Централизация государственного управления на северном кавказе во второй половине xix – первой четверти xx в

Актуальность темы

исследования. Задача достижения надежной и эффективной управляемости страны, раскинувшейся на огромных пространствах с многомиллионным населением, говорящим на разных языках и поклоняющимся разным богам, относится к числу перманентных, претерпевших самые разнообразные способы решения. С точки зрения государственного устройства Октябрь 1917 года поделил российскую историю XX века на дореволюционный и советский период. Однако исследователи все чаще говорят о традициях и преемственности внутриполитического курса в России, в том числе в области государственного управления регионами и национальными территориями. Это в значительной степени обусловливает актуальность избранной темы как в плане осмысления и учета накопленного страной в данной области опыта, так и в смысле прямого применения, использования определенных сторон и элементов этого опыта в практике государственного строительства современной России.

Актуальность определяет и попытка рассмотрения проблемы в достаточно широких хронологических рамках, охватывающих две совершенно различные по содержанию общественно-политические эпохи в российской истории: эпоху кризиса самодержавия и эпоху становления советской власти, которые вместе образуют один из самых масштабных периодов трансформации российской государственности за всю многовековую историю страны. В этом плане именно сегодня, когда проблема соотношения функций и распределения полномочий между центральной властью и региональным руководством вновь остро встала на повестку дня, возникает необходимость исследования всех значимых аспектов государственного управления национальными образованиями. Раскрытие процесса формирования и длительной эволюции российской полиэтничности как формы государственного устройства сегодня, как никогда, нуждается в дополнительном анализе с учетом сложной взаимосвязи и взаимозависимости объективных и субъективных факторов этнического, административного, конфессионального, хозяйственного, политического и социокультурного характера.

Проблема схожести и отличий политики, направленной на создание централизованного государства до и после революции в аспекте анализа ее влияния на административно-правовое и социально-экономическое развитие этнических регионов, сегодня неоднозначно оценивается в отечественных и зарубежных историографических трудах. В данном контексте события второй половины XIX — первой четверти XX века, связанные с проблемой реформирования и обустройства многонационального государства также отличаются существенным разнообразием мнений и точек зрения, значительно расширили границы научной дискуссии и возможности интерпретации фактов. Говоря о допустимости историзации практики государственного строительства в дореволюционный период, некоторые исследователи объясняют ее неудачи консервативностью самодержавной власти, что якобы определило характер, содержание и направленность преобразовательных процессов в данной области. Другие, напротив, считают, что царизм постепенно утрачивал рычаги управления Империей по мере расширения ее границ. Удаленные от центра территории, по их мнению, не только не поддавались управлению, но и элементарной подконтрольности. Этим, в частности, объясняется быстрое появление многочисленных самопровозглашенных республик в эпоху революционных перемен. Тем не менее история сама определила масштабы государства, основанные на незыблемости границ и территориальной целостности, оставив за Россией статус многонациональной державы мирового уровня. В этом русле значение исторического опыта в его полноте и многообразии позволяет выделить ту совокупность первостепенных факторов, учет которых требуется сегодня и неизбежно потребуется завтра в ходе решения этой долговременной задачи.

Не следует забывать, однако, что сложившаяся в силу специфики национальной ментальности русского и других российских народов унитарная система государственного устройства и управления в определенных условиях способна не только замедлять темпы своего развития, но и деградироваться. Полученная в наследство от императорской власти, эта система в годы становления советского строя долгое время не давала возможности развития начал регионального самоуправления, которые, как это ни парадоксально, зародились в России в недрах самодержавного унитаризма. Даже сегодня, когда федерализм получил конституционную легитимизацию и стал реальной практикой государственного строительства, давление традиций прошлого дает о себе знать в организации управления регионами. Эта проблема является неизменным спутником всей истории модернизации административно-территориального устройства России, поэтому от ее разрешения во многом зависит дальнейшая судьба государства.

Модель государственного управления, предусматривающая наличие сильного центра, в российских условиях себя не оправдала. Более того, уже дважды в XX веке ее крушение повлекло за собой бурный рост социально-политической напряженности в обществе, реально угрожавший целостности государства. Поэтому сегодня важно не упустить шанс по утверждению принципа согласованных усилий между центральными и местными органами власти в сфере управления национальными регионами с непременным учетом позиции общества и его гражданских институтов.

Исторический опыт в этом направлении позволяет выделить наиболее значимые аспекты преобразований, поскольку искусство определения и поддержания равновесия в соотношении начал центризма и региональной самостоятельности своими корнями уходят в те времена, когда о федеральном устройстве страны не могло быть и речи. В этой связи обращает на себя внимание апробированный в условиях самодержавия механизм усиления власти центра за счет унификации системы управления на местах посредством перераспределения властных полномочий. Внимательного осмысления требует и проблема соотношения территориального и ведомственного принципов при реформировании государственного управления. Важным элементом поддержания его эффективности и стабильности остается вопрос ограниченного включения в структуру единого государства основ самоуправления, для которого полностью сохраняют свое значение программные представления отечественных либералов начала XX века. Они и сегодня не утратили свою актуальность.

Опыт становления и развития федерализма в советский период, в свою очередь, является убедительным свидетельством того, что стабильная и эффективно действующая федерация — это союз государственных структур, наделенных равными правами и взявших на себя равные обязанности. Под этим углом зрения сегодня необходимо еще раз переосмыслить и оценить исторический путь формирования многонационального государства в России, который способен помочь определить нужное направление в выборе стратегии построения современной российской государственности.

Степень научной разработанности проблемы. Состояние историографической базы свидетельствует о том, что научный интерес к проблеме исследования постоянно прогрессировал, а его качественные характеристики порой находились под влиянием концептуальных установок власти. Разделив литературу на три периода: дореволюционный, советский и российский, мы выделили в отдельную группу общеисторические издания по Отечественной истории В. В. Журавлева, О. В. Волобуева, А. А. Данилова, Л. Г. Косулиной, А. Н. Сахарова, В. П. Дмитренко, И. Д. Ковальченко, А. П. Новосельцева, В. Кожинова.1 Они дают общее представление о тенденциях государственного развития, характеризуют общественно-политическую обстановку различных исторических этапов. Интересующая нас тема или.

1 История России. Советское общество. 1917;1991/Под общ. ред. В. В. Журавлева, рук. авт. колл. О. В. Волобуев. — М., 1997. Данилов Л. А., Косулина Л. Г. История России. XX век. — М., 1998. История России. С древнейших времен до конца XX века/Под. ред. А. Н. Сахарова, В. П. Дмитренко, И. Д. Ковальченко, А. П. Новосельцева. — М.: ACT, 2001. Кожинов В. Россия. Век XX (1901;1939). — М.: ЭКСМО-ПРЕСС, 2002. отдельные ее аспекты нашли также отражение в обобщенных изданиях по истории советского общества, государства и права.2.

До революции яркими представителями рассматриваемого направления исследовательской деятельности являлись такие ученые, как А. Д. Градовский, В. П. Безобразов, А. И. Васильчиков. А. Д. Градовский, в частности, считал местное управление «внутренней» системой, при которой государство передает некоторые из своих задач в руки населения, и поэтому, по его мнению, местные органы должны были действовать на правах «государственных властей». В. П. Безобразов также видел в них разновидность органов государства, но в отличие от А. Д. Градовского стремился превратить их в придаток государственных бюрократических учреждений.4 В дореволюционной России широкое распространение получила также «общественная» теория самоуправления, истоки которой лежат в славянофильских идеях об особом пути развития русского государства и в представлениях о «естественных правах» общины. Здесь интересы общества противопоставлялись интересам государства и отстаивались права местных учреждений на автономную деятельность.

Следует отметить, что в конце XIX — начале XX века существовало множество различных теорий по организации местного управления, которые опирались на имевшиеся законы или же предполагали внесение корректив в законодательство. Возможно, поэтому А. М1. Осиповский взялся за систематизацию нормативной базы с подробными комментариями к наиболее важным положениям правительственных решений, а М. М. Катаев проанализировал динамику развития местных крестьянских учреждений.5.

2 Страницы истории советского общества: факты, проблемы, люди. — М., 1989. Наше отечество. Опыт политической истории. В 2-х т. — М., 1991. История отечества. Люди, идеи, решения. Очерки истории советского государства. — М., 1991. Исаев И. А. История государства и права России.-М., 1996.

3 Градовский Л. Д. Системы местного управления на Западе Европы и в России//Собр. соч. T.9. — СПб., 1904.

4 Безобразов В. П. Земские учреждения и самоуправление. — М., 1874.

5 Осиповский A.M. Сборник узаконений, необходимых в крестьянском быту, с подробным указанием обязанностей всех сельских должностных лиц, с разъяснениями по решениям Правительствующего Сената и циркулярам Министерства Внутренних Дел. — Саратов: Паровая скоропечатня Губернского Правления, 1895. Катаев М. М. Местные крестьянские учреждения 1861, 1874 и 1889 гг. (Исторический очерк их образования и норм деятельности). В 3-х ч./Издание Земского Отдела Министерства Внутренних Дел. -СПб.: Тип. МВД, 1911;1912.

Основным звеном местного народовластия, естественно, являлись земства, поэтому их становление и развитие, непосредственное участие в управленческой деятельности рассматривалось под различными углами зрения. Весьма интересными и наполненными конкретными фактами из жизни сельских обществ представляются работы Н. А. Малашева, А. Лохвицкого, И. П. Белоконского, Б. Веселовского, В. Ю. Скалона и других.6 Примечательно, что ученые не только анализировали и сравнивали, но и старались подытожить работу земств за определенные периоды их деятельности. Так, А. А. Головачев взял за основу первое десятилетие после начала великих реформ, Б. Веселовский обобщил их роль в развитии российского государства до конца XIX столетия, а А. А. Кизеветтер представил ретроспективный анализ исторических традиций в области j местного управления, формировавшихся на протяжении тысячелетия.

К этому же периоду относятся первые попытки систематизации данных об общественных отношениях в горских сообществах Северного Кавказа, их сословном делении, формах внутреннего управления. Эти и многие другие вопросы интересовали большое количество исследователей, поэтому для примера достаточно назвать таких известных авторов, как Ф. И. Леонтович, о.

А.И. Берже, Ф. Гершельман, А.Н. Дьячков-Тарасов. В плане настоящего исследования особый интерес представляют работы В. Миллера, М.В.

6 Малашев Н. Л. О земских повинностях. Записка, представленная в Комиссию (для пересмотра системы податей и сборов). — СПб.: Тип. В. Безобразова и К°, 1861. Лохвицкий Л. Губерния, ее земские и правительственные учреждения. 4.1. — СПб.: Тип. И. Бочкарева, 1864. Мелкая земская единица. Сборник статей/Изд. кн. П. Д. Долгорукова и кн. Д. И. Шаховского при участии ред. газ. «Право». Изд. 2. — СПб.: Тип. Товарищества «Общественная Польза», [1903]. — Белоконский И. П. От деревни до парламента. Роль земства в будущем строе Россин/Изд. Н. Е. Парамонова «Донская речь». — Ростов-на-Дону: Тип. Я. Балянского, [1905]. — Веселовский Б. К вопросу о классовых интересах в земстве. Вып. I. — СПб.: Тип. Товарищества «Общественная Польза», 1905. Скалон В. Ю. По земским вопросам: очерки, обозрения, заметки. Т. 1: В переходное время 1861−1882. — СПб.: Тип. Товарищества «Общественная Польза», 1905.

7 Головачев А. А. Десять лет реформ, 1861 — 1871/Издание «Вестника Европы». — СПб.: Тип. Ф. С. Сущинского, 1872. Веселовский Б. История земства за сорок лет. Т. l./Изд-во О. Н. Поповой. — СПб.: Русская Скоропечатня, 1909. Кизеветтер А. А. Местное самоуправление в России IX-X1X столетий. Исторический очерк. — M., 1910.

8 Леонтович Ф. И. Адаты кавказских горцев. Материалы по обычному праву Северного и Восточною Кавказа. — Одесса, 1883. — Вып. 1,2,3,5,7. Берже А. И. Выселение горцев с Кавказа // Русские авторы XIX века о народах Центрального и Северо — Западного Кавказа. Т. 1, — Нальчик, 1999. Гершельман Ф. Причины неурядиц на Кавказе. — СПб., 1908. Дьячков-Тарасов А. Н. Заметки о Карачас и карачаевцах // Сборник-материалов для описания местностей и племен Кавказа (СМОМПК). Вып. 25. Отд. II. — Тифлис, 1898. — С. 50−91. Дьячков-Тарасов А.Н. В горах Большого и Малого Карачая // СМОМПК. Вып. 28. — Тифлис, 1900. -С. 3−111.

Ковалевского, К. Сталя, В. Кудашева, В. М. Сысоева, в которых дана характеристика особенностей исторического развития горских народов.9 Не меньшую значимость имеют труды, посвященные наиболее трагическим периодам в истории развития горцев Северного Кавказа, а также характеристике межнациональных отношений в регионе. К их освещению обратились И. А. Бодуэн де Куртенэ и А. А. Каспари.10 На рубеже веков и в последующие годы стали появляться работы с обобщением опыта управления национальными регионами, характеристикой административно-территориальных единиц на Северном Кавказе.11.

Уже в начале второго периода разработчиками проблемы местное управление понималось, прежде всего, как самостоятельная система, действующая в рамках государственных законов. Об этом, в частности, писал А. И. Елистратов, подчеркивая, что органы местного управления сохраняют «подчиненность. государственному закону, контролю и юрисдикции».12 Такая позиция означала, что в 1920;х годах преобладала государственная теория управления, что, впрочем, при сложившемся политическом режиме было вполне объяснимо. Ее сторонники видели в местном управлении часть государства, «не обособление местного сообщества от государства, а, напротив, призыв этого сообщества к службе государственным.

13 интересам.". Как и JI.A. Велихов, В. А. Кабалевский также считал, что «в.

9 Миллер В., Ковалевский М. В. В горских обществах Кабарды//Вестник Европы. — 1884. — Апрель. — Кн. 4. Миллер В. Из области обычного права // Этнографическое образование. — 1902. — № 1. — С. 2−3. Сталь К. Этнографический очерк черкесского народа//Кавказский сборник. Г. 21. — Тифлис, 1900. Кудашев 13. Исторические сведения о кабардинском народе. — Киев, 1913. Сысоев В. М. Карачай в этнографическом, бытовом и историческом отношениях // СМОМП. Вып. 43. Отд. 1, —Тифлис, 1913. —С. 12−135.

10 Бодуэн де Куртенэ И. А. Возможно ли мирное сожительство разных народностей в России? П Отечество. Пути и достижения национальных литератур России. Национальный вопрос. — Г1г., 1916. — С. 19−31. Каспари А. А. Покоренный Кавказ. Очерки исторического прошлого и современного положения Кавказ. — СПб., 1904.

11 Беляев И. Русские миссии на окраинах. Историко-этнографический очерк. — СПб., 1900. Иваненков Н. С. Карачаевцы. Доклад, прочитанный на общем собрании членов Общества любителей изучения Кубанской области 28 ноября 1908 г. // Известия Общества любителей изучения Кубанской области (ИОЛИКО). Вып. 5. — Екатеринодар, 1912. — С. 25−91. Егоров В. Г. Кубанская область. — Екатеринодар, 1910.

12 Елистратов А. И. Очерк административного права. — М., 1922. — С. 49−51.

13 Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. — М.-Л., 1928. — С. Ill — 112. Велихов Л. А. Опыт муниципальной программы. — СПб., 1926. советском государстве единство государственной системы органов обнаруживается с полной ясностью".14.

В практической плоскости теория управления в советском государстве с самого начала связывалась с его федеративным устройством, о чем идет речь в работах М. А. Рейснера и И. Н. Ананова.15 В этой связи организация органов народной власти приобрела особую актуальность в контексте территориальных преобразований и взаимоотношений с советами на местах.16 На этом фоне появились работы с характеристикой национально-государственных образований, особенностей этнического развития горцев, их положения в российском обществе до и после Октября. Их авторами являлись Н. Ф. Яковлев, У. Д. Алиев, Я. В. Абрамов, Я.Н. Раенко-Туранский,.

Л.Я. Люлье и др.

В 1930;1940;е годы дискуссия по проблеме государственного строительства и управления практически прекратилась, если не считать обращения ряда исследователей к истории советских конституций, анализ которой был продолжен и в последующие годы.18 Что касается национальных аспектов развития российского государства, то возврат к их рассмотрению относится ко второй половине 1950;х годов. Наряду с научными разработками историко-этнографического характера, были изданы работы, в которых рассматривались вопросы развития народов Северного Кавказа на различных этапах государственного строительства, их интеграции в российское общество и ее последствий. Среди авторов этого направления и Кабалевский В. Л. Очерк советского административного права. — Харьков, 1924. — С. 57.

15 Рейснер М. Л. Революция и федерация. — Пг., 1917. Ананов И. П. Очерки федеративного управления СССР.-М., 1925.

16 Лужин А. От волости к району. О реорганизации волости в РСФСР. — М., 1929. Болдырев М. Ф. Оживление Советов. — М.-Л., 1926.

17 Историко-экономический обзор Адыгейской автономной области. — Краснодар, 1923. Яковлев Н. Ф. Ингуши. — М.-Л., 1925. Алиев У. Д. Национальный вопрос и национальная культура в Северо-Кавказском крае. — Ростов-на-Дону, 1926. Алиев У. Д. Кара-Халк. Очерк исторического развития горцев Северного Кавказа и чужеземного влияния на них ислама, царизма и пр. — Ростов-на-Дону, 1927. Абрамов Я. В. Кавказские горцы: материалы для истории черкесского народа. — Краснодар, 1927. Раенко-Туранский Я.II. Адыгея до и после Октября. — Ростов-на-Дону, 1927. Люлье Л. Я. Черкесия. — Краснодар, 1927.

8 Гурвич Г. С. История Советской Конституции. — М., 1923. Ронин С. Л. Первая советская Конституция. -М.: Юридическое изд-во, 1948. История советской конституции 1917;1956. — М., 1957. Чистяков О. И. Проблемы демократизации и федерализма в первой советской конституции. — М., 1977. Кушкин Ю. С., Чистяков О. И. Очерк истории советской конституции. — М., 1980. необходимо выделить, в первую очередь, Е. П. Алексееву и В. П. Невскую, которая продолжила свою исследовательскую деятельность в избранном направлении в 1960;1970;е годы.19 В это же время отечественная историография пополнилась целым рядом научных изысканий в области эволюции российской государственности, 20 среди которых особое место отводилось историческому опыту национально-государственного.

7 I строительства, в том числе на Северном Кавказе." Вплоть до конца советского периода российской истории ученых продолжали волновать вопросы исторического развития народов Северного Кавказа. В различных вариациях они получили освещение в работах Б. В. Скитского, В. К. Гарданова, Б. П. Берозова и других.*" «Примечательно, что на уровне региональных исследований активно рассматривалась проблема организации местной власти и государственного строительства в горских сообществах, в том числе в интересующий нас период. Ее научное осмысление осуществляли С. Э. Эбзеева, Х.-М. Хашаев, З. М. Блиева, К. М. Текеев.23 Данное направление исследовательской деятельности осуществлялось в отношении всех народов, а также применительно к конкретным этносам. Так, например, В. К. Гарданов, Б. М. Джимов, Н. Ф. Бугай, Д. Х. Меркулов.

19 Алексеева Е. П. Добровольное присоединение Черкесии к России. — Черкесск, 1957. Народы Карачаево-Черкесии: историко-этнографические очерки. — Ставрополь, 1957. Невская В. П. Присоединение Черкесии к России и его социально-экономические последствия. — Черкесск, 1956. Невская В. П. Земельная реформа и отмена крепостного права в Черкесии. — Черкесск, 1959. Невская В. Г1. Карачай в пореформенный период. -Ставрополь, 1964. Невская В. П. Аграрный вопрос в Карачае и Черкесии в эпоху империализма. — Черкесск, 1972.

20 Соловьев Ю. Б. Начало царствования Николая II и роль Победоносцева в определении политическою курса самодержавия // Археографический ежегодник. — М., 1974. — С. 316−317. Соловьев Ю. Б. К истории происхождения манифеста 26 февраля 1903 г. // Вспомогательные исторические дисциплины. — 1979. — Т. 10. — С. 192−205. Захарова Л. Г. Кризис самодержавия накануне революции 1905 года // Вопросы истории. -1972,-№ 8.-С. 136−137.

21 История национального юсударственного строительства в СССР. 1917;1936 гг. — М., 1968. Летифов А. Л. Исторический опыт национально-государственного строительства на Северном Кавказе. — Махачкала, 1972. Очерки истории Карачаево-Черкесии: с древнейших времен до Великой Октябрьской социалистической революции. — Ставрополь, 1967. Скитский Б. В. Очерки истории горских народов. — Орджоникидзе, 1972. Калмыков И. Х. Черкесы: историко-этнографический очерк. — Черкесск, 1974. Адыги, балкарцы и карачаевцы в известиях европейских авторов XIII-X1X веков: сб. ст. / Ред. и сост. В. К. Гарданов. — Нальчик, 1974. Карачаевцы: историко-этнографический очерк. — Черкесск, 1978. Берозов Б. П. Переселение осетин с юр на плоскость (XVI1I-XX вв.). — Орджоникидзе, 1980. Берозов Б. П. Из истории русского (казачьего) поселения в Осетии // Роль России в истории Осетии. — Орджоникидзе, 1989.

2' Эбзеева С. Э. Становление советской национальной государственности народов Северного Кавказа. — М.: Юридическая литература, 1976. Хашаев Х.-М. Общественный строй Дагестана в XIX веке. — М.: Изд-во АН СССР, 1961. Блиева З. М. Административное устройство на Северном Кавказе в начале XIX в. // Вопросы истории России XIX — начала XX века. — Л., 1983. — С. 152−160. Текеев, К. М. Карачаевцы и балкарцы: традиционная система жизнеобеспечения. — М., 1989. проследили исторический путь общественного и политического строительства в среде адыгских народов.24 B.C. Гальцев, Т. Х. Кумыков, М. И. Исаев заинтересовались экономическим и культурным развитием горцев на различных исторических этапах, 25 а В. Г. Гаджиев, Н. С. Киняпина, М. М. Блиев, В. В. Дегоев и другие исследовали роль России в развитии северокавказских народов.^' Определенный объем информации по интересующей нас теме содержится в работах В. М. Селунской, Ю. А. Полякова, Н. Г. Волкова, которые проанализировали демографические аспекты и этнический состав социальной структуры российского общества до революции и в начальный советский период.27.

Если оценивать позицию и отношение к проблеме государственного управления регионами в советский период в целом, то данная область рассматривалась как элемент центральной власти. Советы, с точки зрения Г. В. Барабашева и К. Ф. Шеремета, являлись «главным звеном социалистического самоуправления народа», через которые он «осуществляет принадлежащую ему государственную власть».28 Исследования советских историков, как показал анализ, отличала строгая приверженность официальной партийно-правительственной позиции в сфере государственного строительства, в том числе в национальных образованиях. Однако тематика рассматриваемых вопросов была достаточно широкой, в результате чего ученые составили полную картину событий исследуемого.

24 Гарданов В. К. Материалы по обычному праву кабардинцев. — М., 1956. Гарданов В. К. Общественный строй адыгских народов (XVIII — первая половина XIX в.). — М., 1967. Джимов Б. М. Борьба трудящихся Адыгеи за победу и дальнейшее упрочение советской власти (апрель 1917 — декабрь 1920) // Исследования по истории Адыгеи. — Майкоп, 1976. Бугай Н. Ф., Джимов Б. М. От ревкомов к Советам на Кубани. — Майкоп, 1989. Меркулов Д. Х. Советы Адыгеи в социалистическом строительстве. 1922;1937. — Майкоп, 1989.

25 Гальцев B.C. Социально-экономическое и культурное развитие народов Северного Кавказа в 70−90-е гг. XIX векаУ/Вопросы истории. — 1954. — № 10. Кумыков Т. Х. Экономическое и культурное развитие Кабарды и Балкарии в XIX веке. — Нальчик, 1965. Исаев М. И. Языковое строительство в СССР: процессы создания письменности народов СССР. — М., 1979.

26 Гаджиев В. Г. Роль России в истории Дагестана. — М.: Наука, 1965. Киняпина Н. С., Блиев М. М., Дегоев В. В. Кавказ и Средняя Азия во внешней политике России, вторая половина XV11I — 80-е годы XIX века. -M.: МГУ, 1984. Берозов Б. П. Роль России в истории Осетии. — Орджоникидзе, 1989.

27 Изменения социальной структуры советского общества. Октябрь 1917;1920: сб. ст. / Отв. ред. В. М. Селунская. — М.: Мысль, 1976. Поляков Ю. А. Советская страна после окончания гражданской воины: территория и население. — М.: Наука, 1986. Волкова Н. Г. Этнический состав населения Северного Кавказа в XVIII — начале XX века. — М., 1974.

28 Барабашев Г. В., Шеремет К. Ф. Советское строительство. — М., 1988. периода на территориях Северного Кавказа, определили хронологию их развития, состав основных субъектов и объектов российской административной политики, стремились сделать все возможное в рамках концептуальных ограничений.

В 1980;е годы все еще сохранялась приверженность официальным установкам, но уже наметились более взвешенные подходы к использованию исторических фактов и нацеленность на объективное освещение проблемы распространения российского влияния в северокавказском регионе. Сначала это проявилось на уровне отдельных публикаций, 29 а в конце десятилетия легло в основу подробного описания истории народов Северного Кавказа, вышедшей под редакцией A.JT. Нарочницкого.30.

С наступлением третьего периода в развитии историографии в начале 1990;х годов события, последовавшие после развала Советского Союза, стимулировали новую волну интереса к вопросам государственного строительства в России и взаимоотношений власти с национальными образованиями. Содержание научных разработок стало отличаться качеством подходов и разнообразием оценок. Проявились явные признаки критического осмысления пройденного исторического пути, поиска предпосылок и причин допущенных ошибок в национально-государственной сфере. С этой точки зрения интерес представляют работы Т. П. Коржихиной, А. С. Сенина, А. Н. Дементьева, Г. И. Королевой-Конопляной, С. В. Леонова, А. Ю. Бахтуриной,.

В.В. Никулина и А. Г. Черненко. Разнообразней стала тематика исследований, связанных с проблемой развития народов Северного Кавказа в.

2J Блиев М. М. Кавказская война: социальные истоки, сущность // История СССР. — 1983. — № 2. — С. 54−73.

30 История народов Северного Кавказа (конец XVIII — 1917 г.) / Под ред. А. Л. Нарочницкого. — М.: Наука, 1988.

31 Коржихина Т. П., Сенин А. С. История российской государственности. — М., 1995. Дементьев А. Н. О «системе советов» и земских учреждениях в России: возможные исторические параллели // Государство и право — 1996. — № 8. — С. 112−119. Королева-Конопляная Г. И. Вопросы национально-государственного устройства в программах политических партий и движений России XX века. — М., 1997. Леонов С. В. Рождение советской империи: государство и идеология. 1917;1922 гг. — М.: Диалог-МГУ, 1997. Бахтурина.

A.Ю. Принципы национальной самобытности в государственной доктрине Российской Империи XIXначала XX в. // Российская государственность: история и современность. — М., 1997. — С. 81−99. Никулин.

B.В. Власть и общество в 20-е годы. Политический режим в период НЭПа: становление и функционирование (1921;1929 гг.). — СПб.: Нестор, 1997. Черненко А. Г. Общероссийская национальная идеология и развитие федерализма в России. — СПб.: АЛЕТЕЙЯ, 1999. jf составе России: это и экономическая сфера, ~ и культура, а также вопросы народонаселения и государственного строительства.34 В своих научных изысканиях ученые возвращались к истокам становления отношений с Российской империей, подвергали переосмыслению устоявшиеся взгляды. В числе других такой экскурс предприняли, например, Р. З. Куадже и J1.M.

Парова. В историографии рассматриваемого периода начали формироваться новые представления о сущности национальной политики на различных этапах государственной эволюции. Достаточно аргументированно они отражены в работах А. В. Авксентьева, В. А. Тишкова и других. ' Естественно, не были забыты и исторические этапы развития горских народов, характеристика которых содержится в трудах С. Н. Бейтуганова, В. Б. Виноградова, Е. Г. Битовой, В. Ш. Нахушева, Р. С. Тебуева, К.С.-Б.

Урусова, Р. Т. Хатуева. Ряд исследователей обратился к традициям горцев, в том числе в области самоуправления и административно-правовой эволюции. В их числе: В. Н. Мальцев, Ю. Ю. Карпов и другие.38 Список авторов.

32 Яидарова Л.Х.-А. Первые проекты хозяйственно-экономического развития народов Северного Кавказа в составе России // Россия и Северный Кавказ: проблемы историко-культурного единства. — Грозный, 1990. -С. 58−72. Нахшунов И. Р. Экономически последствия присоединения Дагестана к России (дооктябрьский период). — Махачкала, 1998.

33 Кошев М. А. Из истории просвещения горцев Северного Кавказа в XIX — начале XX века. — Нальчик: Эльбрус, 1991. Гатагова Л. С. Правительственная политика и народное образование на Кавказе в XIX в. -М.: РИЦ «Россия молодая», 1993. j4 Кабузан B.M. Население Северного Кавказа в XIX—XX вв.еках. Этностатистическое исследование. — СПб., 1996. Битова Е. Г. Политико-административная интеграция Российской империи с ее северокавказской периферией в XIX в. // Сборник научных трудов молодых ученых Кабардино-Балкарского государственного университета. — Нальчик, 1998. — С. 38−42. Матвеев В. А. Государственно-политическая централизация и местное самоуправление на северокавказских рубежах России до 1917 года// Российский выбор. — 1998. — № I.- Сампиев И. М. Система управления Северным Кавказом в Российской империи // Кавказская война: спорные вопросы и новые подходы. Тезисы докладов Международной научной конференции. — Махачкала, 1998.

35 Куадже Р. З. Некоторые вопросы колониальной экспансии царского самодержавия против Адыгеи (Черкесии) // Черкесия в XIX веке: материалы 1 Кошехабльского форума «История — достояние народа». — Майкоп, 1991. — С. 197−216. Парова Л. М. К истории разработки планов покорения кавказских горцев российским царизмом // Известия вузов. Северо-Кавказский регион. Общественные науки. — 1993. — № 3. — С. 55−74.

36 Авксентьев А. В., Шаповалов В. А. Этносоциальные проблемы России. — Ставрополь: Ставропольское книжное издательство, 1994. Тишков В. А. Очерки теории и политики этничности в России. — M., 1997.

37 Бейтуганон С. Н. Кабарда и Ермолов: очерк истории. — Нальчик, 1993. Виноградов В. Б. Страницы истории Средней Кубани. — Армавир, 1993. Битова Е. Г. Социальная история Бал кари и XIX века: сельская община. -Нальчик, 1997. Народы Карачаево-Черкесии: история и культура / Ответ, ред. В. Ш. Нахушев. — Черкесск, 1998. Тебуев Р. С., Урусов К.С.-Б., Хатуев Р. Т. Карачаевцы // Народы Карачаево-Черкесии: история и культура / Отв. ред. В. Ш. Нахушев. — Черкесск, 1998.

38 Коренные народы России: самоуправление, земля и природные ресурсы: обзор законов и иных нормативных актов XIX—XX вв. — M.: Изд-во Государственной Думы, 1995. Мальцев B.H. Влияние Кавказской войны на административно-судебные реформы на Северном Кавказе второй половины XIX в. // аналогичных работ очень представительный, но благодаря A.M. Авраменко, О. В. Матвееву, П. П. Матющенко, В. Н. Ратушняку, вклад большинства современных кавказоведов был обобщен и систематизирован в специализированном издании «Вопросы отечественной истории».39.

С началом нового столетия «исследовательский потенциал поднялся на более высокий уровень. Наметившаяся тенденция полного и объективного освещения истории российской государственности на Северном Кавказе наполнилась новым содержанием. Для данного периода характерно не только возрастание интереса к теме, но и появление оригинальных подходов, в том числе к освещению положения дел в отдельных районах региона. С учетом сложной общественно-политической обстановки значительно усилилось стремление исследовать возможные пути преодоления кризиса, в котором переплелись социальные, экономические, национальные события, столкнулись позиции различных политических сил. Об этом свидетельствуют работы И. Л. Бабича, Л. Г. Захаровой, В. В. Дегоева.40 Разобраться в исторических истоках сохранения напряженности в сфере межнациональных отношений на основе анализа российской политики на Северном Кавказе попытались Г. Н. Малахова, Ю. Ю. Клычников, А. В. Казначеев.41 В этом же аспекте А. Ю. Чирг, Л. Г. Ивашов, К. С. Гаджиев, В. Л. Величко рассмотрели геополитические параметры укрепления позиций России на Кавказе.42 Целостное представление о динамике развития.

Кавказская война: уроки истории и современность. — Краснодар, 1995. — С. 264−272. Карпов Ю. Ю. Джигит и волк. Мужские союзы в социокультурной традиции горце Кавказа. — СПб., 1996.

39 Авраменко A.M., Матвеев О. В., Матющенко П. П., Ратушняк В. Н. История России и Кавказа в новейших исторических публикациях // Вопросы отечественной истории. — Краснодар, 1995. — С. 5−18. 10 Бабич И. Л. Правовая действительность и ее исторические корни на Северном Кавказе // Россия и Кавказ сквозь дна столетия. — СПб., 2001. Захарова Л. Г. Россия и Кавказ: взгляд из XXI века // Россия и Кавказ сквозь два столетия. — СПб., 2001. Дегоев В. В. Большая игра на Кавказе: история и современность. Статьи, очерки, эссе. — М.: SPSL — Русская панорама, 2001. Дегоев В. В. Кавказ в составе России: формирование имперской идентичности // Кавказский сборник / Под ред. Н. Ю. Силаева. Т. 1(33). — М.: НП ИД «Русская панорама», 2004. — С. 28−47.

41 Малахова Г. Н. Становление и развитие российского государственного управления на Северном Кавказе в конце XVIII—XIX вв. — Ростов-на-Дону, 2001. Клычников Ю. Ю. Российская политика на Северном Кавказе (1827 — 1840 гг.). — Пятигорск, 2001. Казначеев А. В. Развитие северокавказской окраины России (1864−1904 гг.). — Пятигорск, 2005.

42 Чирг А. Ю. Дипломатические методы завоевания Черкесии царизмом в XIX веке // Информационно-аналитический вестник. Вып. 4. — Майкоп: Меоты, 2001. Ивашов Л. Г. Геополитическая экспансия России на Кавказе в XV1-XX вв. // Россия или Московия? Геополитическое измерение национальной безопасности России / Научн. ред. Я. В. Волков. — М.: Изд-во «Эксмо», 2002. Гаджиев К. С. Геополитика Кавказа / Ред. основных элементов проблемы исследования дает знакомство с изданиями, выходящими с начала 2000;х годов в рамках проекта «Россия и Кавказ».43.

Традиционным направлением исследовательской деятельности стало обращение к историческому прошлому горских народов, в пределах которого ученые проследили этапы российско-северокавказской интеграции, ее содержание, нормативно-правовое обеспечение, влияние на сохранение в горских сообществах черт этнической самобытности и способов национального самовыражения. Это направление представлено в отечественной историографии трудами таких авторов, как В. О. Бобровников, И.Х.-Б. Тамбиев, А. Х. Боров, Ш. М. Батчаев, З. Б. Кипкеева, М. С. Тхайцухов, P.P. Бадахов, К. М. Ханбабаев и многих других.44 Естественный интерес вызывали и события Кавказской войны, нашедшие отражение в работах А. Х. Бижева, М. Ю. Хаширова, Я. А. Гордина.45.

В XXI век Россия вступила в состоянии не только трансформации политико-правового режима, но и поиска собственной модели государственного устройства, основанного на принципах демократии и стремлении к достижению гражданского согласия в обществе. В этой связи вполне обоснованными являются экскурсы в историю становления и развития взаимоотношений между властью и обществом на различных этапах государственной эволюции, предпринятые А. Н. Сахаровым, А. В. Пыжиковым, С. И. Линцом и другими исследователями.46 В концептуальном.

Л.И. Гецелевич. — М.: Международные отношения, 2003. Величко В. Л. Кавказ. Русское дело и междуплеменные вопросы. — М.: ФЭРИ-В, 2003.

43 Россия и Кавказ / Рук. проекта Я. А. Гордин. — СПб.: ЗАО «Красная звезда», Довлатовский фонд, 2003.

44 Бобровников В. О. Мусульмане Северного Кавказа: обычай, право, насилие. Очерки по истории и этнографии права Нагорного Дагестана. — М.: Восточная литература, 2002. Тамбиев И.Х.-Б. О Карачае и Балкарии. Сб. очерков, статей, заметок. — Ставрополь: Сервисшкола, 2003. Боров А. Х. Адыги в XX веке: на путях к современности // Кавказский сборник / Под ред. Н. Ю. Силаева. Т. 1(33). — М.: НП ИД «Русская панорама», 2004. — С. 186−200. Батчаев Ш. М. Карачаевцы в войнах России: вторая половина XIX веканачало XX века. — М., 2005. Кипкеева З. Б. Народы Северо-Западного и Центрального Кавказа: миграции и расселение (60-е годы XVIII в. — 60-е годы XIX в.). — М.: Изд-во Ипполигова, 2006. Тхайцухов М. С. Абазины: станицы древней и средневековой истории. — Черкесск, 2006. Бадахов P.P. Князья на ратной службе // Известия Карачаевского ПИИ. Вып. 3. — Черкесск, 2007. Ханбабаев К. М. Духовное управление мусульман Дагестана на рубеже веков // Ислам и политика на Северном Кавказе: материалы Всероссийской научной конференции. — Карачаевск: КЧГУ, 2007. — С. 224−232.

45 Бижев А. Х., Хаширов М. Ю. Адыгское крестьянство в годы Кавказской войны. — Нальчик: КБГУ, 2000. Гордин Я. А. Кавказ: земля и кровь. Россия в Кавказской войне XIX века. — СПб.: Звезда, 2000.

46 Сахаров А. Н. Россия в начале XX века: народ, власть, общество // Россия в начале XX века / Под ред. А. Н. Яковлева. — М.: Новый хронограф, 2002. Административно-территориальное устройство России. История и плане с ними связаны исследования в области национальной политики. В диссертации этот историографический блок представлен работами С. Дмитриевского и В. В. Бабошина.47.

Особое значение при разработке темы имело знакомство с диссертационными работами, посвященными различным аспектам государственного строительства в национальных регионах.48 Они свидетельствуют о том, что интерес современных исследователей к проблемам интеграции малых народов в российское общество не ослабевает, а возрастает и прогрессирует в направлении поиска оптимальных возможностей приблизиться к реальности и объективности.

Цель и задачи исследования

Целью работы является повышение уровня научной разработки российской модели управления национальными регионами на этапе капиталистического развития и в период перехода к социалистическому строительству, выявление традиционных подходов и преемственности в реализации внутренней национальной, административно-территориальной политики за счет углубления теоретического осмысления предпосылок, политико-правовых условий формирования, механизмов функционирования и развития государственности у северокавказских народов. Учитывая актуальность темы, уровень ее научного осмысления и современность / Отв. ред. Л. В. Пыжиков. — M.: ОЛМЛ-ПРЕСС, 2003. Линец С. И. История российского государства и органов его управления: Учебное пособие. — Пятигорск, 2008.

17 Дмитриевский С. Сталин. Предтеча национальной революции. — М.: Изд-во «Эксмо», 2003. Бабошин В. В. Национальные интересы и государство: политологический подход // Научная мысль Кавказа. № 8. — Ростов-на-Дону: СКНЦВШ, 2005. — С. 11−24.

48 Филимонов В. Г. Государственное устройство РСФСР (историко-правовое исследование): авюрсф. дис.. докт. ист. наук. — M., 1961. Хлынина Т. П. Адыгея в системе международных отношений на Северном Кавказе. 1920;1924: дис.. канд. ист. наук. — M., 1993. Шахов Ш. К. Местное самоуправление в Дагестане: исторические традиции и современность: автореф. дис.. канд. ист. наук. — M., 1997. Константинов С. В. И. В. Сталин и нацнонально-государственное переустройство России. 1917;1941 гг.: дне.. канд. ист. наук.-M., 1997. Зозуля И. В. История развития судебной системы на Северном Кавказе во второй половине XIX — начале XX века: дис.. канд. ист. наук. — Ставрополь, 1999. Кумпан В. А. Национальная политика самодержавия на Северо-Западном Кавказе в пореформенный период (1864 — 1917 гг.): дис.. канд. ист. наук. — Краснодар, 2000. Землянский А. В. Северный Кавказ в политике России в 30−90-е годы XVIII века: дис.. канд. ист. наук. — Пятигорск, 2001. Соловьева Н. Г. Социально-экономическое развитие и общественное движение в Карачае и Черкесии во второй половине XIX — начале XX в.: дис.. канд. ист. наук. — Нальчик, 2002. Щупец Е. С. История развития города Владикавказа: тенденции и особенности (17 841 917 гг.): дис.. канд. ист. наук. — Пятигорск, 2003. Клычников Ю. Ю. Российская политика на Северном Кавказе (1827−1840 гг.): дис.. док-pa ист. наук. — Пятигорск, 2004. Ткаченко Д. С. Национальное образование в Российской империи XIX — начала XX в. (на материалах Северо-Кавказского региона): автореф. дис.. док-pa ист. наук. — Ставрополь, 2006. Эдиева Ф. Д. Обычное право в системе общественных отношений карачаевцев в XIX веке: дис.. канд. ист. наук. — М., 1975. поставленную цель, в работе предполагается решить следующие исследовательские задачи: осуществить анализ историографической литературы для выяснения степени исследования проблемы, выявления нереализованных научных возможностей и повышения информационного обеспечения данной работыопределить принципы, предпосылки и условия формирования российской государственной политики в национальных регионах, направления ее развития, структуру механизмов реализации мероприятий в сфере управления этническими сообществами на Северном Кавказевыявить основные этапы в развитии проблемы исследования как составной части российской национальной политикивыделить внутренние и внешнеполитические факторы влияния на состояние межнациональных отношений и интеграционные процессы в этнической средепроследить процесс формирования в России единой системы местного самоуправления, представить характеристику ее основных элементов, особое внимание обратить на формы адаптации социальных и общественно-политических традиций развития горских народов в российских условиях, отношение самодержавной власти к вопросу о сохранении в горской среде устоявшихся сословных и правовых отношенийобосновать политическую направленность административно-территориальных преобразований на Северном Кавказе, ее зависимость от состояния социально-политической обстановки в российском обществе, выделить специфические особенности средств и методов вовлечения народов Северного Кавказа в административно-правовую систему Империи, отношение официальных правительственных представительств в регионе к фактам противодействия проводившимся мероприятиям со стороны горцевпоказать процесс создания первых институтов административного управления горскими сообществами, их роль в преобразовании системы и структуры государственного управления в северокавказском регионепроанализировать эволюцию применения силовых мер в контексте утверждения российского административного влияния в регионе, в том числе с использованием иррегулярных войск, сформированных из казачьего населения Терской и Кубанской областей, дать характеристику правовым основам их примененияохарактеризовать процесс районирования и структуризации территорий, населенных горскими народами, оценить обоснованность дифференцированного подхода к выбору форм государственного управления в различных административных образованияхопределить мотивы и назначение деления районов расселения горцев на участки и округа, их соответствие проектам децентрализации власти и государственного управления в конце XIX — начале XX векапроследить формирование и функционирование на Северном Кавказе местных органов государственной власти различного уровня посредством анализа их структуры, статистических характеристикопределить назначение запретов на передвижение, дать характеристику режиму проживания горцев на отведенных им территорияхоценить возможности реорганизации государственной системы местного управления при самодержавной власти, рассмотреть существовавшие проекты преобразований в данной области, установить историческую достоверность фактов использования нереализованных программ на последующих этапах государственного строительстваопределить значение и роль революционных событий 1905;1907 годов в импульсивном развитии внутренней политики в последующие годы, в мотивации решений и формировании позиции имперского правительства к кризису властитеоретически обосновать влияние событий на последнем этапе существования самодержавного строя в России на рост политической активности населения национальных регионов, на изменение его отношения к вопросам государственного обустройства своих территорийисследовать вопросы, связанные с реорганизацией органов народовластия в России и национальных территориях после свержения самодержавия, раскрыть особенности и трудности переходного периода, в том числе обусловленные политической ситуацией и этнической самобытностью народов Северного Кавказа, их восприятием новой властирассмотреть концептуальные основы и законодательную базу преобразований в области строительства многонационального государства советского типа, опыт создания и функционирования его органов в условиях автономизации национальных регионов, перехода на новый уровень взаимоотношений с центральной властьюс опорой на источники и последние научные разработки представить сущностную характеристику основных направлений российской политики по управлению национальными регионами, выделить их национальные особенности и зависимость от кардинальной смены системных ориентировопределить исторические уроки и значение для будущего России государственных преобразований в области управления малыми народами, проводившихся во второй половине XIX — первой четверти XX века, выделить характерные для российской и советской истории тенденции, которые способны адаптироваться в нынешних условиях. Представить собственную трактовку основных составляющих исследуемой проблемы.

Объектом исследования является российская государственная система управления национально-территориальными образованиями во второй половине XIX — первой четверти XX века.

Предметом исследования определены особенности, формы и методы реализации основных направлений внутренней политики, направленной на вовлечение и закрепление территорий, населенных горскими народами Северного Кавказа, в российской системе государственного управления. К предмету отнесены также основные этапы административно-территориальных преобразований в Терской и Кубанской областях, механизмы контроля над процессами в общественно-политической жизни горцев, мероприятия по устранению условий и возможностей зарождения национальных движений, весь комплекс применявшихся сил и средств, правовое и нормативное обеспечение развития проблемы, ее последствия и влияние на дальнейшее развитие событий в северокавказском регионе.

Хронологические рамки включают в себя период со второй половины XIX века и до середины 1920;х годов. При этом основное внимание уделено переходным этапам в развитии российской государственности. Нижний предел обусловлен началом фактической реорганизации системы местного управления в России во время великих реформ и попытками распространения его структуры и принципов организации в национальных окраинах. Верхние границы определены с учетом актуализации проблемы в условиях строительства социалистического государства на федеративной основе. С целью выделения факторов и определения перспектив эволюции объекта и предмета исследования в работе допускаются выходы за пределы хронологических рамок в обоих направлениях.

Территориальные рамки исследования охватывают Россию при самодержавной власти, РСФСР после революции и в составе Советского Союза после его создания в декабре 1922 года, а также традиционные районы расселения горских народов на Северном Кавказе. Особое внимание уделено Терской и Кубанской областям на различных этапах их развития в исследуемый период, а также национальным автономиям, образованным после установления советской власти в регионе.

Методологическая и теоретическая основа диссертационного исследования. В работе над диссертацией автор опирался на теоретические положения видных представителей отечественной исторической мысли о государственном строительстве в России, политике российского государства в сфере управления национальными территориями, о месте и роли его институтов в реализации конкретных планов по утверждению влияния центральной власти в регионах. Методологическую основу составили основополагающие принципы научного познания: объективность, историзм и системность, которые предопределили комплексное использование ряда общенаучных и специальных подходов к построению анализа проблемы и ее составных элементов. Поскольку развитие системы государственного управления национальными территориями исследовалось в широком историческом контексте с рассмотрением опыта различных эпох, в работе доминировал конкретно-исторический подход, в рамках которого каждый метод в отдельности использовался для решения определенных задач. Сравнительно-исторический метод и метод ретроспективного анализа позволили выявить основные факторы и компоненты интеграционных процессов между Россией и Северным Кавказом, определить динамику и характер политических изменений в системе управления регионами на различных исторических этапах. Проблемно-хронологический * метод дал возможность выделить главные аспекты анализа эволюции взаимоотношений между центральной властью и органами местного управления, процесса создания и реорганизации соответствующих административных институтов, совершенствования законодательной базы. Метод детализации событий и явлений способствовал раскрытию региональных особенностей проблемы, в том числе в условиях построения в России федеративных отношений после революции. В этих же целях полезными следует признать методы анализа смежных дисциплин: институциональный, структурно-функциональный, социально-психологический, этнологический и другие, применение которых в комплексе существенно облегчило достижение поставленной цели.

В то же время системный подход в решении задач исследования обусловил рассмотрение проблемы как сложной системы взаимосвязанных отношений между государством и его представительствами на местах и контролируемой сферой внутренней политики. Этот же подход позволил выделить отдельные этапы развития системы управления национальными территориями в контексте общегосударственных реформ и модернизации власти. Он во многом определил оптимальную логическую структуру содержания диссертации. С его помощью конкретизировались формальноправовые рамки участия различных правительственных инстанций и ведомств, государственных институтов и учреждений в решении проблемы исследования. Он способствовал раскрытию механизмов политического и идеологического давления власти на малые народы, мотивации принятия решений в области государственного строительства.

Применение перечисленных и других методологических инструментов в их совокупности позволило выявить основные факторы, тенденции и компоненты развития системы управления национальными регионами в России, определить ее структуру, этапы реализации основных мероприятий в рамках проблемы исследования.

Источниковая база. Цель и поставленные для ее достижения задачи исследования предопределили использование широкой и достаточно репрезентативной источниковой базы. Она классифицируется в соответствии с общепринятыми в современной исторической науке принципами. При этом определяющими признаками классификации источников являются их происхождение и назначение. Основным источниковым блоком при выявлении предпосылок, правовых условий формирования и функционирования российской системы управления национальными регионами выступают официальные документы органов государственной власти, военного командования и ведомственного руководства директивного и нормативно-правового содержания, отчетная и учетная документация, переписка, свидетельства очевидцев, которые подразделяются на подгруппы: архивные материалы, опубликованные документы, статистические данные, воспоминания, дневники и мемуары непосредственных участников рассматриваемых событий, периодические издания исследуемого периода.

По степени важности в первую очередь следует назвать материалы архивных фондов. Их отбор производился в 43 делах 22 фондов российских государственных архивных учреждений, а также в 21 фонде региональных архивов. Особенно активно в работе использовались фонды Российского государственного исторического архива (РГИА): Ф. 381. — Канцелярия.

Министра земледелия (1837−1917 гг.).- Ф. 821. — Департамент духовных дел иностранных вероисповеданий.- Ф. 919. — Главное управление землеустройства.- Ф. 1022. — Министерство просвещения Российской Империи.- Ф. 1263. — Комитет министров (1802−1906 гг.).- Ф. 1268 -Кавказский комитет (1833−1881 гг.).- Ф. 1278. — Государственный совет.- Ф. 1284. — Министерство внутренних дел.- Ф. 1287. — Хозяйственный департамент Министерства внутренних дел.- Ф. 1288. — Главное управление по делам местного хозяйства. Их насыщенность документальными источниками представляет богатый исследовательский потенциал для раскрытия сущности и направленности мероприятий по распространению российской системы управления на Северном Кавказе, вскрытию противоречий в подходах к реализации различных проектов и программ, сопоставлению различных точек зрения на проблему. Здесь же содержится богатый материал по изменению административно-территориального устройства региона. В перечисленных фондах отбирались решения государственных органов власти, письма, записки, предложения, на основании которых эти решения принимались, статистические данные.

Не менее значимая информация накоплена в фондах Российского государственного военно-исторического архива (РГВИА): Ф. 330. — Главное управление иррегулярных войск (1779−1917 гг.).- Ф. 846. — Коллекция документов Военно-ученого архива (ВУА) Главного управления Генерального штаба.- Ф. 1300. — Кавказский военный округ.- Ф. 13 454. -Штаб войск Кавказской линии и в Черномории расположенных.- Ф. 15 044. -Комитет, высочайше учрежденный для составления проекта Положения об устройстве Кавказского линейного казачьего войска. В них раскрывается характер участия военного ведомства и казачьих структур в укреплении российского влияния на Северном Кавказе, эволюция взаимоотношений с местными аристократическими кругами. В материалах названных фондов имеются также документы о деятельности российских административных органов в регионе.

Значительный объем полезной информации по проблеме исследования хранится в фондах Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ): Ф. 102. — Департамент полиции Министерства внутренних дел. 2-е делопроизводство.- Ф. 109. — Третье отделение собственной Его Императорского Величества канцелярии (1826−1880 гг.).- Ф. 116. -Всероссийский (дубровинский) Союз русского народа.- Ф. 543. — Главное управление по делам местного хозяйства МВД.- Ф. 1318. — Народный комиссариат по делам национальностей РСФСР. Часть документов, представляющих интерес для раскрытия темы исследования, обнаружена в фонде 17 (Центральный комитет ВКП (б)-КПСС (1898, 1903;1991) Российского государственного архива социально-политической истории (РГАСПИ). В этих фондах интерес представляют материалы различного функционального назначения: нормативные, учетные и отчетные документы, постановления, решения, распоряжения. Их отбор и использование осуществлялись в хронологическом порядке.

Среди архивных источников особо необходимо отметить сведения из фондов региональных архивов. В Государственном архиве Краснодарского края (ГАКК) изучались дела в фондах: 249. — Канцелярия наказного атамана Кубанского казачьего войска (бывшая канцелярия кошевых и войсковых атаманов Черноморского казачьего войска).- 261. — Канцелярия начальника Черноморской кордонной линии.- Ф. 452. — Гражданская канцелярия начальника Кубанской области.- 460. — Кубанский областной статистический комитет.- Ф. 482. — Екатеринодарское окружное управление.- 538. — Кубанское областное жандармское управление.- 774. — Канцелярия помощника начальника Кубанской области. В Государственном архиве Ставропольского края (ГАСК) анализировались материалы фондов: 73. -Ставропольская мужская гимназия.- 79. — Общее управление Кавказской области.- 80. — Ставропольский губернский статистический комитет.- 249. — Управление главного пристава кочующих народов.- 398. — Ставропольский окружной суд.- 444. — Канцёлярия гражданского губернатора Кавказской области.- 806. — Волостные правления Ставропольской губернии.

Из фондов Центрального государственного архива Кабардино-Балкарской Республики (ЦГА КБР) хотелось бы выделить Ф. 2. — Канцелярия начальника Терской области, а также Ф. 16. — Канцелярия начальника центра Кавказской линии. Конкретная тематическая информации содержится в фондах Центрального государственного архива Республики Северная Осетия-Алания (ЦГА РСО-А): Ф. 11. Терское областное правление.- Ф. 20. — Управление Сунженского отдела Терской области.- Ф. 55. — Походный штаб командующего войсками Терской области.- Ф. 117. — Осетино-ингушский смешанный суд присяжных. Обвинительные акты о мелких кражах. Общественные приговоры по обвинению разных лиц в мелких кражах.- Ф. 256. — Комиссия по правам личным и поземельным туземного населения Терской области. Чеченский отдел.

Следующую группу составляют опубликованные источники. В работе.

49 они представлены историческими актами, отчетами, записками, а также публикациями исторических сведений и архивных материалов различного происхождения, 50 статистическими изданиями, 51 тематическими сборниками,.

49 Акты, собранные Кавказскою Археографическою комиссиею. В XII т. Т. VI-X. — Тифлис, 1875. Записка Министра внутренних дел, статс-секретаря Дурново Государственному секретарю от 18 марта 1895 г. № 3896. «О правах высших горских сословий в Кубанской и Терской областях». — Тифлис, 1885. -Приложение.- Всеподданнейшая записка по управлению Кавказским краем графа Воронцова-Дашкова. -СПб., 1907. Отчет Главнокомандующего Кавказской армией по военно-народному управлению за 18 631 869 гг. — СПб., 1870. Отчет по главному управлению Наместника Кавказского за первое десятилетие управления Кавказским и Закавказским краем великим князем Михаилом Николаевичем. — Тифлис, 1873. Отчет попечителя Кавказского учебного округа за 1872 год. — Тифлис, 1873. Загадочный мир народов Кавказа. Записки из архивов Эдинбургского миссионерского общества и других источников конца XVIII—XIX вв.еков. — Нальчик: Эль-Фа, 2000.

50 Положение о сельских (аульных) обществах, их общественном управлении и повинностях государственных и общественных в горском населении Терской области. — Владикавказ, 1871. Из архива князей Бековичей-Черкасских / Пред. Е. Г. Вейденбаума // Кавказский сборник. Т. XXX. — Тифлис, 1910. Исторические сведения о гребенском казачьем полку // Сборник общества любителей казачьей старины. -1912. — № 4. — С. 26−54. История, география и этнографии Дагестана XVIII—XIX вв. Архивные материалы. -М.: Изд-во Восточной литературы, 1958. Особый журнал Совета министров 19 и 22 декабря 1906 г. и 3 и 6 января 1907 г. // Особые журналы Совета министров царской России: 1907 год. Ч. 1. Вып. I. — М., 1984. Под стягом России: Сборник архивных документов. — М., 1992. Секретная миссия в Черкесию русского разведчика барона Ф. Ф. Торнау. — Нальчик: Эль-Фа, 1999. Народное образование в Кабарде и Балкарип в XIX — начале XX века. Сборник архивных материалов / Сост. M.3. Саблирова. — Нальчик: Эль-Фа, 2001.

51 Сборник сведений о Северном Кавказе. Т. 1,3, 5, 12. — Ставрополь: Губернская Типография, 1906, 1909, 1911, 1920. Статистические сведения о состоянии средних учебных заведений Кавказского учебного округа за 1905 год.-Тифлис, 1905. Статистико-экономические исследования переселенческого управления 1893 -1909 гг.-СПб., 1910. содержащими важные документы по исследуемому периоду: законодательные акты, указы и постановления правительства.52 По признаку их назначения они относятся к нормативным документам, основная их часть содержится в Полном собрании законов Российской империи, Своде законов Российской империи, Своде узаконений РСФСР, а также в других изданиях.53 К этой же группе источников относятся^ публикации программных документов российских политических партий начала XX века, 54 а также протоколов и стенографических отчетов съездов, конференций и пленумов РКП (б)-КПСС советского периода.55.

Не менее полезным представляется и такой вид источников, как дневниковые записи, воспоминания и мемуары политических и общественных деятелей дореволюционного времени, 56 статьи и тезисы докладов первых руководителей советского государства.57.

Материалы по истории осетинского народа. Т. 2: Сборник документов по истории завоевания Осетии русским царизмом / Сост. B.C. Гальцев. — Орджоникидзе, 1942. Революция 1905;1907 гг.: Сборник документов и материалов. — Ростов-на-Дону, 1955. Шамиль — ставленник султанской Турции и английских колонизаторов: Сборник документальных материалов / Под ред. Ш. В. Цагарейшвили. — Тбилиси, 1958. Рабочее движение в России 1901;1904 гг. Документы. — Л., 1975. Документы по истории борьбы за Советскую власть и образование автономии Кабардино-Балкарии (1917;1922) / Сост. P.X. Гуюв [и др.]- отв. ред. Б. М. Зумакулов. — Нальчик: Эльбрус, 1983. Социально-экономическое, политическое и культурное развитие народов Карачаево-Черкесии. (1790−1917): Сборник документов / Сост. В. П. Невская [и др ]- ред. П. Д. Шацкий, С. П. Шацкая. — Ростов-на-Дону: Изд-во РГУ, 1985. Национальная политика в императорской России: Сборник документов. — M., 1997. Документальная история образования многонационального государства Российского. Кн. 1: Россия и Северный Кавказ в XVI-X1X веках. — M.: Изд-во «НОРМА», 1998.

53 Полное собрание законов Российской империи (ПСЗ) — 2. 'Г. 49. ПСЗ-З. Т. 9, 10, 23. Свод законов Российской империи, дополненный по продолжениям 1906, 1908, 1909 и 1910 гг. и позднейшим узаконениям 1911 и 1912 гг./Под ред. А. А. Добровольского. Кн. 1. Т. 1−4. — СПб., 1913. Свод узаконений РСФСР. — 1917 — 1924 гг.- Российское законодательство Х-ХХ веков. В 9-ти т. — Москва, 1988. Совет Министров Российской империи. Документы и материалы. — Л., 1990.

54 Программы политических партий и организаций конца XIX — начала XX в. — Ростов-на-Дону, 1991. Политические партии России. Партия социалистов-революционеров 1901;1917 гг.: Сборник документов. — M., 1999. Партия социалистов-революционеров. Документы и материалы. В 3-х т. Т. 1: 1900;1907 гг. — М., 1999.

55 Протоколы и стенографические отчеты съездов и конференций КПСС. В 25-ти т.— М.: Гос. изд-во полит, литературы, Гос. изд-во «Московский рабочий», Партиздат, 1956. В. И. Ленин и ВЧК: Сборник документов (1917;1922 гг.) / Сост. Ж. Адибекова. — M: Политиздат, 1987. Политбюро ЦК РКП (б) — ВКП (б). Повестки дня заседаний. 1919;1952. Каталог. Т. 1: 1919;1929. — М.: РОССПЭН, 2001.

56 Арбузов А. Д. Из близкого прошлого // Российская национальная библиотека (РНБ). Отдел рукописей. Ф. 1000. Оп. 2. Д. 54. Бларзмберг И. Ф. Воспоминания / Пер. с нем. О. И. Жигалиной, Э. Ф. Шмидтавступ. ст. И. Д. Халфина. — M.: Наука, 1978. Витте С. Ю. Самодержавие и земство. Записка б. Министра финансов статс-секретаря Гр. С. Ю. Витте.- СПб.: Тип. В. Безобразова и К., 1908. Витте С. Ю. По поводу непреложности законов государственной жизни. — СПб.: Тип. АО Брокгауз — Ефрон, 1914. Курлов П. Г. Гибель императорской России. — М.: Современник, 1992. Филипсон Г. И. Кавказская война. Воспоминания. -M., 1885.

57 Дзержинский Ф. Э. Избранные произведения: в 2-х т. Т. 1: 1897—1923. — M.: Госполитнздат, 1957. Ленин В. И. К вопросу о национальностях или об «автономизации"//Ленин В. И. Поли. собр. соч. Т. 45. — С. 356 362. Критические заметки по национальному вопросу // ПСС. Т. 24. — M., 1961. — С. 113−150. Нужен ли.

Часть источников по изучению вопросов, связанных с государственным строительством в России и развитием системы государственного управления национальными регионами, составила периодическая печать изучаемого периода, центральные издания: «Жизнь национальностей», «Известия», «Известия ВЦИК», «Известия ЦК РКП (б)», «Правда», «Право», «Россия», «Социалистический вестник" — а также региональные газеты и журналы: «Адыгейская жизнь», «Вольная Кубань», «Дело народа», «Кубанские ведомости», «Кубанский край», «Советский юг» и другие. Перечисленные источники дали возможность решения поставленных перед исследованием задач.

Научная новизна исследования состоит в повышении уровня научно-теоретического осмысления целей, средств и механизмов функционирования российской системы государственного управления национальными регионами, в определении и обосновании влияния на ее направленность и содержание внутриполитических разногласий между представителями различных политических течений как при самодержавии, так и в условиях перехода к социалистическому строительству по вопросам о характере государственного устройства и власти в России. С учетом этого в работе сформулирована концепция развития российской государственной системы управления малыми народами. Она базируется на документально подтвержденной гипотезе о том, что функционирование средств и механизмов влияния на положение дел в окраинах государства постепенно трансформировалось в политику укрепления позиций власти в национальных регионах, централизации управленческой практики, что предопределило коренное изменение тактики воздействия на население, социальные и обязательный государственный язык? // ПСС. 'Г. 24. — М., 1961. — С. 293−295. Законопроект о национальном равноправии // ПСС. Т. 25. — М., 1961. — С. 16−18. К вопросу о национальной политике [Текст] / В. И. Ленин // ПСС. Т. 25. — М., 1961. — С. 64−67. Проект закона о равноправии наций и о защите прав национальных меньшинств // ПСС. Т. 25. — М., 1961. — С. 135−137. О праве наций на самоопределение // ПСС. 'Г. 25. — М., 1961. — С. 255−258. Сталин И. В. Организация Российской Федеративной Республики (1918) // Сочинения. Т. 4. — М., 1953. — С. 66−73. Политика Советской власти по национальному вопросу в России (1920) // Сочинения. Т. 4. — М., 1953. — С. 351−363. Тезисы «Об очередных задачах партии в национальном вопросе» // Сочинения. Т. 5. — С. 15−29. Национальный вопрос и ленинизм (1929) // Сочинения. 'Г. II. — М., 1949. — С. 61−70. общественно-политические институты горских сообществ Северного Кавказа. При этом прослеживается сохранение традиционных для России черт авторитарного правления на протяжении всего исследуемого периода.

Кроме того, в диссертации предпринята попытка определения основных этапов интеграции горских народов в систему российского местного управления во второй половине XIX — первой четверти XX века, сопровождавшейся реорганизацией сложившихся традиций и стереотипов в общественно-политической жизни горцев. Несмотря на то, что в выделенный период в России произошла коренная трансформация государственного строя, весь процесс показан в динамике и неразрывной целостности, как следствие преемственности стратегического курса в области государственного строительства.

Элементами новизны обладают также полученные результаты исследования, которые дополняют и конкретизируют современные знания о развитии в России системы государственного управления национальными регионами: в научный оборот введен ряд документальных источников из центральных российских и региональных архивов, ранее не использовавшихся применительно к теме исследования, на их основании систематизирована нормативно-правовая база практики управления национальными территориями в исследуемый периодуточнено значение и соотношение понятий «нация» и «государство», что исключило определенные разночтения в понимании сути построения в России многонационального государстваэволюция российской системы государственного управления национальными регионами, анализ ее структуры и содержания представлены в контексте общеполитических процессов второй половины XIX — первой четверти XX века, направленных на сохранение и укрепление авторитарного правления, основанного на централизации властиустановлена периодизация российской политики по закреплению национальных окраин в социальной и административно-политической структуре государства с определением особенностей ее этапов, социально-экономических, этноконфессиональных и геополитических факторов. Это позволило проследить динамику и интенсивность реализации планов построения централизованного многонационального государствана документальной основе выявлены новые аспекты анализа управленческой практики самодержавия в национальных регионах, общие для всех горских народов и особенные для отдельных этнических групп, отражена специфика применения запретительных и ограничительных мер на передвижение и выбор места жительства, создание общественно-политических структур, показаны их восприятие и последствия, рассмотрена степень влияния на отношение различных слоев горского населения к российским центральным и местным властямпрактическая деятельность российских официальных представительств на Северном Кавказе и органов местной власти представлена на фоне решения социально-политических и административных задач обустройства северокавказских территорий в выделенный период. Предпринята попытка соединения в одно целое практики создания национально-территориальных образований с состоянием и реализацией российской властью стратегии государственного строительстваэволюция нормативного обеспечения народовластия в этнических регионах и его институтов в начальный советский период показана в работе в неразрывной связи с планами проведения национальной политики, попытками концептуальной трансформации федеративного государственного устройства и создания централизованной системы управления автономными образованиямина основе проведенного исследования дана оценка результатам воздействия управленческих средств и механизмов на массовое сознание горского населения, выявлен уровень влияния системного перелома на концептуальное содержание и тактику реализации мер, направленных на смену политических приоритетов в государственном строительстве и реорганизацию власти.

Положения, выносимые на защиту. С учетом результатов проведенного исследования на защиту выносятся следующие положения:

1. Основы авторитаризма в России были заложены в средние века и стали следствием непрекращавшейся борьбы за государственную независимость. Выход из создавшейся ситуации виделся в централизации власти и всей системы управления созданной Империей. Определенную роль в укреплении авторитарных черт российской государственности сыграла вековая традиция беспрекословного подчинения воле царя, значимость которого усиливалась его причислением к ставленникам Божьим.

2. В российском обществе явно ощущался недостаток альтернативного дворянству социального слоя, для которого основным занятием являлась бы не военная служба, а задача внутренней модернизации на основе последних достижений в области науки, техники и культуры. Его отсутствие в какой-то мере также предопределило авторитарный государственный режим в России, который постоянно ужесточался по мере расширения территориальных просторов страны, а также многонационального и поликонфессионального состава ее населения.

3. Отсутствие рычагов быстрого реагирования на положение дел в регионах, особенно в отдаленных окраинах, неизбежно приводило к возникновению всевозможных проблем, связанных, прежде всего, со сложностями отношений между властью и ее представительствами на местах, а также имевшими место территориальными и национальными особенностями самоуправления на уровне небольших обществ, народностей и народов. Исторически сложилось так, что природа возникновения Российской империи не только не способствовала, но и препятствовала становлению полицентризма и автономному развитию регионов.

4. При возникновении конфликтных ситуаций на окраинах государства национальный фактор не был определяющим. Несмотря на то, что имперская власть объективно не была заинтересована в разрастании конфликтов, серьезные основания для столкновений между «инородцами» и русско-украинским крестьянством на Северном Кавказе зачастую крылись в самом правительственном курсе или же в некомпетентных и неуклюжих действиях чиновников.

5. Привилегированные сословия горских сообществ располагали всей полнотой административной и военной власти, которая гарантировалась им нормами обычного права. Это свидетельствует о том, что самоуправление в горском обществе осуществлялось в рамках локальных территориальных образований, в пределах которых действовали адаты.

6. Возмущение этнической среды усилением российского влияния в регионе носило латентный характер и до поры до времени открыто не проявлялось, что было связано, прежде всего, с морально-психологическими особенностями ее жизнедеятельности и восприятия окружающей действительности. Актуализированные формы народные движения в этнических регионах России приобрели в начале XX века. На Кавказе отчасти они стали следствием ужесточения национальной политики самодержавия после окончания Кавказской войны.

7. Несмотря на многочисленные просчеты, нельзя не отметить разнообразие и продуманность форм освоения и управления национальными окраинами самодержавной властью. Интеграция элиты горских народов в общероссийскую структуру высшего сословия, учет региональных, этнических, религиозных и культурных различий — все это было свойственно российскому государству. В этой связи политику России по отношению к малым народам трудно назвать колониальной, российское государство никогда не принимало законов, направленных на ущемление их прав и национального достоинства.

8. Возникавшие в рассматриваемой сфере противоречия базировались, с одной стороны, на стремлении самодержавия к консолидации национальных окраин, с другой, на росте сепаратистских настроений в этнической среде. Правительство понимало, что усилению негативных тенденций способствует неопределенность положения тех или иных народов в общей структуре государства, поэтому выход виделся в распространении на всю его территорию единых правил и законов.

9. В ряду причин неудавшихся преобразований в рассматриваемой сфере особое место занимают вопросы, связанные с многонациональным составом населения Империи. Нет сомнений в том, что на тот период практически невозможно было сделать однозначный выбор в сторону унитарного государственного устройства или федерации, эта проблема достаточно сложна и в современных условиях, но зарождение тенденций происходило именно в эпоху абсолютизма и развития капиталистических отношений. По этой же причине эти тенденции не получили своего развития, так как монархия никогда не отличалась динамичностью и постоянством.

10. Накануне революции в России в основном была сформирована концепция управления национальными территориями, которая, правда, не была апробирована в действии. К этому времени царское правительство отказалось от использования особых систем управления отдельными регионами и сделало опору на теорию «официальной народности», внедрение которой потребовало реализации целого комплекса политических и экономических мер. В их числе на одном из первых мест стояла задача укрепления единого административно-правового пространства Империи.

11. Анализ тенденций развития местного самоуправления в Российской империи показывает, что, несмотря на проявившееся стремление со стороны правительства укреплять связи с национальными окраинами, сложившаяся система управления на Кавказе долгое время обеспечивала обособленную эволюцию национальных институтов власти. Вплоть до революции 1917 года самодержавие так и не внедрило в практику построения отношений с отдельными народами те политические элементы, которые поддерживали бы и укрепляли их связь с государством. На Кавказе этим средством выступала русская экономическая колонизация. Такой подход не всегда способствовал централизации правовых и административных интересов России и горских народов. В результате достичь единства в вопросах построения системы местного самоуправления на всей территории государства самодержавной власти в отведенный для нее историей срок не удалось.

12. Процесс интеграции народов Северного Кавказа в Российскую империю был длительным, он протекал не везде одинаково с точки зрения его восприятия горскими сообществами. В этой связи необходимо отметить, что самодержавная власть проявила определенную сдержанность в решении административно-правовых вопросов адаптации горцев в сложной системе российской государственности, показала способность соблюдать взятые на себя обязательства и принимать решения, устраивающие обе стороны.

13. Административно-правовые реформы на Северном Кавказе начались с создания института приставства, находившегося в подчинении кавказской военной администрации. С его помощью на местах стала формироваться территориальная структура, которая со временем наполнялась политическим содержанием. Основная трудность заключалась в том, что процесс интеграции горских народов в состав Российской империи предусматривал не реформирование существовавших традиций государственного устройства и общественных отношений, а организацию новой локальной системы управления, построение которой сочеталось с элементами этнической самобытности горцев, которые от общества к обществу имели порой существенные отличия.

14. После революции на Северном Кавказе наблюдался возврат к широкому использованию традиционных форм самоуправления, функции которых в большинстве случаев соответствовали продекларированным лозунгам советской власти. Это обстоятельство способствовало появлению эффективных форм общественной и социальной самоорганизации северокавказских народов, отдельные из которых вполне приемлемы для адаптации в современных условиях.

15. Большевики, одержавшие победу над белыми войсками и остановившие интервенцию, сумели достаточно быстро взять под контроль стремление народов к самоопределению. Этому способствовало в первую очередь создание сильного централизованного государства, которое явилось самым эффективным орудием преодоления националистических и сепаратистских тенденций. Его главным предназначением стало объединение народов с использованием сложного механизма социально-политических и экономических средств.

16. Теоретики социалистического строительства считали, что сам факт установления советской власти способен устранить разногласия и противоречия между народами. Аналогичная позиция давала возможность считать национальный вопрос с образованием СССР решенным раз и навсегда. В этой связи утратили свою актуальность и проблемы национально-государственного строительства. Они не снимались с повестки дня, но потеряли первостепенную значимость, сменились приоритетами общенационального, общегосударственного характера. В политическом лексиконе все чаще стало употребляться такое понятие, как советский народ, которое не предполагало раздробленности составных элементов по этническому признаку.

17. Сегодня необходимо рассматривать историю взаимоотношений России и горских народов с позиции интеграционных процессов. Эта необходимость обусловливается, во-первых, значимостью исторического события, во-вторых, возможностью переосмысления пройденного пути, выделения особенностей взаимодействия государства и отдельно взятого региона, определения единства мнений и разногласий, критериев оптимального состояния национальных административных единиц.

Теоретическая значимость работы заключается в том, что в ней поставлена и решена в новом исследовательском ракурсе ранее недостаточно изученная проблема. Система управления национальными регионами обоснована в качестве самостоятельного элемента в общественно-политической структуре российского государства, с одной стороны, подверженного влиянию его политических институтов, с другой, — способной оказывать свое воздействие на качественное состояние власти. Работа содержит сравнительный анализ основных тенденций в сфере государственного управления национальными окраинами в самодержавной России и аналогичных преобразований в начальное советское время. Это дает возможность по-новому взглянуть на некоторые аспекты эволюции государственного строительства на различных этапах развития страны в рамках выделенного периода, определить уровень и критерии преемственности в рассматриваемой сфере, значение исторического опыта, возможность его использования для преодоления дестабилизирующих последствий прошлого. Структура диссертации позволяет использовать ее материалы для более углубленного изучения отдельных аспектов темы.

Практическая значимость. В практической плоскости результаты работы расширяют и уточняют знания о становлении и развитии России как многонационального государства. Обобщения и выводы, сделанные в диссертации, имеют возможность прикладного применения в деятельности общественно-политических организаций и органов государственной власти, в работе различных фондов и объединений, созданных для содействия интеграционным процессам в российском обществе, в том числе на основе расширения межнационального общения, повышения уровня толерантности и взаимопонимания между народами. Они могут быть использованы также при подготовке лекционных курсов и семинарских занятий по отечественной истории в учебных заведениях, в подготовке и переподготовке кадров для органов государственного управления, пропагандистских мероприятиях.

Апробация результатов исследования. Основные положения и результаты диссертационного исследования докладывались и обсуждались на международных, всероссийских, региональных и межвузовских научных конференциях и семинарах, в том числе: IV региональной научной конференции «Дни науки» (Пятигорск, 2003) — Четвертом международном конгрессе «Мир на Северном Кавказе через языки, образование и культуру». Симпозиум III: «Геополитика, проблемы безопасности и миротворчества на Северном Кавказе» (Пятигорск, 2004) — Всероссийской научной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых «Перспектива-2006» (Нальчик, 2006) — Международной научно-практической конференции профессорско-преподавательского состава и студентов «Актуальные проблемы общества, экономики и экологии и пути их решения» (Ставрополь, 2006) — III Всероссийской научно-практической конференции «Реконструкция национального опыта благотворительности и его применение в современных условиях» (Пятигорск, 2008).

Основные положения диссертационного исследования отражены в 2 монографиях и 35 публикациях, в том числе в 7 статьях в рецензируемых журналах и изданиях. Общий объем авторских публикаций по теме исследования составил 45,6 п.л. Диссертация обсуждалась на заседании кафедры социально-гуманитарных наук Пятигорского государственного технологического университета.

Структура диссертации. Объект, предмет, цели и задачи исследования определили структуру диссертации. Она состоит из введения, пяти глав, включающих в себя четырнадцать параграфов, заключения, примечаний, списка источников и литературы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Создание Русского централизованного государства в средние века наложило отпечаток на всю дальнейшую историю России, способствовало становлению, развитию и укреплению авторитарных черт государственного устройства. В России все более укоренялись черты наиболее жестких моделей абсолютизма, и это не было прямым заимствованием у Запада или Востока, а являлось следствием воздействия окружающей действительности. В начале XX столетия в отношении народов, проживавших на территории Империи, стала проводиться политика русификации, которая подчинялась стратегии их вовлечения в единое экономическое пространство. Новое развитие получили либеральные идеи государственного строительства, которые ранее декларировались самим самодержавием, но в силу его неспособности поступиться собственными правами на власть оказавшиеся невостребованными. Теперь они были взяты на вооружение российской общественностью. Каждая из политических сил имела и предлагала собственные варианты выхода из кризиса. Однако ни один проект в области государственных преобразований, независимо от того, был ли он применен на практике, или же отклонен, не предусматривал отмены сословной дифференциации общества. Таким образом, одним из важных факторов становления и укрепления авторитарного режима правления в России является многосложный процесс формирования государства, в результате которого Россия к началу XX столетия оказалась неспособной к восприятию конституционной власти. Царь в России постоянно находился выше закона, в нем олицетворялись порядок, справедливость, право, власть. Поэтому любые попытки изменить что-либо в системе правления во благо общества могли быть отвергнуты этим же обществом.

В этот же период на территории расселения горцев Северного Кавказа господствовали традиционные устои жизни. В нормах адата большинства народов недвусмысленно указывалось на главенствующее положение князей. Их власть распространялась на все внутренние дела горских сообществ, они имели право на объявление войны, заключение мира, в их руках находились суд и расправа. Кавказские дворяне составляли двор и княжеский совет, их обязанности состояли в ежегодной выплате определенных налогов серебром или продуктами питания, а также в необходимости выставлять во время военных действий необходимое количество вооруженных людей. Вопрос о причислении высших горских сословий к дворянству Российской империи был решен довольно своеобразно. Им разрешалось воспитывать детей в кадетских корпусах, предоставлялись определенные права по службе. Но полного причисления к дворянству все же не произошло, ибо у горцев не существовало землевладения.

Подвластное население обязано было выполнять повинности и платежи в пользу высшего сословия: пахать и убирать поля, пасти скот и лошадей, уплачивать подать за пользование землей, а также часть калыма в случае выдачи дочерей замуж. Адат не только устанавливал обязанности бедняков по отношению к их владельцам, заключавшиеся в исполнении повинностей в доме и поле владельца, но и некоторым образом защищал их права. В противостоянии с родовой знатью горские крестьяне использовали общину, основой экономической независимости которой являлась ее собственность на пахотные и частично на непахотные земли. У многих народов Северного Кавказа община в рассматриваемое время оказалась в руках трудового крестьянства тем оружием, которое давало им локальную сплоченность и средства к сопротивлению. Община, еще довольно сильная в рассматриваемый период, некоторым образом являлась сдерживающим фактором, не позволявшим высшему сословию окончательно захватить всю полноту власти, однако ее позиции постепенно слабели.

Опыт проживания в пределах одной Империи со временем выработал у горцев традицию мирного сосуществования, однако российская история в этом смысле располагает не только позитивным опытом. К началу исследуемого периода сложилась практика выработки универсальных форм противодействия негативным тенденциям в жизни общества, которые имели надэтническую сущность. Полицейские меры никак не дифференцировались в зависимости от этнической принадлежности среды, в которую они были направлены. Российские власти вплоть до вступления в новое столетие практически не уделяли внимания процессам на национальных территориях, не придавали им того значения, которого они заслуживали. Это не говорит о том, что обстановка в регионах с этническим населением была спокойной и не требовала вмешательства. Исторически сложилось так, что многие народы Империи традиционно проживали рядом друг с другом и развивались в условиях взаимовлияния и взаимодействия. С течением времени места их проживания приобретали конкретные очертания и включались в общую административно-территориальную систему государства. В общем, этот процесс проходил безболезненно на основе взаимного согласия, которое, однако, документально не фиксировалось. Так постепенно формировался ареал расселения больших и малых народов с весьма условными, но признанными всеми заинтересованными сторонами границами. Одновременно стабильные очертания принимало и расположение народов относительно друг друга, что способствовало их привыканию и терпимости к внешней среде, а также расширяло возможности социально-экономического и культурного взаимообогащения.

В условиях российской действительности начала XX века локальная напряженность в отношениях между различными народами в совокупности с кризисным состоянием всех сфер имперского общества, ослаблением самодержавной власти послужили фундаментом для зарождения массовых национально ориентированных движений. В советский период российской истории это объяснялось главным образом состоянием отношений между центральной властью и зависимыми народами, которые выразили свое недовольство национальной политикой царизма в форме организованного выступления в защиту своих прав и интересов. Современные исследователи связывают повышение уровня политической активности народов не только с недовольством властью, но и ослаблением государственности в Империи.

К концу XIX века в России сложилась новая структура местного управленческого аппарата, основанная на более совершенной законодательной базе. Создавая земства, власть рассчитывала не только на поддержку своего политического курса, но и на беспрекословное послушание со стороны органов местного самоуправления. На деле ситуация поначалу развивалась несколько иначе. Земства привлекли к себе внимание либерально настроенной части помещиков, которые намеревались использовать властные рычаги для реального изменения положения в стране.

На этот же период приходится возросший уровень противоречий в межнациональных отношениях, которые были обусловлены многими факторами поступательного развития общества. Национальные образования стали постепенно втягиваться в общероссийскую систему управления, при этом на их территории продолжали действовать и традиционные административные структуры. Создание наиболее важных институтов власти на местах не исключало совмещения управленческой деятельности с выполнением задач военного значения, что сохраняло ее особый статус. Имевшийся опыт подсказывал, что локальное национальное образование в пределах великой Империи, обладающее собственными культурными, экономическими, религиозными и другими традициями, рано или поздно проявит стремление к автономии, а затем и к государственной самостоятельности. Чтобы укрепить государственное единство, необходимо было упредить разрастание сепаратизма, сохраняя при этом право за каждой нацией на ее культурные и духовные особенности. Главными составными элементами этого процесса, по убеждению теоретиков государственного строительства того времени, являлись единое законодательство на всей имперской территории, однообразная система управления и один государственный язык. Революционные события в стране заставили правительство пересмотреть свою кавказскую политику. Восстановленное наместничество было нацелено на решение проблемы полного присоединения Кавказа к России, включение его в законодательное поле Империи. Опыт взаимоотношений с кавказскими народами, приобретенный ранее, подсказывал два основных пути решения поставленной перед наместничеством задачи. В первую очередь, следовало не просто усилить, а форсировать колонизацию региона за счет увеличения потоков направленной миграции русского населения из центральных губерний. Одновременно требовались меры по всесторонней поддержке наиболее лояльно настроенных горцев к российскому присутствию на Кавказе.

Российская система управления на Северном Кавказе распространялась поэтапно, поскольку не удавалось одновременно интегрировать в имперскую административную структуру все горские сообщества сразу. В решении этих вопросов наблюдалось постепенное и основательное изучение обычаев, нравов, социально-экономических основ жизни, организации власти и судопроизводства. Тщательный подход к формированию административных учреждений свидетельствовал о том, что Россия сильно заинтересована в своем присутствии на Кавказе, поэтому основательно готовилась к реализации мер в рамках своей кавказской политики. Со временем институты государственного управления стали распространяться вглубь территории горских народов. В процессе укрепления административных институтов и политической позиции самодержавия на Северном Кавказе у представителей власти на местах сформировалось представление о состоянии дел в том или ином горском обществе, на основании которого можно было прогнозировать дальнейшее развитие ситуации и отношений между горцами и государством. Власть сознательно шла на политический компромисс, чередуя невмешательство во внутренние дела общин и ограничение давления с жесткой требовательностью и принципиальной позицией в вопросах выполнения своих предписаний и распоряжений. В силу регулярного использования переходных мер, характер которых зависел от состояния общественно-политической обстановки на конкретном отрезке времени, имперская власть придала динамичность всему процессу социального и нравственного слияния русского и этнического населения и подчинения всей общности различных народов законам и нормам, действовавшим на территории Империи. Все это делалось с учетом этнической принадлежности обществ, в то время как в территориальном отношении Северный Кавказ по-прежнему оставался единым регионом. Только после того как были улажены все формальности с учреждением административных структур, встал вопрос о распределении территорий и установлении границ.

В рассматриваемый период отчетливо проявилась необходимость скорректировать административную власть на Северном Кавказе в сторону ее усиления. Предпринимавшиеся ранее попытки с помощью либеральных средств обеспечить автоматическую преемственность российского законодательства в этнической среде убедительно доказали их несостоятельность. Форсировать процесс не было смысла, хотя обстановка в стране требовала его ускорения. Идеи свободолюбия и равенства вышли за пределы столичных городов в поисках благоприятной социальной среды в регионах. Главное назначение административной власти определялось содержанием государственной программы реорганизации управления Кавказским краем. В данном аспекте основными структурами созданной вертикали являлись администрации губернского и областного уровня. При этом особых функциональных различий между начальниками губерний и областей не было. Как административно-территориальные единицы они отличались лишь по количеству государственных и ведомственных представительств. Областное начальство в полном объеме несло ответственность перед вышестоящими инстанциями и верховной властью за положение дел в округах и отдельных населенных пунктах. В этом смысле доминирующее значение имели функции распределения повинностей и учета государственных доходов от налогообложения. Данная задача определяла направленность контроля над деятельностью органов общественного самоуправления независимо от их социально-статусного положения.

Соблюдение установленных норм одинаково требовалось и от казаков, и от крестьян, и от горцев. На Северном Кавказе, кроме военного ведомства, свои интересы сохранили Министерство внутренних дел, Министерство финансов и многие другие правительственные инстанции. Каждая из них требовала от областного начальства согласования с их представителями всех вопросов, относящихся к их ведению. Эта процедура занимала много времени и довольно редко давала положительный результат. Если представить схематично структуру управления центральными регионами Империи на рубеже XIX и XX столетий и ее окраинными территориями, то получается несоответствие многих ее элементов. В сельской местности европейской части Российской империи доминировало общественное самоуправление, которое по вертикали подчинялось гражданским органам власти в уездах и губерниях. В местах проживания казаков оно сочеталось с контролем со стороны военного ведомства, а в районах с этническим населением все еще сохранялись традиции исторической самоорганизации народов. Все эти формы управления объединяло одно обстоятельство — отсутствие свободы политического самовыражения у большей части народных масс. Их интересы снизу доверху представлялись выборными, а чаще всего назначенными должностными лицами из привилегированной среды. В целом же региональная административно-правовая система существенно отставала в своем развитии и не соответствовала тенденциям роста социально-политической зрелости общества, а также процессам, которые определяли в это время преобразования в области государственного устройства. Проявляя стремление приобщить все народы Северного Кавказа к жизни по установленным в центральной России нормам и законам, власть тем не менее сделала опору на знатные слои населения, проявив склонность к консервации сложившихся в обществе отношений и нежеланию поступаться интересами авторитарного правления.

Если брать во внимание то обстоятельство, что вовлечение народов Северного Кавказа в административно-правовое пространство Империи проводилось поэтапно, то передача власти гражданскому правлению являлась вторым этапом реформ. Его полномочия распространялись на все население области во всем его социальном и этническом многообразии. Горские округа также стали неотъемлемой составной частью области, как крестьянские и казачьи земли. Каждый округ был поделен на участки, во главе которого стоял пристав. Участковые правления по характеру их деятельности и возложенным на них задачам довольно сложно назвать административными органами управления. Скорее всего, эта инстанция выполняла посреднические функции между правлением области и аульными администрациями, что существенно сближало структуру управления в центральной России и на Северном Кавказе. Начальник округа руководил не только подчиненным ему аппаратом. Большое внимание с его стороны уделялось работе с участковыми правлениями, а также выборными лицами административно-правовых институтов на местах. Многочисленные должностные инструкции предусматривали его непосредственную ответственность за положение дел в судах всех уровней. Это было действительно важное направление, поскольку в то время судебные приговоры в полной мере отражали характер административного управления, а порой заменяли решения управленческих инстанций. Через суды улаживались не только имущественные споры, но и регулировались общественные, экономические, сословные и другие отношения. Главная цель всей властной иерархии на Кавказе заключалась все же в окончательном «усмирении» местного населения, в формировании у него верноподданнических настроений, в достижении осознанной преданности самодержавной власти.

С наступлением периода контрреформ на Северном Кавказе наступил новый этап административных преобразований. Состав округов правительство формировало таким образом, чтобы горское население чередовалось в них с казаками. Значительные изменения претерпели и полномочия окружных начальников. За ними сохранялись полицейские функции, однако в условиях перехода к гражданским формам правления эти функции обеспечивались такими же правами, которыми в центральных российских губерниях наделялись уездные полицейские управления и исправники. Кроме того, правлениям в округах вменялось в обязанность производство и документальное оформление расчетов по земским повинностям. Расширение прав окружного руководства в реальности означало понижение роли органов общественного самоуправления. По всей видимости, централизация власти на местном уровне составляла одну из главных задач реформ государственного устройства в северокавказском регионе. Административное правление в отделах ориентировалось на сотрудничество с аульными старшинами и фактически игнорировало сход жителей, хотя формально оно руководствовалось Положением о сельском (аульном) управлении.

Провозглашенная доктрина «народного самодержавия» предусматривала отказ от реформирования системы самодержавия, но власть была неспособна полностью отказаться от преобразований вследствие существенного повышения политической активности общества. В правящих кругах России того времени механизм взаимодействия власти и народа в условиях самодержавного строя представлялся в более сложном виде. В начале царствования последнего императора многие видные политические деятели разделяли официальную концепцию народного и национального характера самодержавия. В патриархальных отношениях между верховной властью и простыми людьми многие представители правящих кругов видели своеобразное средство против распространения социалистических идей о справедливости и равенстве. Это означало, что в XX век Россия вступила в качестве абсолютной монархии. Предпринимавшиеся во второй половине XIX века попытки так и не смогли преобразовать сложившуюся систему государственного управления. Не были решены вопросы всесословности и представительства. Управленческие структуры центрального уровня не подверглись заметным изменениям. Высшим законосовещательным органом.

Империи продолжал оставаться Государственный совет. Роль высшего административного органа в России на рубеже веков исполнял Комитет министров, рассматривавший на своих заседаниях вопросы самого разнообразного характера, в том числе законодательные акты. Кроме того, он контролировал деятельность губернаторов, рассматривал поступавшие от них отчеты, ведал всеми вопросами контроля над органами местного самоуправления. Управленческая система Империи состояла из громоздкого бюрократического аппарата, включая многочисленных чиновников различного ранга. Император Николай II был убежден в том, что самодержавная власть не только необходима России, она не только есть залог внутреннего спокойствия, но и существенное условие национального единства и политического могущества государства.

В то же время в первые годы XX столетия четко обозначилась тенденция к децентрализации власти. Проект реформы управленческих функций руководителей губерний был в окончательном варианте завершен к середине июня 1903 года. В документе, помимо определения властных полномочий губернатора, предусматривалось образование в каждой губернии Губернского совета, являвшегося основой сотрудничества местных властей для управления губернией. Губернское правление сохранялось как институт государственной власти. Оно подразделялось на отделы в зависимости от направления выполняемых управленческих функций. Реформа предусматривала не только изменение властных полномочий самого губернатора, но и основных сфер губернской жизни. Для существовавшей в России системы управления регионами нормативное закрепление прав коллегиального органа являлось шагом вперед, хотя этот орган и функционировал в рамках отдельно взятого министерства. Реформаторская политика первых лет нового столетия в сфере государственного управления проводилась очень умеренно, но при активном противодействии любым проявлениям оппозиционных взглядов, в том числе на губернском уровне. В этом смысле подавлялись все попытки несогласия с курсом самодержавной власти. Наряду с указанным проектом, появилось еще несколько заслуживающих внимания документов, в которых излагались возможные варианты преобразований в сфере государственного управления. Для большинства из них источником стали воззрения либеральной среды, находившиеся в противоречии с распространенными в то время неославянофильскими теориями. В ряде проектов прежний внутриполитический курс оценивался с позиций стремления" к укреплению авторитета власти на местах, которое сопровождалось ограничением общественной деятельности и подавлением всякого свободного движения. Это направление себя не оправдало и не привело к тем результатам, на которые было рассчитано: Взамен предлагалось фактически полное изменение государственного строя. Особое значение уделялось необходимости новой земской реформы, поскольку предыдущие решения в этом направлении только формально признали земские учреждения государственными, но не предусматривали их объединения с имперским управленческим аппаратом.

Что касается национальных регионов, то для их закрепления в составе Империи правительство приняло ряд действенных мер законодательного порядка. Все эти меры применялись дифференцированно по отношению к разным народам, находившимся на различных ступенях общественного и социально-экономического развития. Однако* ни один из рассмотренных проектов не был принят в полном объеме, хотя отдельные их положения в той или иной мере применялись на практике.

Проект местной реформы, появившийся в конце 1906 года, предусматривал, в частности, замену сословной крестьянской волости на более мелкую всесословную единицу. При этом власть всячески пыталась сохранить те функции крестьянской волости, которые были присущи ей как низшему звену административно-полицейского аппарата государства. Одновременно осуществлялась замена уездного предводителя дворянства на министерского чиновника. Таким образом, реформа местного управления в.

• ' * - ] t 'It ,.

331 сельских регионах в начале XX века осуществлялась в трех главных направлениях: образование бессословной волости, лишение предводителей дворянства руководящих полномочий в уездах, расширение земского избирательного права. По понятным соображениям, данный проект имел и противников, и сторонников. Представители дворянства не без оснований опасались, что со временем крестьяне могут занять основополагающие позиции в органах местного самоуправления. Кроме того, они требовали сохранения сословности в избирательной системе и независимости от вышестоящих инстанций главы уездной власти, избираемого только дворянами. Следует сказать и о том, что рассматриваемая реформа была рассчитана на союз дворянства с крепкими крестьянами. Но в то время такой союз не был реально достижим, поскольку проводившаяся параллельно аграрная реформа не дала возможности основной части сельского населения укрепиться экономически.

Наряду с попытками усовершенствования содержания государственного управления регионами, правительство П. А. Столыпина уделяло внимание созданию новой административной структуры в губерниях и уездах. В этом смысле акцент делался на объединении всех органов власти на местах, а также расширении взаимодействия центральных и региональных администраций на основе распределения полномочий. Но достичь должного уровня взаимодействия не удалось. В результате к началу Первой мировой войны вся система и структура управления в стране оказалась дезорганизованной.

Буржуазно-демократическая революция значительно расширила формы общественных и государственных организаций: исполнительные волостные, сельские и деревенские комитеты, советы крестьянских депутатов, крестьянские союзы и т. д. На Северном Кавказе общественные крестьянские комитеты организовывались повсеместно, но они не были однородными и не имели реальных рычагов власти. Наряду с гражданскими комитетами и советами, здесь сохранялся старый казачий административный аппарат.

Возникшую двойственность предполагалось устранить путем передачи всей полноты местной власти земствам, однако они оказались лишним компонентом. Советы. призывались смелее брать решение: местных вопросов в свои руки. Власть на местах быстро превратилась в элемент жесткой административной структуры управления. Тем не менее идея самоуправления, как части общенародного управления государством, формально была положена в основу социалистического государственного устройства. Конкретно она выражалась в создании на основе широкого представительства советов народных депутатов^ и их исполнительных органов на всех уровнях государственной.власти.

До революциипартия большевиков склонялась к построению унитарного государства, однако практика противостоянияс политическими оппонентами заставила пересмотреть идеологические установки. Своикоррективы в этот процесс внес и национальныйвопрос, от решения которого зависел уровень, поддержки советской политики? в национальных регионах. Стремление малых народовк реализации лозунга о свободном самоопределении на. первом этапе было выгодно большевикам. С одной стороны, можно было легко удовлетворить жажду власти национальных лидеров, с другой — укрепить свои собственные позиции. После этого федерация-: стала своеобразным средством достижения главной целипостроения социализма. На этом этапе и возникла потребность соединения в одно целое перспектив решения национального вопроса в России и организации власти наместах. Выход, был найден в создании национально-территориальных образований, что1 сыграло существенное значение в деле расширения власти советов и укрепления ее позиций на территории всего государства. Национальная составляющая^ давала возможность использования этнических механизмов управлениятерриториальный аспект сохранял все существовавшие вертикали;

В сущности своей, перед новым руководством России стояла та же задача, что и перед самодержавной властью до революции: сохранение единого многонационального государства. Сделать это можно было только опираясь на традиционную национальную политику, стержнем которой являлась централизация власти. Централизация предусматривала создание таких межрегиональных связей, которые исключали бы всякие попытки самостоятельного развития регионов. В условиях социалистического строя этому процессу придавался демократический характер с явно выраженными чертами унитарного правления. В качестве основного средства сплочения российских территорий выступало создание единого народнохозяйственного комплекса. При этом лозунг «о самоопределении» неоднократно отвергался полностью, а решение национального вопроса предлагалось осуществлять методом «социалистической революции» с отменой внутренних границ и отказом от административного деления государства.

На момент смены власти в стране в октябре 1917 года основополагающим документом в сфере национальной политики являлась «Декларация прав народов России», однако уже через несколько месяцев, в самом начале следующего года, на III съезде Советов прозвучали заявления о том, что в советском государстве нет и не может быть национального вопроса. Он был снят с повестки дня вместе с самодержавным режимом, который якобы создавал условия для разногласий между центральной властью и региональным руководством. В этой же связи понятие «самоопределение» стало приобретать абстрактный характер. На высоком уровне утверждалось, что правом на самоопределение обладают только трудящиеся массы той или иной нации, а само это право предусматривало исключительно выбор власти. Революционные деятели опасались того, что национальная буржуазия будет толковать право на самоопределение в его прямом значении и станет добиваться его реализации. Ряд партийных функционеров высказывал точку зрения о том, что право на самоопределение может распространяться только на колониальные образования, находящиеся на низшей стадии общественного развития, в которых собственный пролетариат еще не оформился ни организационно, ни в качестве влиятельной политической силы. Такая постановка вопроса наталкивалась на естественное недоумение руководства страны, которое, однако, не отвергало указанную точку зрения полностью, а лишь считало корректировку значения термина «самоопределение» преждевременной из тактических соображений. Это говорит о том, что сразу же после революции при определенных обстоятельствах российские народы имели реальную возможность полностью потерять надежду на создание национальных государственных образований. Тем более что в правящих кругах имела место и такая позиция, согласно которой никто, даже рабочий класс, не имел прав на решение вопроса о самоопределении. Ему предписывалось действовать в рамках строгой пролетарской централизации и пролетарского объединения.

Как известно, еще до революции большевики пропагандировали сохранение российских традиций в сфере государственного строительства. Наиболее приемлемой моделью для них являлось централизованное унитарное государство с образованием национально-территориальных автономий. Но развитие событий в национальных регионах скорректировало планы. На первый план была выдвинута идея создания федерации для того, чтобы закрепить малые народы в составе Российской Федерации. В Конституции она нашла отражение только в качестве переходной модели от «принудительного царского унитаризма» к «братскому объединению трудовых масс всех наций и племен России».

Лозунг о праве наций на самоопределение являлся действенным средством популяризации внутренней политики, но власть рассчитывала на то, что ни одна нация не сможет им воспользоваться и развиваться самостоятельно. Поэтому не было каких-либо программ политических преобразований в среде народов и народностей, учитывавших исторические традиции, условия существования или ментальность той или иной этнической группы. Однажды созданная трафаретная модель организации местного управления распространялась на всю территорию страны. При этом правительство исходило из стремления выделить управление национальными образованиями не только в составе федерации, но и отдельных ее регионов. Применительно к северокавказским и некоторым другим народам сложность реализации провозглашенного принципа заключалась в том, что они были разбросаны по большой территории и компактно проживали сразу в нескольких районах Северного Кавказа. Проблема национально-территориального обустройства органов местной власти заключалась в том, что до революции между регионами сложились устойчивые хозяйственные связи, в то время как созданные органы самоуправления в автономиях не располагали необходимыми для их поддержания и развития полномочиями. Особенностью советской эпохи в развитии системы управления на территории национальных образований являлось активное участие в этом процессе партийных органов. В этих целях уже через год после революции в стране действовало Центральное бюро мусульманских организаций РКП (б). Федеративное устройство государства предполагало непременное решение вопроса о разграничении полномочий между центром и местными органами власти. В этом вопросе также наблюдались трудности, так как юридических норм существования федерации, несмотря на ее фактическое наличие, не было создано. На статус органов управления в автономных образованиях влияло то обстоятельство, что их учреждение осуществлялось законодательно, а не на договорной основе. Кроме того, ограниченный перечень их функций свидетельствовал о стремлении власти обезопаситься от непредвиденных инициатив снизу и желании контролировать все процессы в этнических регионах.

Если же говорить о правовой природе автономной области, то она была определена в Конституции 1925 года, а до этого момента официального статуса не имела. После этого в рассматриваемой сфере происходили такие преобразования, которые свидетельствуют не о местном самоуправлении, а о системе государственного управления регионами, процесс централизации которой был завершен созданием Совета национальностей ЦИК Союза.

Подводя итоги исследования, хотелось бы особо подчеркнуть, что Северный Кавказ издавна являлся одним из многонациональных районов России. Здесь жили и живут люди различных национальностей, их взаимоотношения между собой составляют фундамент российской цивилизации, качественную сторону ее исторического развития. Вовлечение горцев в орбиту политического строя России первоначально происходило без какого-либо институционального оформления административных прав Империи. Военное администрирование сочеталось с существовавшими формами местного самоуправления. Соблюдение традиций и разделение функций с горскими обществами должны были обеспечить гладкий переход к новой власти и признание ее легитимности.

При возникновении конфликтных ситуаций центральные власти выделяли в первую очередь поводы их возникновения, ссылаясь на устоявшиеся представления об образе жизни горцев и оставляя без внимания основные причины, которые целиком и полностью зависели от внутриполитической стратегии самодержавия в национальных регионах. На Северном Кавказе она формировалась с учетом государственных геополитических интересов и была ориентирована на те слои населения, которые обладали реальными возможностями их удовлетворения.

В целом, кавказская политика самодержавия, с одной стороны, диктовалась необходимостью совершенствования имперской государственности в рамках проводившихся социально-политических и экономических реформ, с другой стороны, преследовала цель повышения уровня развития разрозненных этнических сообществ, которые находились на более низкой ступени цивилизационной эволюции. Одновременно на территории Северного Кавказа распространялись законодательно закрепленные нормы управления, которые не исключали, однако, возможность использования горцами своих традиционных способов разрешения внутренних национальных проблем. Отдельные этапы этой политики дают целостное представление о последовательной эволюции системы управления горскими племенами. На каждом из этих этапов отношения между самодержавной властью и народами Северного Кавказа строились с таким расчетом, что они создавали условия не только для закрепления достигнутого уровня, но и благоприятствовали его дальнейшему повышению. Для достижения поставленной цели на Северном Кавказе самодержавие создало все условия для дальнейшего использования горцами адата в качестве основного средства регулирования общественных отношений. Это позволило на основе переходных мер при активном участии местного населения обеспечить качественную реализацию программы государственных преобразований.

В первой четверти XX века решение в пользу предоставления большей самостоятельности регионам могло стать всеобъемлющей формой самоорганизации различных групп населения, в том числе малых народов, важнейшим механизмом выявления и реализации их национальных интересов и реальной альтернативой существовавшей системе административно-территориальных образований. Распространенная в то время русская идея также могла стать интегрирующим фактором для всех российских народов, если бы ее смысл концентрировался на поиске новой формулы российской государственности, способов совместного преодоления кризиса, взаимообогащения и достойного сосуществования в единой государственной общности.

История развития северокавказского региона в составе России показала, что предоставленная возможность свободного общения, сотрудничества и взаимодействия обладает значительно большим потенциалом сближения национальных, государственных и других интересов различных народов, в том числе находящихся на разных уровнях развития, нежели вмешательство в устоявшуюся веками традиционность самоорганизации с целью замены ее принципов на незнакомые и чуждые основы централизованного управления.