Правовые нормы и правоотношения в деятельности органов внутренних дел

Актуальность темы

исследования. Укрепление правовой основы государственной и общественной жизни на современном этапе развития общества определяет необходимость государственного регулирования сложных процессов, происходящих в разных сферах общественной жизни. Возрастание роли права в обществе обусловлено его активно-творческими возможностями, его способностью служить «гибким инструментом» социального управления и контроля со стороны государственно-властного субъекта. Обеспечение стабильной работы всего государственного механизма, совершенствование общественных отношений, надлежащая реализация прав и свобод граждан немыслимы без определенного уровня урегулированности и порядка, являющихся непременным условием существования всякой социальной организации.

В ходе постепенного движения Российской Федерации к правовому и социальному государству возрастает роль правоохранительных органов и, прежде всего, органов внутренних дел, деятельность которых направлена на борьбу с преступностью, защиту прав и свобод граждан, обеспечение законности.

Выполнение задач, стоящих перед органами внутренних дел, укрепление законности в их организации и деятельности зависит от таких условий работы, когда каждый сотрудник четко и ясно представляет свои задачи, круг полномочий, действует в установленных законом пределах.

Для реализации этих задач необходима прочная, научно обоснованная правовая основа организации и деятельности органов внутренних дел. Если законодательно не закрепить структуру, компетенцию ее элементов, то сразу же возникают вопросы ее легитимности. Одним словом, совершенствовать что-либо нельзя без законодательной основы.

Органическим элементом правовой основы является совокупность сложившейся в государстве в результате действия правовых норм системы правоотношений, поскольку последняя является центральной структурной частью правопорядка.

Очевидно, что правовая основа представляет собой сложное целостное образование, элементы которого находятся в процессе постоянного взаимодействия. Существование, функционирование одного из них так или иначе определяется существованием и функциональным воздействием другого. Теоретически и практически важными задачами являются вскрытие этих взаимных зависимостей, определение взаимного влияния отдельных элементов правовой основы друг на друга и использование их в юридической практике. Следует признать, что эти задачи на данный момент решены далеко не полностью. Трудно отрицать, например, весьма слабую изученность зависимостей между правовыми нормами и правоотношениями и эффективностью правотворческого и правоприменительного процессов, степенью действенности законности, состоянием общественного и индивидуального правосознания.

Следует иметь в виду, что правоотношения не являются образованием, возникающим исключительно как следствие деятельности по реализации норм права. Связь и определяемое их назначение взаимны. Они характеризуются не только зависимостью возникновения правоотношений от системы действующих правовых норм, но и зависимостью развития последней от характера правоотношений.

Роль правоотношений в развитии законодательства как элемента правовой основы государственной и общественной жизни заключается не только в том, что они выступают результатом воплощения нормативных предписаний в действительность, но и в том, что они представляют собой источник информации о действенности принимаемых правовых норм.

Правовые нормы и правоотношения можно рассматривать как основополагающий показатель правовой упорядоченности государственной и общественной жизни. Стремление государственных органов, общественных организаций, всех граждан к надлежащему осуществлению правоотношений в практической, повседневной деятельности представляет собой реальные действия по укреплению правового порядка. Характер осуществления правоотношения в данном случае наглядно показывает, до какой степени точно и неуклонно соблюдают нормы права его участники, до какой степени законны их действия.

Степень разработанности темы исследования. Правовые нормы и правоотношения традиционно привлекали внимание юристов безотносительно к исторической эпохе. Норма права и правоотношение подчеркивают две стороны одной «медали» — права. Право невозможно представить себе как без норм, так и без правоотношений. Собственно говоря, право это и есть нормы и правоотношения.

Нормы выступают самым юридическим элементом в праве, поскольку они выражают его основное свойство — нормативность. Правоотношения отражают динамический элемент права, это реализация нормы, ее действие. Связь нормы’И правоотношения очевидна и диалектически предопределена. Норма без правоотношения не имеет смысла, а правоотношение без нормы не защищено.

Выяснению сущности юридических норм, их классификации, роли в механизме правового регулирования посвятили свои работы: С. С. Алексеев, Ю. Г. Арзамасов, B.C. Афанасьев, Л. В. Афанасьева, В. К. Бабаев, В. М. Баранов, М. И. Байтин, И. И. Власенко, Б. А. Деготь, В. Н. Кудрявцев, B.JI. Кулапов, Н. Н. Рыбушкин, А. Ф. Шебанов и другие авторы.

Правоотношениям и их различным аспектам посвятили свои работы: С. Н. Братусь, A.M. Васильев, О. С. Иоффе, С. Ф. Кечекьян, М. Н. Марченко, А. И. Миронов, И. Б. Новицкий, В. А. Рясенцев, Ю. Г. Ткаченко, P.O. Халфина, Ю. О. Чугунов, М. С. Шакарян, М. Д. Шаргородский, JI.C. Явич и другие авторы.

Общетеоретические подходы к исследованию взаимосвязи нормы права и правоотношения разработали такие ученые как: Н. Г. Александров, С. С. Алексеев, С. А. Голунский, А. И. Денисов, А. П. Дудин, Н. С. Малеин, В. А. Мальцев, Н. И. Матузов, В. С. Нерсесянц, М. С. Строгович и другие авторы.

Однако многие аспекты проблемы остаются дискуссионными. Кроме того, практически не освещены вопросы о роли норм права и правоотношений в их взаимодействии применительно к деятельности органов внутренних дел. Их актуальность для практической деятельности и предопределили выбор настоящего исследования.

Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, объективированные в правовых нормах и правоотношениях, связанных с деятельностью органов внутренних дел. Предметом диссертационного исследования является взаимосвязь юридических норм и правоотношений в деятельности органов внутренних дел, которые отражают синтез объективного и субъективного права.

Основная гипотеза диссертационного исследования состоит в том, что правовые нормы и правоотношения являются главными компонентами правовой основы деятельности органов внутренних дел.

Цели и задачи диссертационного исследования. Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы определить сущность правовых норм и правоотношений, составляющих базовые компоненты правовой основы деятельности органов внутренних дел в их разнообразных связях и отношениях.

Поставленная цель диссертационного исследования предопределяет следующие задачи:

— рассмотреть различные подходы к пониманию сущности юридических норм и правоотношений;

— проанализировать основания их классификаций;

— осветить их структурный (элементный) состав, сосредоточив внимание на спорных, дискуссионных моментах;

— исследовать различные формы взаимосвязей норм и правоотношений;

— показать особенности юридических норм и правоотношений в деятельности органов внутренних дел;

— определить их место в правовой основе деятельности органов внутренних дел, а также обосновать их базовое значение в этой категории.

Методологическая и теоретическая основа исследования. Диссертационное исследование построено на использовании современных методов познания, выработанных наукой и практикой. В их число входят: общенаучные, частнонаучные методы, в том числе и специальные (диалектико-мате-риалистический, системный, исторический, сравнительно-правовой, логический, социологический и др.).

Теоретические выводы и выкладки изложены на основе фундаментальных положений отечественной юридической науки, изложенных в работах С. Н. Братуся, О. С. Иоффе, Б. А. Кистяковского, P.O. Халфиной, Г. Ф. Шерше-невича и других ученных.

Научная новизна исследования. В диссертационном исследовании впервые освещаются проблемы взаимосвязей правовых норм и правоотношений на примере деятельности органов внутренних дел. За последнее время нормативно-правовая основа деятельности органов внутренних дел существенно изменилась, и, по всей видимости, будет меняться и дальше. В этой связи возникает потребность осмысления этих процессов. Понятно, что выполнять свои задачи органы внутренних дел способны только при наличии продуманного, адекватного запросам времени законодательства.

В диссертации проведен анализ правовой, нормативной и коммуникативной основы деятельности органов внутренних дел. Представляется, что правовая основа несколько шире, чем нормативная. В последнюю входят лишь нормативно-правовые акты, т. е. источники права, имеющие официальный характер. Правовая основа — это, конечно же, не только юридические, т. е. официальные нормы. Правовые обычаи, правовое сознание, правовая культура, все это может быть на полном основании включено в правовую основу. Недаром в некоторых странах полицейские обязаны в своей деятельности руководствоваться правом и законом.

В этой связи научная новизна исследования состоит в следующем:

— исследованы различные формы взаимосвязей правовых норм и правоотношенийпроанализированы особенности юридических норм и правоотношений в деятельности органов внутренних дел;

— дано авторское понятие правовой основы деятельности органов внутренних дел;

— определено место правовых норм и правоотношений в правовой основе деятельности органов внутренних дел, а также обосновано их базовое значение в этой категории.

— сформулированы предложения по совершенствованию нормативно-правовой основы организации и деятельности органов внутренних делвыявлены основные компоненты коммуникативной основы организации и деятельности органов внутренних дел.

Положения, выносимые на защиту:

1. Правовая основа деятельности органов внутренних дел — сложное структурное образование, в которое в качестве составных частей входят самые разнообразные элементы: объективное право как совокупность действующих в обществе правовых нормправоотношения как урегулированные нормами права общественные отношенияправопорядок как состояние упорядоченности общественных отношений правомправосознание и правовая культуразаконность как требование неукоснительного соблюдения правовых норм. Тем не менее, нормы права и юридические отношения занимают особое место в структуре правовой основы, которая строится на базе объективного права (нормы) и субъективного права (реализуемого в правоотношениях).

2. В юридической науке существуют несколько подходов к пониманию правового отношения. Обычно правоотношение интерпретируется как общественное отношение, возникающее на основе нормы права. В действительности же они могут возникать и до нормы и в этом случае выступают в роли правообразующего фактора.

3. Признавая приоритет правовых отношений в целом, следует отметить, что в деятельности органов внутренних дел, осуществляющих публично-властные функции, нормы права первичны. В этой связи применительно к органам внутренних дел правовые отношения следует квалифицировать как законоотношения или юридические отношения.

4. С телеологической точки зрения норма права отражает целеполага-ние деятельности органов внутренних дел. Правовое (юридическое) отношение выступает как средство достижения цели.

5. Юридические нормы определяют структуру, статус, компетенцию, цели и задачи органов внутренних дел. В узком смысле слова нормы составляют нормативную основу деятельности органов внутренних дел. Реализация целей и задач органов внутренних дел предполагает возникновение правовых отношений как внутри системы Министерства внутренних дел России, так и за ее пределами. Правовые отношения являются связующим звеном между правовой и коммуникативной основой деятельности органов внутренних дел, при этом юридические отношения одновременно являются управленческими.

Теоретическая и практическая значимость данной работы заключается в том, что материалы исследования могут быть использованы не только для преподавания ряда учебных курсов, в том числе: «Теория государства и права», «Организация нормотворческой деятельности в органах внутренних дел», «Правовые основы управления органами внутренних дел». Содержание диссертации, а особенно выводы и предложения могут быть использованы в нормотворческой (правотворческой) деятельности органов внутренних дел в целях совершенствования нормативно-правовой основы функционирования правоохранительной системы. Соотношение правовых норм и юридических отношений как нельзя лучше показывает взаимосвязь теории и практики. Норма — это все-таки продукт теоретической деятельности. Правило поведения зачастую создается на основе абстрагирования от реальной действительности, что иногда ставит правоприменителей в сложное положение. Именно реализация норм в правоотношениях и позволяет оценивать их достоинства и недостатки.

Кроме того, материалы, выводы и предложения диссертации могут быть использованы:

— для организации и проведения занятий с личным составом органов внутренних дел в системе служебной подготовки в целях совершенствования их профессиональных знаний, умений и навыков;

— в научно-исследовательской работе при изучении актуальных проблем совершенствования нормативно-правовой основы деятельности органов внутренних дел.

Обоснованность и достоверность результатов исследования определяется его комплексным характером. В работе использованы современные методы научных исследований, собран определенный эмпирический и теоретический материал. Автором изучен широкий круг работ по общей теории государства и права, философии, этике, конституционному праву, использованы современные достижения общеправовых и отраслевых юридических наук в исследуемой области. В процессе работы над диссертацией были проанализированы нормативно-правовые акты, в частности Конституция России, нормативные акты законодательных, исполнительных и судебных органов государственной власти Российской Федерации, в том числе федеральные законы, указы Президента, нормативные акты органов внутренних дел.

Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертационное исследование подготовлено на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России. Результаты исследования используются при подготовке лекционных курсов, семинарских занятий в учебном процессе Белгородского юридического института МВД России, при проведении занятий по курсам «Теория государства и права», «Проблемы теории государства и права». Кроме того, материалы диссертационного исследования используются в практической деятельности УВД Белгородской области.

Основные положения и выводы диссертационного исследования докладывались на региональной научно-практической конференции «Проблемы организации и деятельности органов государственной власти и субъектов РФ и местного самоуправления» (Белгород. 16 декабря 2004г) — на региональной научно-практической конференции «Современные проблемы кооперативного образования и науки» (Белгород. 28−29 сентября 2005г).

Структура работы. Работа состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, списка использованных нормативных актов и литературы.

Результаты работы предприятия ежемесячно рассматриваются на рабочем совещании при секретаре Совета безопасности города.

Взаимодействие с органами внутренних дел, управлением Федеральной службы безопасности и прокуратурой осуществляется в рамках деятельности антитеррористической комиссии, комиссии по обеспечению безопасности дорожного движения и координационного антинаркотического совета.

Таким образом, можно сделать определенные выводы относительно коммуникативной основы организации и деятельности органов внутренних дел.

Любая система, в том числе и органы внутренних дел, непременно включает такие элементы, как нормы, институты (субъекты), отношения между ними и т. д.

На примере деятельности органов внутренних дел можно убедиться, что сама организация системы министерства внутренних дел строится на правовых нормах, в частности, Законе «О милиции», Указе Президента РФ от 09.03.2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации», Положении о Министерстве внутренних дел и.т.д. Они определяют статус, компетенцию, структуру, права и обязанности органов и сотрудников. Иными словами, в этом и проявляется статическая фаза коммуникативной основы деятельности органов внутренних дел. Реализация задач органов внутренних дел предполагает возникновение различных связей (отношений) как внутри системы министерства внутренних дел, так и за ее пределами. На основе норм права возникают правовые и управленческие отношения одновременно. Причем управленческие отношения жестко «привязаны» к юридическим нормам. Охранять права и интересы граждан, безопасность личности, общества и государства можно только на четкой правовой основе. Закон должен очертить пределы вмешательства органов внутренних дел, «дозировать» меры принуждения в процессе их деятельности. Правоотношение — это норма в действии. Управленческие (правовые) отношения отражают динамическую функцию коммуникативной основы деятельности органов внутренних дел.

Управленческие отношения как внутренние, так и внешние, не могут быть основаны только на отношениях власти — подчинения. Взаимодействие с органами местного самоуправления, общественными организациями, гражданами, органы внутренних дел устанавливают различные отношения, не носящие властного, официального характера. Определенно, открытость системы министерства внутренних дел предполагает сотрудничество со всеми социальными субъектами, заинтересованными в профилактике и борьбе с преступностью.

§ 4. Нормы права и правоотношения в механизме правового регулирования организации и деятельности органов внутренних дел.

С понятием «механизм правового регулирования» связана целая эпоха в развитии теории права. Это понятие было подхвачено правоведами, положено в основу многих специальных правовых исследований и получило широкое распространение в юридической литературе.

Категория «правовое регулирование» обычно определяется как «осуществляемое при помощи права и всей совокупности правовых средств юридическое воздействие на общественные отношения», как «целенаправленное воздействие на поведение людей и общественные отношения с помощью правовых (юридических) средств"1.

Это в полной мере соответствует общепринятому пониманию термина «регулирование» (регулировать — упорядочивать, налаживать, направлять развитие, движение чего-нибудь с целью привести в норму, в систему)2.

Более расширенное понятие правовому регулированию дает В. М. Сырых: «Деятельность государства и общества, осуществляемая в процессе подготовки и принятия норм права, их реализации, их реализации в конкретных отношениях и применения государственного принуждения к правонарушител лям с целью достижения стабильного правопорядка в обществе» .

Как более широкое понятие, чем правовое регулирование, рассматривают правовое воздействие, «которое характеризует право в действии, все направления и формы влияния права на общественную жизнь, в том числе и на функционирование права в качестве духовного фактора"4. Если правовое регулирование как специально-юридическое воздействие в любом случае связано с установлением конкретных прав и обязанностей субъектов, с прямыми предписаниями о должном и возможном, то правовое воздействие не всегда. Если первое означает осуществление правовых норм через правоотношения, то второе необязательно. С известными оговорками, о которых упоминалось в первой главе. В этом смысле регулирование — лишь одна из форм воздействия права на социальные связи, далеко не охватывающая всех иных форм, к которым относят информационно-психологическую, воспитательную, социальную (С.С. Алексеев, В. П. Казимирчук, В. В. Лазарев,.

1 См., напр.: Алексеев С. С. Механизм правового регулирования в советском государстве. — М., 1966; Теория государства и права / Под ред. В.М. Корельско-го, В. Д. Перевалова. — М., 1998; Явич JI.C. Проблемы правового регулирования общественных отношений. — Л., 1961; Лазарев В. В. Сфера и пределы правового регулирования // Советское государство и право. 1970. № 11 и др.

2 Ожегов С. И. Словарь русского языка. -М., 1998. С. 549.

3 Сырых В. М. Теория государства и права. — М., 1998. С. 133.

4 Алексеев С. С. Теория права. — М.: БЕК, 1993. С. 145.

Н.И. Матузов и другие авторы)1.

Ф.Н. Фаткуллин в связи с этим пишет: «Правовое регулирование охватывает лишь властное юридическое воздействие, касается непосредственно внешнего поведения (действия, бездействия) участников упорядочиваемых общественных отношений. В нем участвуют сами правовые нормы со всеми их производными и индивидуально-правовые акты компетентных органов и лиц, которые при регулировании определенной группы общественных отношений необходимы для надлежащей реализации диспозиций или санкций этих норм». Совсем «не случайно, что регулятивность считается содержательным свойством непосредственно самого права, и еще никто не взял на себя труд доказать, что она в той же мере присуща всем остальным средствам юридического воздействия, в том числе правосознанию, правовой культуре, правовой литературе и т. д."2. То есть получается, что регулируют только нормы права, а функция остальных компонентов правовой надстройкиидеологическое воздействие.

Российская (советская) наука обратилась к проблематике правового воздействия на общественные процессы, позволяющие на фундаментальном уровне изучать явления правовой действительности. Тогда были выработаны понятия механизмов правового регулирования и социального действия права3. С помощью указанных понятий ученым удалось раскрыть единство и глубокую связь между различными правовыми явлениями (нормами, правоотношениями, формами реализации права и т. д.), показать их роль как звеньев одной целостности. Поэтому, по нашему мнению, понятие механизм пра.

1 См.: Теория государства и права / Ред. Н. И. Матузова, А. В. Малько. -М., 2001. С 724.

Фаткуллин Ф. Н. Проблемы теории государства и права: Курс лекций. -Казань: Казанск. университет, 1987. С. 139.

3 См.: Явич JI.C. Право-регулятор общественных отношений в СССР. -Душанбе, 1957; Александров Н. Г. Право и законность в период развернутого строительства коммунизма. — М., 1961. вового регулирования организации и деятельности органов внутренних дел невозможно рассматривать отдельно от понятия «механизм правового регулирования» (МПР)1. Понятие МПР позволяет собрать воедино все правовые явления, обрисовать их как целостность, представить их в «работающем» виде, выявить специфические функции каждого элемента системы, показать их связи и взаимодействия.

Под механизмом правового регулирования принято понимать всю совокупность юридических средств, воздействующих на общественные отношения2. С. С. Алексеев сюда включает три основных элемента: юридические нормыправоотношенияакты реализации субъективных прав и юридических обязанностей. Правосознание и правовая культура, по его мнению, социально значимы, но они объединяются в обозначенную им триаду правовых средств и «подключаются ко всем его частям"3. К дополнительным средствам правового регулирования он относит властные индивидуальные акты органов управления и юрисдикционных органов.

В.М. Горшенев, исследуя механизм правового регулирования с позиции организационных форм и способов деятельности государственных и общественных органов, пришел к выводу о том, что организованность в правотворческой и правоприменительной практике есть тогда, когда все средства и методы правового регулирования облекаются в соответствующую норматив.

1 О МПР см.: Алексеев С. С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. — М., 1966; Его же. Общая теория права. Т. II. С. 930- Шабалин В. А. Системный анализ механизма правового регулирования //Советское государство и право. 1969. № 10- Горшенев В. М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. — М., 1972; Ткаченко Ю. Г. Методологические вопросы теории правоотношений. — М., 1980. С. 117−133 и др.

2 Алексеев С. С. Механизм правового регулирования в социалистическом обществе. — М., 1966. С. 30.

3 Там же. С. 35−36. ную процессуальную форму1. Другие авторы в процесс правового регулирования включают акты применения права, акты реализации прав и обязанностей участников правоотношений2.

Так, В. А. Шабалин предлагает к числу основных компонентов механизма правового регулирования отнести следующие правовые явления: «правосознание, правотворчество, юридические нормы и правоотношения, акты применения субъективных юридических прав и обязанностей, законность и правопорядок"3.

Такая формулировка, по нашему мнению, ведет к отождествлению механизма правового регулирования с правовой системой общества, что, разумеется, не может не сказаться на регулятивной стороне права.

Интересную конструкцию механизма действия права предложил И. Я. Дюрягин. Он выделяет «юридический механизм управления», под которым понимается «процесс управленческого воздействия компетентных органов государства и общественности на деятельность управляемых субъектов с помощью права в целях создания общественно-полезных результатов"4. И. Я. Дюрягин выделяет три блока: правотворчество, применение права и реализация права и в них, соответственно, правотворческие, правоприменительные и правореализующие отношения. В результате соблюдения соответствующих запретов, исполнения обязанностей и использования прав осуществляется процесс разработки и принятия нормативного акта (первый блок), управленческого решения (второй блок) и происходит фактическая предмет.

1 Горшенев В. М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. — М., 1972. С. 12−20.

2 Исаков В. Б. Механизм правового регулирования // Проблемы теории государства и права. — М., 1987. С. 240.

3 Шабалин В. А. Системный анализ механизма правового регулирования // Советское государство и право. 1969. № 10. С. 124.

4 Дюрягин И. Я. Право и управление. — М., 1981. С. 57. ная деятельность управляемых субъектов (третий блок)1.

Следует, однако, отметить, что и в рамках механизма правового регулирования, и в рамках юридического механизма управления рассматривается «идеализированная» ситуация, не принимаются во внимание недостатки, негативные стороны самой системы права, отдельных правовых норм, незнание субъектами соответствующих норм, ошибки в работе правоохранительных органов и проч. Не учитывается и другая сторона влияния правовых факторов: их участие в формировании личности, а также то обстоятельство, что правовые средства действуют не изолированно, а в единстве с другими факторами — политическими, экономическими и т. д.

В частности, и сегодня в юридической литературе продолжают использовать понятия «механизм действия права», «социальное действие права», «механизм правового управления» и т. п.2.

Мы придерживаемся позиции четкого разграничения понятий, несмотря на их лексическую и смысловую близость, поэтому в настоящей работе даем определения, основанные на понятиях «механизм правового регулирования», введенного в юридическую литературу С. С. Алексеевым.

Роль всех элементов механизма правового регулирования состоит в упорядочении и закреплении существующих отношений в обществе, в содействии развитию новых видов общественных отношений, а также в вытеснении из жизни общества чуждых или нежелательных общественных отношений.

Являясь атрибутом любой групповой деятельности, социальное управление органически связано с регулированием общественных отношений, складывающихся в процессе этой деятельности3. В науке выделяется два вида регулирования: индивидуальное, т. е. «упорядочение поведения людей при.

1 Там же. С. 52−72.

2 См.: Ленчик В. А. Механизмы действия права: Дис.. канд. юрид. наук. -М., 2002. С. 20.

3 См., например: Тихомиров Ю. А. Механизм управления в развитом социалистическом обществе. — М., 1978. С. 61. помощи разовых персональных регулирующих акций", и нормативное, т. е. «упорядочение поведения при помощи общих правил, моделей, образцов поведения, которым должны подчиняться все лица, попавшие в нормативно-регламентируемую ситуацию"1. Иногда высказывается ошибочное, на наш взгляд, мнение, что один вид регулирования может существовать без другого. Так, С. С. Алексеев пишет, что индивидуальное регулирование является «простейшим», а появление нормативного регулирования называет одним «из наиболее значительных поворотных пунктов в становлении социального регулирования, знаменующим своего рода качественный скачек всего развитии"2. Между тем очевидно, что никакое индивидуальное регулирование и социальное управление вообще не могут существовать без наличия определенных норм, устанавливающих право одного из субъектов осуществлять «разовые регулирующие акты», управлять другими, делать свою волю обязательной для этого другого. Естественно, что нормативное регулирование здесь может быть минимальным, простым, но, тем не менее, оно является необходимым.

Говоря о путях процесса правового регулирования, мы имеем в виду особенности в последовательности соединения различных средств механизма правового регулирования. Представляется верной идея В. П. Казимирчука о том, из каких частей состоит механизм, о необходимости показать, как, в какой последовательности он функционирует. «Механизм действия права представляет собой единство структуры и функционирования. Точнее это структура в действии"3. Если исходить из представления о механизме как совокупности правовых средств, то пути функционирования показывают, в ка.

1 Алексеев С. С. Общая теория права. Т. 1. — М., 1982. С. 49−50.

2 Там же. С. 50.

3 Казимирчук В. П. Теоретические вопросы социально-правовых исследований // Право и социология. С. 70. кой последовательности включаются части этого механизма1. Обычно выделяются четыре стадии механизма правового регулирования, каждой из которых соответствует специфический основной элемент:

— стадия формирования и общего действия юридических норм (правовые нормы);

— стадия возникновения конкретных прав и обязанностей (правоотношения);

— стадия реализации прав и обязанностей (акты реализации права);

Четвертая стадия — применение права — является факультативной, ее основной элемент — акты применения права2.

Как уже отмечалось, большинство норм права формируются стихийно в отношениях людей. Государство еще до закона начинает признавать вновь возникающие правила в качестве правовых и, следовательно, одобряет, гарантирует и защищает те нормы поведения, которые создаются или уже полностью создались в повседневной практике общественных отношений, если эти нормы полезны и соответствуют интересам и воле народа. Как уже говорилось, чаще всего это признание тех правоотношений, которые не противоречат закону, хотя прямо им не предусмотрены.

Правоотношения, как уже отмечалось, вызываются к жизни не только юридическими нормами, они представляют результат действия и других факторов и могут становится первичными по отношению к нормам права. Роль правоотношений в развитии законодательства как элемента заключается, таким образом, не только в том, что они выступают результатом воплощения нормативных предписаний в действительность, но и в том, что они (их присутствие, отсутствие, характер осуществления) представляют собой источник информации о доброкачественности и действенности принимаемых зако.

1 Ткаченко Ю. Г. Методологические вопросы теории правоотношений. -М., 1980. С. 129.

1 Алексеев С. С. Общая теория права. Т. II. — М., 1982. С. 9−10, 25−19. ноположений, показывающий в то же время направления их изменения и уточнения.

Таким образом, в механизме правового регулирования, по нашему мнению, стадии формирования и общего действия юридических норм может предшествовать стадия возникновения прав и обязанностей или стадия правоотношений.

Итак, мы рассмотрели общетеоретические положения о понятии «механизм правового регулирования». Вместе с тем рассматриваемое понятие можно представить в виде самостоятельного блока, с учетом специфики общественных отношений в конкретной сфере общественной жизни. Таким блоком является механизм правового регулирования общественных отношений в сфере организации и деятельности органов внутренних дел.

Механизм правового регулирования организации и деятельности органов внутренних дел — это система правовых средств, оказывающих воздействие на общественные отношения, которые возникают в данной сфере.

В свою очередь, органы внутренних дел представляют собой организованную часть государственного механизма, наделенную властными полномочиями, определенной компетенцией и необходимыми средствами для осуществления задач, стоящих перед государством.

Для характеристики механизма регулирования организации и деятельности органов внутренних дел немаловажное значение имеет рассмотрение его целей и правовых средств (элементов).

Основными целями правового регулирования в этой сфере являются:

— упорядочение, закрепление и охрана уже существующих общественных отношений;

— совершенствование этих отношений и создание новых общественных отношений;

— вытеснение общественных отношений, причиняющих вред и не соответствующих уровню развития современного общества.

Соответственно, целью правового регулирования деятельности органов внутренних дел является: упорядочение, развитие и охрана общественных отношений в сфере внутренних дел государства. Категория «внутренние дела» может быть раскрыта только описательным, а не дефинитивным путем. «Органы внутренних дел», конечно же, не занимаются решением всех внутренних дел государства, уже одно перечисление которых заняло бы ни одну страницу. Поэтому здесь следует иметь в виду профилактику и борьбу с пра-вонарушаемостью, прежде всего с преступностью. Органы внутренних дел выполняют очень важную задачу по обеспечению внутренней безопасности общества и государства.

Очевидно, что упорядочение, развитие и охрана как деятельность внешне проявляются в определенных властных актах государства, регулирующих конкретные общественные отношения в указанной сфере.

Бесспорным является тот факт, что одними из основных элементов механизма правового регулирования являются нормы права и правовые отношения.

Норма права — изначальный элемент и нормативная основа механизма правового регулирования деятельности органов внутренних дел. Норма права представляет собой общее обязательное правило (модель) поведения, которое устанавливает для субъекта как возможный вариант поведения — субъективные юридические права, так и необходимый вариант поведения — субъективные юридические обязанности.

Можно выделить следующие задачи нормы права в механизме правового регулирования: 1) определить общий круг субъектов, на которые она распространяет действие- 2) определить содержание общественных отношений (содержание поведения субъекта), а также объекты правоотношений- 3) определить обстоятельства, при которых лицо должно руководствоваться данным правилом поведения- 4) раскрыть само правило поведения указанием на права и обязанности участников регулируемых отношений, характер их связи между собой, а также государственно-принудительные меры, применяемые к лицам при неисполнении ими юридических обязанностей1.

Таким образом, нормы права в своей совокупности составляют источники, регламентирующие организацию и деятельность органов внутренних дел, прежде всего по предупреждению и расследованию правонарушений и других задач, возложенных на них законодательством.

Юридические факты, которые описаны в гипотезе юридической нормы, играют роль связующего звена между нормой и возникающей на ее основе конкретной социальной связи. Благодаря юридическим фактам норма права начинает действовать и у участников данной социальной связи возникают субъективные права и юридические обязанности.

Правоотношения — необходимый элемент механизма правового регулирования, важная ступень осуществления программ, заложенных в нормах права.

Правоотношения являются той формой, в которой существуют субъективные юридические права и обязанности. Они играют роль основного рычага, обеспечивающего действие права в отношении конкретных лиц. В одних областях отношений детальное правовое регулирование требуется самим характером отношений (например, процессуальных), в других — содержание отношений обусловливает необходимость урегулирования лишь в общих чертах или в отдельных вопросах (например, семейных).

Вся деятельность органов внутренних дел должна осуществляться строго в соответствии с нормами права и, следовательно, в рамках правоотношений.

Думается, что роль правоотношений в механизме правового регулирования напрямую зависит от тех функций, которые они в нем выполняют. H.JI. Гранат выделяет следующие функции правоотношений: 1) правоотношения определяют круг субъектов, на которые в конкретной ситуации распространяется действие конкретных юридических норм- 2) индивидуализируют поведение конкретных субъектов путем конкретизации юридических норм, имеющих абстрактный, общий характер- 3) как правило, выступают необходимым условием приведения в действие в случае необходимости юридических средств защиты субъективных прав и юридических обязанностей1.

Существующие юридические нормы (и соответствующие им общие правоотношения) распространяются на всех субъектов права. В данном случае правоотношения возникают с момента издания нормативно-правового акта. В остальных случаях, а их большинство, действие норм права, наделение участников правоотношений субъективными правами и юридическими обязанностями наступает при наличии определенных юридических фактов. В этом случае связанность участников субъективными правами и юридическими обязанностями говорит о том, что именно они (и только они, т. е. участники правоотношения) охватываются действием юридических норм.

Как только возникло правоотношение, и лица стали носителями субъективных прав и юридических обязанностей, сразу же оказываются очерченными те рамки, которые образуют фактическое поведение (действие или бездействие), которое управомоченный субъект может, а обязанный должен осуществить.

Насчет третьей функции хотелось бы сказать, что действительно правоотношения являются необходимым условием приведения в действие специальных юридических средств с целью обеспечения субъективных прав, но не юридических обязанностей. Как известно, одной из форм проявления субъективного права является возможность обращаться за поддержкой и защитой государства в случаях нарушения субъективного права со стороны правообязанного лица, юридическая же обязанность такой формы проявле.

1 Общая теория права и государства / Под ред. В. В. Лазарева. — М., 1999. С. 228. ния не имеет. Обязанное лицо в данном случае обязано претерпевать лишения в правах личного, имущественного или организационного характера, т. е. нести юридическую ответственность. О. Ф. Скакун пишет, что правоотношения служат условием, для возможного приведения в действие специальных юридических средств с целью обеспечения субъективных прав, обязанностей, ответственности1. Данная возможность, как было сказано выше, открывается для лица, имеющего субъективное право, по отношению к лицу, исполняющему юридическую обязанность. Вступая в правоотношение, которое, как известно, носит двухсторонний характер, субъекты получают определенные субъективные права и исполняют юридические обязанности.

Правоотношения, как результат действия юридической нормы, где нормы выступают в качестве основы правового регулирования, индивидуализируют общие модели поведения применительно к конкретным лицам.

Таким образом, правоотношения в механизме правового регулирования образуют определенную систему, и только так они обеспечивают перевод общих предписаний норм права в субъективные права и юридические обязанности.

Организация и деятельность органов внутренних дел, как было сказано выше, осуществляется на основе норм права в целях, установленных правом и правовыми средствами. Правовое регулирование отношений в области организации и деятельности органов внутренних дел достаточно сложный процесс. Его сложность заключается в следующем: во-первых, множественность источников правового регулирования деятельности органов внутренних дел. В процессе своей деятельности они должны применять и исполнять десятки и сотни нормативно-правовых актов, начиная от международно-правовых, Конституции РФ и заканчивая ведомственными нормативными актами системы министерства внутренних дел РФво-вторых, разноотраслевая принадлежность источников правового регулирования деятельности органов внутренних делв-третьих, значительный объем в структуре нормативных актов, относящихся к органам внутренних дел, тех, которые регулируют ее деятельность не прямо, а косвенно. В большинстве же действие правовых факторов и определяется степенью совершенства правового регулирования, уровнем деятельности правоохранительных органов и т. п. как в целом в стране, так и применительно к отдельным видам и отраслям деятельности, к определенной территории и проч. При этом на поведение субъекта в конкретной ситуации оказывают влияние прежде всего те нормы, которые регламентируют эту деятельность, и те органы и учреждения, которые обязаны обеспечивать законность этой деятельности на данной территории.

Применительно к деятельности органов внутренних дел сказанное относится как к нормам материального права (уголовного, административного и др.), исполнение которых обеспечивается этими органами, так и к соответствующим процессуальным нормам, которые регламентируют их непосредственную деятельность.

Таким образом, можно сказать, что роль норм права и правоотношений выражается в том, что: 1) нормы права и правоотношения регламентируют организацию и деятельность органов внутренних дел- 2) они точно определяют управомоченньтх и обязанных лиц- 3) распределяют их права и обязанности таким образом, чтобы это разделение обеспечивало их строгую согласованность- 4) определяют органы государства, призванные обеспечить надлежащее выполнение обязанностей и осуществление прав- 5) устанавливают правовые средства, которыми располагает управомоченный для осуществления своих прав и принуждения обязанного лица к надлежащему исполнению его обязанностей- 6) правоотношения вызываются к жизни не только юридическими нормами, они представляют результат действия и других факторов и могут становиться первичными по отношению к нормам права- 7) в некоторых случаях стадии формирования и общего действия юридических норм может предшествовать стадия возникновения прав и обязанностей или стадия правоотношений.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Проведенное диссертационное исследование позволяет сделать ряд выводов объективного характера.

В ходе постепенного движения Российской Федерации к правовому и социальному государству вырастает роль правоохранительных органов и, прежде всего, роль органов внутренних дел, которые выполняют основную нагрузку в борьбе с преступностью. Преступность, также как и другие антисоциальные явления, в последнее время принимает угрожающий характер. Правоохранительные органы наделены правом применять власть, силу по отношению к тем, кто злоупотребляет своими правами или не выполняет возложенные на них обязанности. Деятельность органов внутренних дел находится в фокусе общественного внимания, поскольку их работа всегда на виду, следовательно, существенно возрастает возможность ее оценки.

Во многом справедливая критика недостатков функционирования правоохранительной системы отчасти объясняется несовершенством нормативно-правовой основы. Некогда были проведены соответствующие исследования, которые показали зависимость нарушений законности от полноты и совершенства законодательных актов. Так вот, такая зависимость существует и составляет она порядка 25%. Это довольно большой показатель. Нельзя совершенствовать деятельность органов внутренних дел, не совершенствуя правовую основу этой деятельности. Даже если брать только Уголовный и Уголовно-процессуальный кодексы Российской Федерации, то только на этих двух примерах можно убедиться в том, насколько порой несовершенны были нормы этих важнейших для органов внутренних дел кодифицированных нормативно-правовых актов, если в них было внесено такое количество поправок. Есть необходимость в некоторой корректировке закон «О милиции».

Первым и главным элементом любого нормативно-правового акта является норма права. Она выражает нормативность права как социального явления. Норма содержит правило поведения, права и обязанности субъектов права в юридически значимых ситуациях. Само по себе норма права не имеет социальной ценности без тесной взаимосвязи с правоотношениями.

Применительно к деятельности органов внутренних дел нет серьезных оснований для «пересмотра» понятий норма права и правоотношение, хотя есть определенная специфика.

Во-первых, формы, в которых они получают свое выражение. Если для других субъектов права правила поведения содержатся в разных источниках, то для органов внутренних дел характерно закрепление их в нормативно-правовых актах. Деятельность должностных лиц и сотрудников органов внутренних дел должна быть по возможности строго формализована, поэтому другие источники лучше исключить. Во-вторых, по способу правового регулирования преобладают все-таки предписывающие нормы и запрещающие. Это тоже понятно, поскольку управомочивающие нормы расширяют свободу усмотрения, т. е. дискреционные полномочия. Для правоохранительных органов это не должно быть правилом, устоявшимся положением. В-третьих, регламентируя деятельность органов внутренних дел законодатель стремится все-таки использовать по возможности прямой, а не бланкетный способ изложения. В-четвертых, нормы права, которые регламентируют деятельность органов внутренних дел, создаются законодательными органами, органами исполнительной власти и органами местного самоуправления. Органы внутренних дел обеспечивают реализацию решений органов судебной власти и в этих целях наделяются соответствующими правоприменительными функциями.

Правовые (юридические) отношения в деятельности органов внутренних дел также имеют свою специфику. Они, как правило, носят конкретный характер, а не общий. В то же время органы внутренних дел, должностные лица и сотрудники являются участниками как материальных, так и процессуальных правоотношений. Они возникают на основе юридических норм, и в этом состоит их отличие от других субъектов. Отсутствие юридических норм не может порождать юридических связей. Для правоохранительных органов характерным является правило «Они имеют право только на то, что прямо вытекает из закона». И, конечно же, правоотношение с участием органов внутренних дел — это правоотношение относительного характера.

Анализируя нормы и правоотношения в деятельности органов внутренних дел, целесообразнее все-таки не отходить от классических подходов к пониманию сущности этих правовых категорий. Правовые отношения всегда возникают до юридической нормы. Как уже отмечалось в диссертационном исследовании, юридические нормы, регламентирующие деятельность органов внутренних дел, устанавливаются государством (в большей степени) и в какой-то мере органами местного самоуправления. В силу этого в деятельности органов внутренних дел возникают юридические отношения или законо-отношения. Норма предшествует правоотношениям (юридическим) отношениям. В случае иных подходов создается опасность действии по усмотрению. В определенной мере это неплохо. Но в нынешних условиях, учитывая культуру нашего общества, кадровый потенциал органов внутренних дел, лучше не идти по этому пути.

Нетрудно заметить, что в современном обществе доля норм, созданных государством, явно преобладает. В то же время отношения, которые возникают до закона, являются правообразующими факторами.

Исследуя специфику норм права и правоотношений, можно придти к выводу, что они выступают главными элементами правовой основы. Есть все аргументы считать, что правовая основа — понятие более широкое, чем нормативная. Под последней следует понимать совокупность (систему) нормативно-правовых актов. По сути дела, это только правовые нормы. Правовая же основа гораздо шире, кроме норм правовую основу составляют правовые отношения, правоприменение, законность, правоположения, судебная практика, правовые обычаи, правовое сознание, правовая культура. Законодательство только лишь отражает эти явления правовой действительности. В своей деятельности органы внутренних дел связаны не только с формальными нормами, но и другими правовыми факторами, которые прямо или опосредованно все же влияют на функционирование системы министерства внутренних дел.

Нормы закрепляют статус, компетенцию, структуру органов внутренних дел. Правовые отношения, которые часто являются в то же время управленческими, являются выражением коммуникативной основы деятельности органов внутренних дел. В этом и состоит диалектическая взаимосвязь нормы и правового отношения.