Реформирование бюджетной системы Российской Федерации в условиях трансформации экономики: Вопросы теории и практики

Актуальность темы

исследования определяется необходимостью усиления государственных позиций в обеспечении перехода страны к устойчивому экономическому росту, сохранении финансовой стабилизации на всей территории государства в период трансформационных преобразований в экономике.

Исторический опыт и практика формирования бюджетных систем различных стран, несмотря на разнообразие бюджетных моделей, свидетельствуют о том, что все они формировались под воздействием поиска оптимальных соотношений между экономической эффективностью государственной власти и социальной справедливостью, исходя из возможностей формирования государственных финансовых ресурсов в определенных исторических, геополитических и экономических условиях.

Изменение общественно-политического строя в России в предельно сжатый исторический период не могло не сказаться на содержании функциональной роли государственных финансов, поскольку бюджетная система нового российского государства строилась без достаточно проработанной теоретической модели, адаптированной к реально сложившимся экономическим условиям.

В осуществляемом ныне сценарии бюджетной политики в качестве начальной задачи ставится проблема финансовой стабилизации, которая решается на основе маневрирования параметрами темпов инфляции, курсовой стоимости рубля по отношению к доллару США и мировой цены на энергоресурсы, на которых строится сбалансированная, но весьма неустойчивая конструкция федерального бюджета.

Причина неустойчивости этой конструкции заключается, прежде всего, в том, что она не встроена в единую систему движения финансовых потоков, существует достаточно изолировано, а изменение ее основных характеристик в существенной мере зависит от внешнеэкономической конъюнктуры.

Отсутствие долгосрочной бюджетной стратегии, ограниченность бюджетного горизонта годовым периодом делают невозможным применение рычагов целенаправленного бюджетного регулирования, обеспечивающего всем субъектам Федерации, с учетом их финансового потенциала, равные возможности для финансирования минимального стандарта государственных услуг населению, независимо от конкретной территории проживания.

Таким образом, правомерно ставить вопрос о необходимости коренного пересмотра бюджетной политики с целью приведения ее в соответствие с современными задачами российского государства, подчинения бюджета целям долгосрочного социально-экономического развития страны и превращения его в действенный инструмент для реализации этих целей. Неустойчивость экономического положения России, несмотря на наметившиеся тенденции экономического роста, продолжающийся кризис в ряде важнейших сфер экономики, предельно низкие показатели, характеризующие безопасность страны, в том числе социально-экономическую, наконец, опасность нового экономического спада в случае прекращения действия благоприятных конъюнктурных факторов — все это вынуждает рассматривать задачи бюджетной реформы как первоочередные.

Принципиальное значение приобретают вопросы о критериях и механизмах реализации бюджетной политики. Критериями целевой ориентации бюджетной политики должны стать рост объемов производства как в целом по стране, так и в территориальном разрезе, и повышение реальных доходов граждан. Эти критерии взаимосвязаны и в совокупности означают подчинение финансовой политики государства задаче увеличения совокупного общественного спроса (производственного и потребительского). Реализация главной цели общественного развития — создание условий для обеспечения благополучия, безопасности и достойной жизни граждан России — предполагает в области бюджетной политики достижение долгосрочной сбалансированности между социальными и экономическими обязательствами власти и ее возможностями (текущими и будущими) мобилизации финансовых ресурсов.

В то же время при осуществлении бюджетной политики в России, как в федеративном государстве, необходимо одновременно решать две ключевые задачи: с одной стороны, обеспечивать динамичное развитие экономики на основе единых для всего экономического пространства страны условий хозяйственной деятельности, а с другой — учитывать региональные особенности и соблюдать строгое разделение полномочий между уровнями власти, выполняющими свои четко определенные функции.

Главной особенностью диссертационного исследования является то, что изучение и решение проблем совершенствования бюджетной системы Российской Федерации нацелено на формирование системного подхода к достижению сбалансированности между социальными и экономическими обязательствами власти и возможностями реализации этих обязательств. При этом бюджетная политика изменяется таким образом, что главными координатами при ее разработке становятся параметры и факторы всего цикла общественного воспроизводства в стране. Это предполагает выполнение анализа взаимосвязи роли и функций государственного бюджета в системе конкурентного рыночного равновесия. Для того чтобы реализовать такую задачу необходимо кардинально изменить методологию оценки эффективности бюджетной политики и, соответственно, методологию ее планирования. Таким образом, проблема повышения макроэкономической эффективности государственных доходов и расходов на современном этапе становления бюджетного процесса становится одной из наиболее сложных и важных задач. Ее решение требует полного реформирования системы представлений о целевых ориентирах бюджетной политики.

Цель и задачи исследования

.

Цель работы состоит в научном обосновании концепции реформирования системы бюджетных отношений в Российской Федерации в период трансформационных преобразований в экономике для активизации ее влияния на общественное воспроизводство, а также в методологическом обобщении и разработке методических и практических рекомендаций по использованию реальных экономических рычагов, создающих условия для того, чтобы органически включить бюджетные отношения в систему рыночного конкурентного равновесия, с их помощью отладить обратные связи бюджетной системы для достижения долгосрочной сбалансированности ее составляющих и мобилизации финансовых ресурсов всего общественного воспроизводства на повышение его эффективности.

Формулировка цели диссертационной работы предполагает ориентацию научного исследования на изучение, теоретическое и логическое обоснование реальных возможностей, обеспечивающих перечисленные условия.

В ходе диссертационного исследования главное внимание было сконцентрировано на теоретическом осмыслении особенностей роли и функций бюджета в системе конкурентного рыночного равновесия, основанных на понимании бюджетных отношений не как обособленной сферы экономических связей, а как системы отношений, обслуживающей экономические интересы всего общества.

Для того чтобы реализовать такой подход необходимо кардинально изменить методологию оценки эффективности бюджетной политики.

Исходя из цели исследования, определен следующий круг задач, решаемых в диссертационной работе:

— исследование теоретических подходов к формированию современной модели бюджетной системы на базе анализа особенностей функциональной роли бюджета в системе конкурентного рыночного равновесия;

— анализ и оценка современного состояния бюджетной системы Российской Федерации в условиях развивающегося федерализма, обоснование использования системы количественных показателей для оценки результатов влияния механизмов бюджетного регулирования на экономический рост;

— разработка комплекса рекомендаций по реализации возможностей трансформирования модели бюджетного федерализма в такой вид, который соответствовал бы условиям современного этапа реформирования системы государственной власти и рыночных преобразований в экономике;

— разработка системы мер целенаправленного воздействия социальной составляющей бюджетной системы РФ на межбюджетные отношения с использованием совокупности показателей оценки их реальных последствий;

— теоретическая систематизация действующего в России бюджетного законодательства и проработка практических задач, связанных с приоритетами развития основ законодательного регулирования бюджетной системы Российской Федерации, тенденциями в совершенствовании исполнительной вертикали;

— теоретическое обоснование трактовки сущности бюджетных отношений как основы для достижения необходимого баланса интересов участников воспроизводственного процесса;

— разработка научнометодических основ построения новой концепции сбалансированного бюджета на долгосрочной основе и основ прогнозирования объемов бюджетных услуг и налогового потенциала;

— обоснование системы показателей оценки эффективности бюджетных услуг;

— анализ ресурсоемкое&tradeи затратоемкости бюджетной системы России;

— разработка системы требований к построению модели бюджетного федерализма, реализующей интересы участников всего общественного воспроизводства;

— обоснование методов установления макроэкономических ориентиров в ходе государственного регулирования и воздействия на развитие территорий;

— теоретическая проработка подходов к формированию оптимальной структуры государственной собственности субъектов федеративных отношений.

Объектом исследования выступает система бюджетного устройства и бюджетного процесса в Российской Федерации в период трансформационных преобразований в экономике.

Предметом диссертации является совокупность отношений в сфере государственных и муниципальных финансов, обеспечивающих функционирование системы конкурентного рыночного равновесия, построенное на компромиссе интересов всех участников воспроизводственного процесса.

Теоретической и методологической основой исследования явились труды отечественных и зарубежных ученых в области государственных финансов, бюджетного федерализма, государственного регулирования в условиях переходной экономики, а также материалы, полученные автором непосредственного в ходе изучения практического опыта мировой системы рыночного хозяйства и бюджетных систем, исторического и современного опыта экономического развития России. В диссертации использовались методы научного познания: диалектический, математический, сравнительно-аналитический, экономико-математический, метод системного анализа.

Информационной, эмпирической базой исследования явились законодательные и нормативно-правовые акты Российской Федерации, решения органов представительной и исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления связанные с вопросами бюджетной и налоговой политики, управления бюджетной системой, межбюджетными отношениямианалитические материалы комитетов законодательной власти различных уровнейнормативно-методические и инструктивные документы Министерства финансов РФ, региональных и местных финансовых органовинформация, опубликованная в периодической печати и специализированных научных изданиях, официальные статистические данные, а также данные отчетов Счетной палаты РФ.

Степень новизны и практическая значимость результатов исследования.

Научная новизна работы заключается в том, что решена важная народнохозяйственная задача — разработаны теоретические основы построения концепции функционального бюджета, ориентированной на достижение долгосрочной сбалансированности между социальными и экономическими обязательствами власти и ее возможностями в мобилизации финансовых ресурсов для решения задач увеличения совокупного общественного спроса и подъема российской экономики путем активизации влияния бюджетной политики на формирование потенциала экономического развития и повышение социальноэкономической отдачи государственных расходов.

К важнейшим результатам, определяющим научную новизну, относятся следующие:

1) Обоснована и уточнена теоретическая трактовка сущности бюджетных отношений как балансирующей основы достижения компромисса интересов всех участников воспроизводственного процесса на базе теоретического анализа экономических взаимосвязей, возникающих при осуществлении функций финансового обеспечения и финансового регулированияобоснована необходимость реализации новой концепции сбалансированного бюджета на долгосрочной основе, которая принципиально отличается от реализуемой сегодня в России концепции сбалансированного бюджета на ежегодной основе.

2) Разработана система показателей для оценки эффективности производства бюджетных услуг, в основу которой положены соотношения количественных характеристик функций финансового обеспечения и финансового регулирования (индексов налоговой нагрузки, удельного налогового потенциала, а также потенциала государственного потребления и удельной себестоимости государственного потребления), и на базе этих показателей проведен анализ ресурсоемкости и затратоемкости бюджетной системы в России.

На основе анализа ресурсоемкости производства бюджетных услуг и затратоемкости их потребления разработан методический инструментарий, регламентирующий процедуру мониторинга и прогнозирования объемов бюджетных услуг и управления развитием налогового потенциала, как двух сторон единого процесса государственного регулирования, который по существу выступает основой формирования эффективной бюджетной политики.

3) Сформулированы критериальные требования к формированию современной модели бюджетного федерализма и методологические основы её построения, в которой органически реализуется взаимодействие ресурсоемкости производства бюджетных услуг и затратоемкости их потребления на всех уровнях бюджетной системы. Разработаны основы модели бюджетного федерализма в России, ориентированной на создание экономической самодостаточности субъектов Федерации посредством эффективного обращения и перераспределения финансовых ресурсов, стимулирования возможностей более полной реализации функций федеральных, региональных государственных органов и органов местного самоуправления по предоставлению населению общественных благ и услуг.

4) Обоснованы концептуальные предложения решения проблемы определения макроэкономических ориентиров в процессе государственного регулирования территориального развития, исходя из целевой установки на то, что эффективная политика бюджетного выравнивания может строиться только на основании группировки регионов по объективным экономическим (но не географическим или политическим) условиям, главным из которых является способность отдельного субъекта Федерации генерировать финансовые ресурсы, а не только их потреблять.

5) Комплексно исследованы, обобщены и расширены теоретические положения выбора подходов к формированию оптимальной структуры государственной собственности как основы экономического и налогового потенциала субъектов федеративных отношений, раскрыты основные методологические подходы к определению содержания и экономической природы неделимой (консолидированной) государственной собственности, как экономического потенциала для роста коллективного воспроизводственного присвоения, часть которого может аккумулироваться в межрегиональных резервных фондах и использоваться в качестве резервных средств, предназначенных для поддержания межрегионального равновесия финансового обеспечения и финансового регулирования при среднесрочном прогнозировании.

6) Выявлены и обоснованы приоритеты упорядочения основ законодательного регулирования бюджетной системы Российской Федерации, уточнены и систематизированы концептуальные положения изменения правовой базы функционирования исполнительной вертикали государственной власти в России, разработаны теоретические подходы к систематизации и координации действующего федерального и регионального бюджетного законодательства, методически проработаны этапы и методы диагностики нормативно-правовой базы в области регулирования межбюджетных отношений и субнациональных финансов, сформулирован комплекс предложений по пересмотру процедур участия региональных властей в разработке, рассмотрении и принятии федерального бюджета.

Основные положения, выносимые на защиту.

1) Доказательство научной состоятельности и практической значимости основных теоретических положений концепции функционального бюджета, предполагающей перемещение бюджетной политики в плоскость определения критериальных ориентиров, где главными координатами оценки роли и функций государственного бюджета в системе конкурентного рыночного равновесия выступают параметры и факторы всего цикла общественного воспроизводства, в рамках которых производится оценка макроэкономической эффективности государственных доходов и расходов в соответствии с целевыми задачами бюджетного обеспечения и бюджетного регулирования. Обоснование новой теоретической трактовки бюджетных отношений, которые реализуются во взаимосвязях и взаимообусловленности функции финансового обеспечения и финансового регулирования бюджета.

2) Обоснование методологии анализа бюджетной системы России, в основу которой положены соотношения количественных характеристик функций бюджета: финансового обеспечения (которая описывается показателями оценки ресурсоемкости бюджета) и финансового регулирования (которая описывается показателями оценки затратоемкости бюджетных услуг).

Для прогнозирования предоставляемых государством бюджетных услуг разработана методическая схема, которая позволяет учитывать зависимость размеров предоставляемых государством бюджетных услуг от удельных показателей бюджетного финансирования.

3) Обоснование системы новых показателей эффективности функционирования бюджетной системы, отражающих сопряженность ресурсоемкости предоставления государственных услуг и затратоемкость их потребления. Построение на этой основе алгоритма итеративного согласования выработки стратегии бюджетной политики, результатом которой является прогноз оптимальной налоговой нагрузки и объема потребляемых государственных услуг.

4) Обоснование теоретических положений модели бюджетного федерализма, ориентированной на создание условий экономической самодостаточности субъектов Федерации посредством эффективного обращения и перераспределения финансовых ресурсов, стимулирования инвестиционной и предпринимательской активности.

Обоснование Методики расчета системы показателей, позволяющих не только структурировать финансовые потоки внутри субъекта Федерации, но и проводить сравнительную оценку финансовой самодостаточности регионов на базе определения системы коэффициентов (бюджетной обеспеченности и маневренности собственными финансовыми ресурсамимобильности используемых финансовых ресурсовфинансовой зависимости и финансовой устойчивости) и их комплексного структурного анализа.

5) Разработка Методики формирования и использования межрегионального резервного фонда, создаваемого на уровне Федеральных округов, что обеспечивает принципиально новый подход к формированию источников роста доходного потенциала региональных и местных бюджетов, когда речь идет не о перераспределении налогового потенциала, а о реальном рыночном приращении государственной собственности, находящейся во владении, распоряжении и пользовании органов власти субъектов Федерации. Использованные в методике формирования межрегионального резервного фонда свойства наращения и приведения потоков рентных платежей позволяют строить взаимоотношения субъектов Российской Федерации (или органов местного самоуправления) на основе их активного участия в операциях со средствами фонда как качестве плательщика, получающего определенный доход и накапливающего собственные средства, так и в качестве пользователя средств фонда.

Практическая значимость работы.

Основные положения и результаты диссертационного исследования доложены и одобрены на общероссийских и международных конференциях и семинарах. Результаты научных исследований нашли отражение в аналитических материалах, содержавших конкретные предложения и замечания и направленных в Правительство и Министерство финансов при разработке Концепции совершенствования межбюджетных отношений и Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации, в заключениях Комитета по бюджету Совета Федерации по ежегодным законам о федеральном бюджете, по Бюджетному и Налоговому кодексам, а также по ряду основополагающих законов в сфере финансового регулирования.

Практическая значимость работы определяется также проведенным комплексным экономическим анализом ресурсоемкое&tradeи затратоемкости бюджетной системы России, позволившим выявить основные негативные тенденции современной бюджетной политики и сделать ряд принципиальных выводов и предложений, направленных на реформирование бюджетной системы Российской Федерации.

В диссертации предложена для практического использования система экономических показателей оценки процессов прогнозирования объемов государственных услуг и управления развитием налогового потенциала (коэффициент чистой бюджетной убыточности и коэффициент чистой бюджетной прибыльности, бюджетная самоокупаемость), взаимосвязи таких параметров как удельные потенциалы налоговой нагрузки и государственного потребления, валовой добавленной стоимости, валового накопления и среднедушевых доходов населения, а также системы коэффициентов оценки финансовой самодостаточности регионов, позволяющие повысить научную обоснованность анализа функционирования бюджетной системы Российской Федерации.

Практическое значение имеют содержащиеся в диссертации выводы и рекомендации, а также разработанные предложения, которые могут быть использованы в качестве методологической базы при:

— обосновании возможностей координации конструктивных решений наиболее сложных проблем территориального развития, активизации социальной направленности экономических реформ;

— выработке и осуществлении конкретных мер по реализации принципов реального федерализма, совершенствовании методов бюджетного регулирования и эффективного использования бюджетных средств на федеральном и региональном уровнях;

— разработке органами власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления практических мероприятий, способствующих совершенствованию бюджетного процесса и межбюджетных отношений;

— обоснованию учебных программ и пособий для переподготовки и повышения квалификации государственных служащих и специалистов, работающих в экономических и финансовых структурах органов законодательной власти и управления.

Апробация результатов исследования.

Теоретические выводы, методические и практические рекомендации находят применение в аналитической и экспертной работе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Выводы, предложения и методические рекомендации, представленные в диссертации, а также основные результаты диссертационного исследования нашли отражение в опубликованных научных работах, в том числе в четырех монографиях. Общий объем публикаций составляет 58,9 печатных листов.

Структура и содержание диссертации определяется общей концепцией исследования, целью, поставленными задачами, логикой исследования и причинно-следственными связями факторов и элементов исследуемых проблем и объектов. Работа включает введение, четыре раздела, десять глав, заключение, список использованных источников и литературы, приложения.

Заключение

.

Исследование концептуальных подходов к формированию новой теоретической модели бюджетной системы федеративного государства позволило сделать следующие выводы.

1) Изменение общественно-политического строя в России в предельно сжатый исторический период не могло не сказать на искажении функциональной роли государственных финансов. Поскольку бюджетная система нового российского государства строилась без достаточной теоретической проработки формируемой модели бюджетной системы, адаптированной к реально сложившимся условиям. Выходом из сложившейся ситуации может стать пересмотр концептуальных подходов к построению модели бюджетной системы Российской Федерации на базе теории функциональных финансов и всестороннего количественного и качественного анализа состояния бюджетной системы.

2) В поисках выхода из бюджетного кризиса правительство Российской Федерации ориентируется на концепцию ежегодно балансируемого федерального бюджета. Концепция ежегодно сбалансированного бюджета изначально строится на неверных теоретических постулатах.

Во-первых, эта концепция формируется в отрыве от функциональной роли финансовых отношений в целом и государственных финансов в частности, реализующейся в организации движения финансовых ресурсов по замкнутой системе конкурентного рыночного равновесия.

Во-вторых, уход от оценки теоретических основ функциональных финансов делает неверным расстановку приоритетных целей бюджетной политики.

В-третьих, ставя во главу угла макроэкономическую стабилизацию, Правительство Российской Федерации предполагает на этой основе добиться роста объемов производства, который должен стать результатом этой стабилизации. Исходной предпосылкой такого роста должно стать снижение цены кредитных ресурсов на финансовом рынке. Этот посыл бюджетной политики также не имеет под собой достаточно аргументированного теоретического обоснования.

3) Реализация главной цели общественного развития — создание условий для обеспечения благополучия, безопасности и достойной жизни граждан России может быть реализована в рамках концепции функционального бюджета. При этом бюджетная политика перемещается в иную плоскость, где главными координатами выступают параметры и факторы всего цикла общественного воспроизводства в стране. Это предполагает взаимоувязанный анализ роли и функций государственного бюджета в системе конкурентного рыночного равновесия.

4) В качестве исходных положений при разработке принципиально новых теоретических подходов к формированию бюджетной системы в данном диссертационном исследовании приняты концептуальные основы теории функциональных финансов, определяющие постулатные взаимосвязи финансовой системы с системой конкурентного рыночного равновесия и ориентированные на активизацию роли финансовых отношений в диапазоне всего экономического цикла.

Исследование построено на анализе экономических взаимосвязей, возникающих при осуществлении двуединой функции финансов — финансового обеспечения и финансового регулирования, реализуя которую в системе конкурентного рыночного равновесия государство способно в рамках бюджетной политики осуществлять объективный поиск методов минимизирующих социально-экономические издержки при достижении главной цели экономического развития общества — повышения жизненного уровня населения страны.

5) В основу разработанной в результате данного диссертационного исследования методологии анализа бюджетной системы России нами положены соотношения количественных характеристик функций бюджета: финансового обеспечения и финансового регулирования.

6) Изложенные выше теоретические разработки легли в основу проведенного количественного анализа ресурсоемкости и затратоемкости бюджетной системы России. Этот анализ позволил сделать ряд принципиальных выводов.

Существующий уровень налоговой нагрузки действует как угнетающий фактор общественного воспроизводства и является для российской экономики чрезмерным, что проявляется в оттоке финансовых ресурсов из бюджетной системы на финансовый рынок.

Анализ тенденций динамических характеристик показателей ресурсоемкости бюджетной свидетельствует о потере реального государственного контроля над собственными финансовыми ресурсами.

Анализ тенденций динамических характеристик показателей затратоемкости бюджетной системы свидетельствует об отсутствии целенаправленной государственной инвестиционной политики, поскольку практически весь прирост валовых сбережений вовлекается в текущее государственное потребление. При этом общий тренд интенсивного роста бюджетной затратоемкости говорит, что такая политика все дороже обходится обществу.

Динамика роста себестоимости государственного потребления существенно опережает динамику роста расходов консолидированного бюджета. Это означает, что все большая часть валовых сбережений общества «проедается» самой управленческой системой, не доходя до реального потребителя в виде предоставленных ему государственных услуг. Также как и в случае с бюджетными ресурсами обозначились «ножницы проедания» экономического потенциала, которое практически полностью определяется непомерным ростом бюджетных расходов на обслуживание государственного долга, что также свидетельствует о крайне неэффективной политике бюджетных расходов.

7) Проведенное исследование свидетельствует о том, что задача равновесного соотношения параметров, характеризующих бюджетную ресурсоемкость и бюджетную затратоемкость, выступают в качестве двух сторон единого бюджетного процесса, непосредственно связана с ролью консолидированного бюджета в финансовой системе страны.

8) В диссертационной работе разработан соответствующий методический инструментарий, направленный на обеспечение процедуры постоянной взаимной корреляции процессов прогнозирования объемов государственных услуг и управления развитием налогового потенциалакоэффициент чистой бюджетной убыточности (Кг) — коэффициент чистой бюджетной прибыльности (Kq), а также бюджетная самоокупаемость (Q). Выстраивание динамических ретроспективных рядов этих показателей, и имеет значение при пересмотре принципов и схем управления бюджетными потоками.

9) В работе исследованы взаимосвязи таких параметров как удельные потенциалы налоговой нагрузки и государственного потребления, валовой добавленной стоимости и валового накопления, а также среднедушевых доходов населения. Использование функциональных зависимостей этих показателей позволяет оценивать социальную эффективность бюджетных средств, выделяемых на нужды государственного потребления, что имеет самостоятельное значение при оптимизации бюджетной политики. Соответственно оптимальное соотношение налоговой нагрузки и объема государственных услуг обеспечивается такими структурными характеристиками как доля доходов населения в валовом накоплении и доля доходов граждан в валовом внутреннем продукте. Из чего следует прямая и непосредственная взаимосвязь между бюджетными прогнозами и политикой роста доходов граждан.

10) В диссертации разработана методика анализа зависимости масштаба предоставляемых государством бюджетных услуг от удельных характеристик бюджетного финансирования. Это позволяет осуществить переориентацию бюджетной политики на решение ключевых внутренних социальных проблем, задач экономического роста и обеспечения безопасности государства.

Исследование проблем становления и развития модели бюджетного федерализма в России, проведенное во втором разделе работы позволило сформулировать следующие основные положения и выводы.

11) Законодательная база модели бюджетного федерализма в России строится на достаточно ограниченном правовом поле механизмов регулирования межбюджетных отношений на федеральном уровне в отрыве от понимания сущности бюджетного федерализма. Такой подход в существенной мере нивелирует роль провозглашенных принципов бюджетного федерализма.

12) Исследование теоретических основ бюджетного федерализма позволило разработать следующую систему базовых условий формирования модели бюджетного федерализма в России.

• Сочетание экономических интересов всех уровней власти в процессе бюджетного регулирования, обеспечивающего исполнение каждым уровнем своих функциональных задач по гарантированному предоставлению общественных услуг населению. Объективной основой для этого является то, что конечная цель органов власти любого уровня должна сводиться к интересам населения. Такое понимание бюджетного федерализма создает принципиально новый баланс в распределении бюджетных полномочий территорий и федерального центра.

• Сочетание принципов централизма и децентрализма (иначе говоря субсидиарность) при разграничении не только расходных, но и доходных полномочий бюджетов разных уровней.

• Высокая степень ответственности органов власти каждого уровня (обеспеченная достаточным уровнем самостоятельности их бюджетов) за сбалансированность бюджета, бюджетную обеспеченность исходя из налогового потенциала соответствующей территории и заинтересованности в его наращивании, а также в эффективном расходовании бюджетных средств.

Надежность, предсказуемость, устойчивость и достаточная эффективность системы методов оказания финансовой помощи (межбюджетных трансфертов и других финансовых регуляторов). Долгосрочная политика государственного регулирования в бюджетной сфере должна быть направлена на создание условий экономической самодостаточности субъектов Федерации посредством эффективного обращения и перераспределения финансовых ресурсов с целью обеспечения последовательного развития экономического потенциала регионов, стимулирования инвестиционной и предпринимательской активности в них, а также возможностей более полной реализации функций федеральных, региональных государственных органов и органов местного самоуправления по предоставлению населению общественных благ и услуг.

13) Разработанные в процессе диссертационного исследования концептуальные положения теории функциональных бюджетов, трансформированные в условия бюджетной системы федеративного государства позволили, сформулировать следующие критериальные требования к формированию модели бюджетного федерализма.

Во-первых, распределение доходного потенциала бюджетной системы должно осуществляться в соответствии с ресурсоемкостью каждого уровня бюджетной системы, исходя из принципа самодостаточности бюджета соответствующего уровня. Оценка ресурсоемкое&tradeдолжна строиться на анализе движения всех финансовых потоков региона с учетом системы критериев, характеризующих уровень самодостаточности составляющих элементов бюджетных ресурсов регионов.

Во-вторых, распределение расходных бюджетных полномочий по уровням бюджетной системы как метод реализации функции бюджетного обеспечения должно осуществляться исходя из оценки сопряженности ресурсоемкости предоставляемых услуг каждым уровнем власти и затра-тоемкостью их потребления.

В-третьих, Проблема сопряженности ресурсоемкости предоставления государственных услуг и затратоемкости их потребления в условиях федеративного государства должна рассматриваться не только в рамках динамических характеристик макроэкономической ситуации государства, но и в аспекте федеративного устройства государства, предполагающего анализ процессов взаимодействия методов бюджетного регулирования между тремя уровнями власти: федерацией, субъектами Федерации и органами местного самоуправления по поводу перераспределения бюджетных полномочий.

В-четвертых, балансировка бюджетной системы должна осуществляться на основе равенства характеристик ресурсоемкости бюджетных услуг и затратоемкости их потребления на каждом уровне бюджетной системы и в диапазоне полного экономического цикла. Для нормального функционирования всей бюджетной сферы совокупное сальдо расширенного консолидированного бюджета должно быть положительным. Это и есть реальный критерий «макроэкономической сбалансированности». Ориентировка же только на профицит федерального бюджета как раз и является тем фактором, который дестабилизирует макроэкономическую сбалансированность.

В-пятых, балансировка бюджетной системы должна осуществляться на основе равенства характеристик ресурсоемкости бюджетных услуг и затратоемкости их потребления на каждом уровне бюджетной системы в диапазоне полного экономического цикла. Для нормального функционирования всей бюджетной сферы совокупное сальдо расширенного консолидированного бюджета должно быть положительным. Это и есть реальный критерий «макроэкономической сбалансированности». Ориентировка же только на профицит федерального бюджета как раз и является тем фактором, который дестабилизирует макроэкономическую сбалансированность.

В-шестых, механизмы такой балансировки лежат в плоскости взаимодействия методов вертикального и горизонтального бюджетного выравнивания и реализуются посредством: системы оказания финансовой помощиактивизации способов повышения отдачи от использования государственной собственностиконцентрации межрегиональных финансовых ресурсов в специальных резервных фондах межбюджетного регулирования.

14) Проведенный анализ влияния действующей в России модели бюджетного федерализма на динамику развития регионов Российской Федерации свидетельствует о достаточно четкой тенденции усиления экономической дифференциации российских регионов за годы реформ. При этом проявляется несколько опасных тенденций.

Во-первых, чрезмерная концентрация экономического потенциала и бюджетных доходов в небольшом количестве регионов в столь обширной стране, как Россия, грозит в перспективе превратить большую ее часть в «экономическую пустыню».

Во-вторых, чрезмерная концентрация экономической мощи в немногих регионах изменяет сам характер межрегиональных экономических взаимодействий. Регионы, находящиеся в зоне экономического бедствия, постепенно выпадают из системы межрегионального обмена, становясь чистыми потребителями ресурсов и конечных продуктов. Это приводит к появлению разрывов в рыночном пространстве, прогрессирующей дезинтеграции.

В-третьих, определенная несогласованность политики в рамках субъектов Федерации усиливает межрегиональную дифференциацию. Консервация подобного перераспределения противоречит идее восстановления межрегиональной экономической интеграции, конвергенции в пространственном аспекте, рациональному освоению и развитию территории страны, поддержания социальных стандартов.

На этом фоне нарастают горизонтальные бюджетные диспропорции, усиливается дифференциация регионов по бюджетным возможностям и потребностям, что делает необходимым выработку подходов к решению проблем горизонтального выравнивания разных звеньев бюджетной системы.

Одна только политика бюджетного перераспределения недостаточно эффективна для противодействия подобному перераспределению. Необходимо дополнить ее активной политикой федерального центра по реализации приоритетов экономического роста и структурной политики в региональном аспекте.

15) Исследования, проведенные в диссертационной работе, позволили сделать вывод о том, что изменение целевой направленности бюджетной политики должно осуществляться в системе «накопление капитала — расширение спроса — рост производства, занятости — рост бюджетных доходов и расходов — сокращение бюджетного дефицита — снижение инфляции».

В аспекте нормализации движения финансовых потов это, прежде всего необходимость активизации бюджетной политики в целях формирования потенциала развития посредством переключения денежных потоков в реальный сектор. Это может быть обеспечено только на базе пересмотра концептуальных подходов к определению механизмов формирования доходной и расходной частей бюджетов с учетом побудительных мотивов и стимулов, усиливающих склонность предприятий к накоплению капиталарасширением государственного заказа и государственного спроса, особенно на товары и услуги инвестиционного характерапоследовательное проведение уже начатой государственной политики повышения заработной платы работающего населения.

16) Концепция функционального бюджета, сформулированная в первом разделе диссертационного исследования, позволяет подойти к решению проблем перераспределения финансовых потоков по уровням бюджетной системы с принципиально новых позиций.

В основу методологии анализа эффективности бюджетной системы были положены соотношения количественных характеристик функций бюджета финансового обеспечения и финансового регулирования (индексов налоговой нагрузки, удельного налогового потенциала, а также потенциала государственного потребления и удельной себестоимости государственного потребления). Для прогноза масштабов перераспределения предоставляемых государством бюджетных услуг по уровням бюджетной системы можно также использовать схему, которая бы учитывала зависимость масштаба предоставляемых государством бюджетных услуг от удельных характеристик бюджетного финансирования.

Однако при этом характеристика бюджетной самоокупаемости каждого уровня бюджетной системы (или каждого регионального бюджета) должна быть дополнена характеристиками их бюджетной самостоятельности.

Информационной базой для измерения бюджетной самостоятельности регионов является условный баланс финансовых потоков между регионом и федеральным бюджетом.

В процессе данного исследования разработанная методика расчета такой системы критериальных показателей, позволяющих не только структурировать финансовые потоки внутри субъекта Федерации, но и проводить сравнительную оценку финансовой самодостаточности регионов. Коэффициент самодостаточности региона представляет собой по существу сводный показатель следующих критериальных коэффициентов: коэффициента бюджетной обеспеченностикоэффициента маневренности собственными финансовыми ресурсамикоэффициента мобильности финансовых ресурсовкоэффициента финансовой зависимости и коэффициента финансовой устойчивости.

17) Анализ баланса финансовых потоков между Центром и регионами на базе этой системы критериальных коэффициентов дает принципиально новое представление о финансовой ситуации в субъектах Федерации и позволяет сделать следующие выводы.

Недостаточное внимание к развитию налогооблагаемой базы и, соответственно, бюджетного потенциала за счет повышения общего уровня налогоспособности хозяйствующих субъектов. В данном случае речь идет не о постоянно декларируемом снижении налоговой нагрузки, а о целевых механизмах, настроенных на сокращение масштабов перераспределения бюджетных потоков. Для этого необходимо переориентировать приоритеты бюджетного регулирования с выравнивания территорий по уровню обеспечения текущих бюджетных расходов на наращивание их собственного инвестиционного потенциала.

Сохранение высокого уровня субъективности при оценке минимальной достаточности собственных финансовых источников региональных бюджетов, а также определения основ перераспределения финансовых ресурсов.

Нерациональная структура налоговой системы, в которой сделан «упор» на косвенное налогообложение, выступающее одним из главных факторов сдерживания развития и сокращения производства из-за подрыва его финансовой базы, причем отрицательное действие этого фактора в воспроизводственном аспекте не только недооценивается и не ослабляется, но даже усиливается.

Недостаток объемов государственных инвестиции направленных в инфраструктуру рынка, который приводит по существу к деформации структуры общественного капитала. Образование валовых сбережений все меньше связано с производством и все больше опирается на перераспределение доходов. Все это усиливает несбалансированность между валовыми сбережениями и потребностью в финансировании инвестиций из бюджета.

На протяжении трех последних лет активно формируются «налоговые ножницы», характеризующие процесс перекачки налогового потенциала страны в федеральный бюджет. Причем интенсивность этого процесса настолько велика, что становится угрожающей для бюджетной системы в целом.

Несмотря на то, что существенная часть расходов федерального бюджета имеет региональную привязку, существенного влияния на региональную политику эти расходы не оказывают. При этом ни Правительство РФ, ни получатели бюджетных средств не несут реальную ответственность как за привязку производимых расходов к четко определенному конечному результату, который должен быть достигнут за счет этих расходов, так и за достижение результата, послужившего обоснованием расходов. Как следствие, такая система не имеет ни внутренних ограничителей для роста потребности в бюджетных расходах, ни стимулов для повышения их эффективности.

Многочисленность бюджетных программ, их существенная дифференциация по степени значимости и, в конечном итоге, очень незначительная доля расходов, направляемых на их финансирование, свидетельствует о том, что до сих пор так и не удавалось создать эффективный механизм программного финансирования важнейших приоритетов.

18) Проблема самодостаточности и самообеспеченности регионов решается, прежде всего, на путях поиска оптимальной отдачи самого главного компонента экономических отношений — отношений собственности. Поэтому приоритетной целью бюджетного регулирования логически должно стать выравнивание способности региона к самообеспечению и саморазвитию на базе активного использования потенциалов всех форм собственности.

Предложенная методика формирования и использования резервного фонда межбюджетного регулирования, создаваемого на уровне Федеральных округов является принципиально новым подходом к росту доходного потенциала региональных бюджетов. Поскольку в данном случае речь идет не о перераспределении налогового потенциала, а о реальном рыночном приращении государственной собственности, находящейся во владении, распоряжении и пользовании органов власти субъектов Федерации. Использованные свойства наращения и приведения потоков рентных платежей в методике формирования резервного фонда межбюджетного регулирования позволяет совершенно по новому строить взаимоотношения субъектов Российской Федерации по поводу формирования и использования средств резервного фонда.

Перспектива реформирования действующей модели бюджетного федерализма в России видится в единой увязке цели бюджетного федерализма — как компромисса интересов федерации и ее субъектов, основанного на обеспечении условий саморазвитиясобственности — как основы самообеспеченности регионального развитияналоговой политики как инструмента государственного управления собственностью.