Институт отзыва выборных лиц местного самоуправления

Актуальность темы

исследования.

Будучи органом или должностным лицом местного самоуправления, принимающим в соответствии со своими функциями определенные решения, которые могут иметь не только позитивные, но и негативные последствия, этот орган или должностное лицо должны быть поставлены в условия, которые бы минимизировали вредные последствия для интересов населения, физических и юридических лиц, т. е. влекли ответственность за нарушение этих интересов1.

Одним из таких условий для местного самоуправления является институт отзыва выборного лица.

В послании Федеральному собранию на 2002 год Президент Российской Федерации В. В. Путин указал на невнимание федеральной власти к проблемам местного самоуправления, что в конечном итоге отрицательно сказывается на уровне жизни населения в российских городах и селах. Среди причин сложившейся ситуации, наряду с низким качеством законодательной базы местного самоуправления, проблемами формирования доходной части местных бюджетом, он назвал отсутствие механизмов ответственности в сфере местного самоуправления. Особо подчеркнув, что именно здесь, на местном уровне имеется огромный ресурс общественного контроля за властью. И на этом уровне, отметил президент, необходимо навести порядок. Тот порядок, о дефиците которого говорят и пишут граждане страны2.

Предметно-функциональное многообразие местного самоуправления, необходимость повседневного, оперативного решения множества текущих дел предопределяют существование"3 специальных институтов местного самоуправления, которые способны обеспечить, успешную работу органов.

1 Васильев В. И. Местное самоуправление: Учеб. и науч.-практ. пособие. М., 1999. С. 430.

2 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «России надо быть сильной и конкурентоспособной» // Российская газета. 2002. 19 апр. № 71.

3 Москалев А. В. Вопросы правового статуса местной администрации // Юридическая наука и развитие российского государства и права: Тез. докл. науч.-практ.конф. (Пермь, 11−12 октября 2001 г.) / Перм. ун-т. Пермь, 2002. С. 41. местного самоуправления в городах, районах, поселках, сельсоветах и в других аналогичных территориях Российской Федерации. Одним из них и является институт отзыва выборного лица местного самоуправления, существование которого продиктовано самой природой и особенностями местного самоуправления как власти местного сообщества, наиболее приближенной к населению, как такой территориальной самоорганизации населения, которая призвана обеспечивать ему самостоятельное и ответственное решение задач местного значения.

Институт отзыва выборных лиц местного самоуправления обладает специфической сущностной характеристикой, проявляющейся в том, что, являясь формой непосредственного самоуправления, институт отзыва одномоментно выступает как элемент императивного мандата и санкция муниципально-правовой ответственности с присущими для указанных проявлений специальными признаками. Таким образом, отзыв как проявление демократии имеет специальные (видовые) признаки, позволяющие выделить особые грани его сущностной характеристики, такие как отзыв — элемент императивного мандата и санкция муниципально-правовой ответственности.

Однако на сегодняшний день институт отзыва выборных лиц местного самоуправления не получил достаточно полного правового закрепления. В правовом регулировании института отзыва выборных лиц местного самоуправления муниципальные образования самостоятельны: они либо непосредственно в своих уставах регулируют все отношения, связанные с отзывом выборных лиц местного самоуправления, либо отсылают к закону субъекта Российской Федерации, который определяет основания и порядок (процедуру) такого отзыва, исходя из положений Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении. Принятие субъектом Российской Федерации такого закона возможно (практика подсказывает — и необходимо), ибо вопросы организации местного самоуправления составляют предмет ведения субъектов Российской Федерации, и лишь общие принципы организации местного самоуправления относятся к совместному ведению.

Российской Федерации и ее субъектов. При этом закон субъекта Российской Федерации, естественно, должен отвечать общедемократическим и правовым принципам, в том числе закрепленным в Конституции Российской Федерации.

Анализ регионального законодательства Российской Федерации свидетельствует о наличии неточностей, формализма и противоречий федеральному законодательству в регулировании вопроса отзыва выборных лиц местного самоуправления.

Модельный закон Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, хотя и закрепил ряд принципиальных рекомендаций по регулированию отзыва, но не заполнил имеющиеся пробелы.

Новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», подписанный Президентом Российской Федерации 6 октября 2003 г., вступит в силу в полном объеме только с 1 января 2006 г. Однако анализ его статей не позволяет сделать вывод, что вопрос об отзыве выборных лиц местного самоуправления будет решен. Напротив, он приобретает, на наш взгляд, еще большую остроту.

Изложенное подтверждает актуальность избранной темы диссертационного исследования — в ее теоретико-доктринальном, правотворческом и правоприменительном аспектах.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся по поводу досрочного прекращения полномочий выборного лица в форме волеизъявления избирателей на основе специально назначенного голосования, проводимого в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования.

В диссертации рассматриваются предпосылки возникновения института отзыва, законодательство об отзыве и практика отзыва депутатов в советский период, правовые основы отзыва в зарубежных стран. Кроме того, рассматривается вопрос о сущностной характеристике отзыва избирателями депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления, а также вопрос о современное правовое регулирование порядка отзыва выборных лиц местного самоуправления.

Предметом исследования являются нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, иные источники права (например, уставы муниципальных образований), обеспечивающие регулирование общественных отношений в области отзыва выборных лиц местного самоуправления, а также практика реализации норм об отзыве депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления в Российской Федерации, ее отдельных регионах и за рубежом.

Целью исследования является комплексное изучение сложившейся в Российской Федерации системы правового регулирования отношений в области отзыва выборных лиц местного самоуправления, выявление проблем, складывающихся в правовом регулировании указанной области общественных отношений, разработка путей их решения, выработка рекомендаций по совершенствованию системы правового регулирования отношений в области отзыва выборных лиц местного самоуправления как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.

Основные задачи. Для достижения поставленной цели в диссертации решаются следующие основные задачи: дать анализ предпосылок возникновения и становления института отзывавыделить особенности в регулировании и практике применения отзыва в зарубежных странахизучить сущностные особенности института отзыва и их правовое закреплениеопределить, что понимается под отзывом как формы непосредственного самоуправления и признака императивного мандатасформулировать понятие муниципально-правовой ответственностивыделить основные специфические черты муниципально-правовой ответственности-, определить, что общее и что особенное в региональном нормотворчестве по отзыву выборных лиц местного самоуправленияустановить основные направления в правовом регулировании отзыва выборных лиц местного самоуправленияисследовать существующие проблемы в правовом закреплении изучаемого вопроса и предложить пути их решенияпровести сравнительный анализ оснований наступления, механизма отзыва по законодательству субъектов Российской Федерациисформулировать выводы и предложения по разрешению проблем правового регулирования общественных отношений в области отзыва выборных лиц местного самоуправления.

Методологическая основа исследования. В основе методологии представляемого исследования лежит метод системного подхода к изучению и объяснению правовых явлений и их системного анализа. Автор диссертационной работы исходит из основных положений об обществе как о целостной социальной системе. В рамках данной системы государственный и муниципальный уровни власти находятся в тесной взаимосвязи и взаимозависимости. Автор исходит из основных положений о местном самоуправлении, определенных в Конституции Российской Федерации и Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» .

Методология исследования основана на достижениях наук теории государства и права, государственного, муниципального права.

Автором использованы общие методы научного познания, включая такие методы эмпирического исследования, как наблюдение (например, за практикой реализации отзыва выборных лиц местного самоуправления), сравнение (например, норм, регулирующих те или иные отношения в области отзыва выборных лиц местного самоуправления в различных регионах России) — методы теоретического исследования (например, восхождение от абстрактного к конкретному в каких-либо суждениях) — методы, используемые как на эмпирическом, так и на теоретическом уровне исследования (например, анализ путем разложения предмета исследования на составные части, разработки различных классификаций, без которых невозможно получить подробное, полное и всестороннее представление о рассматриваемых явлениях, и синтез, с помощью которого автором выделяются наиболее существенные свойства и закономерности, формулируются обобщающие выводы).

Применение логических законов и правил позволяет выяснить причинно-следственные связи между отдельными социально-экономическими и правовыми явлениями. В работе применяются также частные методы научного познания, такие как исторический, сравнительно-правовой (например, при изучении предпосылок возникновения отзывапри сопоставлении и обобщении практики правового регулирования отзыва выборных лиц местного самоуправления), формально-юридический метод (например, при анализе текстов нормативных и индивидуальных правовых актов, регулирующих соответствующее наделение).

Источниковедческая база. Базовым информационным ресурсом исследования стало законодательство Российской Федерации и ее субъектов, регулирующее те или иные отношения в области отзыва выборных лиц местного самоуправления. В ходе проведения настоящего исследования нами было изучено законодательство около шестидесяти регионов России. В работе используется также новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также модельный закон Центральной избирательной комиссии Российской Федерации «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления».

Степень разработанности проблемы. Теоретической основой для исследования стали работы известных российских ученых, в том числе в области муниципального права. Вопросы отзыва выборных лиц местного самоуправления (отзыва депутатов местных советов) в той или иной степени затрагивались в работах С. А. Авакьяна, М. В. Баглая, Г. В. Барабашева, А. А. Безуглова, В. И. Васильева, И. В. Выдрина, Т. Д. Зражевской, А. В. Иванченко,.

A.А.Карпа, А. И. Ким, А. Н. Кокотова, В. В. Комаровой, С. В. Королёва, В. Ф. Котока,.

B.А.Кряжкова, В. Н. Кудрявцева, О. Е. Кутафина, А. И. Лепешкина, А. А. Мишина, А. В. Москалева, Л. А. Нудненко, В. И. Пылина, В. Н. Руденко, А. А. Сергеева, И. М. Степанова, Б. А. Страшуна, Ю. А. Тихомирова, Е. А. Тихоновой, В. В. Фадеева, К. Хессе, К. Ф. Шеремета, Г. Шостака, Е. С. Шугриной и др.

Так, в монографии В. В. Пылина «Народовластие в системе местного самоуправления"1 отзыв выборных лиц местного самоуправления рассмотрен с точки зрения формы непосредственного самоуправления, также дана характеристика Модельному закону о порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления. В книге В. Н. Руденко «Прямая демократия: модели правления, конституционно-правовые институты"2 с использованием методов сравнительного правоведения исследуется отзыв депутата (выборного должностного лица) как институт непосредственного самоуправления, обеспечивающий прямое участие граждан в формировании системы публичной власти. В монографии Л. А. Нудненко «Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления России"3 исследуются правовые основания отзыва выборных лиц местного самоуправления в региональном законодательстве. В пособии «Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации» (в авторский коллектив входят О. Е. Кутафин, В.В. Фадеев) освещена процедура отзыва выборных лиц местного самоуправления. В работах Т. Д. Зражевской, В. И. Васильева, В. Ф. Котока, А. И. Лепешкина, Е. С. Шугриной и др. освещены некоторые вопросы досрочного прекращения полномочий выборных лиц местного самоуправления, в том числе путем их отзыва.

Нельзя не учитывать, что тема, являющаяся предметом настоящего диссертационного исследования, является объектом дискуссий не только в научных кругах, но и среди судей Конституционного суда Российской Федерации. Кроме того, отзыв приобретает новые аспекты в связи с предстоящими изменениями в местном самоуправлении, связанные с вступлением в силу с 1 января 2006 г. нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Наконец, следует отметить и то, что проблема отзыва выборного лица.

1 Пылин В. В. Народовластие в системе местного самоуправления. СПб, 1998. С. 136.

2 Руденко В. Н. Прямая демократия: модели правления, конституционно-правовые институты. Екатеринбург: УрО РАН, 2003.

3 Нудненко Л. А. Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления./ РАН ИНИОН. М, 2000. местного самоуправления не являлась еще темой отдельного монографического исследования, что также сказывалось на степени ее изученности и обуславливает необходимость ее дальнейшей разработки.

Научная новизна исследования. Заключается в том, что диссертация представляет собой первое комплексное исследование проблем, связанных с отзывом выборного лица местного самоуправления. При этом автор выносит на защиту следующие положения и выводы:

— теоретическое обоснование существования самостоятельного института отзыва выборного лица местного самоуправления;

— обязательное наличие института отзыва во всех муниципальных образованиях;

— вывод, установленный автором о многогранности природы и сущности отзыва, проявляющейся в том, что отзыв как форма непосредственной демократии имеет особые, специальные признаки;

— установление специальных признаков института отзыва выборного лица местного самоуправления как муниципально-правовой ответственности и элемента императивного мандата;

— развитие взглядов на отзыв как на средство качественного улучшения депутатского корпуса и выборных должностных лиц;

— постановка проблемы необходимости конкретизировать основания отзыва выборного лица местного самоуправления;

— разработка и обоснование предложений по совершенствованию законодательства по отзыву выборных лиц местного самоуправления.

Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическое значение диссертации заключается в том, что она дополняет имеющиеся исследования о правовой природе отзыва выборного лица местного самоуправления с учетом новейшего законодательства, требований современной практики.

Основные положения диссертации могут применяться в преподавании спецкурсов по муниципальному праву на юридических факультетах (в вузах). Результаты и выводы могут быть использованы при дальнейшем совершенствовании законодательства об отзыве выборных лиц местного самоуправления, а также непосредственно в практике органов местного самоуправления.

Научная разработка в этой области будет способствовать более широкому применению на практике отзыва как средства воздействия населения на органы и должностных лиц местного самоуправления, что, в свою очередь, приведет к усилению роли населения в местном самоуправлении.

Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре конституционного и финансового права Пермского государственного университета. Основные ее положения и выводы изложены в публикациях автора. Результаты исследования излагались на заседаниях кафедры конституционного и финансового права Пермского государственного университета, на научно-практических конференциях, в процессе преподавания курса муниципального права.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав и заключения. Она снабжена также списком использованной литературы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Дальнейшее совершенствование местного самоуправления в Российской Федерации обусловливает необходимость изучения всех без исключения элементов представительной системы как стратегии непосредственного самоуправления.

Проведенные в настоящей работе исследования будут способствовать актуализации и развитию практики применения отзыва на уровне местного самоуправления.

Кроме того, результаты настоящего диссертационного исследования о проблемах отзыва выборных лиц местного самоуправления дают основания для следующих выводов:

— институт отзыва выборных лиц местного самоуправления должен быть предусмотрен во всех муниципальных образованиях как институт народовластия, выражающий взаимоотношения выборных лиц с населением и избирателями;

— отзыв как институт непосредственного самоуправления имеет специальные (видовые) признаки, позволяющие выделить особые грани его сущностной характеристики, такие как отзыв — элемент императивного мандата и санкция муниципально-правовой ответственности;

— отзыв как санкция муниципально-правовой ответственности не должен рассматриваться исключительно как средство наказания выборного лица местного самоуправления. Поскольку отзываться должны не только те, кто сознательно пренебрегает своими обязанностями, не только недобросовестные люди, но и те, кто по своим деловым, политическим качествам не может быть подлинным народным представителем, в частности, не имеет организаторских способностей, не обладает принципиальностью, гражданским мужеством, достаточной культурой и т. д. Однако основания для отзыва должно быть реальными и зависеть от воли отзываемого лица, а не выражать лишь общую негативную оценку его деятельности без обоснования подлежащими проверке фактами. Таким образом, выборное лицо местного самоуправления вынуждено претерпевать неблагоприятные политические последствия и именно это, считаем мы, обусловливает выделение в настоящей работе муниципально-правовой ответственности;

— право отзыва выборного лица местного самоуправления продиктовано самой природой и особенностями местного самоуправления как власти местного сообщества, наиболее, приближенной к населению, как территориальной самоорганизации населения, призванной обеспечивать ему самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местного значения;

— муниципальные образования самостоятельны в правовом регулировании института отзыва. Отсутствие в законах субъектов Российской Федерации норм о порядке отзыва выборных лиц местного самоуправления, а также отсутствие самого закона субъекта Российской Федерации об отзыве выборного лица местного самоуправления не может быть препятствием для введения данного института уставом самого муниципального образования и определения порядка осуществления отзыва в соответствии с нормами Конституции Российской Федерации и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ;

— в целях недопущения произвольного использования отзыва и злоупотребления им, в частности по политическим мотивам, а также для исключения возможности противопоставления одного института непосредственного самоуправления (отзыв выборного лица) другому (выборам), мы выдвигаем следующие предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации. Так, законодательство об отзыве, устав муниципального образования в обязательном порядке должны предусматривать:

1) конкретный перечень оснований отзыва;

2) достаточно высокую норму сбора подписей в поддержку начала процедуры отзыва — не менее числа подписей, требуемых при выдвижении на выборах, с тем чтобы соответствующее регулирование не было неопределенным;

3) правило, согласно которому за отзыв должно проголосовать, по крайней мере, не меньшее число граждан, чем-то, которым отзываемое лицо было избрано;

4) действенные ограничители, препятствующие превращению отзыва в инструмент политического противоборства, такие: a) запрет на повторный отзыв одного и того же выборного лица местного самоуправления в течение срока его полномочийb) требования о выплате из местного бюджета компенсации лицу, отзыв которого не состоялся, в размере издержек, которые он персонально понес в ходе кампании по его отзывупомимо предложений по совершенствованию законодательства об отзыве мы предлагаем унифицировать региональное законодательство об отзыве выборного лица местного самоуправления путем принятия на федеральном уровне соответствующего закона, предусматривающего весь необходимый инструментарий минимизации деструктивного потенциала отзыва, гарантии отзываемого, конкретный перечень оснований отзыва и процедуру его проведения. Унификация законодательства в отношении такого института непосредственной демократии, как отзыв, позволит добиться единообразия в его регулировании во всех муниципальных образованиях на должном высоком правовом уровне.