Развитие системы управления социальными услугами на основе мониторинга показателей её деятельности

Актуальность темы

исследования. Задачи модернизации российского общества, в т. ч. глубокого реформирования социальной сферы, диктуют необходимость повышения эффективности предоставления услуг, которые принято относить к социальным. Организация предоставления таких услуг (в частности, образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, социального обслуживания) осуществляется преимущественно структурами регионального и муниципального уровня. В связи с этим разработка механизмов повышения эффективности деятельности данных (территориальных) субъектов организации предоставления социальных услуг является весьма актуальной.

Развитию данной проблематики препятствует недостаточная научная разработанность целого ряда позиций. В частности, отсутствие единого понимания сущности понятия социальной сферы как родового по отношению к понятию «сфера социальных услуг» на практике в ряде случаев приводит к снижению эффективности использования ресурсов, направляемых на предоставление социальных услуг.

Существуют принципиально различные точки зрения на само понятие «социальная услуга», при этом достаточно очевидно, что поиск путей повышения эффективности организации предоставления этих услуг на территориальном уровне невозможен без опоры на некоторый научно обоснованный взгляд на содержание данного понятия, поскольку без этого, например, невозможно определить круг субъектов и объектов воздействия.

Разработку механизмов повышения эффективности организации предоставления социальных услуг на территориальном уровне целесообразно осуществлять с учетом общей специфики организации предоставления таких услуг. В литературе такая специфика не описана, в то время как разграничение субъектов, заинтересованных в эффектах от оказания социальных услуг, предъявляющих требования к объему их производства и потребительским характеристикам, характеристикам производства, безусловно, способствовало бы построению теоретических основ разработки названных выше механизмов, поскольку, в силу ориентации социальных услуг на социальные эффекты, позиции заказчика, потребителя и плательщика в случае данных услуг определяются не столь очевидно, как в случае услуг, оказываемых с целью извлечения прибыли.

Кроме того, при изучении содержания деятельности субъектов, организующих предоставление социальных услуг на территориальном уровне, необходимо отделить функции данных субъектов от функций непосредственных производителей социальных услуг. При этом в современной литературе пока не получили теоретического осмысления организационно-управленческие аспекты деятельности территориальных органов управления социальными услугами, в то время как теоретические положения о деятельности головных организаций территориально-распределенных производственных структур, имеющих заметное сходство с деятельностью названных органов управления, в литературе сформулированы.

Еще одной проблемой повышения эффективности организации предоставления услуг в отраслях, которые принято относить к социальной сфере (образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, социального обслуживания), является неразработанность механизма оценки результатов деятельности государственных и муниципальных органов. Так, информация о результативности реализации государственной политики в социальной сфере в разрезе субъектов Российской Федерации и отдельных муниципалитетов отражает преимущественно ресурсные показатели, а также социальные эффектынедостаточно разработаны и почти не применяются индикаторы, ориентирующие деятельность соответствующих структур на определенные действия. В ряде регионов Российской Федерации разрабатываются и реализуются механизмы повышения эффективности организации предоставления социальных услуг на уровне региона: стратегии и программы модернизации (реформирования) систем образования и культуры, реструктуризации региональной сети учреждений-производителей социальных услугрегиональные положения о новых элементах инфраструктурыуточняется и развивается нормативно-правовая база, разрабатываются новые механизмы управления учреждениями-производителями услуг, механизмы бюджетного финансирования социальных услуг. В то же время используемые в этих регионах показатели результативности выполнения региональных программ развития территориальных систем социальных услуг не могут быть напрямую адаптированы для мониторинга и оценки реализации приоритетов государственной политики по модернизации управления этими системами на уровне субъектов Российской Федерации и муниципалитетов. Это связано с тем, что упомянутые показатели предусматривают оценку результатов деятельности той или иной территориальной системы. При этом индикаторы, отражающие непосредственные результаты деятельности территориальных систем управления социальными услугами в области их модернизации не разработаны.

Значительная часть предложенных наборов индикаторов и выстроенных на их основе систем мониторинга ориентированы на оценку «выходов» отраслей сферы социальных услуг, говоря точнее, некоторых эффектов их функционирования. С одной стороны, это является иллюстрацией тенденции изменения взгляда на отрасли сферы социальных услуг как отрасли, призванные решать задачи удовлетворения запросов человека, сообществ, государства, с другой — такие наборы индикаторов, ориентированные на оценку, как правило, весьма долгосрочных и отдаленных эффектов функционирования территориальных систем, задавая долгосрочные ориентиры для этих систем, чаще всего оставляют открытым вопрос о том, что и как надо делать органам, отвечающим за организацию производства социальных услуг, для достижения этих весьма отдаленных целей. Иными словами, значительная часть (если не большинство) подобных индикаторов фиксируют «миссию» той или иной территориальной системы, оставляя за скобками стратегию ее достижения.

Другие системы мониторинга (разрабатываемые обычно органами, отвечающими за организацию производства социальных услуг на определенной территории) предназначены, прежде всего, для осуществления воздействия исключительно на организации-производители услуг, поскольку транслируют императивы определенных действий руководителям этих организаций. И это в ситуации, когда модернизация сферы социальных услуг предполагает ряд шагов, которые должны осуществлять именно сами органы, отвечающие за организацию предоставления социальных услуг.

Степень разработанности проблемы. Различные аспекты управления предприятиями, отраслями, комплексами сферы услуг широко отражены в работах современных авторов (В.В. Агафоновой, Н. И. Войткевич, P.M. Вуль-фович, Г. М. Кулапиной, М. М. Мусарского, В. А. Носкова, C.B. Носкова, А .Я. Рубинштейна, JI.A. Сосуновой, Л. И. Фишмана, Д. В. Черновой, И. В. Яковлева и др.). В частности, вопросам выделения различных оснований для декомпозиции «социальной сферы», классификации видов деятельности, относящихся к этому понятию, и функций государства (на разных его уровнях) и муниципалитетов по регулированию соответствующих отраслей экономики, выявлению задач, связанных с изменением их функционирования посвящено весьма значительное количество научных публикаций отечественных и зарубежных специалистов, работающих в различных областях научного знания (Н.В. Бондаренко, О. Н. Викторова, Ю. А. Вороновой, Д.В. Гирий-чук, В. Э. Гордина, E.H. Кима, Н. Г. Кузнецовой, B.JI. Куранова, Л.Г. Кухтино-вой, И. Н. Маяцкой, С. Г. Медянцевой, К. А. Омаровой, Г. И. Осадчей, М.В. Па-пушепко, И. М. Соломко, Л. И. Ткачук, В. П. Федько, C.B. Шишкина и др.).

Данные исследования обеспечивают в целом развитие научной мысли в обсуждаемых направлениях. В то же время, в экономической науке не сложилось однозначной трактовки понятия «социальная услуга» (в соотношении с понятием «социальная сфера») — не введен в научный оборот термин, описывающий территориальные системы социальных услуг и организационно экономические отношения в нихне конкретизированы задачи модернизации деятельности органов, отвечающих за организацию социальных услугне существует общепринятой трактовки понятия «эффективность» в аспекте деятельности таких органовне осмыслена возможность использования в территориальных системах социальных услуг механизмов, применяемых в терри-ториально-распределенных производственных структурах холдингового типа.

Следует особо отметить, что существует множество подходов к определению понятия «эффективность» применительно к организациям различного типа и масштаба (Н.Г. Андронникова, Ф. З. Аралбаева, Н. И. Архипова, Н. Д. Байков, В .Г. Балашова, A.B. Бандурин, В. А. Бондаренко, В. Н. Бурков, A.A. Воронин, Г1.Е. Горинов, А. Ю. Заложнева, О. Ф. Квон, В. И. Кнорринг, С. А. Косяченко, Ю. В. Кудашова, В. В. Кульба, C.B. Леонтьев, С. П. Мишин, A.M. Омаров, Ю. И. Ребрин, Ф. М. Русинов, А. Ф. Сильченко, С. Сишор, A.B. Тихомирова, Л. А. Цитович, Ф. Ю. Чанхиева, А. Г. Чхартишвили, Е. Юхт-ман, Т. В. Яркина и др.). При этом в большинстве случаев наблюдается подмена понятия «эффективность» для процессов планирования и организации (как элементов, обеспечивающих достижение определенных целей) понятиями эффективности или результативности деятельности организации в целом. Если в случае небольших производственных систем такая подмена во многих случаях представляется оправданной, то в случае сложных многофункциональных и многоэлементных систем — нет. В связи с этим не случаен возрастающий в последние годы интерес исследователей к оценке различных аспектов эффективности деятельности имен, но таких сложных систем (И. А. Агеев,.

A.Ii. Асаул, Е. А. Баранчикова, С. А. Баркалов, A.B. Батрак, В. Н. Бурков, С. Е. Гилев, Е. С. Гламаздин, М. В. Губко, В. В. Дорохин, C.B. Ильдеменов,.

B.А. Ириков, Е. В. Колосова, Е. В. Косов, A.M. Котенко, C.B. Крюков, A.A. Куклин, А. Е. Курилов, C.B. Леонтьев, С. Г. Мещеряков, Б. З. Мильнер, Д. А. Новиков, Г. Х. Попов, Г. С. Поспелов, Т. Санталайнен, П. И. Семенов, Т. В. Тарелкина, В. Н. Тренев, A.B. Цветков, P.A. Чернышев, Ю. В. Якутии и др.). Однако результаты данных исследований не могут быть напрямую перенесены на случай оценки эффективности территориальных комплексов социальных услуг.

Наконец, оценка эффективности деятельности органов, отвечающих за организацию предоставления социальных услуг еще более усложняется, если рассматривать ее под углом зрения актуального в последние годы научного подхода, предполагающего влияние на нижестоящих в иерархии субъектов путем задания индикаторов, отражающих характеристики и результаты деятельности этих субъектов. Несмотря на значительное число публикаций, посвященных различным аспектам данной проблематики (С.А. Агапцов, Н. В. Галина, А. К. Доргушаова, A.M. Елисеев, Г. В. Кадакоева, М. Н. Максимова, Г. И. Мальцева, H.H. Минаев, З. М. Мокаева, А. И. Мордвинова, Л. Г. Насибов, Н. В. Панченко, М. В. Петрова, А. Н. Романенко, Н.В. Си-роткина, И. В. Скопина, Т. В. Ускова, П. А. Фомин, J1.C. Шаховская, А. И. Шумская и др.), практически отсутствуют (по крайней мере, в открытой печати) работы, отражающие вопросы конструирования индикаторов, позволяющих оценивать непосредственные результаты организационной деятельности в территориальных системах предоставления социальных услуг и соответствующие организационно-экономические отношения.

Наконец, следует отметить, что практически все исследователи проблем мониторинга (Н.В. Абрамовских, И. И. Баулина, И. Л. Бланк, Ю. Бриг-хем, JI. Гапенски, И. П. Герасимов, Е. Гольм, И. И. Елисеева, A.B. Емельянов, Т. И. Заславская, C.B. Захарова, В. В. Котилко, А. Н. Майоров, P.E. Манн, М. В. Мартыненко, Ю. С. Масленченков, В. К. Муратова, Т. А. Оводова, А. Ю. Петров, В. П. Пугачев, Н. Ф. Реймерс, В. М. Саможенков, А.Р. Темирбу-латова, Т. А. Федосеева, С. А. Чазова, JI.A. Чурина, B.C. Ширшова и др.), выдвигая концепции мониторинга, предлагая соответствующие наборы индикаторов, главной целью мониторинга считают получение максимально объективной, точной, адекватной оценки состояния объекта, необходимой для выработки в дальнейшем корректирующих это состояние решений. Таким образом, вне поля зрения названных авторов оказалась возможность влияния собственно способа контроля на содержание контролируемой деятельности: предлагается повышать ее эффективность исключительно за счет решений, принятых на основе обработки собранной в процессе контроля информации.

По нашему мнению, данная ситуация отражает степень научной разработанности проблемы сбора и обработки информации в процессе мониторинга, а именно — недостаточное теоретическое осмысление социальных и экономических аспектов взаимосвязи способов сбора информации в процессе кон1 троля и повышения эффективности деятельности.

Таким образом, существующее несоответствие между необходимостью повышения эффективности деятельности органов, отвечающих за организацию предоставления социальных услуг на территориальном уровне, и уровнем разработанности в социально-экономических исследованиях методологии повышения этой эффективности на основе использования мониторинга деятельности этих органов определяет актуальность настоящего исследования.

Стремление найти пути разрешения данного противоречия и определило проблематику исследования. В теоретическом плане — это проблема разработки методологии повышения эффективности деятельности органов, отвечающих за организацию предоставления социальных услуг в территориальных системах, на основе мониторинга названной деятельностив практическом плане — формулирование соответствующих методических положений.

Объектом исследования являются организации — производители социальных услуг (учреждения образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, социального обслуживания), их территориальные (региональные и муниципальные) системы, региональные и местные органы управления комплексами социальных услуг.

Предмет исследования — организационно-экономические отношения в территориальных системах предоставления социальных услуг.

Цель и задачи исследования

Целью диссертационного исследования является разработка теоретических и методологических аспектов развития системы управления социальными услугами в территориально-отраслевых комплексах на основе мониторинга деятельности их органов управления.

Для достижения поставленной цели осуществлено решение следующих задач:

— уточнить содержание категории «социальная сфера» как родового по отношению к сфере социальных услуг;

— определить существенные признаки социальных услуг;

— выявить специфику социальных услуг в аспекте целей их предоставления;

— выявить причины и основные способы устранения несоответствия запросам объемов производства и потребительских свойств социальных услуг;

— определить содержание и границы применения понятия «территориально-отраслевой комплекс социальных услуг»;

— осуществить сравнительный анализ деятельности территориально-отраслевых комплексов социальных услуг и территориально-распределенных производственных структур холдингового типа и их органов управления;

— разработать методологию повышения эффективности организации производства социальных услуг в территориально-отраслевых комплексах;

— определить теоретические основы построения мониторинга деятельности субъекта управления территориально-отраслевым комплексом социальных услуг, обеспечивающего повышение эффективности организации предоставления данных услуг;

— разработать методические основы построения мониторинга деятельности субъектов управления территориально-отраслевыми комплексами социальных услуг;

— выявить основные направления использования мониторинга деятельности субъектов управления территориально-отраслевыми комплексами социальных услуг в целях повышения их эффективности;

— в контексте разработанных теоретических положений проанализировать показатели, применяемые для оценки результативности органов исполнительной власти Самарской области, осуществляющих реализацию государственной политики в сфере социальных услуг;

— на основе разработанной концепции осуществить проектирование соответствующих инструментов и их апробацию.

Область исследования. Диссертационная работа выполнена в рамках обозначенной в паспорте специальностей ВАК области исследований «Экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами сферы услуг»: 1.6.109. Совершенствование организации, управления в сфере услуг в условиях рынка- 1.6.110. Особенности формирования и развития общественного (государственного) сектора сферы услуг- 1.6.115. Социально-экономическая эффективность и качество обслуживания населения в отраслях сферы услуг- 1.6.116. Механизм повышения эффективности и качества услуг.

Методологическая и теоретическая основа исследования. Методологической и теоретической основой диссертации являются работы отечественных и зарубежных ученых по общей экономической теории, маркетингу, менеджменту, государственному и муниципальному управлению, теории информации, управлению в отраслях социальной сферы, монографии и статьи в ведущих отечественных и иностранных научных журналах. Достоверность выводов и практических рекомендаций основывается на следующих методах исследования: системном анализе, методах сравнительного и статистического анализа, «case study», методах моделирования, синтеза и декомпозиции, экспертных оценок.

Информационная база исследования. Информационной базой послужили данные Федеральной службы государственной статистики, органов государственного и муниципального управления Самарской области и Республики Татарстан, публикации отечественных и зарубежных ученых по рассматриваемым в диссертации проблемам, результаты выполненных автором научно-исследовательских работ.

Научная новизна. Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке теоретических положений и методологических основ развития системы управления территориально-отраслевым комплексом социальных услуг на основе мониторинга.

Научные результаты, выносимые на защиту:

1) сформулировано и обосновано авторское понимание социальной сферы как сферы полезной деятельности, направленной непосредственно на развитие человеческого капитала, порождающей (с точки зрения государства и органов местного самоуправления) экстерналии в виде положительных социальных эффектов, возникающих в результате оказания услуг или предоставления помощи (в натуральной или денежной форме) — данное понимание позволяет избежать расширительного отнесения к социальной сфере ряда видов производственной деятельности, сопровождаемых экстерналиями;

2) показано, что к социальным услугам целесообразно относить услуги социальной сферы, обладающие следующими существенными признаками: субъектами, правомочно формулирующими требования к объему их производства, потребительским свойствам и эффектам от их оказания, являются как их непосредственные потребители, так и субъекты, представляющие государство, муниципалитеты и сообществафинансирование услуг полностью или частично осуществляется за счет бюджетных средствуслуги предоставляются преимущественно государственными или муниципальными учреждениями;

3) выявлена специфика организации предоставления социальных услуг, состоящая в том, что потребление социальной услуги является необходимым, но недостаточным условием создания запланированных социальных эффектов, потребитель предъявляет запрос на потребительские свойства социальных услуг и индивидуальные эффекты, а не на ожидаемые социальные эффекты, часть видов деятельности организаций-производителей данных услуг не являются социальными услугами, а значит, не могут непосредственно порождать социальные эффектыданная специфика приводит к противоречивости требований непосредственных потребителей социальных услуг и субъектов, заинтересованных в предоставлении социальных услуг и их оплачивающих (государство и муниципалитеты), в результате чего последние не предъявляют или ограниченно предъявляют требования к объему их производства и (или) потребительским свойствам (не в полной мере являются заказчиками услуг), предъявляя требования к некоторым функциям, реализуемым соответствующими учреждениями, и (или) к качеству производства услуг;

4) показано, что в ситуации, когда потребители социальных услуг и сообщества не располагают способами трансформации своих запросов в заказ производителю, возникает несоответствие объема производства и потребительских свойств услуг названным запросамосновным способом устранения названного несоответствия является задействование механизмов перевода потребителей (и опосредующих их потребности сообществ) в категорию заказчиков, каковыми могут служить квазирыночные механизмы бюджетного финансирования и механизмы передачи полномочий принятия важнейших решений на уровне производителей социальных услуг потребителям и опосредующим их сообществам;

5) определены содержание и границы применения понятия «территориально-отраслевой комплекс социальных услуг»: целесообразно выделять такие комплексы для социальных услуг (образование, здравоохранение, культура, физическая культура и спорт, социальное обслуживание), оказание которых осуществляется государственными (муниципальными) учреждениями, обслуживающими население данной территории, в отношении которых соответствующим государственным (муниципальным) отраслевым органом управления осуществляются полномочия учредителя;

6) показана целесообразность рассмотрения территориально-отраслевых комплексов социальных услуг как структурно изоморфных тер-риториально-распределенным производственным структурам холдингового типа по отношению к учреждениям-производителям услуг, то есть систем, в которых управляющие компании институционально отделены от непосредственных производителей товаров (услуг), выявлено сходство функций органа управления территориальным комплексом социальных услуг и функций управляющей компании холдинга по отношению к подведомственным учреждениям-производителям социальных услуг, при этом показано, что в реализации данных функций имеется специфика: орган управления муниципальным комплексом социальных услуг лишен части функций управляющей компании, в то время как орган управления региональным комплексом социальных услуг выполняет некоторые функции управляющей компании холдинга по отношению к учреждениям-производителям соответствующих услуг, не входящим в состав регионального комплекса, а также по отношению к муниципальным комплексам социальных услуг в целом, аналогично орган управления региональным комплексом также лишен части функций управляющей компании, реализуемых на федеральном уровне;

7) на основе выявленной специфики социальных услуг разработана методология повышения эффективности организации производства социальных услуг в территориально-отраслевых комплексах: сформулирован принцип разграничения функций учреждений-производителей социальных услуг и органов управленияопределены функции субъекта управления территориально-отраслевого комплекса социальных услуг: постановка задач перед непосредственными производителями социальных услуг, входящими в соответствующий комплекс (в случае регионального органа — и перед муниципальными органами управления), и обеспечение реализации этих задач соответствующими ресурсами посредством модификации задействованных в территориально-отраслевом комплексе специфических механизмов органа управления (механизмов финансирования и взаимодействия территориальных комплексов с субъектами внешней среды (обеспечивающих перевод потребителей в категорию заказчиков), а также оптимизации структуры сетей организаций-производителей социальных услугмеханизмов работы с кадрами и механизмов контроля функционирования и мониторинга в территориальном комплексе);

8) разработаны теоретические основы построения мониторинга деятельности субъекта управления территориально-отраслевым комплексом социальных услуг, обеспечивающего повышение эффективности организации предоставления социальных услуг: мониторинг должен рассматриваться как I средство индикативного управления посредством влияния на деятельность и профессиональное сознание всех субъектов управления путем задания индикаторов, которые должны демонстрировать непосредственные результаты деятельности субъекта управления (т.е. результаты функционирования специфических механизмов органа управления территориально-отраслевым комплексом социальных услуг), а не результаты производственного процесса в управляемой системе и, тем более, не социальные эффекты;

9) разработаны методические основы построения мониторинга деятельности субъекта управления территориальным комплексом социальных услуг, включающие методические принципы построения индикаторов (при расчете численных значений индикаторов должны использоваться данные государственной статистической отчетности или информация, полученная в ходе осуществления официальных оценочных процедурпри расчете индикаторов должна использоваться легко верифицируемая информация, полученная в результате ответов субъектов управления территориального комплекса социальных услуг на запросы вышестоящих органовиспользование индикаторов не должно предполагать интерпретации собираемой информации), а также типологию индикаторов для мониторинга, содержательно формируемых как абсолютное или относительное количество учреждений, обладающих определенными характеристикамиабсолютное или относительное количество получателей услуг, подпадающих под определенное условиеабсолютное или относительное количество персонала организаций-производителей социальных услуг региона (муниципалитета), обладающих определенными характеристиками или подпадающих под определенное условиеабсолютные или относительные характеристики качества социальных услуг, соотносимые с вкладом органа управленияабсолютные или относительные величины ресурсов (в натуральном выражении) или финансовых ресурсовили как более сложные комбинации названных типов;

10) выявлены основные направления использования мониторинга деятельности субъектов управления территориально-отраслевыми комплексами социальных услуг в целях повышения их эффективности: самодиагностика деятельности органов управления территориально-отраслевыми комплексами социальных услугпостановка целей руководством органа управления территориально-отраслевыми комплексами социальных услуг при планировании деятельности органа и задач перед его сотрудникамиотслеживание региональным отраслевым органом управления деятельности муниципального органа управленияпостановка региональным органом управления целей перед муниципальным органом управленияотслеживание представительным и исполнительным органом местного самоуправления деятельности муниципального органа управленияпостановка представительным и исполнительным органом местного самоуправления целей перед муниципальным органом управленияотслеживание органами законодательной и исполнительной власти субъекта Российской Федерации деятельности исполнительного органа местного самоуправленияпостановка органами законодательной и исполнительной власти субъекта Российской Федерации целей перед исполнительным органом местного самоуправленияв качестве критериев оценки муниципальных программ развития социальных услуг, заявок на участие в региональных программах, представляемых муниципалитетами с целью получения финансирования или ресурсов с регионального уровня;

11) выявлено, что более половины показателей, применяемых для оценки результативности органов исполнительной власти Самарской области, осуществляющих реализацию государственной политики в сфере социальных услуг, предполагает дополнительную интерпретацию своих значений, т. е. не задает целевую ориентацию для деятельности соответствующих территориально-отраслевых комплексов, а также то, что не более трети используемых показателей ориентируют органы управления на изменение специфических механизмов органа управления территориально-отраслевым комплексом социальных услуг;

12) разработаны инструменты мониторинга деятельности региональных и муниципальных органов управления территориально-отраслевыми комплексами образовательных услуг как средства индикативного управления повышением эффективности организации производства данных услуг, апробация которых показала их эффективность.

Теоретическая значимость исследования. Предложенная концепция построения механизма повышения эффективности организации предоставления социальных услуг в территориально-отраслевых комплексах на основе мониторинга может быть использована в фундаментальных и прикладных исследованиях в области организации и управления предоставлением социальных услуг и разработки систем управления. Разработанные теория и методология способны стать основой для исследования проблем управления крупными системами предоставления иных типов услуг.

Практическая значимость исследования. Использование при формировании систем мониторинга эффективности органов управления территориально-отраслевыми комплексами социальных услуг разработанной методологии позволяет повысить доступность качественных социальных услуг при эффективном использовании ресурсов. Материалы исследования могут применяться государственными и муниципальными органами при формировании систем управления социальными услугами.

Теоретические положения и научно-практические выводы диссертации можно использовать также для преподавания учебных дисциплин «Экономика общественного сектора», «Экономика и финансирование социальной сферы», «Экономика образования», «Экономика здравоохранения» и др.

Апробация результатов исследования. Основные результаты диссертационного исследования отражены в выступлениях автора (в течение 2002;2013 гг.) на более чем двадцати международных, всероссийских, региональных, вузовских научных и научно-практических конференциях. Апробация также происходила в ходе учебно-проектировочных семинаров с руководителями и специалистами государственных и муниципальных органов г. Москвы, Астраханской, Воронежской, Кировской, Московской, Псковской, Самарской областей и Республики Татарстан (2003;2013 гг.).

Результаты диссертационного исследования внедрены и успешно используются в территориальных системах образования Самарской области и Республики Татарстан. Отдельные положения нашли применение в процессе реализации ряда федеральных и региональных научных проектов.

По теме диссертации автором опубликованы 4 монографии, 51 научная статья в периодической печати и сборниках научных трудов. Всего по теме исследования опубликованы 59 научных и научно-методических работ авторским объемом более 40,0 печ. л.

Структура и объем диссертации

Диссертация состоит из введения, пяти глав, заключения и библиографического списка. Рукопись содержит 358 страниц машинописного текста, 4 рисунка, 13 таблиц. Библиографический список включает 318 наименований.

Заключение

.

Проведенный анализ современных подходов к пониманию социальной сферы показал, что к социальной сфере необходимо относить ряд видов полезной деятельности, каждый из которых обладает следующими признаками:

— деятельность должна быть направлена непосредственно на формирование (включая развитие и поддержание) человеческого капитала, изменение таких характеристик человека, как знания, умения, ключевые и профессиональные компетенции, его физические и психологические качества, а также мировоззрение, ценности и другие качества личности;

— деятельность осуществляется в двух формах услуги, оказываемые конкретным индивидам, и предоставление помощи в денежной или натуральной форме. При этом, независимо от формы существования, изменения в человеческом капитале являются непосредственным результатом рассматриваемой деятельности, обусловленным ее целью, характером, содержанием и используемыми ресурсами;

— с точки зрения государства и (или) органов местного самоуправления, факт совершения данной деятельности порождает экстерналии (результаты деятельности оказывают вполне определенное влияние на субъектов, которые не имеют отношения к рассматриваемой деятельности: не принимают в ней участия и не обеспечивают ее ресурсами) в виде положительных социальных эффектов. При этом оценка социального эффекта, так же, как и его значимость, не может быть определена абсолютно объективно без учета социально-культурных особенностей государства в целом или той или иной его территории.

Таким образом, как в территориальном, так и временном разрезе существует различное представление о положительных социальных эффектах и способах их создания, поэтому структура социальной сферы от территории к территории существенно различается. В частности, весьма различные оценки по возможным социальным эффектам имеют некоторые осуществляемые в.

Российской Федерации шаги по модернизации сферы образованияосуществляемая некоторыми муниципалитетами помощь определенным категориям малообеспеченных граждан в натуральной форме, по мнению некоторых экспертов, не может приводить к положительным социальным эффектам ввиду незначительности этой помощи.

Соответственно, в целях отнесения той или иной деятельности к социальной сфере, положительный знак порождаемого социального эффекта должен быть институционально признан. Возможными субъектами такого признания могут быть государственные органы (федеральные и/или региональные) и органы местного самоуправления, которые формируют данную интегральную оценку социального эффекта, опосредуя и согласовывая индивидуальные оценки граждан и социальных групп определенной территории.

Поэтому под социальной сферой целесообразно понимать сферу полезной деятельности, направленной непосредственно на развитие человеческого капитала, порождающей (с точки зрения государства и органов местного самоуправления) экстерналии в виде положительных социальных эффектов, возникающих в результате оказания услуг или предоставления помощи (в натуральной или денежной форме). Необходимо отметить, что данный взгляд на социальную сферу подразумевает ситуативность и динамичность структуры социальной сферы. Речь идет о том, что в разных регионах Российской Федерации и разных муниципалитетах одного и того же региона в реальности к услугам социальной сферы относят несколько различный их набор (понятно, что речь здесь не идет о тех функциях, которые законодательством отнесены к функциям региона или местного самоуправления). Речь идет о том, что набор услуг социальной сферы, так же как и видов и размеров помощи, изменяется с течением времени.

Данное понимание позволяет избежать расширительного отнесения к социальной сфере ряда видов производственной деятельности, сопровождаемых экстерналиями (жилищно-коммунальное хозяйство, общественный транспорт и проч.).

Проведенный анализ показал, что в поле зрения авторов различных подходов к определению социальных услуг не попало важное обстоятельство, связанное с рассмотрением позиций потребителей и заказчиков данных услуг. Исследование показало, что социальные услуги характеризуются множеством заказчиков одной и той же услуги, так же, как и несовпадением позиций заказчика (субъекта, правомочно предъявляющего требования к условиям, процессу и результату оказания услуг) и потребителя в одном субъекте. При этом, наличие множества заказчиков (иных заказчиков, кроме собственно потребителя услуги) на социальные услуги обусловлено вполне объективными обстоятельствами.

Во-первых, социальные услуги производятся в целях получения социальных эффектов по инициативе институтов государства и местного самоуправления, в связи с чем данные институты предъявляют требования к характеристикам этих услуг (как правило, к их производственным характеристикам и объему производства).

Во-вторых, государственный (муниципальный) заказ призван устранить дефект, связанный с тем, что потребителю ряда услуг (образование, здравоохранение, социальное обслуживание) весьма непросто сформулировать некоторые требования, касающиеся характеристик этих услуг (это происходит потому, что потребителю трудно сформулировать суждение относительно предмета, специалистом в котором он не является).

В-третьих, поскольку социальные услуги должны порождать положительные социальные эффекты, можно говорить еще об одной группе заказчиков — так называемых благополучателях — потребителях этих социальных эффектов. Несмотря на то, что благополучатели, как правило, представляют собой неопределенный круг лиц, для некоторых видов услуг социальной сферы несложно назвать таких благополучателей. Например, потребителями социальных эффектов оказания образовательных услуг являются предприятия и организации различных форм собственности, муниципалитеты и т. д., то же можно сказать и о медицинских услугах.

Множественность заказчиков приводит к существованию обширного объема запросов к производителю соответствующих услуг, при этом данные запросы отражают позиции существенно различных по своей институциональной природе субъектов (физических лиц — потребителей услуги, физических лиц — не являющихся потребителями, государственных и муниципальных органов власти и управления, общественных организаций, частных предприятий и проч.), имеющих разные интересы по отношению к характеристикам социальных услуг и эффектам от их оказания. Это приводит к тому, что запросы данных субъектов зачастую противоречат друг другу. В частности, учреждениям-производителям услуг необходимо одновременно выполнять заказ государства (выполнять образовательный стандарт, стандарт лечения, стандарт социального обслуживания), оправдать разнообразные ожидания различных потребителей (представленные как их индивидуальные запросы), а также удовлетворить требования получателей социальных эффектов. В данной ситуации производителю услуг приходится выполнять сложнейшую работу по согласованию данных запросов, трансформацию их в заказ, конкретизирующий характеристики условий, процесса и результатов оказания услуги.

В нынешней ситуации в сферах образования, здравоохранения, культуры, массовой физической культуры и спорта, социального обслуживания государственные (муниципальные) органы управления формулируют заказ за потребителей, иных заказчиков и благополучателей. Так, государственные и муниципальные нормативные документы устанавливают гарантии для непосредственных потребителей в получении ряда услуг образования, здравоохранения, культуры, массовой физической культуры и спорта, социального обслуживания: предоставление данных услуг осуществляется бесплатно, либо по ценам, не имеющим экономического значения (что обеспечивается путем закрепления в нормативных документах правил бюджетного финансирования производства услуг), устанавливается ответственность непосредственных производителей услуг за их качество. Соответствующие механизмы задействованы и в сфере здравоохранения, культуры, массовой физической культуры и спорта, социального обслуживания населения.

Наличие в сфере социальных услуг государственных гарантий (обеспечивающих общедоступность услуг), государственного (муниципального) заказа и механизмов его бюджетного финансирования приводит к доминированию бюджетной составляющей в оплате услуг и государственных, и муниципальных учреждений в производстве услуг образования, здравоохранения, культуры, массовой физической культуры и спорта, социального обслуживания, поскольку данная сфера должна обеспечивать продуцирование социальных эффектов.

Вместе с тем, потребление социальной услуги является необходимым, но недостаточным условием создания запланированных социальных эффектов, сам факт получения социального эффекта зависит от множества различных факторов и условий, которые, в свою очередь, находятся между собой в различных линейных и нелинейных связях. Ряд факторов действует разнонаправленно, что порождает дополнительную нелинейность. В частности, одним из основных социальных эффектов потребления социальных услуг, проявляющимся на уровне региона, является повышение качества жизни населения, на которое влияют исторические, географические, экологические, социальные, экономические, демографические, национальные, технические, управленческие и иные факторы и условия.

Рассмотрим содержание запросов потребителей социальных услуг. Формирование данных запросов происходит на основе индивидуальных потребностей, которые, в свою очередь, базируются на основе человеческих нужд, поэтому потребитель социальных услуг, независимо от их типа, предъявляет запрос на потребительские свойства социальных услуг, а не на социальные эффекты.

Часть видов деятельности организаций-производителей данных услуг не являются социальными услугами, а значит, не могут непосредственно порождать социальные эффекты. Примерами таких видов деятельности служат составление аналитических обзоров, учет музейных предметов с внесением в электронный каталог, реставрация экспонатов и артефактов, работа по библиографической обработке документов и проч.

Непосредственный потребитель предъявляет запрос на важные для себя потребительские характеристики социальных услуг, государство (муниципалитеты) через соответствующий механизм предъявляет требования на некоторые характеристики социальных услуг (преимущественно производственные) и выполнение функций, не являющихся социальными услугами. При этом особенностью механизма предъявления государственного (муниципального) заказа является обязательность его исполнения в учреждении. Вместе с тем, данный механизм не предусматривает обязательное удовлетворение запросов непосредственных потребителей социальных услуг, что приводит к тому, что потребительские характеристики социальных услуг определяют не потребители, а их производители, без участия потребителей доопределяя государственные (муниципальные) требования на основе видения руководителем учреждения запросов и состояния ресурсной базы учреждения. Если сформированные таким образом характеристики услуги потребителя не устраивают, то он имеет возможность либо отказаться от получения услуги (вообще или в данном учреждении), либо продолжать получать ее в том случае, если отказ от потребления по объективным обстоятельствам невозможен (некоторые виды образовательных услуг, ряд медицинских услуг).

Схожая ситуация наблюдается и при определении объемов оказания социальных услуг. Данные объемы также фиксируются в форме плановых показателей в государственных (муниципальных) заданиях учреждениямпроизводителям данных услуг. При этом практика разработки заданий свидетельствует о том, что плановые показатели объема производства (выражаемые, как правило, количеством обслуживаемых лиц) задаются проектной мощностью (проектной пропускной способностью) зданий (сооружений), использующихся в процессе оказания услуг, либо на основе планов предыдущих лет, вне связи с реальной потребностью в услугах, что приводит к запланированному избытку предложения (по сравнению с необходимым) и бюджетного финансирования одних социальных услуг (различные библиотечные услуги, услуги дополнительного образования детей) недопроизводству других социальных услуг (услуги дополнительного образования детей, услуги дошкольного образования, услуги высокотехнологичной медицинской помощи и проч.).

Таким образом, в ситуации, когда непосредственные потребители социальных услуг и сообщества не располагают способами трансформации своих запросов в заказ производителю, возникает несоответствие объема производства и/или потребительских свойств услуг названным запросам. Одним из способов преодоления данного несоответствия является участие непосредственных потребителей социальных услуг (а также сообществ) в управлении учреждениями, предоставляющими социальные услуги. Суть такого участия состоит в передаче полномочий по принятию управленческих решений (о номенклатуре и качественных характеристиках услуг) органам, представляющим интересы непосредственных потребителей социальных услуг и их сообществ, главным образом, на уровне учреждений-производителей социальных услуг. При этом основной целью передачи полномочий является повышение качества социальных услуг.

Другим направлением перевода непосредственных потребителей социальных услуг и сообществ в позицию заказчиков является задействование квазирыночных механизмов бюджетного финансирования социальных услуг. Формирование квазирыночных отношений приводит к тому, что возникает конкурентная среда учреждений-производителей социальных услуг, а также финансовые стимулы для привлечения (и удержания) потенциальных (существующих) потребителей путем удовлетворения их актуальных запросов, происходит изменение ассортимента услуг, его «подстройка» под объем запроса (оказание невостребованных услуг прекращается, ресурсы перераспределяются для увеличения объема производства востребованных услуг).

При этом механизм бюджетного финансирования социальных услуг должен быть основан на нормативном (или, в зависимости от ситуации, нормативно-подушевом) принципе. Результатом задействования такого механизма является передача полномочий предъявления запроса от государства потребителям услуг, осуществляемая в различных формах, каждая их которых наделяет потребителя функцией заказчика. В случае ряда услуг (жизненно необходимых или обязательных) задействование нормативно-подушевого финансирования позволяет потребителю реализовать право выбора производителя услуг (например, образовательного или медицинского учреждения), поскольку объем финансирования каждого учреждения зависит от объема спроса на его услуги. Для тех типов социальных услуг, в которых потребитель имеет право выбора потребления услуги (если характеристики услуги его устраивают) или отказа от потребления (если характеристики услуги его не устраивают), например, культурные блага, физкультурные услуги, объем финансирования учреждений-производителей также может быть привязан к количеству клиентов и виду услуг, в частности через нормативно-подушевое финансирование, привязанное к ваучеру, проданному билету и т. д.

Анализ форм территориальной организации предоставления социальных услуг позволяет осуществить концептуализацию этих форм с позиций содержания понятия территориально-отраслевых комплексов, используемого преимущественно для описания средообразующих групп промышленных предприятий, объединенных территориально и по отраслевому принципу. Концептуализация базируется на представленном в современной литературе подходе (проф. К.А. Омарова), в рамках которого в весьма общем виде в качестве территориально-отраслевого комплекса предлагается рассматривать социальную инфраструктуру территории, которая предназначена для обеспечения социально-пространственных условий воспроизводства рабочей силы и социальной защиты населения через оказание взаимосвязанных, но не взаимозаменяемых услуг населению в форме социально-значимой деятельности.

Данные услуги предоставляются жителям определенной территориирегиона (или муниципального образования), оказываются государственными (или муниципальными) учреждениями соответствующей отрасли, поэтому государственные (или муниципальные) учреждения-производители социальных услуг (образовательных, медицинских, в сфере культуры, в сфере физической культуры и спорта, социальной защиты населения) можно рассматривать в качестве средообразующих групп предприятий социальной инфраструктуры территории, объединенных как территориально, так и по отраслевому принципу. При этом, в силу того, что данные учреждения входят в состав общественного сектора, они находятся под управлением отраслевых государственных (муниципальных) органов, в связи с чем данные органы управления также можно рассматривать как часть соответствующих территориально-отраслевых комплексов.

Таким образом, под территориально-отраслевым комплексом социальных услуг целесообразно понимать совокупность государственных (муниципальных) органов, осуществляющих управление одной из сфер социальных услуг (образования, медицины, культуры, физической культуры и спорта, социальной защиты), и учреждений и организаций (в отношении которых орган управления осуществляет полномочия учредителя), расположенных на территории соответствующего региона (муниципалитета). Территориально-отраслевые комплексы социальных услуг, независимо от специфики оказываемых услуг, имеют одинаковую структуру: каждый территориально-отраслевой комплекс социальных услуг состоит из государственного (или муниципального) органа управления и организаций-производителей услуг (по отношению к которым орган осуществляет полномочия учредителя), сконцентрированных на территории региона (муниципалитета).

В связи с этим можно выделить два типа территориально-отраслевых комплексов:

— региональный территориально-отраслевой комплекс содержит организации-производители услуг, полномочия учредителя в отношении которых осуществляет государственный (региональный) орган управления, а также сам орган управления;

— муниципальный территориально-отраслевой комплекс содержит организации-производители услуг, полномочия учредителя в отношении которых осуществляет муниципальный орган управления, а также сам орган управления.

Разработка методологии повышения эффективности организации предоставления социальных услуг в территориально-отраслевых комплексах предполагает определение институциональной роли органа управления территориально-отраслевым комплексом социальных услуг в рамках общей теории построения организационных систем. В контексте данной теории территориально-отраслевой комплекс социальных услуг может рассматриваться как макроорганизация, структурно изоморфная холдингу (по крайней мере, в управленческом аспекте), что обуславливается наличием у комплексов некоторых существенных свойств холдинговых структур.

Одним из таких свойств является наличие сетевой структуры. В случае горизонтальной интеграции холдинг представляет собой головную компанию и сеть дочерних компаний, которые построены и работают одинаковоключевым их отличием является территориальный охват клиентов. В случае вертикальной интеграции холдинг представляет собой головную компанию и цепь дочерних предприятий, выстроенных по принципу полного цикла, которые объединены в единый комплекс. Рассматривая структуру сети учреждений-производителей социальных услуг, нетрудно заметить признаки как горизонтальной (сеть образовательных учреждений, сеть учреждений здравоохранения, сеть учреждений культуры, сеть учреждений физической культуры и спорта), так и вертикальной интеграции (элементы сети образовательных учреждений выстроены по принципу полного цикла оказания услуг: дошкольное образовательное учреждение — общеобразовательное учреждениеучреждение профессионального образования и проч.).

Орган управления территориально-отраслевым комплексом социальных услуг, как и головная компания холдинга, институционально отделен от производственных подразделений: он не располагает собственной производственной базой, не занимается производственной деятельностью.

Орган управления территориально-отраслевым комплексом социальных услуг выполняет функции, сходные с функциями головной компании холдинга:

— структурные функции (принятие решений о создании, ликвидации, реорганизации учреждений-производителей социальных услуг), что обеспечивает адаптацию структуры территориальной сети учреждений к изменяющимся условиям (демографическим, социокультурным и проч.);

— функцию целевого распределения финансовых ресурсов (в частности, прямое финансирование учреждений-производителей социальных услуг, утверждение их годовых финансовых планов (смет, бюджетов));

— функции кадрового менеджмента (в частности, аттестация и назначение руководителей подведомственных учреждений-производителей социальных услуг);

— экспертно-аналитические функции (в частности, запрос, обработка и передача информации, система периодических отчетов о деятельности учреждений, разработка и утверждение показателей эффективности и результативности деятельности подведомственных учреждений и их руководителей);

— функции контроля за производственной и финансово-хозяйственной деятельностью подведомственных учреждений (в частности, лицензирование отдельных видов деятельности, аккредитация);

— функции прямого управления учреждениями, находящимися в кризисной ситуации.

При этом специфика в реализации данных функций проявляется в том, что орган управления муниципальным комплексом социальных услуг лишен части функций управляющей компании, в то время как орган управления региональным комплексом социальных услуг (в пределах одной и той же отрасли) в силу своего статуса органа исполнительной власти выполняет некоторые функции управляющей компании холдинга по отношению к организациям-производителям соответствующих услуг, не входящим в состав регионального комплекса, а также по отношению к муниципальным комплексам социальных услуг в целом. Например, в большинстве субъектов Российской Федерации региональный (государственный) орган управления территориально-отраслевым комплексом образовательных услуг выполняет функции лицензирования отдельных видов образовательной деятельности, осуществляемой муниципальными образовательными учреждениямиаттестации некоторых категорий персонала муниципальных учрежденийреализации региональных программ развития образования, предполагающую в т. ч. поставку материально-технических ресурсов в эти учреждения, организацию повышения квалификации персонала данных учреждений.

Выявление путей повышения эффективности организации производства социальных услуг территориально-отраслевыми комплексами в аспекте разграничения полномочий и ответственности между органом управления и организациями-производителями социальных услуг потребовало дальнейшей конкретизации функций органа управления территориально-отраслевыми комплексами. Данная конкретизация базируется на принципе баланса полномочий и ответственности субъектов управления, расположенных на различных уровнях, сформулированного в рамках теории управления холдинговыми структурами.

Несмотря на то, что в законодательстве закреплено разделение компетенций органов управления социальными услугами и организаций-производителей таких услуг, а также концентрация в компетенции организаций-производителей социальных услуг полномочий, необходимых для осуществления производственной деятельности, не предусмотрено вмешательство в эту деятельность со стороны органов управления, почти повсеместно в настоящее время сложилась практика директивного управления территориально-отраслевыми комплексами социальных услуг. Управленческая действительность изобилует примерами, в которых сочетается формальное закрепление в нормативных документах за учреждениями-производителями социальных услуг всех предусмотренных законодательством и подзаконными актами полномочий с фактическим осуществлением ряда данных полномочий органом управления территориально-отраслевым комплексом. Проведенный автором анализ значительного числа положений о государственных и муниципальных органах управления социальными услугами, уставов учреждений-производителей социальных услуг в более чем тридцати субъектах Российской Федерации, интервьюирование руководителей и специалистов органов управления, а также руководителей учреждений показал, что во многих случаях учреждения не в полном объеме наделены статусом юридического лица, в частности находятся в ситуации, когда органы управления определяют направления расходования учреждением внебюджетных средствпосле утверждения смет расходов по бюджетным средствам происходит также их корректировка, исходя из видения ситуации в учреждении сотрудниками органа управленияне имеют права самостоятельного осуществления закупокруководитель учреждения не имеет права подписи финансовых документов, а также полномочий для формирования кадрового состава и управленческих команд.

Таким образом, возникает дисбаланс между полномочиями и ответственностью субъектов управления, расположенных на различных уровнях территориально-отраслевого комплекса социальных услуг, проявляющийся как в недостатке полномочий, необходимых учреждениям для эффективной организации производственной деятельности, так и в выполнении органами управления не свойственных им функций, поэтому методология повышения эффективности организации производства социальных услуг должна включать принцип разграничении функций учреждений-производителей социальных услуг и органов управления. При этом одной из причин отмеченного дисбаланса является недостаточное теоретическое осмысление содержания деятельности органа управления территориальным комплексом социальных услуг, проявляющееся в отсутствии конкретизации и классификации его специфических функций.

Анализ этих функций, опирающийся на аналогию территориально-отраслевого комплекса социальных услуг холдинговым структурам, позволил выявить следующее: основными функциями данного органа управления являются постановка задач перед непосредственными производителями социальных услуг, входящими в комплекс (в случае регионального органа — и перед муниципальными органами управления), и обеспечение реализации этих задач ресурсами, включая модификацию задействованных в территориально-отраслевом комплексе специфических механизмов, под которыми понимаются механизмы субъекта управления сложной в организационном отношении структурой, состоящей из множества автономных производственных подразделений, а не механизмы управления производственным процессом в организациях-производителях услуг.

Представляется целесообразным классифицировать специфические механизмы органа управления в соответствии с ресурсным подходом. Отметим, что в научной литературе присутствует значительное количество развернутых классификаций ресурсов управленческой деятельности. В контексте решения задачи классификации специфических механизмов органа управления территориально-отраслевым комплексом представляют интерес те ресурсы (в широком смысле этого понятия), которые являются объектами управления органа управления территориально-отраслевого комплекса как аналога головной организации холдингового типа. К таковым относятся:

— организационные ресурсы;

— финансовые ресурсы;

— кадровые ресурсы;

— ресурсы взаимодействия с внешней средой;

— информационные ресурсы.

Данная классификация позволяет сгруппировать специфические механизмы в современных условиях по признаку однородности объектов управления (ресурсов) территориально-отраслевых комплексов социальных услугв свою очередь, основные задачи повышения эффективности деятельности органов управления территориально-отраслевых комплексов социальных услуг состоят в модификации специфических механизмов органов управления: оптимизации структуры сетей организаций-производителей социальных услугсовершенствования механизмов финансирования, механизмов работы с кадрами, механизмов взаимодействия территориальных комплексов с субъектами внешней среды, механизмов контроля функционирования и мониторинга в территориальном комплексе (рис. 1).

Предложенная детализация направлений повышения эффективности организации производства социальных услуг не предполагает однозначного отнесения тех или иных механизмов к определенным группам, она предназначена для максимально полного задания направлений модификации (некоторые механизмы, относящиеся к нескольким типам ресурсов, можно считать принадлежащими к нескольким элементам классификации, например, механизм оплаты труда является одновременно механизмом финансирования и механизмом работы с кадрами). При этом важно осуществлять эту модификацию таким образом, чтобы возникал синергетический эффект: осуществление одних изменений стимулировало другие изменения. Например, изменение структуры сети может стимулироваться изменением механизмов финансирования, а изменение механизмов финансирования должно поддерживаться изменением кадровых механизмов.

Одним из возможных направлений совершенствования организации предоставления социальных услуг является осуществление специальным образом построенного мониторинга эффективности деятельности органа управления территориально-отраслевым комплексом. Теоретическое осмысление закономерностей построения такого мониторинга должно базироваться на понимании дефиниции «эффективность управления», отражающей специфику деятельности органа управления территориально-отраслевым комплексом социальных услуг, а значит, позволяющей провести разграничение непосредственных результатов деятельности органа управления комплексом, результатов деятельности подведомственных учреждений и социальных эффектов.

Анализ множества представленных в литературе концептуализаций понятия «эффективность управления» показал, что данное понятие либо сводится к оценке эффективности функционирования организации в целом (при этом не выделяется вклад собственно субъекта управления), либо редуцируется до понятия «результативность», которая, в свою очередь, оценивается либо просто по факту достижения запланированных результатов, либо по показателям, характеризующим те или иные (зачастую весьма произвольно выбранные) аспекты деятельности субъекта управления. При этом оценка эффективности деятельности органа управления территориально-отраслевым комплексом социальных услуг имеет дополнительные сложности, связанные с невозможностью ее осуществления через прямые экономические эффекты (как в коммерческой сфере), поскольку эффекты от предоставления социальных услуг являются весьма опосредованными, а их оценка носит вероятностный характер.

Проведенный анализ позволил выделить в качестве основного целевой подход к отслеживанию эффективности управления территориально-отраслевыми комплексами социальных услуг и индикативному управлению повышением этой эффективности. При этом принципиальным в рамках этого подхода является задание показателей, отражающих такие аспекты деятельности субъекта управления, которые характеризуют его сущностные функции, состоящие — в случае органа управления территориально-отраслевым комплексом социальных услуг — в реализации выделенных выше специфических механизмов данного органа управления. О реализации этих механизмов необходимо судить по показателям, описывающим характеристики (изменения характеристик) объекта управления (сеть учреждений), а не характеристики самой деятельности органа управления, что требует выделения среди возможных показателей объекта тех, которые отражают вклад в функционирование и результаты функционирования территориально-отраслевого комплекса социальных услуг его органа управления, в отличие от вклада подведомственных учреждений.

Кроме того, построение мониторинга должно базироваться на идее оказания воздействия на субъекты, принимающие решения и тем самым влияющие на значения этих показателей самим фактом осуществления мониторинга, способами его осуществления, используемыми индикаторами и инструментами, а не на общепринятой позиции получения объективной информации, отслеживания процессов для принятия решений. Опираясь на работы проф. Л. И. Фишмана, доказавшего, что осуществление обратных связей в социальных системах — постоянно реализуемый всеми субъектами управления способ деятельности, а потому обратные связи должны рассматриваться в социальном управлении не только как способ получения информации вышестоящим субъектом управления, но и в качестве способа оказания воздействия на всех субъектов системы самим процессом установления этих связей, автор исходит из того, что мониторинг эффективности органа управления территориально-отраслевым комплексом социальных услуг представляет собой институциональную форму осуществления обратных связей в управлении этими комплексами.

Таким образом, данный вид мониторинга не должен рассматриваться исключительно как процедура объективизации состояния оцениваемой системы и последующего оказания корректирующего воздействия соответствующим органом управления. Не менее важной является его функция непосредственного влияния на деятельность органа управления территориально-отраслевым комплексом.

Для реализации этой функции при построении мониторинга эффективности управления территориально-отраслевыми комплексами социальных услуг необходимо задание однозначных параметров, а также доступность технологий и методик оценивания, что, в т. ч., позволяет осуществлять самодиагностику результатов управленческой деятельности, экспертизу проектов собственных управленческих решений на предмет соответствия целям, транслируемым с вышестоящего уровня. При этом происходит «подстройка» управленческих решений органа управления территориально-отраслевым комплексом к заданным извне целям в автономном, не требующем вмешательства вышестоящих субъектов управления, режиме.

В системе мониторинга необходимо использовать специально сконструированные индикаторы, при разработке которых следует исходить из необходимости оценки эффективности органа управления на основании показателей объекта управления (различных характеристик сети подведомственных организаций-производителей социальных услуг), как в плане отражения ресурсов территориально-отраслевого комплекса (в т.ч. их распределения по сети учреждений), так и в плане построения показателей, непосредственно характеризующих управленческие отношения. На основании изложенного можно сформулировать следующие требования к индикаторам эффективности деятельности территориального органа управления территориально-отраслевым комплексом социальных услуг:

1. Индикаторы должны быть предназначены не только для оценки эффективности управления территориально-отраслевыми комплексами в процессе мониторинга, но и планирования, а также ориентации деятельности органов управления в определенных направлениях.

2. Индикаторы должны демонстрировать непосредственные результаты деятельности системы (органа) управления, а не результаты производственного процесса в управляемой системе и, тем более, не социальные эффекты.

Как показано выше, основными функциями органа управления территориально-отраслевым комплексом социальных услуг являются определение целей и обеспечение ресурсами, адекватными этим целям. Следовательно, индикаторы могут быть связаны с характеристиками территориально-отраслевых комплексов социальных услуг, отражающими собственно механизмы управления и ресурсы, которыми располагают комплексы, и их распределение по сети учреждений. При этом результаты работы собственно организаций сферы социальных услуг могут использоваться не непосредственно, а исключительно для исчисления сложных индикаторов, характеризующих специфические механизмы.

3. Индикаторы не должны претендовать на отражение всех характеристик управления территориально-отраслевыми комплексамиосновой для разработки индикаторов являются направления модификации специфических механизмов органов управления территориально-отраслевым комплексом (оптимизация структуры сети учреждений-производителей социальных услуг, модификация механизмов финансирования, механизмов работы с кадрами, механизмов взаимодействия территориально-отраслевого комплекса с субъектами внешней среды, механизмов контроля функционирования и мониторинга качества социальных услуг).

4. Индикаторы должны быть конкретными, ориентирующими деятельность органов управления территориально-отраслевыми комплексами в среднесрочной перспективе, должны позволять осуществлять индикативное управление в среднесрочной перспективе. Иными словами — задавать императивы действий органов управления по выявленным направлениям модификации специфических механизмов органов управления территориально-отраслевыми комплексами социальных услуг.

5. Индикаторы в необходимых случаях должны формироваться в целом по территориально-отраслевому комплексу и отдельно — по его территориальным и подотраслевым подсистемам, в рамках которых названные выше специфические механизмы «преломляются» по-разному.

В диссертации разработаны методические принципы построения индикаторов для мониторинга субъектов управления территориально-отраслевым комплексом социальных услуг, которые обеспечивают реализацию названных выше требований, выполнение которых, в свою очередь, позволяет использовать мониторинг как способ непосредственного воздействия на деятельность органа управления. Кратко эти принципы могут быть сформулированы следующим образом:

— при расчете численных значений индикаторов должны использоваться данные государственной статистической отчетности или информация о результатах осуществления официальных оценочных процедур, полученная в результате ответов субъектов подведомственной системы на запросы органа управления территориально-отраслевым комплексомпри этом вся информация должна быть верифицируема без существенных затрат ресурсов;

— использование индикаторов не должно предполагать интерпретации собираемой информации (что полностью обеспечивается следованием принципу избыточной интерпретации информации, которая производится заблаговременно, до осуществления процедуры мониторинга, а результаты избыточной интерпретации заблаговременно доводятся до объектов оценивания).

В диссертации сформирована типология индикаторов, предназначенных для мониторинга деятельности субъектов управления территориально-отраслевым комплексом социальных услуг, включающая индикаторы следующих типов:

— абсолютное или относительное количество учреждений-производителей социальных услуг в составе данного комплекса, обладающих определенными характеристиками (располагающими определенным набором ресурсов, обеспечивающими для потребителей заданные характеристики процесса (результата) оказания услуги);

— абсолютное или относительное количество получателей социальных услуг, подпадающих под определенное условие (получивших на данной территории услугу с заданными характеристиками процесса или результата);

— абсолютное или относительное количество персонала организаций-производителей социальных услуг региона (муниципалитета), обладающих определенными характеристиками (в т.ч. квалификационными) или подпадающих под определенное условие;

— абсолютные или относительные характеристики качества социальных услуг, соотносимые с вкладом органа управления (в т.ч. вариации результатов оказания социальных услуг на территории комплекса);

— абсолютные или относительные величины ресурсов, которыми располагает территориально-отраслевой комплекс, в натуральном или денежном выражении;

— сложные комбинации названных типов.

Мониторинг эффективности деятельности субъектов управления территориально-отраслевыми комплексами социальных услуг может использоваться для самодиагностики управленческой деятельности собственно органа управленияотслеживания его деятельности со стороны вышестоящих органовпостановки задачформулирования критериев предоставления финансовых и иных ресурсов. В частности, самодиагностика и постановка целей руководством органа управления территориально-отраслевыми комплексами социальных услуг при планировании деятельности органа и задач перед его сотрудниками возможны для органов управления как региональными, так и муниципальными комплексами.

Поскольку орган исполнительной власти субъекта федерации выполняет некоторые функции по управлению учреждениями-производителями соответствующих услуг, не входящими в состав регионального комплекса, а также по отношению к муниципальным комплексам социальных услуг в целом, мониторинг может использоваться для отслеживания региональным отраслевым органом управления деятельности муниципальных органов управления, постановки региональным органом управления целей перед муниципальными органами управления в качестве критериев оценки муниципальных программ развития социальных услуг, заявок на участие в региональных программах, предполагающих предоставление муниципалитетам финансирования или иных ресурсов с регионального уровня.

Мониторинг может использоваться для отслеживания представительным и исполнительным органом местного самоуправления деятельности муниципального органа управления социальными услугами и постановки представительным и исполнительным органом местного самоуправления целей перед муниципальным органом управления социальными услугамиотслеживания органами законодательной и исполнительной власти субъекта Российской Федерации деятельности исполнительного органа местного самоуправления и постановки органами законодательной и исполнительной власти субъекта Российской Федерации целей перед исполнительными органами местного самоуправления.

Проведенный анализ показателей, применяемых для оценки результативности органов исполнительной власти Самарской области, осуществляющих реализацию государственной политики в сфере социальных услуг, позволил сделать выводы о том, что 52,8% названных показателей предполагают дополнительную интерпретацию своих значений, т. е. не задают целевую ориентацию для деятельности соответствующих территориально-отраслевых комплексовсреди показателей, так или иначе задающих ориентиры для деятельности комплексов, в целом по сфере социальных услуг 69,5% не отражают непосредственные результаты деятельности органов управления (при этом 10,3% составляют индикаторы, отражающие социальные эффекты, а 6% - индикаторы, отражающие деятельность учреждений, предоставляющих социальные услуги), 0,4% ориентируют на изменения в объектах управления, воздействие на которые выходит за рамки полномочий ведомств, и лишь 30,5%" ориентируют на изменение специфических механизмовпри этом исходные данные для расчета 10,3%" всех индикаторов представляются неверифицируе-мыми.

Экспериментальная проверка убедительно показала, что применение разработанного методологического подхода к построению мониторинга эффективности органов управления территориально-отраслевыми комплексами образовательных услуг действительно приводит к повышению эффективности деятельности органов управления социальными услугами в территориально-отраслевых комплексах.