Юридические противоречия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации и механизмы их разрешения: Конституционно-правовой аспект

Актуальность темы

исследования обусловлена рядом объективных предпосылок, среди которых центральное место занимают процессы реформирования правовой системы и связанных с этим отношений в обществе, в том числе в сфере права. Преобразования государственной власти невозможны без коренного изменения методов и способов государственного управления. К числу важнейших из них, относится и проблема единства государственной власти при условии разделения её на основные ветви и уровни. Именно неоднозначная трактовка этой проблемы на различных уровнях вызывает некоторые затруднения в укреплении конституционных, демократических основ власти в России.

Современный российский федерализм находится в стадии становления: его концепция не сложилась полностью, существует неопределенность, незавершенность, противоречивость ряда конституционных норм, регулирующих взаимоотношения Федерации и её субъектов.

Одним из основных признаков федеративного устройства становится мера разделения власти между центром и составными частями государства — субъектами Федерации. Именно этот вопрос оказался ключевым в становлении российского федерализма. В 1992 г. была предпринята попытка разрешения проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации путем заключения Федеративного договора. Однако ни Федеративный договор, ни Конституция РФ 1993 г. не сбалансировали в полной мере позиции центра и составных частей России по проблеме разделения власти по вертикали.

Следствием такого положения является принятие субъектами РФ нормативных актов, противоречащих Конституции РФ, вытеснение конституционных норм договорными. Фактически не разработан институт конституционно-правовой ответственности федеральных и региональных органов государственной власти за несоблюдение норм Конституции РФ. Отсутствует федеральный конституционный закон о порядке разрешения споров и конфликтов между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ.

Противоречивые тенденции в экономической, политической, культурной и идеологической сферах жизни российского общества не могли не найти своего отражения в праве, являющимся универсальной системой нормативного регулирования социальных процессов. Противоречия между правовыми предписаниями пронизывают сегодня все уровни системы российского законодательства. В его структуре в настоящее время отчетливо прослеживается ряд негативных тенденций: ослабление связей между отраслями законодательства, излишняя множественность законов при регулировании одних общественных отношений и их недостаточность при регулировании других, отношений, несбалансированность законодательного процесса на федеральном и региональном уровнях, многочисленные нарушения конституционной процедуры принятия законов и правил законодательной техники и т. д.

Признание норм международного права составной частью национальной правовой системы, изменение геополитического статуса России в связи с вступлением ее в Совет Европы, усилившиеся процессы интеграции со странами ближнего зарубежья, прежде всего с Беларусью, поставили перед юридической наукой ряд очень серьезных проблем. Среди них необходимость сохранения самобытности правовой системы России в условиях международной интеграции и взаимопроникновения правовых систем государств, принадлежащих к различным правовым семьям, формирование механизма имплементации норм международного права, международных договоров России в отечественную правовую систему, выявление и устранение противоречий между нормами международного права и нормами национального законодательства и др.

Несовершенство и противоречивость законодательства отрицательно сказываются на работе правоохранительных органов по решению стоящих перед ними задач, ослабляют режим законности, снижают уровень правопорядка в стране. Указанные вопросы нельзя решить без всестороннего осмысления и анализа юридических противоречий как явления правовой действительности.

Поэтому нужны научно обоснованные предложения и рекомендации по совершенствованию правотворческой и правоприменительной деятельности соответствующих органов, направленные на повышение роли и значения законодательства в жизни нашего общества.

Несмотря на то, что отдельные аспекты проблемы юридических противоречий в российском законодательстве рассматриваются в многочисленных публикациях, как в рамках теории права, так и отраслевых юридических наук, в данной диссертации предпринята попытка их комплексного анализа и предложены рекомендации по их устранению.

Степень научной разработанности темы. Достаточно много исследований российских учёных-конституционалистов посвящено раскрытию проблемы разрешения юридических противоречий (исследования А. А. Белкина, К. К. Гасанова, В. Н. Григорьева, И. Н. Глебова, В. В. Гущина, О. А. Галустьяна, В .Я. Кикотя, В. П. Казимирчука, А. С. Прудникова, Ю. А Тихомирова, и др.).

Теоретическую основу исследования составили труды ученых — в области общей теории права: С. С. Алексеева, А. Б. Венгерова, Н. А. Власенко, П. С. Дагеля, В. Н. Кудрявцева, В. В. Лазарева, В. П. Малахова, Н. И. Матузова, И. Н. Сенякина, В. Н. Синюкова, А. Ф. Черданцева и других;

— в сфере отраслевых юридических наук: М. В. Баглая, Н. И. Ветрова, А. Ф. Волынского, О. А. Зайцева, Т. М. Гандилова, С. А. Глазырина, И. В. Гранкина, Е. И. Козловой, О. Е. Кутафина, В. П. Лаврова, С. Я. Лебедева, В. М. Плескачевского, В. Н. Фадеева и Других.

Практически все исследования указанной проблемы затрагивали только её отдельные стороны. Среди научных трудов нет исследований, посвященных комплексному изучению юридических противоречий в совокупности с четкими механизмами их разрешения. Поэтому подготовленный автором монографический труд претендует на восполнение соответствующего пробела в законодательстве.

Предметом исследования являются юридические противоречия между органами государственной власти Федерации и её субъектов. Объектом исследования выступают общественные отношения, щ складывающиеся в процессе возникновения и разрешения юридических противоречий между органами государственной власти Федерации и субъектов Федерации.

Цель и задачи исследования

Цель диссертации состоит в том, чтобы на основе уже имеющихся теоретических и практических данных сформулировать основные понятия, выявить основные причины возникновения и способы разрешения юридических противоречий между органами государственной власти Федерации и субъектов Федерации.

В рамках поставленной цели выделяются следующие задачи исследования:

• раскрыть понятие и охарактеризовать основные виды юридических противоречий, возникающих между Федерацией и субъектами Федерации;

• проанализировать причины возникновения конфликтных ситуаций между органами государственной власти;

• исходя из имеющихся причин возникновения юридических противоречий, сформулировать рекомендации по их предотвращению и преодолению;

• разработать систему наиболее распространенных и приемлемых федеральных и региональных средств и способов предотвращения и разрешения споров и конфликтов между органами государственной власти Федерации и субъектов Федерации.

Теоретическая и методологическая основа исследования.

Для решения поставленных задач были использованы принятые в современной науке методологические принципы анализа социальной реальности, такие, как объективность, комплексность, критичность, системность и т. д. В работе также использовалась диалектико-материалистическая методология, позволяющая рассматривать исследуемые явления в динамике их развития и взаимосвязи, во взаимодействии элементов и факторов, их составляющих.

Применение широкого спектра методов познания позволило диссертанту целостно и всесторонне рассмотреть предмет исследования в сочетании с научными достижениями в области философии, социологии, теории государства и права, конституционного и муниципального права.

Содержание и выводы диссертации базируются на анализе действующих нормативно-правовых актов, документов, отражающих историю изучаемых вопросов.

Научная новизна диссертации. Представленная диссертация является одной из первых попыток комплексного исследования природы юридических противоречий.

В диссертации проанализированы различные аспекты проблемы разрешения юридических противоречий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, которые недостаточно изучены отечественной правовой наукой.

Диссертантом предложены различные варианты разрешения юридических противоречий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.

Автором разработаны также практические рекомендации по преодолению указанных негативных явлений.

На защиту выносятся следующие положения, отражающие содержание исследования:

1. Авторское определение «юридических противоречий» как обусловленное объективными и субъективными факторами общественного развития несоответствие между общественными отношениями, предусмотренными нормами права и общественными отношениями, сложившимися в реальной действительности, и порождающее трудности в правореализации.

2. Классификация юридических противоречий. В сфере правового регулирования возникают противоречия двух видов: а) материальные — между реальными общественными отношениями и общественными отношениями, предусмотренными нормами права, б) формальные — между самими правовыми нормами.

3. Соотношение понятия юридического противоречия с такими правовыми явлениями как законодательная коллизия, юридический спор, юридический конфликт.

4. Предложение по созданию комплексной системы мер по предотвращению и устранению юридических противоречий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.

5. Предложения по совершенствованию нормативно-правовых актов, в сфере разрешения юридических противоречий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации. Главным вопросом, требующим скорейшего разрешения данной проблемы, является разработка нормативно-правового акта—Федерального закона «О процедурах преодоления разногласий и разрешения споров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации».

Теоретическая и практическая значимость исследования характеризуется следующими положениями: а) выводы, предложения и рекомендации, содержащиеся в диссертации, дополняют теоретическую базу исследования проблемы юридических противоречийб) работа вносит вклад в развитие конституционного права и может быть использована для дальнейших научно-практических исследований по данной проблемев) выводы и предложения могут быть использованы в практической деятельности по дальнейшему совершенствованию законодательствад) положения, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в учебном процессе по курсу «Конституционное право Российской Федерации», а также при подготовке учебных пособий, лекций, статей, других учебно-методических материалов.

Достоверность и обоснованность основных положений диссертационного исследования базируется на Конституции Российской Федерации, нормах действующего законодательства, научных источниках конституционного права, других смежных отраслей правовой системы Российской Федерации.

Важное место в обеспечении достоверности и обоснованности основных положений занимает их апробация в учебном процессе, на научно-практической конференции, а также при подготовке научных публикаций.

Апробация и внедрение результатов исследования.

Основные положения, теоретические выводы и практические рекомендации нашли отражение в докладе на научно-практической конференции, проходившей в Юридическим институте МВД России в 2002 г.

По теме диссертации автором изданы две научных работы: «Юридические коллизии и эффективность законодательства», «Юридические коллизии между органами государственной власти-проблемный вопрос российского законодательства».

Результаты исследования используются при подготовке учебных материалов по курсу «Конституционное право Российской Федерации» в Московском университете МВД России.

Выводы по диссертации нашли свое применение в практической деятельности Смоленской областной Думы и УВД Смоленской области.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения и библиографии.

Заключение

.

Исследование способов и методов конституционно-правового регулирования юридических противоречий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации позволяет сформулировать определенные выводы и на этой основе выдвинуть предложения по совершенствованию российского законодательства в указанной сфере. Поставленные цели и задачи достигнуты. Предмет и объект исследования подвергнуты тщательному анализу.

Юридические противоречия, являясь следствием социальных противоречий, носят в какой-то степени закономерный характер. Причины юридических противоречий можно классифицировать в зависимости от наличия в них волевого фактора — на объективные и субъективные, в зависимости от сферы их действия — на социально-экономические, политические, идеологические, правовые.

К социально-экономическим (объективным) причинам следует отнести непрерывное развитие и неодинаковые темпы изменения регулируемых правом общественных отношений.

Политические причины — конфронтация законодательной и исполнительной ветвей власти, власти федеральной и региональной, непродуманная национальная политика, лоббирование интересов одних социальных групп в ущерб интересам других.

Идеологические причины — столкновение различных научных идей и концепций. Роль и влияние данной разновидности причин юридических противоречий возрастает в условиях общественного кризиса, когда на смену одной официальной идеологии приходит другая или на определенный период образуется «идеологический вакуум». Утверждение в общественном сознании новой идеологии неизбежно влечет за собой изменения в содержании принимаемых правовых норм (это особенно очевидно на примере норм конституционного права) и, как следствие, противоречие нормам, принятым под воздействием старой идеологии.

К правовым причинам юридических противоречий можно отнести «вечную» проблему поиска оптимального соответствия законодательного и подзаконного регулирования, непродуманное заимствование правовых институтов и актов из правовых систем иностранных государств, неотработанность механизма включения норм международного права в национальную правовую систему, а также бессистемность законотворческой деятельности и законотворческие ошибки.

Поэтому нет и не будет правовых систем, которым не были бы свойственны противоречия правовых норм. Безусловно, что законодатель заинтересован в их скорейшем устранении, поскольку они существенным образом снижают эффективность правового регулирования. Следовательно, можно утверждать, что юридические противоречия имеют скорее негативный характер. Но нужно отметить и то, что они несут в себе и позитивное начало как для правовой системы, так и для общества в целом. Они являются свидетельством нормального процесса развития общественных отношений и соответствующих им государственно-правовых институтов.

Позитивное значение юридических противоречий для правовой системы заключается в том, что они служат своего рода маяком, сигнализирующим о существовании в правовой системе определенных деструктивных явлений и необходимости принятия мер по их локализации и устранению. Также юридические противоречия могут выражать справедливое притязание на новый правовой порядок или охрану конституционного строя, и законное противостояние произволу, незаконным актам и действиям. Отрицать существование юридических противоречий в любой правовой системе абсурдно, выявлять и устранять — необходимо.

В сфере правового регулирования в связи с непрерывным развитием общественных отношений возникают противоречия двух видов: а) между общественными отношениями и направленными на их регулирование правовыми нормами. Такого рода противоречия можно условно назвать материальными. Они носят объективный характер.

Возникновение противоречий между нормами права и регулируемыми ими общественными отношениями обусловлено постоянным развитием и совершенствованием последних. Это противоречия между формой (право) и содержанием (общественные отношения), между объективным и субъективным в праве. Однако прямой зависимости между ними и противоречиями формального характера (между нормой и нормой) нет, так как даже при их наличии законодательство может быть относительно единым и согласованным. Вместе с тем нельзя отрицать роль субъективного фактора в возникновении противоречий такого рода, так как от качества правотворческой деятельности зависит степень соответствия правовых норм и регулируемых ими общественных отношений. Правотворческие и правоприменительные органы должны делать все возможное для их своевременного выявления и скорейшего разрешения. б) между самими правовыми нормами и институтами. Природа данной группы противоречий производна от противоречий первого вида. Они ведут к нарушению согласованности системы права и являются следствием нарушения законодателем логики ее собственного внутреннего развития. Это может выражаться в следующем: принятие субъектами Федерации законов по предметам исключительного ведения РФ и совместного ведения Федерации и субъектов Федерацииопережающее подзаконное регулирование тех общественных отношений, которые должны быть урегулированы законодательными актамив принятии законов по частным вопросам. Данные вопросы можно было урегулировать подзаконными актамив превышении в законодательном или ином акте меры отсылок к другим актамнепродуманное заимствование иностранных правовых институтов, норм, стандартов без учета национальной правовой системы, национальной культуры и менталитета.

Возникновение противоречий формального характера в значительной степени обусловлено действием субъективного фактора, когда правотворческие органы не уделяют должного внимания тому, как согласуются принимаемые ими нормы с уже действующими. Все это характеризует уровень и культуру правотворческой деятельности. Но нельзя однозначно утверждать, что природа данной группы противоречий носит чисто субъективный характер. При внимательном рассмотрении можно увидеть, что в конечном счете их причины обусловливаются непрерывным развитием общественных отношений.

Юридические противоречия представляют собой обусловленное объективными и субъективными факторами общественного развития несоответствие между общественными отношениями, предусмотренными нормами права и общественными отношениями, сложившимися в реальной действительности, и порождающее трудности в правореализации.

Понятие юридического противоречия по своему объему значительно шире по отношению к юридическому конфликту, юридическому спору и к законодательной коллизии.

Юридическое противоречие иногда смешивают с конкретными и внешними формами его проявления: юридическим спором, законодательной коллизией и даже юридическим конфликтом.

Конфликт выражает предельные случаи обострения юридических противоречий. Правовой конфликт всегда выражает социально-юридическое противоречие. Но не любое юридическое противоречие есть правовой конфликт, так как в таком случае любое противозаконное противостояние допустимо обозначать юридическим противоречием. Юридический конфликт есть антиконституционное противоборство политических, социальных сил и государственных, общественных структур.

Юридический спор — это процедура преодоления разногласий между органами государственной власти, их должностными лицами в установленном законом порядке и уполномоченным на то органом.

Отождествление юридического противоречия с законодательной коллизией чревато возникновением ошибочного вывода о необходимости и целесообразности последней для развития права. Ещё раз подчеркнем: качеством необходимости обладают его диалектические противоречия. Что же касается законодательных коллизий, то они выражают собой деформацию права и несовершенство законодательства, создают обстановку дезинформации в действительном назначении законов государства, увеличивают трудности в их толковании. Вместе с тем, отмеченное отрицательное значение законодательных коллизий не снимает с них некоторого положительного эффекта, поскольку создает соответствующую обратную связь, заставляющую правовую систему преодолевать в своем содержании возникшие формально-логические противоречия на основе совершенствования действующего законодательства.

Современное правовое развитие обусловило более глубокое изучение юридических коллизий и противоречий в целом. Ранее процесс устранения юридических противоречий носил зачастую характер ожидания. Сейчас же речь может идти о формировании правового механизма преодоления юридических противоречий.

Очевидны главные перспективные подотрасли и институты, создающие комплексный правовой режим предотвращения и преодоления юридических противоречий.

На наш взгляд, для развития коллизионного права России необходимо принятие ряда специальных законов: Федерального закона «О процедурах преодоления разногласий и разрешения споров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». Он был принят Государственной Думой 24 июня 1999 года. Однако 2 июля 1999 года Совет Федерации отклонил его, ссылаясь на нецелесообразность принятия, несоответствие системе федерального законодательства и недостатки юридической техники. Государственная Дума в ноябре 1999 года предложила Совету Федерации создать согласительную комиссию для урегулирования возникших разногласий. Однако на сегодняшний момент не состоялось ни одного заседания комиссии.

В случае принятия данного Федерального закона до вступления его в силу необходимо внести изменения и дополнения в: а) Гражданский кодекс Российской Федерации в части санкций дополнительного характера за невыполнение должностными лицами положений указанного Федерального законаб) Уголовный кодекс Российской Федерации в части введения нового состава преступлений за невыполнение должностными лицами положений указанного Федерального закона.

Так же в случае принятия данного Федерального закона должны быть внесены изменения и дополнения в Федеральные законы: «О нормативных правовых актах Российской Федерации», и «О порядке принятия Федеральных конституционных законов и Федеральных законов».

В перспективе же целесообразно готовить ФЗ «О федеральном коллизионном праве», основной содержание которого бы стали процедуры преодоления разногласий и споров.

В настоящее время огромное значение для создания режима предотвращения появления юридических противоречий играет принцип обеспечения верховенства конституции и закона, соблюдение юридических приоритетов, неотвратимость ответственности за нарушение законности, широкое использование процедур достижения договоренности и социального согласия, формирование высокой правовой культуры.

Необходимо учитывать, что первоначально споры приобретают смысл разногласий и касаются понимания той или иной политической, управленческой и экономической ситуации, оценки объема и характера информации по спорному вопросу, принятых или готовящихся решений. На этой стадии развития коллизионной ситуации споры могут быть урегулированы мягкими средствами.

Следует, однако, отметить, что существуют такие противоречия, которые трудно искоренить в виду их объективности. Кроме того, в международной сфере неизбежны коллизии между государствами, между государствами и наднациональными структурами и международными организациями.

При разрешении юридических противоречий необходимо объективно оценивать различные правовые взгляды и неодинаковое правопонимание. В них заложено не только содержание будущих законов и иных правовых актов, но и отношение к ним правоисполнителей и их возможные разногласия и споры. Выяснение правовых позиций позволяет использовать те способы толкования и разъяснений спорных правовых положений, которые служат первым препятствием на пути движения права в жизни.

Необходимо развивать и совершенствовать правовую регламентацию процедур разрешения юридических противоречий, целесообразно шире и глубже осваивать разнообразные процедуры, как путем изучения их признаков, так и типологии ситуаций возможного применения.

В заключение хотелось бы отметить, что предложенная автором система мер по предотвращению и устранению юридических противоречий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации даст гораздо больший результат в случае её комплексного применения. Вместе с тем, она не является законченной, а скорее включает в себя только наиболее важные, реально реализуемые сегодня меры по совершенствованию российского законодательства.