Организация и управление финансированием социального комплекса: На примере г. Москвы

Актуальность проблемы. Социальное развитие общества всегда находилось под пристальным вниманием ученого-аналитика, а социальная политика являлась предметом политических дискуссий и спекуляций. Реалии российской реформы 90-х годов еще раз подтвердили, что, именно в «социуме», обретают свое конечное воплощение цели экономического, политического, культурного развития государства. Поэтому изучение социальной материи, в принципе, всегда является актуальным. Но реальная научная ценность конкретного исследования заключается в выборе наиболее важного для современного момента аспекта проблемы.

В контексте современного состояния социальной сферы, существенно видоизменившейся под воздействием рыночных экономических отношений, такими, наиболее актуальными, аспектами являются управление и организация социального комплекса, который представляет собой систему институтов, обеспечивающих реализацию социальных интересов граждан. Общие тенденции социального развития «приземляются», находят конкретное выражение в функционировании отраслей социальной сферы, составляющих социальный комплекс государства, региона, города. От того, насколько эффективно и грамотно осуществляется финансирование социальных программ различного уровня, зависит не только успех очередной социальной реформы, но и динамика развития общества в целом. В этом процессе чрезвычайно важную роль играет порядок финансирования отраслей социального комплекса. Принципы финансирования определяются как общими закономерностями рыночного развития, так и требованиями современной государственной политики.

Актуализация проблем организации и финансирования социального комплекса связана также с тем, что в условиях общего бюджетного дефицита и хронического безденежья социальных отраслей народного хозяйства, необходимо предпринять конкретные, быстрые и действенные меры по преодолению социального кризиса. Этим объясняется чрезвычайная важность поиска новых путей решения насущных социальных проблем общества.

Объектом данного исследования являются социально-экономические и организационные отношения между людьми, возникающие в условиях их жизнедеятельности, а предметом исследования являются организация социального комплекса на примере г. Москвы и управление его финансированием.

Целью исследования является развитие теоретических положений, касающихся определения понятия социальный комплекс и социальная защита, выявление причин и условий, определяющих функционирование социальной сферы, определение возможных вариантов развития социального комплекса и выработка организационных и экономических мер, способствующих повышению эффективности работы социального комплекса на примере города Москвы.

Основные задачи исследования:

1. Определить методологические основы развития и функционирования социальной сферы в условиях современной российской реформы.

2. Дать анализ современного состояния социальной сферы российского общества и определить качественные характеристики социального комплекса.

3. Показать состояние социального комплекса города Москвы.

4. Определить круг субъектов организации и управления социальным комплексом.

5. Найти оптимальные формы финансирования социального комплекса в современных экономических условиях.

6. Выработать систему мер по совершенствованию организации и контроля за деятельностью социального комплекса на примере города Москвы.

Научная новизна исследования состоит в том, что в работе теоретически обобщены тенденции, происходящие в социальной сфере российского государства в связи с проводимой в стране радикальной экономической реформой. Доказана необходимость изменения парадигмы социального развития общества в соответствии с новыми требованиями развития экономики. Дается разграничение понятий «социальная сфера» и «социальный комплекс». На основании новых теоретических предпосылок и обобщения большого фактического материала предлагается комплекс организационных, экономических и * правовых мер, направленных на совершенствование функционирования социального комплекса города Москвы.

Результаты исследования, выносимые на защиту:

1 .Определение социальной сферы как системы отношений между людьми, которые реализуются путем построения и функционирования социального комплекса, представляющего собой. совокупность институтов, обеспечивающих условия социальной защиты и реабилитации членов общества в целях поддержания цивилизованных условий жизни, материального воспроизводства и духовного прогресса. Раскрытие содержания социальной сферы через категории экономического и социального действия (социальная структура { общества, личность, образ жизни, уровень жизни и т. д.) позволяет рассматривать социальную сферу с позиций методологического индивидуализма, где > личность относительно самостоятельна, где ей представляется возможность независимого принятия решений.

2. Положение о том, что методологической основой новой социальной стратегии, выраженной в адресной социальной политике, являются теоретические разработки в области функционирования социальной сферы, основанные на теории методологического индивидуализма, разработанной М. Вебером, где основополагающая роль принадлежит личности, её индивидуальному социальному выбору.

3. Концепция управления социальным комплексом в новых для российского государства условиях.

4. Определение границ и возможных субъектов организации и управления социальным комплексом.

5. Обоснование необходимости использования новых организационных форм управления социальным комплексом, основанных на использовании принципов приоритетности и оптимизации его финансирования.

6. Предложения по совершенствованию контроля за использованием бюджетных средств, выделяемых на функционирование социального комплекса города Москвы.

Методологическую основу диссертационного исследования составляет диалектический метод познания социальных процессов и явлений, их организационно-правовой регламентации, подход к изучению объекта исследования с системных позиций. Кроме того в процессе исследования использовались: формально-логический метод, мониторинг законодательных актов, системный подход, исторический и статистический анализ, контент-анализ, социологические методы научного познания.

Автором использованы труды классиков западной научной экономической мысли, а также политэкономические исследования российских ученых советского и современного периодов.

Теоретическую основу диссертационного исследования составляют труды таких ученых в области экономической теории и конкретной экономики, науки управления, социологии, как: Л. И. Абалкин, Г. А Ахинов, Е. В. Егоров, В. В. Радаев, Т. Е Гайдар, Е. А Нерсесова, В. Барулин, К. Микульский, М. Руткевич, Е. Жильцов, А Крылов, А. Пигу, М. Вебер, Л. Эрхард, Ж.-Д. Лафей, и др.

Правовой основой диссертационного исследования являются положения указов Президента, законов и постановлений Правительства Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства г. Москвы.

В диссертации использованы материалы конференций, публикаций в специальных научных изданиях.

Выводы диссертации базируются на: основных положениях экономической теории, теории управления, социологии, анализе действующего законодательства, подзаконных и ведомственных нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в социальной сфере, а также местного самоуправления.

Теоретическая и практическая значимость результатов диссертационного исследования заключается в том, что они нацелены на повышение эффективности функционирования отраслей социальной сферы и, в частности, комплекса социальной сферы города Москвы. Обобщенный в диссертации опыт управления и финансирования социального комплекса города Москвы может быть использован в других регионах страны. Данное исследование вносит определенный вклад в развитие современной экономической теории и экономики непроизводственной сферы. Выводы и предложения диссертации могут быть использованы при совершенствовании организации, управления и правовой регламентации учреждений социального комплекса.

Результаты исследования могут также представлять интерес для учебного процесса в специальных высших учебных заведениях.

Апробация результатов исследования. Практические предложения и рекомендации данной работы опубликованы в журнале «Правительство — городлюди» Комитета по телекоммуникациям и средствам массовой информации Правительства Москвы № 1 (121) в 2000 году, в сборнике трудов Калининградского юридического института МВД России в 2000 году, в сборнике научных трудов Академии управления МВД России в 2000 году, внедрены в практическую деятельность комитетов, учреждений и организаций Комплекса социальной сферы города Москвы, участвующих в подготовке и реализации городских целевых программ в 1999 году.

С целью осуществления комплексного подхода к разработке и реализации целевых программ в области социальной сферы автором подготовлено и выпущено распоряжение Первого заместителя премьера Правительства Москвы № 954 — РЗП от 01.12.99 г. «О порядке разработки и реализации целевых программ в области социальной сферы» .

Структура работы: введение, первая глава, состоящая из четырёх пара графов, вторая глава, состоящая из трёх параграфов, заключение, библиогра фия, приложения. Общий объем работы — 199 с.

Подводя итог проведенного исследования необходимо констатировать, что социальная сфера как научная категория является наряду с материальным производством основополагающей в системе общественных наук. Именно в социальной сфере формируются основные социальные отношения, которые определяют пропорции развития общества, материальные и духовные интере сы, здесь происходит реализация духовных и материальных.

(непроизводственных) потребностей индивида. Факторы, формирующие социальную сферу, зависят от культурных и исторических традиций, уровня развития производства, политического устройства общества и т. п. Таким образом, социальная сфера представляет собой систему отношений между людьми, которые реализуются путем функционирования системы институтов, обеспечивающих условия социальной защиты и реабилитации членов общест ва в целях поддержания цивилизованных условий жизни, материального воспроизводства и духовного прогресса. Главным субъектом этих отношений выступает личность как носитель социальных и экономических потребностей в контексте развития общества и прогресса цивилизации. Социальная сфера как функция множества фиксированных факторов от ражает общественные связи, политическое и экономическое устройство государства. Одной из главных целей функционирования социальной сферы является обеспечение социальной защиты граждан. Переход от непосредст венно-общественных принципов формирования институтов социальной защиты (общественных фондов потребления) к частной системе социальной защиты путем реализации механизма социального страхования определили в целом адресный характер социальной политики, обращенной к конкретной личности. Эта политика имеет более дифференцированную направленность по отношению к различным слоям населения, ориентирована на конкретные условия существования гражданина, его образ жизни и роль в общественном производстве. В основном, это индикативная политика, которая отражает реальные социальные условия и рассчитана на активизацию личного фактора в системе общественных отношений. Такая политика предполагает четкие границы государственного участия в социальной сфере, глубокую, научно •* обоснованную социальную экспертизу объекта и субъекта функционирования социальной сферы. Раскрытие содержания социальной сферы через категории экономического и социального действия (социальная структура общества, личность, образ жизни, уровень жизни и т. д.) позволяет рассматривать соци альную сферу с позиций методологического индивидуализма, где личность относительно самостоятельна, где ей представляется возможность независи мого принятия решений и установления опосредованной социальной связи путем соотнесения или сравнения результатов действия. Социальная сфера в реальной действительности обретает материальное выражение как функционирование социального комплекса. Одним из основ ных параметров, определяющих структуру социального комплекса являются государственные минимальные социальные стандарты, понимаемые как # научно обоснованная качественная и количественная характеристика опти мального состояния социально-экономического процесса или какой-то из его сторон, полученная на основе учета закономерностей общественного развития и возможностей государства или одной из его составных частей, направленная на обеспечение удовлетворения тех или иных потребностей населения. Государственные стандарты (нормативы), определяющие гарантирован ный минимум затрат на здравоохранение, образование, культуру, могут определяться по двум различным основаниям:

1. Как затраты государства на предоставление определенного набора медицинских, образовательных, культурно-досуговых услуг в расчете на душу населенияпри этом должен определяться перечень, количественные и качественные характеристики услуг, представляемых населениюиными словами, должен устанавливаться минимальный социальный стандарт потреб ления социально-культурных услуг населением;

2. Как расходы на содержание существующей сети социальнокультур ных учрежденийпри этом должны нормироваться затраты по отдельным статьям расходов социально-культурных учреждений разных видов (расходы на заработную плату, на приобретение медикаментов, материалов, оборудова ния, на оплату коммунальных услуг и т. д.);

В процессе разработки структуры социального комплекса необходимо учитывать следующее: содержание и направления социальной политики, проводимой органами государственной власти и управленияособенности текущего переходного периода в развитии российского обществаспецифику и особенности становления новых экономических отношений, в том числе в региональном аспектеновые стандарты образа жизни, которые должны отвечать как национально-культурным традициям, так и формирующимся новым социальным отношениямдинамичный характер изменений в содержа нии государственной социальной политикинеобходимость государственного регулирования как на федеральном, так и на региональном уровнях. Сегодня необходима реформа социальной сферы. Это является естест венным отражением тех коренных изменений, которые произошли в России в результате рыночных преобразований. Реформа социальной сферы предопре делила необходимость радикального изменения принципов её управления, основные черты которой обозначены в Концепции управления социальным комплексом. Суть предлагаемой Концепции состоит в том, что, необходимо, во-первых, создание для трудоспособных членов общества условий, при которых они своим трудом и предпринимательской деятельностью смогут поддержать, а возможно, и улучшить свое благосостояние, и, во-вторых, обеспечение социальной защиты населения в рамках государственных мини мальных социальных стандартов и системы социального страхования, а также сохранение за государством функции социальной поддержки реально нужI дающимся категориям населения. Такой подход к оценке социальной функции государства сочетает в себе динамичный и статичный методы распределения доходов. Этот подход придает социальной политике превентивный характер, поскольку, способствует оптимизации затрат на социальную сферу, открывает более эффективные возможности предупреждения негативных социальных явлений, создает в обществе настроение уверенности в будущем и снижает социальную напряженность. Концепция совершенствования управления социальным комплексом должна учитывать и реализовывать социальные интересы всех без исключе ния социальных групп. Одной из главных идей Концепции должен быть переход от категориальной к преимущественно адресной системе социальной защиты и социальной помощи. Эта позиция не только меняет механизм оказания и финансирования социальных услуг, но и сам социальный смысл, философию социальной поддержки, которая выражается в отказе от государ ственного патернализма и переходе к адресной помощи наиболее нуждаю щимся гражданам или отдельным группам населения. Многообразие социальных форм российской государственности пред полагает множественность конкретных форм функционирования социальных комплексов, основанных на региональных различиях. В качестве конкретного примера в работе рассматривается социальный комплекс города Москвы. Социальный комплекс города Москвы находится в рамках компетенции исполнительной власти города, которая представляет собой сложную трёх уровневую систему управления, охватывающую шесть самостоятельных комплексов, среди которых комплекс социальной сферы является одним из приоритетных элементов городской структуры. Он решает такие важные проблемы жизни людей как просвещение, культура, здравоохранение, соци альное обеспечение, физическая культура и спорт, средства массовой инфор мации, молодежная политика, пособия и компенсационные выплаты на детей, фонд социальной защиты населения. Несмотря на некоторое снижение бюджетного финансирования в 2000 году, социальный комплекс имеет напряженную программу развития. Особый интерес в работе социального комплекса вызывает опыт принятия и исполне ния комплексных целевых программ по наиболее острым проблемам, возник шим в социальной жизни города. Особенность функционирования комплекс ных целевых программ заключается в конкретизации и актуализации задачи, межведомственном подходе к ее решению, строго обозначенных сроках и целях действия. Такая структура «программ» позволяет осуществить реальный контроль за их исполнением. В тоже время осуществление программ без реального четкого обеспечения всех участников, а не только уполномоченных комитетов московского правительства (существующая практика), повышает опасность превращения их лишь в декларации и соглашения о благих намере ниях. Заметную роль в решении проблем социальной защиты и социальной помощи играют городские благотворительные организации. Анализ нормативной базы, регламентирующей финансирование Ком плекса социальной сферы города Москвы, показывает, что это сложная систе ма взаимосвязанных и взаимодополняющих документов, которые определяют стратегические и тактические задачи в социальной сфере города. Эта норма тивная база строго субординирована. В тоже время она построена таким образом, что в ней остается большой простор для местного творчества, для учета и реализации специфических местных проблем, традиций, особенно стей. Большое многообразие законов и нормативных актов по финансовому обеспечению социальной сферы, к сожалению, не снимает с повестки дня многие серьезные проблемы. Так, для современного бюджетного процесса города Москвы характерно отсутствие системного анализа эффективности использования выделяемых государством средств со стороны органов госу дарственной власти. Решения о конкретных направлениях расходования бюджетных ассигнований, выделяемых на здравоохранение, культуру, образо вание слабо контролируются и распределяются в соответствии сложившимися ранее пропорциями. Все это обусловливает относительно низкую эффектив ность бюджетной политики в социально-культурной сфере. Важнейшим направлением реформирования социально-культурной сферы города остается стабилизация и рационализация ее бюджетного финансирования, усиление контроля за расходованием выделяемых средств. Анализ практики функцио нирования финансовой системы такого мегаполиса как Москва свидетельст вует о том, что органы местного самоуправления до сих пор, как и в дорефор менное время, остаются бесправными, идет постоянный процесс регулирова ния их бюджетов сверху. Между тем, специфика экономического и социаль ного положения Москвы не позволяет использовать при формировании бюд жета социальные стандарты, рассчитанные в целом по Российской Федера ции, и требует дифференцированного подхода к определению нормативов бюджетного финансирования учреждений социальной сферы. Организация финансирования учреждений и организаций Комплекса социальной сферы города Москвы предполагает целенаправленную деятель ность по совершенствованию. Эта работа должна включать в себя, как мини мум: сокращение и ликвидацию непроизводительных расходовосвобождение учреждений Комплекса от уплаты штрафных платежейрационализацию деятельности всех учреждений Комплексанедопущение и своевременное взыскание дебиторской задолженностиэкономию материальных и денежных средствобязательное проведение конкурсов (тендеров) по размещению городского заказа. Исследование показало, что особенностью современного развития эко номики города Москвы является, с одной стороны, хронический дефицит финансирования отраслей социального комплекса, а с другой — отсутствие экономических механизмов управления хозяйственным комплексом города, особенно, на низовых административных уровнях. Решение этой проблемы видится в изменении принципов формирования бюджетов учреждений Ком плекса социальной сферы. Необходимо привязать финансирование социальI НЫХ учреждений к коммерческой деятельности местных органов власти. Сегодня в основе финансирования предприятий социального комплекса лежит принцип распределения средств через централизованную бухгалтерию Депар тамента финансов города. Это ведет к тому, что хозяйствующие в социальной сфере субъекты относятся к ним как к чужим деньгам. Необходимо построить работу так, чтобы все деньги, выделяемые конкретному учреждению социаль ной сферы, находились в его полном распоряжении. Это, естественно, предполагает усиление контроля за целевым исполь зованием бюджетных средств. Движение финансовых потоков в отраслях социальной сферы должно быть «прозрачным». В настоящее время контроли рующие органы редко обращают внимание на экономическую и социальную эффективность использования бюджетных средств. Необходимо выработать критерии, по которым можно было бы судить об эффективности деятельности системы управления бюджетными средствами в социальной сфере. В их число можно включить некоторые показатели, отражающие конечный результат, и показатели, характеризующие процесс достижения конечных целей. Наконец, при совершенствовании контроля за использованием бюджет ных средств в таком мегаполисе как Москва, целесообразно использовать опыт работы федеральных органов финансового контроля.