Правовой режим земель государственного лесного фонда в Российской Федерации

Актуальность темы

исследования.

Первоначальный этап реформы законодательства о земле и других природных ресурсах сменяется новым этапом. В настоящее время стоит вопрос об углубленном развитии положений природоресурсного законодательства и в частности, законодательства о земле и о лесе.

В основе любых преобразований должны лежать базовые принципы, установленные Конституцией Российской Федерации. Перспективы развития лесного и земельного законодательства определены необходимостью дальнейших преобразований в области управления лесным фондом и землями лесного фонда, а также его использования.

Согласно ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, и могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Ст. 42 Конституции РФ закрепляет право каждого на благоприятную окружающую среду, ст. 58 обязывает каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. Одной из важнейших частей окружающей человека природной среды, и вместе с тем — одним из важнейших и наиболее ценных природных ресурсов, требующих особой заботы человека, является лес.

Между тем, как отмечают специалисты, современное состояние лесопользования характеризуется низким уровнем использования лесных ресурсов и недостаточной его экономической эффективностью. Из возможного объема лесопользования (500 млн. кубометров в год) используется только 145 млн. кубометров1. В качестве главных причин, сдерживающих приток инвестиций в лесопромышленный сектор России, указывают такие, как неэффективность доступа к лесным ресурсам, несовершенство правовых и организационных механизмов эффективной борьбы с незаконными вырубками леса, недостаточно надежная защита прав на использование земель лесного фонда, отсутствие специализированной машиностроительной базы и др.2 Как указывается в Экологической доктрине Российской Федерации3, основными задачами в сфере нормативного правовое обеспечения и правоприменения являются создание эффективного правового механизма обеспечения сохранения природной среды и экологической безопасности, а также совершенствование правоприменительной практики в целях обеспечения адекватной ответственности за экологические правонарушения. Для этого необходимо, в частности: устранить имеющиеся противоречия между природно-ресурсными и природоохранными нормами законодательства Российской Федерации, а также между законодательством в области охраны окружающей среды и нормами иных отраслей праваобеспечить реализацию законодательных актов путем принятия подзаконных нормативных правовых актов, необходимых для полноценного применения федеральных законоввыполнить правовое закрепление необходимости представления экологического обоснования деятельности как одного из обязательных условий при проведении конкурсов, тендеров, аукционов на право реализации и/или выбора проектовразвить систему государственных стандартов Российской Федерации в области охраны окружающей среды, закрепление в правовой системе Российской Федерации международных экологических стандартов, обеспечивающих снижение антропогенной нагрузки на окружающую средугармонизировать законодательство Российской Федерации в области охраны окружающей среды с. 19.

2 Маренков В. О. Анализ главных причин, сдерживающих приток инвестиций в лесопромышленный сектор России // Вестник Московского государственного университета леса — Лесной вестник. 2003. № 5 (30). — С. 50.

53. и нормы международного права в этой области в рамках обязательств Российской Федерации по международным договорамразвить и активизировать судебные механизмы разрешения противоречий между интересами населения, субъектов хозяйственной деятельности и государства в области охраны окружающей средыусовершенствовать методики расчета и практику компенсации ущерба в результате экологических правонарушений и (или) осуществление экологически опасных видов деятельностиобеспечить применение механизмов прекращения незаконной деятельности.

Необходимым условием успешного решения этих насущных задач является научная разработка проблем правового обеспечения рационального использования и сохранения как леса в целом, так и земель лесного фонда.

Общеизвестно, что самая высокая степень правовой защиты лесов как природного ресурса и элемента окружающей природной среды достигается в условиях федеральной собственности на лес и земли лесного фонда, которая служит реальной предпосылкой для создания наиболее эффективных механизмов управления системой разработки лесных ресурсов при сохранении природоохранных функций леса. Об этом свидетельствует как многовековая практика ведения лесного хозяйства в развитых капиталистических странах и России, так и результаты теоретических исследований. В нашей стране, в силу исторических причин эта предпосылка наличествует: подавляющая часть земель, занятых лесами, находится в составе единого лесного фонда.

При этом необходимо заметить, что российский законодатель справедливо включил земли, находящиеся под лесной растительностью, в состав лесного фонда, в качестве его органической части, составляющей один из неотъемлемых элементов леса. Такой же точки зрения придерживаются и ученые-правоведы4.

Тем самым эти земли оказываются в сфере действия лесного законодательства. Однако это ни в коей мере не выводит их из сферы действия земельного законодательства, которое согласно п. 1 ст. 3 Земельного кодекса Российской Федерации5 регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (земельные отношения). Среди основных принципов земельного законодательства России — учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землюприоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей средеделение земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательствадифференцированный подход к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы, и др.

Указанные принципы лежат в основе взаимодействия норм земельного и лесного права в процессе регулирования правоотношений, связанных с использованием земель лесного фонда.

При этом в теоретическом аспекте соотношение норм земельного и лесного права требует углубленного исследования. Ряд связанных с этой проблематикой вопросов до сих пор остаются дискуссионнымив научной литературе даже весьма авторитетными авторами порой высказываются спорные суждения о положении земель лесного фонда в системе объектов, входящих в сферу регулирования лесного права. При том, что имеется обширная литература, в которой затрагиваются разнообразные аспекты земель лесного фонда как объекта правового регулирования, в настоящее время отсутствуют комплексные исследования, специально посвященные анализу правового режима земель лесного фонда Российской Федерации с учетом как истории вопроса, так и новейших изменений в действующем законодательстве Российской Федерации.

Итак, актуальность настоящего исследования обусловлена:

1) высокой значимостью леса как одной из конституционно охраняемых ценностей в качестве специфического природного ресурса и составляющего элемента природной среды;

2) значением федеральной собственности на лесные земли как важной предпосылки эффективного управления системой лесосбережения и разработки лесных ресурсов, что обусловливает особое положение земель лесного фонда в общей массе земель, покрытых лесной растительностью;

3) необходимостью углубленного теоретического исследования соотношения норм земельного и лесного права, составляющих основу правового режима земель лесного фонда Российской Федерации;

4) необходимостью научного осмысления изменений, внесенных за последние годы в российское законодательство и касающихся управления землями лесного фонда РФ;

5) недостаточной разработанностью указанных аспектов режима земель лесного фонда Российской Федерации в юридической научной литературе последних лет.

Степень разработанности темы.

Теоретическую основу данной работы составляют фундаментальные труды в области земельного и лесного права, лесоводства, истории правового регулирования отношений, связанных с использованием лесных земель. В их числе работы таких ученых, как Г. А. Аксененок, Н. П. Анучин, С. А. Боголюбов, С. А. Богомолов, Г. Е. Быстров, П. В. Васильев, М. К. Гурский, Р. К. Гусев, Л. И. Дембо, И. И. Евтихиев, Б. В. Ерофеев, Ю. Г. Жариков, Л. А. Заславская, О. А. Зиновьева, И. А. Иконицкая, Д. Н. Исупов, В. П. Каверин, Н. Д. Казандев,.

A.В.Карасс, О. С. Колбасов, И. О. Краснова, Н. И. Краснов, О. И. Крассов, Е. И. Немировский, Н. Т. Осипов, Г. Н. Полянская, А. М. Турубинер, Г. Н. Эйриян и др.

В процессе диссертационного исследования были изучены работы русских дореволюционных правоведов Ф. К. Арнольда, Ф. А. Гайковского, П. Кнорре, К. П. Победоносцева, В. И. Синайского, Н. И. Фалеева, Н. Шелгунова, Д. С. Шилкина.

В работе также использовались труды ученых-специалистов в других отраслях права: С. С. Алексеева, М. Н. Марченко, А. В. Мицкевича, В. П. Мозолина, Ю .А.Тихомирова.

Отдельные вопросы правового регулирования режима земель лесного фонда рассматриваются в работах таких авторов, как В. П. Балезин, С. А. Боголюбов, Г. Е. Быстров, Г. А. Волков, А. К. Голиченков, Дж.А.Грей, В. К. Григорьев,.

B.М.Жирин, К. А. Зернов, Н. Н. Кашпор, Б. Д. Клюкин, А. Ф. Козлов, А. И. Королев, Б. А. Крынская, Н. В. Ловцова, В. П. Лысенко, В. О. Маренков, В. Л. Мунтян,.

Е.И.Немировский, М. С. Пашова, М. И. Паладина, И. Г. Руссова, М. С. Сахипов, В. И. Сухих, Н. А. Сыродоев, В. К. Тепляков, В. П. Тарасенко, Р. Хайитов, М. А. Цветков, и др.

Отмечая значительную научную ценность проведенных исследований, вместе с тем необходимо отметить, что, некоторые выводы и положения выдвинутые перечисленными учеными и специалистами требуют дальнейшего развития в теоретическом и практическом плане, а ряд научных положений нуждается в корректировке в свете изменившихся социально-экономических и правовых условий регулирования правоотношений, связанных с использованием земель лесного фонда Российской Федерации.

Предмет и объект исследования.

Объектом исследования является правовой режим земель лесного фонда в Российской Федерации.

Предмет исследования составляет совокупность законодательных и иных нормативных источников правового регулирования использования земель лесного фонда в Российской Федерации на современном этапе и имеющиеся проблемы и перспективы совершенствования его законодательно-нормативной базыстатистические данные о состоянии земель лесного фонда РФ и эффективности их использовании.

Цель исследования состоит в том, чтобы, опираясь на анализ действующего законодательства РФ, данные историко-сопоставительного анализа опыта государственного регулирования земельных и лесных правоотношений в России и ряде других стран, представленные в юридической и специальной литературе научные концепции, материалы судебной практики, статистические данные о состоянии лесного фонда РФ, осуществить комплексный анализ правового режима земель лесного фонда Российской Федерации, исследовать эффективность применения правовых норм, регулирующих правоотношения, связанные с использованием указанных земель, выявить актуальные проблемы и перспективы дальнейшего развития правовой базы нормативно-правового регулирования этих правоотношения и разработать на этой основе предложения по совершенствованию правового режима земель лесного фонда Российской Федерации.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

— охарактеризовать современное состояние лесного, земельного и экологического законодательства содержащее нормы регулирования отношений по использованию и охране земель на текущий период, поскольку нормативно правовые акты регулирующие отношения по использованию и охране земель лесного фонда устарели;

— выявить пробелы в правовом регулировании земельных отношений и в сфере использования, охраны и воспроизводства лесных ресурсов, дать конкретные предложения по их усовершенствованию;

— определить основные направления повышения эффективности использования земель лесного фонда, в частности по средствам более широкого применения нетрадиционных способов использования и (или) осуществления побочных лесных пользователей на основе использования разнообразных титулов права землепользования, предусмотренных земельным и лесным законодательством, в том числе и титула сервитута публичного и частного.

— выполнить теоретический анализ понятия лесного фонда;

— осуществить теоретический анализ понятия земель лесного фонда;

— рассмотреть теоретические проблемы, связанные с законодательным определением состава земель лесного фонда Российской Федерации;

— провести индивидуальный анализ правового режима лесов и земель лесного фонда;

— исполнить сравнительный анализ опыта правового регулирования использования лесных земель с учетом исторического опыта регулирования земельных отношений как в дореформенный период развития земельного и лесного законодательства, так и исторического опыта развития зарубежного Ф лесного и земельного законодательствавыполнить систематический анализ нормативно-правовой базы регулирования отношений по поводу пользования землями лесного фонда Российской Федерации;

— осуществить комплексный анализ правового режима земель лесного фонда, включая особенности управления этими землями, для чего:

— провести сравнительный анализ исторических аспектов государственного управления землями лесного фонда;

— систематизировать нормы земельного, лесного и других отраслей ^ действующего российского законодательства, устанавливающие правовой режим землепользования на участках земель лесного фонда РФисследовать существующую в Российской Федерации систему # государственного управления землями лесного фонда, выявить ее достоинства и недостатки, наметить возможные пути их устранения посредством внесения изменений в действующую нормативно-правовую базу регулирования использования земель лесного фонда.

Нормативно-правовую базу диссертационного исследования составляют ф международные нормативно-правовые акты, Конституция Российской Федерации, гражданское, земельное и лесное, а также иное федеральное законодательство, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты исполнительных органов государственной властирешения высших судебных органовматериалы судебной практики, связанной с рассмотрением дел, о нарушениях лесного и земельного законодательства и разрешения земельных и лесных споров.

Методологические основы исследования составили общенаучный, логическии, историческии, системно-структурныи, сравнительно-правовой и аксиологический методы. Кроме того, применялись методы интегрального, сравнительного и критического анализа результатов исследований, проведенных другими авторами по рассматриваемым в работе вопросам. В качестве основных источников исследования использованы действующие нормативные акты, которые были подвергнуты системному и логическому анализу. .

Научная новизна диссертационного исследования обусловлена в первую очередь выбором его темы. Впервые в отечественной юридической науке предметом научного анализа выступает комплекс теоретических и практических проблем, связанных с правовым режимом земель лесного фонда Российской Федерации с учетом как истории вопроса, так и новейших изменений в действующем законодательстве Российской Федерации, в социально-экономических условиях современной России.

Кроме того, новизна настоящей работы заключается в ряде конкретных научных результатов, полученных в ходе исследования, а именно:

— проведен теоретический анализ понятия земель лесного фонда и их состава с учетом как исторического аспекта, так и его современной законодательной базы;

— выполнен сопоставительный анализ опыта правового регулирования использования земель государственного лесного фонда и лесных земель с иными формами собственности в истории отечественного и зарубежного лесного права, выявлена позитивная роль принципа государственной собственности на лесные земли и существования в национальной системе права категории лесного фонда;

— осуществлен обзорный системный анализ нормативно-правовой базы регулирования отношений по поводу лесопользования и использования земель лесного фонда Российской Федерации, выявлена прогрессивная, динамизирующая роль источников международного права в развитии и совершенствовании российского законодательства, устанавливающего режим земель лесного фонда;

— реализован комплексный анализ правового режима земель лесного фонда, включая критерии права собственности, особенности управления этими землями, вопросы землепользования и лесопользования, а также охраны, и защитного воспроизводства лесов и земель лесного фондапроведен систематический анализ объектов и субъектов права землепользованиявыявлен ряд противоречий между действующим лесным законодательством РФ, с одной стороны, и другими отраслями природоресурсного законодательства, в частности, земельным и водным законодательством, предложены возможные варианты конкретного их устранения путем внесения соответствующих изменений в действующее лесное и земельное законодательство;

— рассмотрены основы государственного управления землями лесного фонда;

— исследована существующая в Российской Федерации система органов государственного управления землями лесного фонда, выявлены ее недостатки, предложены возможные пути их устранения посредством внесения изменений в действующую нормативно-правовую базу регулирования использования земель лесного фонда;

— проанализирована система форм ответственности в сфере земельных и лесных правонарушений определен ряд правовых средств борьбы с нарушениями лесного и земельного законодательства, регулирующего режим пользования землями лесного фонда РФ, предложены конкретные пути их разрешения.

По результатам изучения судебной правоприменительной практики разработаны предложения по совершенствованию правовой охраны лесов и земель лесного фонда.

На защиту выносятся следующие основные теоретические положения и выводы:

1. Землями государственного лесного фонда диссертант считает земельные территории, находящиеся в федеральной собственности, покрытые лесной растительностью (лесами) и не покрытые лесной растительностью, но предназначенные для ее восстановления или нелесные земли предназначенные для нужд лесного хозяйства (занятые просеками, дорогами), в том числе:

— лесные земли — гари, редины, прогалины, лесные питомники с несомкнувшимися лесными культурами и т. п.- лесные земли не используемые для лесного хозяйства в границах земель лесного фонда в виде сельскохозяйственных угодий (пашни, сенокосы, пастбища), призванные удовлетворять нужды побочного сельскохозяйственного производства и социально-экономические нужды населения и организаций. а) предоставляемые в аренду сельско-хозяйственным предприятиям (крестьянско-фермерским хозяйствам) и гражданам ведущим личное подсобное хозяйствоб) предоставляемые в качестве служебных земельных наделов для работников лесного хозяйства и лесной промышленностив) предоставляемые в качестве публичного или частного лесного сервитута (для сбора грибов, ягод и т. п.).

2. Правовой режим использования и охраны земель лесного фонда подчиняется и находится в прямой взаимосвязи и взаимозависимости от правового режима лесов, при этом определяющее значение имеет правовой режим лесов (в зависимости от групп лесов, категории защитности, установленных условий и порядка пользования землями лесного фонда, прав и обязанностей землепользователей, юридической ответственности за нарушение земельного и лесного законодательства) исходя из которого определяются дальнейшие перспективы и виды использования земель лесного фонда.

В то же время качественный состав земель лесного фонда, по их плодородию и пригодности ведения интенсивного лесного хозяйства, предопределяет выбор предназначения угодий для посадки основных пород деревьев, их будущей сертификации, пород лесной растительности, степени и сроки выращивания до уровня спелости лесонасаждений, разных биологических видов лесной растительности и т. п.

Названные взаимосвязи выделяют общие цели, задачи и пути обеспечения рационального использования и охраны, как земель лесного фонда, так и самого лесного фонда (леса как объекта окружающей среды).

3. Диссертационное исследование происходящих изменений в ходе управленческой реформы системы федеральных органов исполнительной власти в области использования и охраны земель и лесов позволило автору сделать вывод о значительной неопределенности и неоправданности распределения полномочий между специальными органами управления, что привело к несоблюдению важного принципа управления государственным имуществом вообще, и в частности лесным фондом, отделение контрольно-надзорных функций от хозяйственной деятельности. Диссертант обосновывает предложения, устраняющие этот недостаток.

При всем этом в значительной мере активизируется и повышается роль хозяйственных органов по определению судьбы леса и земель лесного фонда путем трансформации лесных угодий в нелесные земли, а земель лесного фонда в земли промышленности и иного специального назначения, что приводит к нарушению экологических и других требований ведения лесного хозяйства.

4. В диссертации обосновывается принцип незыблемости отнесения лесного фонда к объектам федеральной собственности, как необходимое условие обеспечения рационального использования и охраны лесов и земель лесного фонда. Новый проект Лесного кодекса предполагает перевод части лесного фонда и земель лесного фонда из федеральной собственности в частную, что, по мнению диссертанта, не может не сказаться отрицательно на социально-политической обстановке, нуждах населения и отдельных институтах государственности. Предусмотренная законопроектом возможность перевода земельных участков земель лесного фонда на условиях аренды до 99 лет по существу представляет собой завуалированную передачу лесов и участков земель лесного фонда в собственность горнодобывающих и других предприятий и может привести к растранжириванию земель лесного фонда с постепенной трансформацией земель лесного фонда в земли промышленности (на основании п. 1.2 ч. 2 ст. 11 Федерального закона от 24 декабря 2004 года № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую"6 по признаку невозможности их дальнейшего использования и прекращения нужд лесного хозяйства).

5. Принципиальное структурное разделение лесного фонда по видам лесопользования и землепользования должно, прежде всего, исходить из сроков пользования и характера воздействия на лесной фонд и земли лесного фонда. Виды побочного лесопользования предусмотренные ст. 80 ЛК Российской Федерации, при предоставлении гражданам, в т. ч. предпринимателям и организациям участков на условиях договора аренды или на условиях краткосрочного возмездного пользования, требуют их перевода на титул частного лесного сервитута. При этом следует обращать внимание, на то что: а) по своему содержанию такие сервитуты, в сущности представляют собой ограничение права основного лесопользования или землепользования (размещение ульев, пасек, сбор грибов, ягод, дикорастущих плодовых культур, лекарственных и других растений) — б) перечисленные виды лесопользования и использования земель лесного фонда носят краткосрочный, чаще всего сезонный, характерв) при правильной организации использования участков земель лесного фонда (лесных участков), установления нормативов и условий пользования, они не должны оказывать отрицательного воздействия на качественное состояние лесных насаждений, их продуктивности (бонитете), защитных и других полезных лесных функциях.

6. Предоставление земельных участков из состава земель лесного фонда в качестве сельскохозяйственных угодий (пастбища, сенокосы, пашни) сельскохозяйственным предприятиям, крестьянско-фермерским хозяйствам, личным подсобным хозяйствам, должно осуществляться только на основании договоров аренды земельных участков из состава земель лесного фонда, хотя другие земли сельхозпредприятий и фермеров могут быть в частной собственности .

Договор аренды позволяет определить более широкий спектр сельскохозяйственных землепользователей, определить требования и условия землепользования, а также установить конкретные виды договорной ответственности.

Общий вывод исследования состоит в том, что сложившаяся система правоотношений в сфере использования и охраны земель лесного фонда и лесов, произрастающих на них, носит многогранный комплексный характер. Эта система находится в прямой зависимости от экологического, земельного и лесного законодательства, которые являются и сформировавшимися общепризнанными отраслями российского ш законодательства.

Теоретическая значимость работы состоит в том, что сформулированные в диссертации выводы и предложения в определенной мере будут способствовать устранению пробелов в действующем земельном и лесном законодательстве и могут служить основой для дальнейшей разработки вопросов совершенствования нормативно-правовой базы, определяющей правовой режим земель лесного фонда Российской Федерации.

Практическая значимость исследования состоит в том, что содержащиеся в диссертации выводы и предложения могут быть использованы в работе над дальнейшим совершенствованием земельного и лесного и экологического законодательства Российской Федерации и других нормативных актов, Ф) устанавливающих общие условия и порядок использования и охраны земель лесного фонда РФ и лесов произрастающих на нихпри подготовке и совершенствовании проекта лесного кодекса, а также в правоприменительной практике, в том числе в судопроизводстве при разрешении судебными органами отдельных категорий дел, связанных с правонарушениями в сфере ф использования и охраны лесов и земель лесного фонда. Основные положения диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе высших учебных заведений при чтении курсов земельного и экологического права, а также выделении специального курса лесного права.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации нашли отражение в публикациях автора по теме исследования, а также в выступлениях диссертанта на ряде научных форумов выступления на которых опубликованы в сборнике материалов межвузовской научно-практической конференции АЭБ МВД России, М., 2005 г.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Цель настоящего диссертационного исследования состояла в том, чтобы, опираясь на анализ действующего законодательства РФ, данные историко-сопоставительного анализа опыта государственного регулирования земельных и лесных правоотношений в России и ряде других стран, представленные в юридической и специальной литературе научные концепции, материалы судебной практики, статистические данные о состоянии лесного фонда РФ, осуществить комплексный анализ правового режима земель лесного фонда.

Российской Федерации, исследовать эффективность применения правовых норм, регулирующих правоотношения, связанные с использованием указанных земель, выявить актуальные проблемы и перспективы дальнейшего развития правовой базы законодательно-нормативного регулирования этих правоотношения и выявить на этой основе основные тенденции развития нормативного правового регулирования режима земель лесного фонда Российской Федерации.

Для достижения поставленной цели в первую очередь необходимо было осуществить теоретический анализ понятия земель лесного фонда. Путем сопоставительного контекстуального анализа норм действующего земельного и лесного законодательства Российской Федерации мы пришли к заключению, что определение земель лесного фонда, данное в ст. 101 ЗК РФ, не только не полностью, но и недостаточно точно воспроизводит определение ЛК РФ, по существу воспроизводя старое определение Земельного кодекса РСФСР и отражая основанные на этом кодексе научные концепции, согласно которым главным определяющим признаком земель лесного фонда является их целевое предназначение.

А именно, определяя состав земель лесного фонда, ЛК РФ в ст. В к нелесным землям относит земли как, покрытые лесной растительностью, так и иные земли, расположенные в границах лесного фонда, в том числе неудобные для использования. Между тем ст. 101 ЗК РФ в числе нелесных земель указывает только земли, предназначенные для ведения лесного хозяйства. Формулировки Лесного кодекса представляются более точными, более верно отражающими сущность земель лесного фонда. Из контекста законодательного определения земель лесного фонда РФ, представленного в ЛК РФ, вытекает, что главным определяющим признаком земель лесного фонда является их включенность в этот фонд, правовым основанием чего служит государственная форма собственности на эти земли, и их особый правовой статус в составе всех земель.

Российской Федерации, предполагающий существенные ограничения их оборотоспособности. Подтверждением этого вывода служит тот факт, что ЛК РФ к нелесным землям лесного фонда относит неудобные для использования земли (например, земли, занятые болотами, каменистыми россыпями, и другие), если они расположены в границах лесного фонда.

С учетом необходимости приведения в соответствие земельного и лесного законодательства, регулирующего режим земель лесного фонда Российской Федерации представляется целесообразным внести соответствующие изменения в ч.1 ст. 101 ЗК РФ, с целью приведения ее в более полное соответствие с определением земель лесного фонда, данном в ЛК РФ, поскольку последнее представляется более точно отражающим существенные характеристики указанной категории земель.

Для более точного выявления содержания понятия земель лесного фонда мы обратились к понятиям лесного фонда и леса, содержащимся в земельном и лесном законодательстве РФ, и в ходе анализа установили, что исходным понятием, занимающим центральное положение в системе рассматриваемых понятий, является понятие «лес». Хотя законодательство РФ и не содержит нормы-дефиниции этого понятия, однако его содержании, как и соотношение с понятием земель лесного фонда, устанавливается путем контекстуального анализа преамбулы ЗК РФ, согласно которой регулирование лесных отношений осуществляется с учетом представлений о лесе как о совокупности лесной растительности, земли, животного мира и других компонентов окружающей природной среды, имеющей важное экологическое, экономическое и социальное значение. Таким образом, по смыслу этого понятия, земля выступает в качестве неотъемлемого элемента леса.

Рассмотрев научные концепции, основанные на ином понимании соотношения земли и леса, мы пришли к выводу о том, что трактовка соотношения этих понятий, закрепленная в действующем лесном законодательстве РФ, более адекватно отражает реальную систему правоотношений, в которую включены обозначаемые им предметы, как и обычное употребление этих понятий в общенаучном и бытовом языке. Кроме того, эта трактовка верно отражает соотношение норм земельного и лесного права в системе правового регулирования использования земель лесного фонда. Являясь разновидностью земельных правоотношений, эти правоотношения одновременно с этим являются и разновидностью лесных правоотношений, попадая как в сферу регулирования земельного права, так и в сферу регулирования лесного права.

Главным, определяющим признаком земель лесного фонда, на наш взгляд, является именно их принадлежность к лесному фонду, обусловливающая все установленные законом ограничения их оборотоспособности, а не их предназначение для нужд лесного хозяйства. Земли лесного фонда не могут находиться в частной собственностисогласно действующему законодательству РФ все они составляют собственность Российской Федерации. Таким образом, понятие земель лесного фонда, как и система законодательного регулирования правового режима этих земель находятся в тесной смысловой связи с понятием леса как совокупности лесной растительности, земли, животного мира и других компонентов окружающей природной среды, имеющей важное экологическое, экономическое и социальное значение. Данное понятие леса, являясь юридическим как по своей форме, так и по своему основополагающему положению в системе правового регулирования лесных отношений, в то же время вполне согласуется с естественнонаучными и обыденными представлениями о лесе как одного из материальных оснований общественного благосостояния.

Сопоставительный анализ опыта законодательного регулирования использования лесных земель в ряде развитых капиталистических стран и в России на разных исторических этапах привел к однозначному выводу о том, что при прочих равных условиях государственная собственность на лесные земли открывает возможности значительно более эффективного управления лесным хозяйством с учетом как природоохранных функций леса, так и его экономических функций как одного из ценнейших природных ресурсов, трудно поддающегося восстановлению. Как показал обзор лесного законодательства ряда развитых капиталистических стран, регулирование рационального использования лесов, расположенных не только на частновладельческих, но и общественных (в частности, муниципальных) землях, сталкивается со значительными трудностями. Законодателю этих стран приходится использовать сложные и не всегда эффективные правовые механизмы для осуществления природоохранной политики, направленной на обеспечение режима рационального лесопользования на лесных землях с различной формой собственности.

К такому же выводу приводит и анализ истории регулирования лесных отношений в дореволюционном российском законодательстве. С одной стороны, в России уже к середине XIX в. существовала детально разработанная и в целом эффективная система рационального использования и охранения лесов на казенных лесных землях. Нормативно-правовая система регулирования лесных правоотношений, включала в себя и детально регламентированный режим лесопользования, и развитую систему государственных органов управления лесным хозяйством, и способы борьбы с нарушениями лесного законодательства, в том числе как направленные на их предупреждение, так и предусматривающие гражданско-правовую, административную, дисциплинарную и уголовную ответственность за лесные правонарушения. С другой стороны, законотворческий процесс, направленный на достижение аналогичного уровня правового регулирования лесопользования на частновладельческих и общинных (крестьянских) землях так и не привел к позитивным результатам. Законодатель на этом пути столкнулся с целым рядом неразрешимых проблемам.

С учетом сказанного приходится признать, что проведенная в советский период передача лесов в государственную собственность сыграла положительную роль в создании базовых правовых предпосылок для реализации принципов рационального лесопользования и лесосбережения в нашей стране. Одновременно с этим созданы и предпосылки для формирования и законодательного закрепления юридического понятия государственного лесного фонда.

Нормативно-правовая база, регулирующая пользование землями лесного фонда Российской Федерации, представлена источниками вех уровней, включая в себя Конституцию Российской Федерации, федеральные законы и законы Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, постановления правительства РФ, ведомственные нормативные акты, уставы муниципальных образований и иные нормативные акты местного самоуправления. Важнейшее значение для функционирования и дальнейшего развития нормативно-правовой базы, устанавливающей режим земель лесного фонда РФ имеют нормы и общепризнанные принципы международного права, а также международные договоры Российской Федерации, которые согласно п. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Эти источники активно используются в правотворческом процессе, как при разработке подзаконных актов, так и в ходе совершенствования лесного и земельного законодательства РФ.

В ходе осуществления комплексного анализа правового режима земель лесного фонда, включая особенности управления этими землями, для чего, мы пришли к следующим выводам.

Основу государственного управления землями лесного фонда составляет принцип государственной собственности на эти земли, закрепленный в Конституции РФ, гражданском, земельном и лесном законодательстве.

Определенную проблему составляет неурегулированность вопроса о собственности на земли лесного фонда субъектов федерации и муниципальной собственности на эти земли. На наш взгляд, источником этой проблемы являются нормы Конституции РФ, ГК РФ и Лесного кодекса РФ, а также некоторые положения Федеративного договора, теоретически допускающие возможность передачи части земель лесного фонда Российской Федерации в собственность субъектов федерации и субъектов местного самоуправления. Между тем необходимо учитывать, что, во-первых, не все лесные земли Российской Федерации составляют Лесной фонд. Кроме того, при действующем порядке управления землями лесного фонда Российской Федерации субъекты местного управления располагают широкими возможностями участия в управлении землями лесного фонда, независимо от формы собственности на них. С учетом сказанного приходится признать, что декларация в базовых законодательных актах абстрактной возможности разделения собственности на земли лесного фонда представляла собой не что иное как дань отвлеченно-политическим доктринам, далеким от реальных задач построения правового государства и еще долго будет играть деструктивную роль в отношениях между Российской Федерацией, с одной стороны, и субъектами федерации и местного самоуправления, с другой стороны.

В основе режима землепользования на землях лесного фонда РФ лежит, с одной стороны, система объектов землепользования, с другой стороны, типы субъектов землепользования, различающиеся как по их правовому статусу, так и по их правомочиям, вытекающим из конкретных форм и условий землепользования.

В ходе анализа системы объектов землепользования на землях лесного фонда РФ был выявлен ряд проблем и предложены возможные пути их разрешения путем внесения изменений в действующее лесное законодательство РФ.

В частности, в связи с отнесением ч. 1 ст. 56 ЛК РФ к лесам первой группы лесов, основным назначением которых является выполнение водо-охранных функций, было отмечено возникающее по причине этого противоречие между ч.2 ст. 113 Водного кодекса РФ и ч.1 ст. 114 ЛК РФ. Водный кодекс запрещает осуществление рубок главного в лесах водо-охранных зон и прибрежных защитных полос, в то время как Лесной кодекс разрешает в лесах первой группы рубки главного пользования, направленные на улучшение состояния древостоев, усиление природных функций лесов этой группы, а также на своевременное и рациональное использование перестойных и спелых древостоев. Для устранения данного противоречия предложено было включить леса водо-охранных зон в перечень лесов, в которых запрещены рубки главного пользования, внеся соответствующее добавление в ч.2 ст. 114 ЛК РФ.

Неудачной представляется конструкция ст. 56 ЛК РФ, которая в своей ч.2 содержит закрытый перечень категорий защитности, что может вызвать затруднения на практике при определении группы каких-либо лесных участков, не относящихся ни к одной из перечисленных категорий, но при этом выполняющих одну из функций, указанных в ее ч.1 этой же статьи. С другой стороны, перечень функций, выполняемых лесами первой группы в ч.1 этой статьи является открытым. Однако при наличии закрытого перечня категорий лесов первой группы даже сам по себя перечисление их функций утрачивает значение определяющего признака и тем самым становится ненужным. Для устранения этого дефекта нормы предложены соответствующие изменения в ч.2 ст. 56 ЛК РФ, «размыкающие» перечень категорий защитности.

К числу важнейших перспектив дальнейших исследований правового режима земель лесного фонда Российской Федерации относится разработка комплексной концепции к разработке способов исчисления ущерба, причиненного правонарушениями в сфере использования земель лесного фонда, основанной на продуктивном использовании и взаимодействии правового, лесоводческого и экономического подходов. В настоящее время эти подходы разрабатываются, как правило, изолированно, представителями соответствующих областей науки, что приводит к недоучету тех или иных сущностных характеристик понятия лесного фонда, выражающих его публично-правовую, природоресурсную и экологическую природу.

Общий вывод исследования состоит в том, что существующая в России система правоотношений по пользованию лесными землями, как и ее правовое регулирование, заслуживают в целом высокой оценки. К позитивным отличиям российского лесного права следует отнести закрепление государственной собственности на лесные земли и, как следствие этого, существование правовой категории лесного фонда, что составляет главную правовую предпосылку эффективного управления хозяйством на землях этого фонда. К позитивным факторам следует отнести также наличие кодифицированного лесного и земельного законодательства и развитой системы государственных органов, в функции которых входит обеспечение установленного режима использования земель лесного фонда.