Административно-правовое обеспечение экономических прав граждан России

Актуальность темы

События в нашей стране, происшедшие в последние десятилетия, выдвинули в качестве наиболее острого жизненного противоречия конфликт между свободой и властью, правом и принуждением, законом и волюнтаризмом, повлекший за собой обострение отношений между многими другими противоположностями общественного и государственного бытия. Все эти противоречия, насколько бы они ни казались разрозненными, в конечном итоге отражают общее противостояние властного, административного по сути принуждения, с одной стороны, и права и демократии — с другой. В определенном смысле это извечная дилемма, переходящая в новый век, когда будет продолжено решение проблем, накопленных в нашей стране за годы советской власти.

Главное здесь — преодоление по сути командного устройства всего социального порядка, когда антидемократизм и правовой нигилизм, переходящий в бесправие, определяли существо административно-правового мышления, систему и функции органов государственного управления, характер и стиль их деятельности. Положение практически каждого человека в конечном счете всецело зависело от однопартийно-государственной машины, не связывавшей себя «условностя-ми» подлинного права и реальной демократии: они представлялись не иначе как буржуазные и антисоветские.

В полной мере актуальность действительного значения и взаимовлияния демократии и права в сфере государственного управления отчетливо выявилась в завершающей стадии «застойного периода» — к началу 1980;х годов, когда в осложнившейся экономической и политической ситуации стал неизбежен переход на непривычную для отечественной традиции почву демократии. При этом ни административное право, ни практическое администрирование оказались не в силах предотвратить ширившиеся социальные конфликты и сами превратились в объект серьезнейших реформ.

Поиски наилучшего соотношения демократии и административного права (практически — государственного управления) имеют сегодня особое значение для обеспечения гаранти-рованности прав и свобод человека и гражданина, недопустимости их подмены популистским декларированием, или «волевым» беззаконием, локализации и прекращения межнациональных, межконфессиональных и острейших политических столкновений, массовых нарушений общественного порядка и безопасности, угрожающих самому существованию основ государственного строя.

В условиях взрывной либерализации всех сфер жизни общества и государства отрицательную роль играет явная недооценка возможностей и перспектив административно-правовой охраны нарождающейся Российской демократии вообще и в сфере экономики в особенности. Принципиально новые требования в связи с этим предъявляются к органам государственной власти, прежде всего власти исполнительной, и должностным лицам всех уровней, осуществляющим администрирование. Особую актуальность приобрела эта проблема в связи с принятием Конституции Российской Федерации 1993 года — базового политико-правового документа переходного к иной, чем ранее, общественно-экономической формации периода.

Степень разработанности проблемы. В дошедших до нас источниках право в общем смысле рассматривается как зримое воплощение справедливости власти. Уже в памятниках римского юридического искусства, а затем в Дигестах Юстиниана (Y1 в.) и политико-правовых актах раннего средневековья предпринимались попытки найти наилучшее для той эпохи соотношение объективного права, властвования и субъективных прав подданных, граждан. Здесь же формировались и первые научные представления о правах и обязанностях государства, власти, администрации и, опосредованно, о демократии как форме государственного правления и политико-правового режима властвования, включая и администрирование.

Как полагают историки права и государства, сквозной идеей этих поисков было стремление найти гуманистические формы сближения возникших тогда начал административного права как юридической основы государственного управления и демократии как наилучшей формы организации и функционирования государственной власти.

Основные направления правовой мысли о типах права, правопонимания и правоприменения стремились выявить его разумность, обосновать естественность неотчуждаемых основных прав и свобод граждан, необходимость контроля за деятельностью государственных органов и должностных лиц, исходя из максимы, идущей еще от Цицерона: «Несправедливый закон не создает право». Отсюда, фундаментальные теоретические представления о сложном характере взаимосвязи демократии, административного права, государственного управления и практического администрирования. Гроцций, Гоббс, Локк, Монтескье, Руссо, Кант, Гегель — каждый по своему отобразил правовую специфику меры демократизма государственного управления эпохи феодализма.

Историческая школа права, сложившаяся в Германии в начале XIX века, Гражданский кодекс Наполеона и социологические школы права конца XIX начала XX века свидетельствовали об активном воздействии демократических идей на правовые основы государственного управления, на всю систему правопорядка, на утверждение идеи обеспечения прав, и законных (прежде всего имущественных экономических) интересов физических и юридических лиц. Эту идею, уже с формально-юридических позиций, реализовала и нормативистская концепция права, столь характерная для отечественного правопонима-ния и внеполитического правоприменения, прежде всего — в сфере функционирования исполнительной власти.

Идеи соотношения демократии, административного права и государственного управления получили основательную разработку в трудах западноевропейских и российских правоведов. М. Вебер, А. Токвиль, Л. Дюги и другие развиввали эту проблему как общетеоретическую, связанную с философскими, социологическими, психолого-педагогическими, историко-культурологическими представлениями своего времени и своих стран. Е. Н. Данилевский, А. Н. Елистратов, Б. А. Кистяковский, И. М. Коркунов, Е. Н. Трубецкой и другие российские правоведы, активно поддерживавшие прогрессивные концепции административного права, углубили их положениями, важными для развития теории и практики государственного управления применительно к отечественным условиям.

Проблематика соотношения демократии, административного права и различных направлений административной практики нашла отражение в трудах С. С. Алексеева, А. П. Алехина, Г. В. Атаманчука, Д. Н. Бахраха, Г. П. Бондаренко, Ю. А. Веденеева, А. Б. Венгерова, И. И. Веремеенко, Н. В. Витрука, * А. П. Герасимова, М. И. Еропкина, П. Ф. Елисейкина, Ю. М. Козлова, А. П. Коренева, В. Н. Кудрявцева, О. Е. Кутафина, Б. М. Лазарева, В. В. Лазарева, Н. И. Матузова, А. С. Ловинюкова, И. В. Мартемьянова, А. В. Наумова, А. В. Оболенского, С. М. Петрова, М. И. Пискотина, Л. Л. Попова, Л. М. Розина, В. М. Савицкого, В. Л. Сальникова, В. ФСиренко, В. В. Скитовича, Ю. П. Соловья, Ю. А. Тихомирова, Г. А. Туманова, В. И. Чиркина, А. П. Шергина, Б. С. Эбзеева, Л. С. Явича и других ученых, представляющих разные отрасли отечественной правовой науки.

Самые разные вопросы, частично или полностью относящиеся к этой проблеме, разрабатываются в русле многоаспект-I ного политологического и политико-экономического анализа, что особенно характерно для отечественной литературы по* следних 5−7 лет. Тематика взаимовлияния демократии и административной деятельности представлена в работах современных западных исследователей, а также в работах правоведов и политологов бывших социалистических стран. Автор стремился творчески использовать соответствующие источники.

Разработанность проблемы характеризуется наличием теоретических обобщений и выводов, раскрывающих сущность, специфику и тенденции генезиса демократических структур власти в условиях гражданского общества с развитой или развивающейся рыночной экономикой, когда административное ^ право играет ключевую или заметную роль в системе организации и осуществления государственного управления и обеспечения законности и правопорядка в сфере практического администрирования в экономической сфере. В настоящее время каждая сколько-нибудь значительная разработка в области гражданского, хозяйственного, финансового и банковского, уголовного, уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного права так или иначе связана с проблемами демократизации различных проявлений государственной власти и административной деятельности с акцентом на приоритет прав и свобод человека и гражданина.

И тем не менее вплоть до настоящего времени библиография научных трудов российских ученых не богата крупными исследованиями, посвященными демократическим тенденциям и факторам развития административного права и государственного управления. Принципиальные, поистине формационные перемены в жизни России еще не получили теоретической разработки и научно обоснованной правовой оценки с точки зрения степени и характера их текущего и перспективного влияния на сущность и проявления демократических преобразований в сфере экономики.

Понятия, категории, принципы и формы демократии, и прежде всего экономической, не изучены с административно-правовых позиций, задач совершенствования административного нормотворчества, предмета и метода административного права. Существующие в отрасли нормы и нормативные правовые акты во многом нуждаются в обосновании с позиций реалий экономики и политики современной России.

Проблемы валютно-финансового, налогового, таможенного регулирования не всегда понятны и доступны именно из-за неразработанности идеологии демократического подхода к развитию административного права и административной деятельности в соответствующих сферах экономики. Правовое образование и воспитание еще не обеспечены теоретической и учебно-методической базой, которая отвечала бы требованиям всеоб-&diamsщего устремления к демократизации общественной, политической и экономической жизни Российской Федерации.

Хотелось бы надеяться, что данная диссертация послужит началом активных научных исследований проблематики административно-правового обеспечения экономических прав российских граждан, а шире — экономики России.

Цель диссертации — обоснование теоретической и теоретико-прикладной концепции административно-правового обеспечения экономических прав российских граждан и реформируемых административных правоотношений в сфере экономики в условиях нарастающей демократизации, федерализации и децентрализации государственного управления. Это не могло не побудить к рассмотрению сущности предмета, системы и субъ-&diamsектов административного права и проблем демократизации административной ответственнности, хотя, возможно, не все акценты при этом расставлены равнозначимо.

Объект диссертационного исследования составляют как урегулированные административным правом, так и требующие соответствующего правового опосредования общественные отношения в сфере обеспечения и реализации прав и свобод гражданина в сфере современной экономики России — экономических прав российских граждан.

Предметом исследования явились нормативные правовые акты и нормы административно-правового и, частично, уголовно-правового характера, связанные с охраной прав российских граждан в сфере экономики, а главное — теоретические проблемы администрирования в условиях нарастания экономической свободы.

Научная новизна работы определяется самой темой и выбранными подходами к ее раскрытию. Диссертация представляет собой комплексное исследование проблемы взаимовлияния демократии, административного права и государственного управления (практического администрирования). Анализ соответствующих связей и зависимостей позволил раскрыть их как системно взаимодействующие факторы (феномены, явления), решающим образом влияющие на процесс становления в России демократического федеративного правового государства, призванного обеспечить эффективную реализацию и защиту экономических прав граждан.

К наиболее существенным результатам, полученным в процессе реализации задач диссертационного исследования и выно-симыЛО1 aJi. aщиjrv, относятся следующие:

— обосновано положение, согласно которому в теории административного права одно из приоритетных мест должна занять проблема влияния его самого и государственного управления на демократические процессы в сфере реформируемой экономики;

— широко использовано получившеей сегодня новое звучание понятие (и термин) «администрирование» ;

— доказано, что формирование социально-эффективного административного законодательства в условиях построения правового демократического федеративного государства должно учитывать власть общественных сил и движений, особенно предпринимательских. Последние, обладая собственными структурами и оценочно-регулятивными механизмами, могут способствовать повышению эффективности государственного управления в условиях современной России;

— показано, что соотношение демократии, административного права и государственного управления, не будучи постоянным и неизменным, выявляется в различных теоретических течениях, идеологии и массовом сознаниипоэтому для успешного проведения реформ особого внимания требуют методы изучения правосознания и формирования общественного мнения относительно состояния законности администрирования в сфере экономики;

— впервые в административно-правовой науке сформулирована теоретико-прикладная модель правоохранительной деятельности в валютно-финансовой и таможенной сферах, соответствующая объективным политическим и экономическим реалиям Россиипредпринята попытка укрупненной систематизации правовых норм, обеспечивающих административноправовую охрану экономических прав граждан органами внутренних делобоснованы предложения по совершенствованию законодательства, регламентирующего административную деятельность органов внутренних дел по вопросам защиты экономических прав граждан, а также, опосредованно, юридических лиц;

— изучено влияние административного права и практического администрирования на характер экономических преобразований в обществе;

— проанализированы сущность и содержание администра-тиво-правовой охраны демократических тенденций в российском обществе и государстве с акцентом на обеспечение и защиту экономических прав граждан;

— осуществлена оценка состояния нормативно-правовой базы деятельности органов внутренних дел по обеспечению экономических прав граждан, особенно в сфере предпринимательства;

— проанализировано соответствие компетенции органов внутренних дел современным требованиям обеспечения законности и правопорядка в сфере нарастающей экономической активности граждан.

Методологической и эмпирической основой исследования послужили положения и выводы представителей отечественной и зарубежной правовой науки. В диссертации использованы элементы историко-правового анализа и сравнительного правоведения, законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие экономические права граждан, широкий круг статистических данных о ходе экономической реформы в Российской Федерации, состоянии законности и правопорядка в сфере экономики. В своем исследовании автор опирался на личный опыт научной, административной и профессиональной деятельности в органах внутренних дел.

Теоретическое значение диссертации (а она носит преимущественно теоретический характер) состоит в разработке и попытке научного обоснования основ административно-правовой охраны экономической демократии. Кроме того, в диссертации сделан акцент на разработку начал правового исследования проблемы соотношения демократии и административного права (в том числе практического администрирования), которая на протяжении многих лет в силу исторических причин не находилась в поле внимания не только академической науки, но и ведомственных — прежде всего МВД — исследований и разработок.

Практическое значение диссертации определяется общими выводами, акцентирующими внимание участников законодательного и нормотворческого процессов, научных и практических работников на вопросах теории и практики применения норм административного права, направленных на обеспечение гарантий прав и свобод, наиболее отчетливо выражающих сущность демократии в сфере экономики.

Результаты диссертационного исследования могут быть использованы работниками правоохранительных органов, особенно органов внутренних дел, в научно-исследовательской деятельности, в учебном процессе юридических учебных заведений, преподающих курсы административного права и административной деятельности (причем, думается, не только органов внутренних дел), а также при проведении целевых занятий в рамках повышения квалификации практических работников правоохранительных органов.

Апробация и практическая реализация результатов исследо-вАния. Результаты, полученные в процессе работы над диссертацией, использованы в законодательной деятельности Федерального Собрания Российской Федерации, в практике органов внутренних дел, при подготовке учебных пособий по административному праву для слушателей Юридического института МВД России, курса лекций для работников органов внутренних дел, обучающихся в учебных заведениях системы МВД, а также при составлении тематических планов специальной подготовки личного состава органов внутренних дел и других правоохранительных органов.

Основное содержание проделанной соискателем работы отражено в монографии «Демократия и современное административное право» (МГУ, 1996 г. — 24,5 п.л.), однако настоящий текст в целом ряде мест существенно уточняет и развивает суждения, высказанные в названной работе.

Основные положения, выводы и рекомендации диссертационного исследования изложены в целом ряде авторских публикаций, которые, хотелось бы надеяться, хорошо известны тем, кто профессионально работает в органах внутренних дел и «смежных» структурах.

Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Коренная политико-правовая реформа, проходящая в России в тяжелый, кризисный период, радикальным образом изменяет политический режим государства и его облик в целом, знаменует поворот к интенсивному развитию демократической общественной системы в конечном счете ради прогресса в сфере экономики и социального благополучия большинства граждан. Именно этим целям служит и осуществляемая одновременно реформа административного права и администрирования как такового, приоритетная роль которой обу-словлена глубоким общественным кризисом и прежде всего кризисом самой власти, породившим системную дестабилизацию политической обстановки, состояния законности и правопорядка в стране.

В недавние годы в СССР, куда входила современная Россия были деформированы или отсутствовали вовсе основные элементы подлинной демократии, а именно: политически оформленное гражданское общество, политические партии парламентского типа, правовое государство и соответствующее правосознание как общества, так и власть предержащих. Сейчас предпринимаются усилия к их формированию. При этом главное, чтобы система органов государственной власти образовывалась путем получения партиями и общественными лидерами политического мандата непосредственно от гражданского общества в процессе избирательной кампании и демократических выборов, а структуры исполнительной власти действовали строго в соответствии и во исполнение законов.

В этой связи проведенное исследование теории и практики обеспечения и защиты экономических прав граждан в период проведения российский реформ в узловых моментах отражает все противоречия и трудности переходного момента в развитии российской государственности. Исследование же этой проблемы позволяет сформулировать во многих отношениях общие для всей политико-правовой надстройки выводы.

1) Первостепенное значение в современных условиях приобрело совершенствование нормо-и правотворческой работы, ее регламентирование, научное обоснование и всестороннее обеспечение, жесткий контроль за законностью каких то бы ни было подзаконных актов, установление строгой ответственности за издание актов незаконных, введение нормотвор-ческой (особенно законотворческой) работы в четкие правовые рамки.

Да, действительно, остро необходим федеральный «Закон о законах», который бы разрешил названные и многие другие вопросы. Не исключено, что выявится (если уже не выявилась) необходимость в капитальной систематизации объективно обширнейшего административно-правового нормотворчества и огромного массива административно-правовых норм и актов. Это тем более актуально, что ныне созданием различных нор-мопроектов занимаются не только соответствующие компетентные органы, в том числе субъекты Российской Федерации и местного самоуправления, но и депутаты, объединения граждан, научные учреждения и даже отдельные лица.

2) Механизм администрирования должен отвечать требованию (и принципу) соответствия законам подзаконных актов как нормативных, так и распорядительных. По существу, здесь недопустимо ослаблено властное влияние Российской Федерации, чему во многом способствуют сепаратистские устремления так называемых местных политических элит и политическое безволие федерального Центра.

Наличие эффективного механизма административно-правового и властного управленческого обеспечения демократизации России важно как для граждан и организаций, которые должны быть уверены в безусловном осуществлении своих прав и законных интересов, так и для правоприменителей — компетентных органов государства и органов местного самоуправле-ниыя, социальная значимость и полезность которых прямо зависит от возможности претворения в жизнь действующего законодательства.

3) Особая роль принадлежит правоохранительному механизму в защите прав, свобод и законных интересов граждан, прежде всего в сфере экономики, а конкретно — предпринимательства. Средства их защиты, охраны и обеспечения определяют степень демократичности государства, «качество» нормативных правовых актов непосредственно влияет на результативность деятельности по реализации права, особенно правоприменения. К сожалению, процессуальная сторона правоприменения зачастую не учитывается ни представителями науки административного права, ни функционерами всех органов власти. Особенно распространено пренебрежение к процессуальной стороне правоохранительного механизма в сфере административно-правового подзаконного нормотворчества и правоприменения. Здесь требуется реализация системы целенаправленных государственных мер.

4) Административно-процессуальная деятельность в условиях демократизации становится особенно важной для системы государственного управления всех его структур. Она, по существу, создает определенные гарантии выполнения ими любого нормативного акта. Основными элементами этого механизма (и требованиями к нему) выступают: 1) подведомственность дел различным судам различных уровней. Необходимо принципиально решить вопрос, не только провозгласив основным принцип судебного разбирательства любого дела, за исключением простейших «бытовых», но и обеспечив исполнение всех судебных решений — от решений Конституционного Суда Российской Федерации до решений мировых судей (правда, этой системе еще предстоят годы формирования), — здесь, конечно, не обойтись без жесткого администрирования- 2) равноправие субъектов судебного, а шире — всякого процессуального, разбирательства, в том числе в системе административного судопроизводства и внесудебного администрирования- 3) суд и каждый правоприменитель должны обеспечивать справедливое разрешение дел, и главное здесь — в условиях разнообразия и противоречивости нормативного материала руководствоваться высшими приоритетами, установленными второй главой Конституции Российской Федерации- 4) процессуальный механизм призван обеспечивать реализацию конституционных прав и свобод человека и гражданина, равно как и исполнение каждым конституционных обязанностей.

Этот механизм должен предполагать безусловную возможность применения мер ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение норм материального и процессуального права. Недостаточная конкретизация юридической ответственности вообще и административной в частности — одно из самых слабых звеньев механизма обеспечения законности и правопорядка. Многие акты либо вовсе не содержат мер ответственности, либо отсылают к нормам, содержащимся в подзаконных актах, которые также далеко не безупречны, либо к актам еще отсутствующим. Что здесь необходимо предпринять — очевидно.

5) Чтобы Конституция, законы и подзаконные акты стали работающими и достигли того позитивного результата, к которому стремится власть, ко многим устоявшимся теоретическим положениям важно подойти с позиций, отражающих потребности современного российского общества. В данном контексте весьма важен вопрос о структуре, а главное — о властном потенциале административно-правовой нормы, который всегда был неоднозначным, в зависимости от этапа развития общества, от задач, стоявших перед государством, и в этой связи от характера политико-правового режима. Сейчас режим власти наиболее тесно связан с проблемами утверждения демократии и широко понимаемых социальных свобод с акцентом на экономическую свободу.

В период монопольного централизма, жесткого административно-приказного однопартийного политико-правового режима норма административного права рассматривалась чаще всего как приказ, повеление, императив. В этой связи и структура нормы конструировалась в большинстве своем применительно к особенностям строения охранительных норм и рассматривалась не иначе, как единство трех взаимосвязанных компонентов — гипотезы, диспозиции и санкции. В период либерализации экономики и политико-правового режима меняется и отношение к норме права как таковой. В связи с этим она зачастую рассматривается не только как приказ, но и как пожелание, рекомендация, общеориентирующее указание.

Кардинальное переустройство России, высокий динамизм изменения социальных связей и отношений требуют адекватного — гибкого и динамичного — воздействия со стороны права. Но устаревший взгляд на структуру и потенциал правовой нормы препятствует раскрытию всего богатства регулятивных возможностей правовых предписаний. Распространенный порок многих нормативно-правовых актов в системе административного права состоит в том, что предписания, в них содержащиеся, не обеспечиваются соответствующим комплексом экономических, информационных, организационных и иных средств и потому не достигают запланированной цели. Теоретическая же и традиционная конструкция административной нормы предусматривает единственное средство обеспечения ее исполнения, реализации — государственное принуждение, хотя арсенал обеспечительных средств гораздо богаче. Это и организационные, и экономические, и информационные, и поощрительные, и контрольно-надзорные, и иные средства обеспечительного воздействия. Вообще можно было бы предложить выделять в качестве третьего элемента правовой нормы не санкции, а средства обеспечения (возможно, рассматривая санкции как одно из таких средств), установленные нормой поведения. Это ориентировало бы законодателя и вообще «нормотворца» на системное конструирование и оформление нормативных правовых актов, реализация которых сделала бы более результативным и правоприменение, в том числе самое распространенное — административное, и, конечно, демократизировало бы практическое администрирование.

6) В нынешних условиях правовой нигилизм часто исходит и от законодателя. Публицистичность многих законов, несущая на себе отпечаток сохраняющегося уже в иной оболочке примата политики над правом, лишний раз доказывает это.

Среди многих причин неисполнения нормативно-правовых предписаний следует назвать отсутствие механизма их реализации. Исполнение закона как социальный процесс осуществляется по свойственным ему закономерностям. Этот процесс имеет свой механизм со своими правилами функционирования. Его модель должна создаваться уже при конструировании и принятии нормативно-правового акта, чтобы не действовать методом «проб и ошибок», а с достаточной уверенностью прогнозировать поведение правоприменителей и правоисполнителей.

Чтобы смоделировать правореализационный процесс, следует всегда учитывать, что на поведение людей и социальных общностей оказывают влияние различные факторы (о них уже говорилось), причем факторы, как правило, разнонаправленные, нередко остро конкурирующие. Эффективность правоприменения и правоисполнения, напрямую зависит от того, насколько типичны и стабильно функционируют нормативно регулируемые связи и отношения. Политическая, экономическая, социальная устойчивость общества стабилизирует и механизм реализации нормативно-правовых предписаний, способствует улучшению правореализационного процесса.

В современной России налицо крайне сложная ситуация: старые общественные отношения отмирают, порой насильственно, рвутся прежние социальные связи, механизм правоисполнения зачастую пробуксовывает, а порой останавливается. В связи с интенсификацией создания нового законодательства и одновременно крайней неустойчивостью становления и стабилизации новых общественных отношений и связей налицо массовые нарушения законности, в том числе органами власти и должностными лицами, экспоненциально растет и «утяжеляется» преступность. Переходные процессы влекут резкую социально-экономическую и политическую дифференциацию общества, поляризацию, столкновение различных интересов. В результате налицо резкие конфликты в системе «Центр-места» с их воспроизводством в субъектах Федерации и «война законов» в ее новом, уже российском виде.

Всплеск самостоятельности государственной власти субъектов Российской Федерации, безусловно, связан с общей демократизацией социума. Однако, «выливаясь» за пределы закона, демократический процесс проявляет тенденцию к неуправляемости и даже хаосу, что чревато опасностью возвращения на исходные позиции — к тоталитаризму или, как минимум, авторитаризму. Чтобы не ходить по этому порочному кругу, необходимо защищать народовластие с помощью Закона, удерживать демократию в его рамках, прибегая, когда это необходимо, к законным мерам силового принуждения и пресечения. В данном случае очевидна огромная роль административного права, соответствующего правоприменения и администрирования.

7) Одно из серьезных препятствий, с которыми столкнулась наша демократия, — очевидная слабость юридической базы законности и правопорядка.

Объем и содержание конкретного нормативно правового акта зависят прежде всего от сложности предмета правового регулирования и количества правовых институтов, с ним связанных. Основы административного законодательства не должны быть развернутым нормативным правовым актом, детально регламентирующим конкретные вопросы соответствующих общественных отношений. Больше того, наши исследования проблематики административно-правовой охраны демократических, с акцентом на экономические права и свободы граждан привели к выводу о нецелесообразности единого акта типа общего для страны Административного кодекса. Кодификация административного законодательства, по видимому, задача субъектов Федерации и, скорее всего, на основе некой общей модели типа общероссийских Основ.

8) Одна из причин неисполнения закона в сфере государственного управления — ущербность нормативно-правовых предписаний в плане обеспечения конечных результатов правоприменения и правоисполнения. Проблема состоит в недостаточности нормативных положений об ответственности государственных органов и должностных лиц не только за неисполнение, но и за неподчинение законам, что прежде всего сказывается в сфере экономики, особенно финансов, бюджетного процесса и обеспечения экономических прав граждан, трудовых коллективов, интересов мелкого и среднего предпринимательства. Закон зачастую лишь провозглашает право требовать санкции, но не обеспечивает это право корреспондирующей обязанностью и необходимой ответственностью. В результате безответственность соответствующих государственных структур не только не устраняется, но и усугубляется экономической свободой, провоцирующей взяточничество и коррупцию государственных служащих сверху донизу.

9) Эффективность реализации законодательства об административных правонарушениях зависит от степени отражения в его нормах функций административной ответственности, соответствия конкретных норм целям данного правового института, действенности гарантий субъектов процесса административного правоприменения. Функции административной ответственности существуют объективнов зависимости от того, насколько они познаны, адекватно сформулированы в нормативно-правовом акте и использованы практически, можно судить об эффективности административной ответственности. Сейчас она крайне низка.

Декларации, содержащиеся в Конституции России, смысл которых заключается в том, что законы и иные нормативные правовые акты, ей противоречащие, не имеют юридической силы, нуждаются в реальном правовом механизме, обеспеченном реальными же воздействиями органов и функционеров исполнительной власти, административно-распорядительными по своей сути. Отсюда, проблема реальности конституционной ответственности субъектов — носителей властных, прежде всего нормотворческих и правоприменительных, полномочий. Интересы защиты народовластия предполагают установление вытекающей из Конституции страны ответственности высших и местных органов власти, депутатов, правительства и других субъектов власти, ответственность которых всегда политически декларировалась, но в действительности никогда не реализовы-валась, если, конечно, не брать в расчет революции, государственные перевороты и иные катаклизмы. Между тем законодательство США разрешает возбуждение исков как против федеральных властей, так и властей штатов, на которых возможно, например, возложить обязанность денежной компенсации. При законодательном установлении в России ответственности конкретных должностных лиц в конкретных юридических формах можно урегулировать и процесс ее реализации как административной ответственности «по должности.

10) Взаимосвязь административного права, демократии и экономических свобод граждан выдвигает как одну из наиболее актуальных проблему правонарушений в сфере финансовой деятельности государства, а отсюда — соответствующей административной ответственности.

Односторонность в регламентации юридической ответственности в финансовой сфере проявляется в том, что более подробно регулируется ответственность подконтрольных субъектов — предприятий, других организаций и граждан за нарушение тех или иных финансовых обязательств и практически не регламентируется ответственность государственных органов и должностных лиц за неисполнение либо ненадлежащее исполнение возложенных на них функций или должностных обязанностей. Чаще всего в нормативных правовых актах присутствуют общие формулировки типа: некто несет персональную ответственность за выполнение определенного круга задач и функций, причем без персонификации, а главное без указания конкретных, опять-таки персонифицированных, негативных последствий для виновного.

В гражданском законодательстве имеются нормы, которые вроде бы не относятся к нормам, регламентирующим ответственность, но тем не менее предусматривают возможность наказания без вины, с одной стороны, но и освобождения от ответственности виновных должностных лиц — с другой. Это так называемые восстановительные меры. Но нередко ущерб, причиненный неправомерными действиями должностных лиц, возмещается за счет средств соответствующего бюджета. И что уже совершенно неприемлемо, это то, что юридическая ответственность и фактический ущерб за ошибки государственных служащих несут невиновные граждане и юридические лица. Таковое нередко случается, например, в сфере налогообложения.

Принимая во внимание, что гражданское и финансовое законодательство своим регулирующим воздействием охватывает экономику, где все большее значение приобретают рыночные отношения, необходимо закрепить конкретные меры юридической ответственности государственных органов и, особенно, конкретных должностных лицустановив приоритет материальной («штрафной») ответственности, поскольку нарушение норм этих отраслей права практически всегда связано с причинением материального ущерба. Это будет действенным материальным подкреплением административного понуждения к должному экономическому поведению государственных структур и их персонала.

11) Появившиеся на волне суверенизации многочисленные альтернативные законы регламентируют одни и те же отношения, но, принятые на разных уровнях, они претендуют на обязательность их исполнения. Это относится и к налоговому законодательству. Если подобное будет продолжаться, то ни о каком правовом государстве в условиях экономической свободы и соответствующих прав граждан вряд ли следует говорить. Поэтому правомерна постановка, казалось бы, парадоксального вопроса, а именно: о введении юридической, в том числе материальной, ответственности законодателя, конкретно — соответствующего бюджета, за принятие неправомерных или заведомо «отрицательно эффективных» налоговых актов. Критерием неправомерности (и «антиэффективности») должны стать нарушения норм о разграничении компетенции между Федерацией и ее субъектами, а также между субъектами Федерации и органами местного самоуправления. И конечно экономический «счет». Однако нельзя забывать, что финансово-кредитная сфера любого сколько-нибудь упорядоченного, в том числе и федеративного, государства во многом требует централизации налоговых управленческих решений.

12) Нормы трудового права не должны применяться при наказании за административные проступки, точно так же как нормы административного права не следует применять за дисциплинарные нарушения по месту работы.

Множественность санкций, применяемых в административном и трудовом праве, есть признак несовершенства и влечет неэффективность их исполнения. В связи с этим следовало бы упростить систему мер ответственности в трудовом праве, а именно установить лишь меры взыскания — выговор, штраф, увольнение. Штраф для трудового права непривычен, и поэтому его следует применить не за все нарушения трудовой дисциплины, а лишь за те, которые повлекли неблагоприятные финансово-материальные последствия.

Нуждается в уточнении и механизм наложения санкций за дисциплинарные проступки. Законодатель в ряде случаев не оставляет выбора для администрации, обязывая ее применять санкцию материального характера, что далеко не всегда целесообразно. * *.

Если отбросить внешние препятствия на пути надлежащего административного правоприменения, при наличии которых даже самые совершенные решения соответствующих проблем были бы бесполезны, главная причина неприменения и ненадлежащего применения административно-правовых норм заключена в существенных изъянах механизма их реализации. Без их устранения или хотя бы некой нейтрализации эффективность администрирования не повысить. Предложения издать «Закон о законах» и определить механизм правоприменения в специальном едином законе весьма привлекательны, но и такое решение, если даже оно состоится, проблемы не решит. Здесь нужна кропотливая, системная и, видимо, очень длительная работа по формированию общественного, общероссийского механизма обеспечения всеми ветвями власти режима демократического правового государства с акцентом на охрану прав и свобод граждан. И, думается, главная роль здесь должна и будет принадлежать системе власти исполнительной, явившейся и продолжающей быть движителем демократического и рыночного переустройства Российской Федерации.