Правовая организация управления физической культурой и спортом в Российской Федерации

Актуальность темы

диссертационного исследования обусловлена важной ролью физической культуры и спорта в развитии современного общества на основе признания основополагающего значения физкультурно-спортивной деятельности для формирования здорового образа жизни населения, а также осознания необходимости построения системы управления рассматриваемой отраслью социальной сферы.

Именно на современном этапе развития России завершается процесс формирования нового демократического государства, в котором признается право граждан на занятия физической культурой и спортом и устанавливается обязанность государства в лице его органов способствовать развитию соответствующих общественных отношений.

В своём Послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 25 апреля 2005 г. Президент РФ В. В. Путин отметил, что «.результатом нашей работы должна стать осознанная молодым поколением необходимость в здоровом образе жизни, в занятиях физической культурой и спортом. Каждый молодой человек должен осознать, что здоровый образ жизни — это успех, его личный успех"1.

Конституция РФ провозгласила, что в Российской Федерации поощряется деятельность, способствующая развитию физической культуры и спорта (ч. 2 ст. 41), тем самым установив цель организации управления в соответствующей сфере общественных отношений.

Динамичные преобразования в экономике, создание новой системы государственных органов, признание прав населения муниципальных образований на самостоятельное решение вопросов местного значения через органы местного самоуправления в Российской Федерации остро поставили вопрос о необходимости чёткого определения путей совершенствования организации и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в области развития физической культуры и спорта, установления форм взаимодействия соответствующих структур между собой, а также с иными органами, организациями и непосредственно с населением.

Необходимость управления физической культурой и спортом очевидна, поскольку развитие данной отрасли социальной сферы «.способствует общему прогрессу страны, так как направлено на совершенствование личности человека, укрепление здоровья людей, обеспечивающего высокоэффективное функционирование трудовых ресурсов"1. В свою очередь, грамотная организация управления в настоящей области общественных отношений невозможна без комплексного изучения действующей нормативной базы в России, зарубежных странах, а также основных проблем использования зарубежного опыта организации физической культуры и спорта в условиях Российской Федерации. Очевидно, что спорт «.не может существовать вне тесной связи с политической, экономической и социальной системами общества. В настоящее время он не может существовать и вне общей правовой системы"2.

Управление физической культурой и спортом в России на современном этапе характеризуется такими основными признаками как комплексность и целостность, которые, в свою очередь, обусловлены сформировавшейся в годы реформ системой организации государственного, муниципального и общественного управления физкультурно-спортивной деятельностью в стране.

Так, по мнению профессора С. В. Алексеева, «ориентация на эффективность государства при отработке механизма государственного управления физической культурой и спортом предполагает перемещение акцента с количественного аспекта государственного влияния на качественный: необходим отказ государства от роли мецената с переходом к.

1 Братановский С. Н. Организационно-правовые проблемы управления физической культурой и спортом в условиях рынка. Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 1996. С. 3.

2 Кузин В. В., Кутепов М. Е., Холодняк Д. Г. Спортивный арбитраж. М.: «Физкультура, образование и наука», 1996. С. 7. роли социального менеджера, оптимизирующего межличностные и межгрупповые отношения в обществе и повышающего отдачу от вложенных средств.

Основой таких качественных изменений системы управления институтом физкультуры и спорта должно стать, в первую очередь, изменение роли современного государства в экономике страны, а отнюдь не принятие чисто социально-экономических мер, как нередко предполагается: направленность преобразований должна касаться, прежде всего, изменения управленческой идеологии государства на адекватной правовой основе. В этой связи объектом пристального внимания законодателей должны стать сами организационно-управленческие системы, обновляемые с той целью и в том направлении, чтобы создать и поддерживать прочную мотивацию для развёртывания социально-экономического процесса в сфере физической культуры и спорта"1.

Актуальность темы

исследования объясняет и постоянный научный интерес к изучению управленческих проблем физической культуры и спорта.

В исследовании проблем организации управления физической культурой и спортом можно выделить ряд наиболее крупных научных отраслей знаний, где плодотворно изучаются эти проблемы: в исторической (Н.Ф. Кулинко, В. В. Столбов и др.), в педагогической (Г.Р. Гостев, С. И. Гуськов, В. В. Кузин, М. Е. Кутепов, И. И. Переверзин и др.), в экономической (JI.B. Аристова, JI.B. Жестянников, В. В. Алешин и др.), в социологической (В.М. Выдрин, Л. И. Лубышева и др.).

Проблемы управления физической культурой и спортом также привлекли внимание и учёных-юристов. Различные аспекты государственного управления физической культурой и спортом нашли отражение на современном этапе в работах С. В. Алексеева,.

1 Алексеев С. В. Спортивное право России. Правовые основы физической культуры и спорта: Учебник для студентов вузов / Под ред. проф. П. В. Крашенинникова. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2005. С. 269.

С.Н. Братановского, М. Г. Вулаха, А. П. Душанина, С. А. Ищенко, И. М. Чемакина. Особо плодотворными для развития науки административного права явились докторские диссертации И. М. Чемакина «Административно-правовые проблемы организации физического воспитания в СССР» (1990 г.), С. Н. Братановского «Управление физической культурой и спортом в условиях реформ (организационно-правовые проблемы)» (1997 г.), С. А. Ищенко «Организационно-правовые проблемы управления общественными объединениями в российском и международном спортивном движении» (2001 г.).

Однако, следует отметить, что эти значимые научные работы были написаны на определенных временных этапах развития советской и становления российской системы организации управления физической культурой и спортом в стране, поэтому в настоящее время необходим комплексный анализ роли государства и права в рассматриваемой сфере общественных отношений в современный период.

При проведении настоящего диссертационного исследования также были изучены работы ведущих иностранных специалистов, таких как Аарон Вайз, Саймон Гардинер, Брюс Мейер, Димитриос Панагиотопоулос, Хуан Шикси и др.

Анализ теоретических работ, посвященных организации физической культуры и спорта, а также практики управления в настоящей области позволяет наметить основные направления исследования, выражающиеся в изучении административно-правового характера физкультурно-спортивных отношений.

Всё это предопределило выбор темы, а также характер и направление нашего исследования, направленного на проведение административно-правового анализа системы управления физической культурой и спортом в стране, а также на разработку предложений по совершенствованию законодательства в настоящей области социальной сферы.

Объектом исследования являются общественные отношения в сфере управления физической культурой и спортом, система и структура органов управления физкультурно-спортивной деятельностью, а также механизм реализации их компетенции.

Предмет исследования — теоретическая и правовая база системы управления физической культурой и спортом в Российской Федерации.

Цель диссертационного исследования заключается в комплексном изучении административно-правовых аспектов системы организации физической культуры и спорта в России, а также правового регулирования и правоприменительной практики, компетенции различных органов управления физической культурой и спортом в условиях становления демократического гражданского общества, направленном на поиск возможностей дальнейшего совершенствования нормативно-правовой базы в рассматриваемой сфере общественных отношений.

В соответствии с поставленной целью в настоящем диссертационном исследовании определены следующие задачи:

• исследование основных вопросов организации управления физической культурой и спортом в Российской Федерации;

• изучение сущности государственной и муниципальной систем управления физической культурой и спортом;

• выявление особенностей и форм общественных структур управления физической культурой и спортом, в том числе изучение организационно-правовых форм профессионального спорта в Российской Федерации;

• изучение действующего нормативно-правового обеспечения управления физической культурой и спортом в Российской Федерации;

• рассмотрение особенностей правового регулирования организации физической культуры и спорта в зарубежных странах и проблем его использования в условиях Российской Федерации.

Методологические основы и методы исследования включают в себя общенаучные и частнонаучные методы познания социально-правовых процессов. В процессе работы были использованы производные методы исторического, логического, системного, структурно-функционального, конкретно-социологического и комплексного анализа, а также эмпирического исследования.

При подготовке работы была изучена и обобщена общетеоретическая, философская, историческая и специальная литература, труды отечественных и иностранных учёных по проблемам государства и права, а также организации управления физической культурой и спортом в России и зарубежных странах. В работе использованы материалы периодических изданий и материалы международных научно-практических конференций, посвященные рассматриваемым вопросам.

Таким образом, при написании диссертации были использованы различные методы права, философии, истории, социологии, политологии и других отраслей научных знаний. Их применение позволило комплексно и всесторонне изучить объект исследования.

Общетеоретической основой исследования послужили работы С. С. Алексеева, М. И. Байтина, Н. В. Витрука, В. В. Лазарева, Е. А. Лукашовой, А. В. Малько, Н. И. Матузова, В. П. Сальникова, И. Н. Сенякина, В. М. Сырых, Ю. А. Тихомирова и других учёных.

Непосредственную научную базу составили труды таких учёных, как.

A.Б. Агапов, Ю. С. Адушкин, А. П. Алёхин, Г. В. Атаманчук, Д. Н. Бахрах, И. Л. Бачило, Ю. М. Козлов, Н. М. Конин, А. П. Коренев, О. Е. Кутафин,.

B.М. Манохин, В. И. Новоселов, А. Ф. Ноздрачев, А. В. Оболонский, И. В. Панова, П. П. Сергун, Ю. Н. Старилов, Н. И. Химичева, В. А. Юсупов и др.

Нормативно-источниковой основой работы являются Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «О физической культуре и спорте в Российской Федерации"1, Концепция развития физической культуры и спорта в Российской Федерации на период до 2005 года одобрена распоряжением Правительства РФ от 29 октября 2002 г. № 1507-р)1, законодательные акты ряда субъектов Российской Федерации о физической культуре и спорте. Также был проведен комплексный анализ иных законодательных, подзаконных, локальных нормативно-правовых и корпоративных актов, в том числе зарубежных.

Эмпирическую основу исследования составляют нормативно-правовые акты, иные документы и материалы, относящиеся к регулированию управленческих отношений в области физической культуры и спорта, в особенности, посвященные деятельности Федерального агентства по физической культуре и спорту, Министерства по физической культуре, спорту и туризму Саратовской области, Комитета по физической культуре и спорту администрации г. Саратова, а также различных физкультурно-спортивных учреждений и организаций.

Научная новизна диссертации заключается в том, что она является одним из первых комплексных исследований правовых проблем организации управления физической культуры и спорта в России в современных условиях.

В результате проведенной работы были разработаны следующие основные положения и выводы, которые выносятся на защиту:

1. Определение понятия и сущности системы физической культуры и спорта как объекта правового регулирования административным правом, изучение функционального содержания организации управления в рассматриваемой области общественных отношений.

2. Определение прямой зависимости компетенции государственных органов в сфере физической культуры и спорта от законодательно определенной государственной политики. Необходимо расширить установленный федеральным законодательством перечень целей и задач государственной управленческой политики в области физкультурно-спортивной деятельности.

3. Государственная система управления физической культурой и спортом, является составным звеном общей системы управления изучаемой отраслью. При этом специализированный орган исполнительной власти в субъекте федерации является основным звеном в управленческой цепи системы физической культуры и спорта. На примере изучения деятельности Министерства по физической культуре, спорту и туризму Саратовской области вносятся предложения, способствующие совершенствованию управления физической культурой и спортом в регионе.

4. Предложение о включении в законодательство о физической культуре и спорте, а также в законодательство о местном самоуправлении отдельных статей, определяющих предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления в области управления физической культурой и спортом в Российской Федерации.

5. Предложение законодательно расширить права физкультурно-спортивных объединений в сфере управления физической культурой и спортом с обязательным усилением роли государственных органов в их развитии.

6. Обоснование необходимости усиления роли региональных органов управления физической культурой и спортом в процессе создания спортивных школ и координации их деятельности, направленной на привлечение лучших тренерских, медицинских и иных кадров в спортивные школы с целью воспитания физически и морально здорового поколения.

7. Предложение принять Федеральный закон «О профессиональном спорте в Российской Федерации» и внести соответствующие изменения в Федеральный закон «О физической культуре и спорте в Российской Федерации», либо включить специальную главу, посвященную профессиональному спорту в специальный кодифицированный акт о физической культуре и спорте, что будет являться закономерным итогом построения развитой системы профессионального спорта в России.

8. Вывод о том, что устранение основных проблем развития изучаемой области социальной сферы, таких как юридические коллизии и пробелы нормативно-правового регулирования организации управления физкультурно-спортивной деятельности в Российской Федерации, возможно на основе соответствующего кодифицированного акта спортивного законодательства. При разработке подобного акта следует использовать положительный опыт правового регулирования организации управления физкультурно-спортивных отношений в зарубежных странах. Только Кодекс способен создать прочную законодательную базу для дальнейшего развития физкультурно-спортивных отношений, направленных на реализацию конституционных положений, гарантирующих поощрение деятельности, способствующей укреплению здоровья человека, а также развитию физической культуры и спорта.

Теоретическая и практическая значимость диссертации определяется выводами и предложениями, сформулированными в работе, которые могут быть использованы при дальнейшем теоретическом исследовании вопросов правовой организации управления физической культурой и спортом, совершенствовании нормативно-правовой базы в рассматриваемой области общественных отношений, в практической работе государственных, муниципальных и общественных органов управления физической культурой и спортом, а также при изучении курсов административного и муниципального права в юридических вузах.

Апробация результатов диссертационного исследования. Результаты данной работы, основные теоретические положения и практические рекомендации прошли апробацию:

• при подготовке автором научных публикаций по теме диссертации;

• при обсуждении на научно-практических конференциях;

• при проведении учебных занятий по административному праву в ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права».

Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих девять параграфов, заключения и библиографического списка.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Изучив основы правовой организации управления физической культуры и спортом в Российской Федерации, рассмотрев основные проблемы нормативно-правового обеспечения системы управления в рассматриваемой области общественных отношений, можно сделать ряд выводов, характеризующих состояние управленческих физкультурно-спортивных отношений, а также направленных на совершенствование действующего законодательства в исследуемой области социальной сферы.

1. Физическая культура и спорт являются объектом правового регулирования административным правом. При этом система управления рассматриваемой сферой общественных отношений является социальной, открытой, централизованной, имеющей правовую основу и внутреннюю структуру, состоящую из различных субъектов, таких как государственные органы, органы местного самоуправления, физкультурно-спортивные объединения и т. д.

2. Определение компетенции государственных органов в сфере физической культуры и спорт напрямую зависит от законодательно определенной государственной политики в рассматриваемой сфере общественных отношений. При государственная политика в сфере физической культуры и спорта должна рассматриваться как составная часть социальной политики. Для дальнейшего развития физкультурно-спортивных отношений в стране необходимо расширить установленный федеральным законодательством перечень целей и задач государственной управленческой политики в исследуемой области социальной сферы.

3. Государственная система управления физической культурой и спортом, является составным звеном общей системы управления изучаемой отраслью. При этом специализированный орган исполнительной власти в субъекте Федерации является основным звеном в управленческой цепи системы физической культуры и спорта.

В современных условиях наблюдается тенденция расширения круга управленческих полномочий государственных органов в рассматриваемой области общественных отношений, что является положительным моментом в развитии всей системы физической культуры и спорта. Основными инструментами административно-правового регулирования физкультурно-спортивной деятельности являются лицензирование, а также государственный контроль, государственный надзор и государственная контрольно-надзорная деятельность.

Также отдельным вопросом является процесс взаимодействия федеральных органов управления физической культурой и спортом и соответствующих региональных органов, который должен строится на основе принципа федерализма, иных конституционных и законодательных положений.

По нашем мнению, в процессе законотворческой деятельности с целью дальнейшей правовой регламентации организации и деятельности государственных органов управления физической культурой и спортом необходимо уделять особое внимание не только официальной документации указанных структур, но и опираться на данные социологических опросов и результаты научных исследований отрасли.

4. На основании изучения специфики компетенции органов местного самоуправления в области управления физической культурой и спортом в Российской Федерации можно сделать вывод о необходимости включения в законодательство о физической культуре и спорте, а также в законодательство о местном самоуправлении отдельных положений, определяющих предметы ведения и полномочия соответствующих органов в рассматриваемой области общественных отношений.

5. С целью дальнейшей юридической регламентации положения физкультурно-спортивных объединений в Российской Федерации следует закрепить основные вопросы правового регулирования организации общественной системы управления физической культурой и спортом в общих положениях будущего кодифицированного акта спортивного законодательства, а отдельные направления их деятельности — в комплексе подзаконных нормативных актов. При этом необходимо законодательное расширение прав физкультурно-спортивных объединений в исследуемой области общественных отношений с обязательным усилением роли государственных органов в их развитии.

6. Вопросы организации и деятельности спортивных школ являются приоритетными для развития физической культуры и спорта в стране. В настоящее время назрела необходимость усиления роли региональных органов управления физической культурой и спортом в процессе создания спортивных школ и координации их деятельности. При этом особое внимание следует уделить созданию на базе спортивных школ специальных спортивно-научных объединений с привлечением лучших тренерских, медицинских и иных кадров и использования их достижений как при проведении учебно-тренировочной работы, так и в соревновательной деятельности. Подобные изменения в организации и деятельности спортивных школ необходимо закрепить в федеральном законодательстве.

7. В настоящее время профессиональный спорт может рассматриваться как одна из наиболее быстро развивающихся сфер бизнеса. Его социальное и экономическое значение очевидно. В Российской Федерации развитие профессионального спорта происходит практически в полном соответствии с международными стандартами и примерами эволюции рассматриваемой сферы общественных отношений в странах Европы и Северной Америки.

Изучив основные вопросы организации управления профессиональным спортом спортивными объединениями в Российской Федерации, можно утверждать, что за период, прошедший с момента его официального признания по настоящее время, была создана автономная система управления, основным признаком которой является наличие развитого аппарата управления, руководствующегося в своей деятельности наряду с положениями действующего законодательства также корпоративными актами, регулирующими различные специфические сферы правовых отношений в том или ином виде профессионального спорта. Также следует отметить наметившуюся положительную тенденцию объединения спортсменов-профессионалов в независимые профессиональные союзы по видам спорта.

Принятие Федерального закона «О профессиональном спорте в Российской Федерации» и внесение соответствующих изменений в Федеральный закон «О физической культуре и спорте в Российской Федерации"1, либо включение специальной главы, посвященной профессиональному спорту в специальный кодифицированный акт о физической культуре и спорте, с целью наиболее полного государственного регулирования настоящей сферы общественных отношений при признании определённой автономии профессиональных спортивных объединений (лиг, ассоциаций и т. д.) на основе федерального законодательства будет являться закономерным итогом построения развитой системы профессионального спорта в России.

8. На современном этапе развития физической культуры и спорта в Российской Федерации основными задачами являются обеспечение соответствия внутринационального законодательства о физической культуре и спорте общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерацииустранение правовых коллизий, противоречий отдельных положений законодательства о физической культуре и спорте иным федеральным законам, несоответствия федерального и регионального законодательства в рассматриваемой сфере общественных отношенийустановление безусловного приоритета государственного правового регулирования физкультурно-спортивной деятельности над корпоративными актами объединений спортивных организаций (федераций, лиг, ассоциаций и др.), особенно в сфере профессионального спортапроведение работы по разработке единого кодифицированного нормативно-правового акта, регулирующего отношения в исследуемой области социальной сферы (в том числе управленческие физкультурно-спортивные отношения).

Следует отметить, что система правовых актов — источников юридической регламентации сферы физической культуры и спорта многообразна и включает в себя нормативно-правовые акты различной юридической силы. Устранение основных проблем развития и обеспечение совершенствования настоящей системы возможно на основе соответствующего кодифицированного акта спортивного законодательства, причем при его разработке следует использовать положительный опыт правового регулирования организации управления физкультурно-спортивных отношений в зарубежных странах.

Подобный Кодекс способен создать прочную законодательную базу для дальнейшего развития физкультурно-спортивных отношений, направленных на реализацию конституционных положений, гарантирующих поощрение деятельности, способствующей укреплению здоровья человека, а также развитию физической культуры и спорта.