Эффективность местного самоуправления в условиях становления гражданского общества в России: региональный аспект

Актуальность темы

исследования обусловлена всеобщим интересом, ориентирующим российский социум на решение вопросов, связанных с необходимостью формирования институтов гражданского общества, определения и актуализации параметров, способствующих функционированию института самоуправления как неотъемлемой части открытой, динамичной, эффективной социетальной системы.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации народ осуществляет свою власть непосредственно путем референдумов, избрания народных представителей на федеральном, региональном и местном уровнях, проведения народных правотворческих инициатив, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Однако в условиях радикальных социально-экономических и политических изменений трансформируются идеологии, жизненные стили, престижные оценки, происходит смена культурных систем, которые служат формулой легитимации принятого социального порядка и определяют реальное восприятие гражданами России деятельности и эффективности местного самоуправления. Это обусловлено тем, что органы местной власти должны способствовать реализации личных прав и свобод граждан, выражая их интересы и выступая действенным инструментом их защиты.

Социализация человека и его социальное развитие, как правило, осуществляются в составе какой-либо социальной общности — в семье, учебном, производственном, спортивном, профессиональном, религиозном, политическом или ином коллективе. Поэтому реализация и социальная защита индивидуальных интересов каждого невозможна без реализации и социальной защиты интересов той организованной группы людей, в составе которой находится данный индивид. Местное самоуправление призвано выражать и последовательно отстаивать групповые интересы населения, и только через защиту организационно-групповых интересов оно может защитить интересы конкретных личностей. Необходимо отметить, что система местного самоуправления, сложившаяся в дореформенный период, далеко не всегда была способна в полной мере удовлетворить потребности населения. Власть не всегда справлялись со своими обязательствами, поскольку отсутствовал действенный механизм распределения полномочий и перераспределения ресурсов, направленных на удовлетворение потребностей населения, что вылилось в необходимость реформы в сфере местного самоуправления, требующей также преодоления социальной апатии общества.

В настоящее время актуальной задачей местных властей становится создание различных организационных форм, способов, средств, направлений деятельности, способствующих как можно более полному вовлечению населения в решение местных проблем, стимулированию интереса и инициативы к самоорганизации. Именно это обстоятельство формирует исследовательский интерес к указанной проблематике, так как явственно ощущается социальный запрос на методологически осмысленную информацию, освещающую многогранные аспекты деятельности местного самоуправления.

Главным аргументом обращения автора к изучению данной проблемы явилась уверенность в том, что реализация новых методов управления в интересах всего населения на уровне муниципалитета должна измеряться эффективностью и частотой «обратной связи» при наличии отлаженных механизмов оценки результатов со стороны общественности. Этот процесс оказывается напрямую связанным с функционированием институтов гражданского общества.

Перед региональными управленческими структурами стоит задача повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления на основе прав, установленных законодательством Российской Федерации.

Несмотря на очерченный в законодательстве круг вопросов местного значения, установленный им характер взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти, порядок и условия 4 наделения их отдельными государственными полномочиями и соответствующими материальными и финансовыми средствами не всегда являются эффективными. Для органов местного самоуправления одной из основных проблем становится определение соотношения прав, обязанностей и полномочий каждого из субъектов местного самоуправления.

Противоречие между задачами построения гражданского общества в России и неэффективностью деятельности его институтов особенно проявляется в процессе несбалансированного взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления. Это обстоятельство актуализирует необходимость всестороннего и глубокого исследования проблематики, связанной с концептуализацией понятия «эффективность местного самоуправления» как на общегосударственном уровне, так и в региональном аспекте. Этим и обусловлен выбор темы исследования.

Степень научной разработанности проблемы. В мировой общественно-политической мысли понятие «гражданское общество» существует не одно столетие. Эта категория выступает предметом исследования различных наук — теории государства и права, философии, истории, политологии, социологии. Множество публикаций свидетельствуют об актуальности и общественной значимости изучаемой проблемы, подтверждают серьезный научный интерес к всестороннему изучению условий становления и функционирования гражданского общества.

В центре многочисленных исследований — история становления гражданского общества в процессе формирования местного самоуправления. Первые описания городской жизни можно представить как своеобразные социологические исследования. М. Вебер в 1890-е годы, обращаясь к характерным формам ассоциации и социальной жизни в городской среде, отмечал роль городского управления в трансформации общества1. С образованием Чикагской школы в 1920 г., одним из представителей которой.

1 Вебер М. Протестантская этика и дух капитализма. СПб., 1990. был Л. Вирт1, проблемы городского управления стали специальной областью изучения. Сосредоточившись на вопросах социального порядка и организации, сторонники этой школы проводили эмпирические исследования социальных характеристик районов в пределах городского управления. Деятельность местного самоуправления как субъекта гражданского общества в контексте общих теоретико-методологических подходов изучалась в работах Э. Гидденса2, Ж. Шевалье3, М. Дюверже4 и других авторов. При исследовании первичных институтов городского сообщества и их влияния на формирование местного самоуправления продуктивным оказывается.

5 6 7 8 обращение к трудам Ф. Знанецкого, К. Маркса, Д. Марковича, Дж. Скотта, М. Кастельса9, Я. Щепаньского10. Общие вопросы территориального деления городского пространства исследуются в работах Э. Берджессаосновы политико-гражданского общества и теории местного управления рассматриваются в произведениях А. Грамши11. Концепция взаимодействия властей в территориальной структуре общества целостности разработана.

12 13.

Р. Редфилдом. Труды А. Мендра, Т. Шанина посвящены вопросам взаимодействия субъектов городского сообщества в его жизненном пространстве, особенностям городского менталитета, специфике управления городом как объектом социологического исследования.

Особый интерес к проблемам местного самоуправления в России возник в середине XIX века в рамках осуществления земской реформы. В трудах.

1 Вирт Л. Городское общество и цивилизация / Пер. с англ. Л. Виртпредисл. В. Г. Николаева // Личность. Культура. Общество. 2006. № 2 (30). С. 11−32- Вирт Л. Избр. работы по социологии. М., 2005.

2 Гидденс Э. Политика, управление и государство // Рубеж: Альманах социальных исследований. 1992. № 3. С. 78−107.

3 Шевалье Ж. Государственная служба. М., 1996.

4 Дюверже М. Политические партии. М., 2007.

5 Знанецкий Ф. В. Метод социология / Пер. С. Татарниковой. Нью-Йорк, 1934. С. 90−136.

6 Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 13. С. 5−9.

7Маркович Д. Ж. Противоречия транзиции постсоциалистических обществ // Социологические исследования. 2006. № 9. С. 21−27.

8 Скотт Д. Благими намерениями государства. М., 2005.

9 Кастельс М., Киселева Э. Россия в информационную эпоху // Мир России. 2001. Т. 10. № 1. С. 35−66- Кастельс М., Киселева Э. Россия и сетевое общество // Там же. 2000. № 1. С. 23−51.

10 Щепаньский Я. Элементарные понятия социологии / Под ред. A.M. Румянцевапер. с польск. M.M. Гуренко. М., 1969.

11 Грамши А. Партии, государство, общество (фрагмент) // Новое время 1990. № 12. С. 44−47.

12 Мендр А. Основы социологии. M., 2000. С. 165−168.

13 Шанин Т. Западный опыт и опасность «сталинизма» наоборот // Коммунист. 1990. № 1.С. 65—67.

Б. Чичерина1, В. Денисова2, А. Васильчикова3 ставились вопросы о соотношении степени централизации органов местного самоуправления и вышестоящих органовделалась попытка выявить формы соотношения прав и обязанностей органов местного самоуправления и органов государственными властиобсуждались правовые основы самоуправления, а также возможная степень его реализации в российских условиях.

Становлению и развитию местного самоуправления в России существенное внимание уделяли представители русской социальнофилософской и юридической мысли: С. Соловьев4 писал об особом пути развития местного самоуправления в рамках идеи славянофильства и генезиса государственного, и общественного быта" — теоретическую основу идеальной общественной структуры разработал П. Новгородцев5- К.

Аксаков6, отрицая родовой быт, настаивал на необходимости развития быта общинного, то есть преобладания в государственном устройстве 1 общественно-социального началаА. Хомяков исследовал юридический аспект развития управления на местахМ. Коялович8 связывал природу взаимоотношений государства и общества с российской ментальностью.

С исторических позиций описал «древнерусскую администрацию» в своих работах В. Ключевский9 и обосновал взаимосвязь социально-экономического и политического развития Руси до конца XVII века. Ряд фундаментальных проблем древнерусской истории — образование городовых волостей вокруг торговых центров великого водного пути, происхождение и сущность удельного порядка в северо-восточной Руси, состав и политическая.

1 Чичерин Б. Н. О народном представительстве. М., 1899- Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. М., 1894. Ч. 1- Чичерин Б. Н. Несколько современных вопросов //Чичерин Б. Н. Философия права. СПб., 1998.

2 Лешков В. Н. Русский народ и государство: История русского общественного права до XVIII века. СПб., 2004.

3 Васильчиков АЛ. О самоуправлении: Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. СПб., 1869. Т. 1−3.

4 Соловьев С. Славянофильство и его вырождение. М., 1990.

5 Новгородцев П. И. Об общественном идеале. М, 1994.

6 Аксаков К. С. О русском воззрении (фрагмент) // Стратегия России. 2007. № 4.С. 88−95- Аксаков К. С. Об основных началах русской истории. М., 1981.

7 Хомяков А. О юридических вопросах. СПб., 1978.

8 Коялович М. О. История русского самосознания по историческим памятникам и научным сочинениям. СПб., 1884 (репринт).

9 Ключевский В. О. Боярская Дума древней Руси // Русская мысль. М., 1882. роль московского боярства, сущность московского самодержавия, бюрократический механизм Московского государства ХУ1-ХУП веков, — исследованных в труде «Боярская Дума Древней Руси», получили классическое решение и приобрели всеобщее признание, став необходимой основой для изысканий историков последующих эпох.

Вопросы социальной организации муниципального образования находятся в центре внимания таких исследователей, как О. Алексеев и В. Скребнев1- инновациями в сфере управления на местах занимался В. Лысиков2.

На разработку концептуальной основы реформирования системы самоуправления направлены усилия ученых системы РАГС. Активную деятельность в сфере местного самоуправления ведут представители саратовской социологической школы. Многие современные исследователи, анализируя актуальные проблемы местного самоуправления, учитывают как российский, так и зарубежный исторический опыт социального управления.

3 < 5 6.

С. Наумов, И. Овчинников, В. Абрамов, О. Фомин). Практические аспекты управления на местном уровне анализируются такими учеными, как.

7 8.

А. Костюков, И. Постовой, Р. Маннапов, В. Рябов, в трудах которых содержатся положения, раскрывающие роль традиций в становлении современных самоуправленческих форм.

Обзор научной литературы позволяет сделать вывод, что существует целый ряд вопросов, до настоящего времени не вполне разработанных исследователями. Представляется, что недостаточно точно определена степень необходимой соподчиненности структурных подразделений органов.

1 Алексеев О. А., Скребнев В. В. Социальная организация районного муниципального образования. Саратов, 1999.

2 Лысиков В. В. Нововведения в муниципальном управлении образованием. Саратов, 1997.

3 Местное самоуправление: отечественный и зарубежный опыт / Под ред. СЛО. Наумова. Саратов, 2001.

4 Овчинников И. И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999.

5 Абрамов В. Ф. Местное самоуправление: идея и опыт// Социологические исследования. 1997.№ 1. С. 120−126.

6 Фомин О. Н. Местное самоуправление в России в полиархии без демократии // Вести. Поволжской академии государственной службы, 2004. № б. С. 4—16- Фомин О. Н. Местное самоуправление и структура гражданского общества в системе разграничений полномочий // Вестн. Поволжской академии государственной службы. 2006. № 11. С. 65−69.

7 Коспоков АЛ., Постовой И. В. Местное самоуправление: история, теория, практика // Государство и право. 1997. № 7. С. 110−112.

8 Маннапов Р. Г., Рябов ВМ. Современные механизмы муниципального управления. Самара, 1998. местного самоуправления между собой, а также не выверены параметры оптимального структурирования городского самоуправления. Пока не имеется подробно разработанной схемы бесконфликтного внедрения новых структур самоуправления в социальное пространство городов. Отсутствуют развернутые оценки применения отечественного самоуправленческого опыта в формировании демократических традиций городского сообщества. Недостаточно полно раскрыта роль социальных институтов в формировании органов местного самоуправления.

Все эти проблемы свидетельствуют о необходимости поиска инновационных путей и подходов к повышению эффективности местного самоуправления. Указанные обстоятельства во многом предопределили теоретико-методологический и методический характер настоящего диссертационного исследования, круг рассматриваемых вопросов, цель, задачи, объект, предмет исследования.

Цель и задачи диссертационного исследования.

Цель исследования — выявление региональной специфики и определение возможных путей повышения эффективности социальной организации местного самоуправления.

Реализация заявленной цели обусловливает необходимость постановки и решения следующих исследовательских задач:

— выявить социальный смысл реформирования местного самоуправления в современной России;

— систематизировать основные исторические формы местного самоуправления;

— проанализировать зарубежные модели местного самоуправления;

— осуществить позиционирование местного самоуправления в системе социального менеджмента и политики;

— определить степень влияния социально-политической активности населения региона на формирование местного самоуправления;

— выработать основные направления повышения эффективности местного самоуправления в условиях становления гражданского общества.

Объектом диссертационного исследования является местное самоуправление как социальный институт.

Предмет исследования — региональные аспекты повышения эффективности местного самоуправления на современном этапе становления гражданского общества в Российской Федерации.

Методологическая основа и теоретические источники исследования.

Методологическая база исследования в его целевой направленности на выявление региональной специфики и определение возможных путей повышения эффективности социальной организации местного самоуправления складывалась, прежде всего, из академической рефлексии целостного подхода и привлечения достижений из разных областей современного социального знания.

В рамках изучения государства как целостной структуры работы М. Вебера представляют интерес с точки зрения анализа классовой дифференциации и современной массовой демократической политики. По мнению немецкого ученого, ни одно государство не может быть полностью бюрократическим — на вершине стоит либо монарх, либо президент, либо избранные лидерывыделенные ученым принципы бюрократии легли в основу функционирования аппарата государственной власти.

Социальная теория исследования городов представлена в трудах.

Р. Парка и Э. Берджеса1, разработавших модель городской социокультурной среды, выделенной на базе локальных сообществ («концентрических зон») по различным основаниям. Определенный интерес проявлен к исследованиям М. Кастельса по новой социологии города, в которых проводится сравнительный анализ городских общественных движений и сообществ как форм самоорганизации граждан, и работе Л. Вирта о развитии городских поселений в процессе урбанизации. Немаловажное значение для изучаемой.

1 Парк Р., Берждес Э.

Введение

в науку социология / Под ред. Н. М. Тихого. М., 1988.

2Кастельс М., Киселева Э. Россия в информационную эпоху // Мир России. 2001. Т. 10, № 1. С. 35−66- Кастельс М., Киселева Э. Россия и сетевое общество // Там же. 2000. № 1. С. 23−51. проблемы имеют труды Э. Гидденса1 о гражданском обществе, где «интегральное понятие государства» воспринимается как синтез политического и гражданского обществ. Взаимосвязь политического и гражданского обществ с государством отражена и в работах А. Грамши. В противовес современным общепринятым теориям общества приводится тезис Дж. Скотта о том, что сложность местного управления заведомо исключает не только эффективность так называемых «простых» решений, но и обнаруживает невозможность оптимизации политических решений сверху, оказывающихся тотальными и потому асоциальными.

При изучении городского управления важное значение отводится концепции сельско-городского континуума, согласно которой между сельскими и городскими общинами имеется градация по определенным о типам. Концепция была разработана в 1920 г. П. Сорокиным, а позднее дополнена Р. Редфилдом. Данное понятие раскрывает геополитически и исторически обусловленный контраст между сельским и городским типом управления.

В концептуализации и анализе теоретической модели городской социокультурной среды были использованы социологические идеи, содержащиеся в трудах представителей русской социально-философской и юридической мысли: В. Соловьева4 (о славянофильстве и возможности его вырождения) — Б. Чичерина5 (о степени централизации взаимоотношений органов местного самоуправления и вышестоящих органовоб административно-территориальном делении) — В. .Пешкова6 (об общине, основах самоуправления), утверждавшего, что «не опека или патронатство государства над частными лицами, а взаимодействие частного с общим составляет задачу общественного права" — К. Аксакова7 и В. Ключевского (об.

1 Гидденс Э. Политика, управление и государство // Рубеж: Альманах социальных исследований. 1992. № 3. С. 78−107.

2 Скотт Д. Благими намерениями государства. М., 2005.

3 Сорокин П. А. Общедоступный учебник по социологии. М., 1994.

4 Соловьев В. Славянофильство и его вырождение. М., 1990.

5 Чичерин Б. Н. О народном представительстве. М., 1899.

6 Лешков В. Н. Русский народ и государство: История русского общественного права до XVIII в. СПб., 2004.

7 Аксаков К. С. О русском воззрении (фрагмент) // Стратегия России. 2007. № 4. С. 88−95- Аксаков К. С. Об основных началах русской истории. М., 1981. исторических формах местного управления) — А. Хомякова1 (о юридических основах местного управления) — М. Кояловича (о структурах российской ментальности и природе взаимоотношений государства и общества).

При решении поставленных в диссертационном исследовании задач мы стремились придерживаться синтеза различных социальных теорий в той степени, насколько это способствует достижению поставленной цели.

Эмпирическая база исследования.

Диссертационное исследование основывается на данных, полученных в ходе социологических опросов, проведенных центром информационно-аналитического и социологического обеспечения государственной службы ФГОУ ВПО «Поволжская академия государственной службы имени П.А. Столыпина». В его ходе делалась попытка выявить мнение населения муниципальных образований области об эффективности реформирования местного самоуправления во исполнение Перечня мероприятий областной целевой программы «Развитие местного самоуправления в Саратовской области на 2006;2008 годы». Среди методов сбора социологической информации преобладали анкетный опрос, лейтмотивные интервью. Эмпирическая информация была получена с использованием различной степени авторской включенности в социологическое исследование.

Источниковую базу исследования дополняет вторичная социологическая информация: данные социологических исследований института социологии РАН, ВЦИОМ, ФОМ, Центра стратегических исследований Приволжского федерального округа. Применение различных исследовательских приемов и методов дало возможность проведения всестороннего и объективного анализа предмета изучения, решения поставленных задач и достижения цели диссертационного исследования.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем:

— выявлен социальный смысл реформирования местного.

1 Хомяков Л. О юридических вопросах. СПб., 1978.

2 Коялович М. О. История русского самосознания по историческим памятникам и научным сочинениям. СПб., 1884 (репринт). самоуправления как одного из основных институтов гражданского общества;

— путем анализа моделей местного самоуправления определены базовые концепты повышения эффективности функционирования местного самоуправления;

— осуществлено позиционирование местного самоуправления в системе социального менеджмента и государственной политики;

— на основе эмпирического анализа выявлены региональные особенности проявления гражданских инициатив и предложена унифицированная модель принятия политических решений в работе органов местного самоуправления.

Положения, выносимые на защиту:

1. В настоящее время в рамках проводимой реформы местного самоуправления законодательно закреплены объемы полномочий субъектов РФ, но этого недостаточно для устранения противоречий между определением границ хозяйственной деятельности региона и его ресурсным обеспечением. Главным смыслом реформирования местного самоуправления является поиск эффективных путей взаимодействия государственной и местной власти.

На основе анализа зарубежного и отечественного опыта местного самоуправления было выявлено, что такое взаимодействие может быть представлено в трех измерениях: как носителей властных полномочий, как субъектов муниципальной собственности и как субъектов хозяйствования (предпринимательской деятельности). Взаимодействие регионов как носителей властных полномочий может способствовать построению системы управления, направленной на формирование новых и развитие имеющихся жизнеобеспечивающих структур местного самоуправления. Наделение регионов достаточными правами в управлении собственностью является одним из условий обеспечения комфортного проживания населения на соответствующей территории. Для этого регионам необходимы собственные источники финансирования. Полное или частичное финансирование позволит предоставлять населению новые услуги более высокого качества,.

13 создать комфортные условия жизни, а также обеспечить более высокую эффективность работы органов местного самоуправления.

2. В условиях становления гражданского общества местное самоуправление в системе современного социального менеджмента приобретает ключевую позицию, поскольку обеспечивает социальное партнерство между обществом, государством и бизнесом, заинтересованных в развитии соответствующей территории.

Система социального менеджмента представляет собой комплексное взаимодействие социальных организаций, структур и специалистов, объединенных в органы управления и обладающих финансово-экономическими и хозяйственно-техническими ресурсами. Эффективность этого взаимодействия напрямую связана с проведением независимых экспертиз, обеспечивающих обратную связь и устойчивость данной системы. В настоящее время такие экспертизы зачастую носят формальный характер. Поэтому возникает потребность в создании экспертного сообщества, способного осуществлять комплексную оценку социально значимых проектов. Необходимым условием, обеспечивающим объективность и достоверность экспертных оценок, является наличие в составе данного сообщества представителей общественности. Подобное взаимодействие позволит развивать приоритетные направления для конкретного региона и сосредоточить имеющиеся у него ресурсы на решении определенных задач.

3. В повышении качества решения социальных проблем муниципалитета важная роль принадлежит межмуниципальному сотрудничеству, обеспечивающему взаимодействие субъектов местного самоуправления с использованием положительного опыта в этой сфере. Приоритетными для такого сотрудничества должные стать те направления, которые непосредственно влияют на качество жизни населения соответствующей территории. В этой связи целесообразной представляется разработка целевых образовательных программ по подготовке квалифицированных специалистов, способных разрабатывать и внедрять в жизнь взаимовыгодные программы и проекты межмуниципального сотрудничества.

4. В ходе исследования процесса реформирования местного самоуправления на современном этапе предлагается унифицированная модель принятия политических решений, относящихся к сфере муниципального самоуправления в регионе. Модель основана на применении инновационных подходов к управлению на местах в рамках социального менеджмента и структурирована по следующим параметрам: управление по результатам в рамках адаптационной структуры, в том числе в сфере предпринимательствапринятие административных регламентов и стандартов публичных услугквалифицированное обучение в сфере перепрофилирования и подготовки специалистов государственного и местного управления.

Теоретическая и научно-практическая значимость диссертационного исследования заключается в возможности использования его основных положений и выводов в дальнейшей научной разработке проблем местного самоуправления. Собранный теоретический и эмпирический материал может быть востребован и использован субъектами политического процесса различного уровня, а также в практической деятельности специалистами органов местного самоуправления, политическими и общественными лидерами и консультантами для выработки эффективных стратегий и технологий в области построения гражданских отношений.

Апробация работы. Основные положения и результаты диссертационного исследования докладывались на II Всероссийской научно-практической конференции «Саратов: формула идентичности и успеха» (Саратов, 2004) — Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы национальной безопасности России» (Саратов, 2004) — Всероссийской научно-практической конференции «Развитие партнерских отношений государства, гражданского общества и бизнеса» (Саратов, 2006) — межвузовской научной конференции «Российское общество: цивилизационные границы трансформации» (Саратов, 2006) — Всероссийской научно-практической конференции «Качество государственного и.

15 муниципального управления как фактор конкурентоспособности российских регионов" (Саратов, 2007) — международной научно-практической конференции «Механизм взаимодействия общества, государства и бизнеса: социальное партнерство в действии» (Саратов, 2008).

Основные положения и результаты диссертационного исследования отражены в пяти публикациях общим объемом 2,7 п.л., из которых две статьи опубликованы в периодических научных изданиях, включенных в Перечень ВАК РФ.

Структура диссертации. Работа состоит их введения, двух глав, объединяющих по два параграфа, заключения, библиографического списка и приложений.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Местное самоуправление в Российской Федерации находится в состоянии длительного и сложного пути обретения своего нового качества как социального института, адекватного российским реальностям. На этом пути сделаны только первые шаги. Процесс становления гражданского общества идет достаточно трудно, но тем не менее во многих субъектах Федерации уже реально действуют представительные органы городского самоуправления, есть и первые результаты их деятельности. Это обнадеживает, но оснований для успокоенности не дает.

В результате выполненного диссертационного исследования были решены следующие задачи: выявлен социальный смысл реформирования местного самоуправления в современной России;

— систематизированы основные исторические формы местного самоуправления;

— проанализирован зарубежный опыт местного самоуправления, выявлены его положительные тенденции, в том числе и для российского опыта управления на местах;

— осуществлено оптимальное позиционирование местного самоуправления в системе социального менеджмента и политики и определена степень влияния социально-политический активности населения на процесс формирования местного самоуправления;

— разработаны эффективные механизмы повышения местного самоуправления.

В противоположность политическому оптимизму недавнего прошлого, когда казалось, что демократия есть нечто высшее и окончательное, что стоит только достигнуть её и всё остальное приложится, теперь приходится признать, что демократия, как и определялось еще в прошлом столетии ее теоретиками, не результат, а процесс.

Поскольку демократия есть система свободы, есть система политического релятивизма, для которого нет ничего абсолютного, который все готов допустить, — всякую политическую возможность, всякую хозяйственную систему, лишь бы это не нарушало начала свободы, — она и есть всегда распутьени один путь тут не заказан, ни одно направление тут не запрещено. Над всей жизнью, над всей мыслью господствует принцип относительности, терпимости, широчайших допущений и признаний.

Демократия есть распутье, система открытых дверей, расходящихся дорог. И если в наши дни это чувствуется с такой яркостью и осязательностью, то именно потому, что среди народов, живущих в условиях демократии, стали обнаруживаться стремления зафиксировать некоторые формы и институты в качестве старших. Иными словами, система свободы и свободной игры жизненных интересов и сил, система открытых дверей и неопределенных возможностей как бы утомила людей и не удовлетворяет их более. Этого нельзя, конечно, сказать в равной степени обо всех нациях и социальных группахно весьма значительные слои выражают недовольство и жаждут перемен.

Демократия обещала быть выражением общей воли, осуществлением равенства и свободы. Но принцип общей воли оказался загадочным и проблематичным, а начала равенства и свободы — сложными и противоречивыми. Демократия, как и всякая другая форма государства, сильна только тогда, когда над ней стоит справедливость.

Сегодня еще необходимы усилия многих и политиков, и предпринимателей, и ученных, и активной части городского населения, для того чтобы сделать процесс институционализации социально-политической и хозяйственной активности горожан в России необратимым.

Городское самоуправление должно конструироваться как важнейший инструмент согласования формальных и неформальных структур социальной организации, на основе придания им коммунального характера, подчинения, как норм, так и групповых интересов, задачам обеспечения выживания урбанизированного сообщества как целого.

Содержание, задачи, формы городского самоуправления в решающей степени определяются его позиционированием в системах социального менеджмента и политики. В условиях Российской Федерации эти системы обладают самостоятельными, во многом автономными характеристиками, векторы децентрализации управленческих функций и политических связей могут быть разнонаправленными. Именно их расхождением создается оперативное пространство для идентификации городского самоуправления. Механизм подобной идентификации может использовать существенные элементы национальной традиции.

Потенциально эффективным ресурсом местного самоуправления является возможность его включения в определение соотношения вертикальных и горизонтальных социальных связей. Культуры местного самоуправления содержат посылки к выстраиванию, с использованием элементов национальной традиции, модели, интегрирующей продуктивные элементы в принципах иерархо-бюрократического и корпоративного управления.

Перенос центра тяжести в решении местных проблем на самоуправленческие структуры способен радикально изменить ориентацию вектора государственного вмешательства с универсально-директивного на согласительное, индуктивное. При этом меняется не только инструментарий, но и круг решаемых задач, способ их продуцирования.

Неразвитость политической и управленческой культуры современных урбанизированных сообществ обусловливает фактическое отсутствие массового субъекта городского самоуправления, воспроизводство патерналистского комплекса и норм общества с минимизацией взаимозависимости власти и граждан. В этих условиях инициатива институционализации местного самоуправления может идти только «сверху», лишь на следующем этапе становясь реальным средством обеспечения структурных возможностей выражения интересов индивидов и групп. Этим обусловлено проектирование специфической авторитарной российской модели управления.

Назрела необходимость безотлагательных изменений в курсе реформ, проводимых федеральным центром и местными властями. Один из крупнейших в XX веке отечественный, а затем американский социолог П. Сорокин считал, что истинная реформа не должна противоречить хозяйственным традициям народа, имея под собой научную и законодательную базу, экспериментально испытанную в отдельных регионах1. На наш взгляд, для российского государства настало время в каждом регионе страны проводить гибкую социальную политику. И для этого государственным органам необходимо на основе социального партнерства достичь в регионах согласования интересов субъектов хозяйствования, а органам местного самоуправления преодолеть распространенную социальную апатию. Любые антикризисные меры государства в региональных подсистемах экономики должны сочетаться с развитием и интеграцией всех социальных институтов местного самоуправления. Экономическая безопасность регионов сильного и влиятельного государства может быть гарантирована при сохранении традиционной общественной самоорганизации города и системы районных муниципальных образований, способных обеспечить коллективную самозащиту населения от узкоэгоистических акций финансово-промышленной олигархии и бизнес-элиты.

Смена парадигмы местного самоуправления стала одним из основных элементов фундаментальных преобразований, неизбежность которых в 1991 г. приобрела политическое оформление. Ее содержание можно определить рядом противоречивых тенденций. Одна из них берет начало в многовековом опыте самостоятельного существования «малых республик», ветвей соседских общин, принимавших различные исторические и региональные формы. Другая определена интеграцией городских сообществ в механизмы бюрократической централизованной власти, идеальный проект которой исключает местное самоуправление как таковое. Третья оформляется компромиссом между бюрократической системой и самоуправленческими институтами на основе привлечения их для мобилизационных программ.

Все эти тенденции в своем долговременном взаимодействии существенным образом определили структурированные системы практик ряда поколений и приобрели свое выражение в устойчивых формах ментальности. Поэтому необходимым оказывается их внимательнейшей учет в разработке и реализации программ развития местного самоуправления в Российской Федерации.

Если объективно оценивать российскую и европейские модели организации городского самоуправления можно отметить, что наиболее эффективными являются те формы народовластия, которые находят опору в управленческой традиции населения страны и отвечают национальному духу и менталитету. Европейские модели эффективны именно потому, что применяются либо в европейских странах, либо в бывших европейских колониях, то есть отвечают управленческой ориентации большинства населения. Именно этот опыт должен быть использован, на наш взгляд, при организации самоуправления в России. Использование признанных населением институтов самоуправления намного повысит эффективность их деятельности и легитимность принимаемых ими решений в глазах населения.

Следует отметить, что структура органов местного самоуправления, будучи наиболее динамичной и самобытной формой власти в российском обществе, переживает процесс реформирования с учетом новых социально-политических и экономических задач встающих перед гражданами России. Одной из основных целей самоуправления становится избавление населения муниципальных образований от социальной апатии при решении вопросов местного значения, повышение гражданской сознательности россиян, превращении его в действенный инструмент взаимодействия гражданского общества и государства в современной Российской Федерации.

Органы и институты городского самоуправления должны стать инструментом налаживания общественного диалога, как между гражданским.

132 сообществом и государственными структурами, действующими на территории города, так и между отдельными общественными и социальными группами и стратами, составляющими современные урбанизированные сообщества. Выборность органов городского самоуправления и делегированность управленческих полномочий от более низких к более высоким структурным подразделениям городского самоуправления позволить избежать излишнего диктата вышестоящих органов самоуправления по отношении к первичным органам и институтам в экономической и хозяйственной деятельности, что несомненной благотворно скажется на повышении функционирования всей структуры городского самоуправления в целом и повысит его статус при общении с государством.