Проблемы экологизации законодательства о плате при пользовании недрами и за негативное воздействие на окружающую среду

Актуальность темы

исследования. Правовое регулирование платности воздействия на окружающую среду, а также использования ее компонентов (природных ресурсов) представляет собой наиболее важный и объективно необходимый правовой институт, сложившийся и действующий в современном природоресурсном и природоохранительном (экологическом) законодательстве Российской Федерации.

Природоресурсные и природоохранительные правоотношения отражают две стороны взаимодействия системы «природа — человек — общество», каждая из которых обусловлена своими экономическими интересами. В рамках природоресурсных взаимоотношений удовлетворяются потребительские интересы, которые можно назвать первоначальным доходом, получаемым в обществе от присвоения, эксплуатации природных богатств. Рентные отношения выступают здесь экономическим фактом, санкционированным природоресурсным законодательством. Несмотря на то, что природоохранительные отношения удовлетворяют потребительские интересы, их результат не имеет меновой стоимости, они обусловлены расходом значительных сил и средств на сохранение, восстановление экологических связей в природной среде, обеспечение необходимого ее качества. Таким образом, в основе разделения природоресурсных и природоохранительных отношений лежат различные по характеру и способу деятельности экономические отношения1.

С момента преодоления постсоветского монополизма на эксплуатацию природных ресурсов и начала процесса становления и развития рыночных отношений во всех сферах общественной жизни России государству потребовалось радикально изменить всю систему государственного управления природными ресурсами.

Разгелъдеев Н.Т., Ответственность по советскому природоохранительному праву. — СаратовИзд-во Саратовского университета, 1986. С.60−61. г.

С развитием рыночных отношений государству стало необходимо применять главным образом экономические методы регулирования отношений в сфере природопользования и охраны окружающей среды (социально-экономические, финансовые, налоговые меры), разумно сочетая их с мерами административного характера. Коренное изменение отношения к природным ресурсам, а также к антропогенному воздействию на окружающую среду должно пониматься всеми без исключения как создание таких условий, при которых будет невыгодным неэффективное, нерациональное использование природных ресурсов и негативное воздействие на окружающую среду.

Существование платы за природные ресурсы есть объективно необходимая экономико-правовая мера, вытекающая из реально складывающихся рыночных отношений в сфере природопользования.

Являясь наиболее значимой мерой в системе экономического механизма природопользования, плата за природные ресурсы и негативное воздействие на окружающую среду должна включать в себя ряд правовых, экономических, организационных мероприятий, направленных на рациональное использование природных ресурсов, предотвращение их истощения, на восстановление качества и возобновление природных богатств, минимизацию негативного воздействия на окружающую среду, создание надежных финансовых источников для осуществления мероприятий по рациональному использованию и охране природных ресурсов и окружающей среды.

Принцип платности природопользования является основополагающим принципом природоресурсного и экологического права, который в экономически развитых странах применяется уже достаточно широко. Для того чтобы реализация этого принципа в России была успешной, необходима соответствующая нормативно — правовая база, полно и всесторонне регулирующая вопросы платы за природные ресурсы и негативное воздействие на окружающую среду, а также вопросы управления и контроля в сфере природопользования.

Указанный принцип платности и требования по его реализации в полном объеме применимы, и характерны для отношений, складывающихся в связи с использованием недр. В целях разрешения поставленных в работе задач и целей исследования внимание автора сосредоточено на плате при пользовании недрами (налог на добычу полезных ископаемых) и плате за негативное воздействие на окружающую среду. Выбор диссертанта не случаен, он обусловлен следующими обстоятельствами.

Плата при пользовании недрами и плата за негативное воздействие на окружающую среду занимают доминирующее место в системе платного природопользования в связи с тем, что имеют определяющее значение для обеспечения экологической, энергетической и экономической безопасности государства и общества.

Основная роль рассматриваемых платежей в указанной системе обусловливается их существенной экологической и экономической значимостью. В отношении платы за негативное воздействие на окружающую среду — это прямое влияние на качество окружающей среды, и, как следствие, на здоровье нации в целом, то есть на возможность реализовать право каждого гражданина Российской Федерации на благоприятную окружающую среду (ст. 42 Конституции РФ)1. В отношении налога на добычу полезных ископаемых — это прямая зависимость наполняемости федерального бюджета от неистощимости (возобновляемости) ресурсов недр, то есть стабильность финансового обеспечения государственных, органов и. их функций. В свою очередь наличие возобновленных ресурсов недр, наряду с иными природными.

Конституция Российской Федерации. М. 1994. 5 ресурсами позволит организовать бесперебойное обеспечение жизни и деятельности народов РФ (ст. 9 Конституции РФ)1.

Вместе с тем, несмотря на высокую экологическую и экономическую роль рассматриваемых платежей, можно констатировать, что указанные задачи в действующем законодательстве ими не решаются, основная экологическая функция не выполняется. В связи с чем обнажается необходимость экологизировать в соответствующей части указанные платежи, то есть сделать их экологически значимыми, чтобы они надлежащим образом выполняли присущую им экологическую нагрузку.

Следует отметить, что платежи при пользовании недрами и за негативное воздействие на окружающую среду в России имеют ряд существенных особенностей, являющихся, по сути, их недостатками.

Во-первых, это отсутствие во взимаемых платежах при пользовании' недрами, а именно в налоге на добычу полезных ископаемых, компенсационной и стимулирующей составляющих, что обусловливает пренебрежение пользователями природных ресурсов имеющимися экологическими требованиями. Во-вторых, экономическая функция рассматриваемых платежей в настоящее время характеризуется приоритетной задачей пополнения общих доходов бюджета государства, то есть налог на добычу полезных ископаемых носит полностью фискальный характер, а плата за негативное воздействие на окружающую среду провозглашена фискальным сбором. В-третьих, имеет место «коррупционноемкий» механизм согласования допустимых объемов негативного воздействия и несоразмерный наносимому ущербу размер платежей. В-четвертых, не работает экономический механизм стимулирования рационального недропользования, что проявляется в невозможности реализации пользователем природных ресурсов.

Конституция Российской Федерации. М. 1994. установленных законом освобождений и льгот, а также не соответствует современным требованиям система предоставления участков недр в пользование в виде излишне бюрократизированной разрешительной и фактически неработающей договорной форм.

Сложившаяся на настоящий момент система платежей за пользование недрами и охраны окружающей среды, выявляющая свое низкое регулирующее значение в виде истощенных и невосстановленных запасов полезных ископаемых, а также деградированной окружающей среды, является несостоятельной и не соответствующей целям и задачам поступательного развития государства и общества.

Дополнительным свидетельством деэкологизации природоресурсного, бюджетного и налогового законодательства является отсутствие механизмов обеспечения реализации целевого расходования средств эколого-ресурсных платежей. Так, ликвидированные в 2001 году на основании федерального закона от 27 декабря 2000 г. № 150-ФЗ «О федеральном бюджете на 2001 год"1 и Постановления Правительства РФ № 721 от 11.10.2001 г. «О ликвидации Федерального экологического фонда Российской Федерации» экологические фонды до настоящего времени не имеют приемлемую альтернативу, позволяющую осуществлять адекватный контроль за целевым использованием собираемых денежных средств.

Также о деэкологизации современного законодательства свидетельствует то, что, к сожалению, законодателем при принятии тех или иных нормативно-правовых актов недостаточным образом просчитываются экологические последствия принимаемых решений. Ярким примером подобных действий является принятие 18 декабря 2006 года Федерального закона от № 232-ФЭ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс.

1 Федеральный закон от 27.12.2000 г. № 150-ФЗ «О федеральном бюджете на 2001 год» // СЗ РФ.

2001. № 1 (Часть I). Ст. 2. 2.

Постановление Правительства РФ от 11.10.2001 № 721 «О ликвидации Федерального экологического фонда Российской Федерации» // СЗ РФ. 2001. № 43. Ст. 4116. 7.

Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", который исключил из числа объектов государственной экологической экспертизы проекты стратегического развития территорий и отраслей народного хозяйства, все виды градостроительной документации, в том числе генеральные планы городов и документацию по планировке территорий, материалы, обосновывающие перевод лесных земель в нелесные, проекты схем охраны и использования природных ресурсов и другие виды документации1. Таким образом, обязанность оценки планируемого воздействия на окружающую среду посредством экологической экспертизы обосновывающей документации при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности, результатами которой может явиться в том числе негативное воздействие на окружающую среду и нарушение требований в области охраны окружающей среды, указанным федеральным законом была фактически ликвидирована, что не соотносится с целями минимизации негативного воздействия на окружающую среду в контексте устойчивого развития2.

Указанные характеристики сложившегося' механизма платного недропользования, охраны окружающей среды и законодательства в целом, обусловливают необходимость проведения научного поиска для целей формирования эффективной системы платежей в указанной области, несущих экологическую нагрузку, достижения состояния экологического равновесия и обеспечения экологической безопасности.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в связи с обеспечением экологически и экономически.

Федеральный закон от 18.12.2006 № 232-ФЭ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2006. № 52 (1 ч.). Ст. 5498.

2 См. подробнее Васильева М. И., Концептуальные вопросы совершенствования экологической политики и законодательства об охране окружающей среды // Экологическое право. 2007. № 2. С. 9−10. Бринчук М. М., Практика экологизации законодательства // Экологическое право. 2008. № 6. С. 16−17. 8 обусловленной платы при пользовании недрами и за негативное воздействие на окружающую среду.

Предмет исследования составляют нормы природоресурного, экологического, налогового и бюджетного права, направленные на обеспечение экономическими методами рациональности недропользования и минимизации негативного воздействия на окружающую среду, а также практика их применения и реализации, в том числе судебная практика и литературные источники, посвященные исследуемым в работе проблемам.

Цель и задачи исследования

Целью диссертационного исследования явилось углубление и систематизация научных знаний об экологической составляющей налога на добычу полезных ископаемых и платы за негативное воздействие на окружающую среду в ходе комплексного изучения основных теоретических и практических положений, разработка предложений по практическому развитию правовой идеи экологизации и ее распространению на законодательство о плате при пользовании недрами и за негативное воздействие на окружающую среду, разработка научных положений и практических рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства.

Достижение указанной цели обусловлено постановкой и решением следующих задач:

— анализ и выявление особенностей правового явления экологизации в эколого-правовой науке;

— рассмотрение этапов развития государственной политики в области экономического стимулирования рационального природопользования;

— анализ правовой природы платежей, взимаемых в процессе осуществления недропользования и негативного воздействия на окружающую среду;

— анализ практики применения действующего законодательства о налоге на добычу полезных ископаемых и о плате за негативное воздействие 9 на окружающую среду, выявление причин его несовершенства;

— определение тенденций и перспектив комплексного развития природоресурсного, экологического, налогового и бюджетного законодательства Российской Федерации с учетом требований экологизации.

Степень научной разработанности проблемы. Исследования по вопросам взимания платы при пользовании недрами и за негативное воздействие на окружающую среду, а также по вопросам экологизации законодательства проводились и ранее. В ряде научных работ в различной степени затрагиваются вопросы правового регулирования платности использования окружающей среды в целом, платы за природные ресурсы и негативное воздействие в частности, были освещены также общие теоретические вопросы экологизации российского законодательства. Авторы, как правило, рассматривали отдельные вопросы правового регулирования платы за конкретные виды природных ресурсов: за землю, водные, лесные ресурсы и т. п., либо общие положения, касающиеся платности природопользования и негативного воздействия на окружающую среду. Экологизация законодательства была рассмотрена как правовое явление и как метод экологического права. В основном эти труды касались иных вопросов природопользования, проблем природоресурсного и экологического права.

Теоретической основой диссертационного исследования явились положения и выводы отечественных ученых — специалистов в области экологического и природоресурсного права — А. П. Анисимова, JT.E. Бандорина, А. И. Бобылева, С. А. Боголюбова, М. М. Бринчука, М. И. Васильевой, Н. Д. Вершило, Р. Х. Гиззатуллина, О. В. Даниленко, И. А. Дроздова, O.JI. Дубовик, Б. В. Ерофеева, Е. И. Ефимовой, Ю. Г. Жарикова, И. А. Игнатьевой, И. А. Иконицкой, Е. А. Имыкшеновой, Н. Д. Казанцева, И. Б. Калинина, Н. В. Кичигина, В. В. Круглова, О. С. Колбасова, C.B. Колдаева, O.A. Ляпиной, И. Ф. Панкратова, В. В. Петрова, Т. В. Петровой, М.В.

Пономарева, Н. Т. Разгельдеева, Б. Г. Розовского, А .Я. Рыженкова, Д. О. Сивакова, С. А. Сосны, Б. Н. Топорнина, Г. М. Ходырева, Н. И. Хлуденевой,.

A.C. Шестерюка и др.- специалистов в области финансового права — М. П. Авдеенковой, Д. В. Винницкого, В. В. Волкова, И. В. Горского, A.B. Демина,.

B.В. Петрунина, В. И. Солдатовой, A.A. Ялбулганова и др.- отечественных и зарубежных ученых экономистов прошлого — У. Петти, А. Смита, Д. Рикардо, К. Маркса, А. Маршалла, и современности — С. Н. Бобылева, В. М. Бусырева, H.H. Мельникова, Ю. В. Разовского, Н. Д. Стебы и др.

Методологическую основу исследования составляют апробированные методы познания, выявленные и разработанные юридической наукой. В работе применены общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частнонаучные методы: статистический, системно-структурный, исторический, формально-логический, сравнительно-правовой.

Эмпирической основой исследования послужили материалы работы уполномоченных органов исполнительной власти, материалы обсуждений проектов законов, практика деятельности судебных органов.

Нормативную базу составили такие основополагающие акты, как Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, законы субъектов РФ, нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов РФ.

Достоверностьполученныхвыводов обеспечивается обоснованностью утвердившихся в науке методологических положений по исследуемой проблематикекомплексной методикой исследования, опосредующей всестороннее и объективное изучение поставленных задачприменением различных методов научного познания, адекватных задачам исследованияанализом нормативных правовых актов и правоприменительной практики последних лет, а также апробацией результатов исследования.

Научная новизна. Настоящая работа является исследованием, содержащим анализ отношений, возникающих по поводу платы при пользовании недрами и за негативное воздействие на окружающую среду.

В работе предпринята попытка устранения имеющихся в законодательстве противоречий между декларированием идей рационального использования недр и приоритета экологических интересов и фактически складывающейся ситуацией в виде отсутствия действенных законодательных норм и механизмов в отношении реализации указанных идей, а также изменения сложившейся в связи с этим отрицательной правоприменительной практики.

Диссертация представляет собой комплексное, логически завершенное научное исследование, посвященное анализу теоретических и практических вопросов правового регулирования платы при пользовании недрами и за негативное воздействие на окружающую среду с учетом требований экологизации. В работе предложены варианты как теоретического осмысления, так и практического регулирования общественных отношений в указанных сферах.

На защиту выносятся следующие положения, обладающие научной значимостью и новизной.

1. Определено, что правовая природа платежей при пользовании недрами (налог на добычу полезных ископаемых) и за негативное воздействие на окружающую среду (фискальный сбор) в настоящее время не соответствует их реальному экономическому содержанию и экологическому значению. Как следствие, компенсационная и стимулирующая составляющие указанных платежей не реализуются в действующем законодательстве, в связи с чем последние не выполняют своих основных функцийкомпенсационную и стимулирующую, и характеризуются доминированием фискальной функции, что является недопустимым.

2. Обоснован вывод о том, что единственно приемлемая и допустимая.

12 форма платы за негативное воздействие на окружающую среду — это обязательный платеж в виде налога, с законным установлением всех его элементов не в постановлениях Правительства РФ как подзаконных актах, а в федеральном законе.

С точки зрения правовой природы, плата за негативное воздействие не может рассматриваться как сбор, то есть разовый платеж, что вытекает из характера деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду. В свою очередь, указанная деятельность имеет характер постоянной экологически опасной деятельности, в связи с чем плата за негативное воздействие должна быть периодической обязанностью. Поскольку она такова, то имеется необходимость ее облечения в одну из соответствующих форм, которые для указанной периодической обязанности предусматриваются современной’юридической наукой — либо это платеж в рамках договорных отношенийлибо это налог. Договорные отношения на указанную сферу публичных интересов не могут быть распространены, так как экологически опасная деятельность регулируется государством посредством установления императивных норм и требований, в том числе обязательных публично-правовых платежей.

3. Установлено, что реализация требований экологизации налога на добычу полезных ископаемых и платы за негативное воздействие на окружающую среду (фискального сбора) возможна лишь с помощью внесения изменений в бюджетное законодательства, которые бы позволили обеспечить целевое внебюджетное освоение рассматриваемых платежей в соответствующей части. Для этого предложено воссоздать систему внебюджетных экологических фондов. При этом видится, что экологические цели и функции платежей возможны к осуществлению через единый экологический фонд, призванный решать задачи как восстановления качества окружающей среды, так воспроизводства минерально-сырьевой базы.

4. Обоснована необходимость совершенствования экономического.

13 стимулирования рационального недропользования, поскольку имеющиеся стимулирующие инструменты фактически не действуют. Так, в целях преодоления нечеткой формулировки п. 2 ст. 342 Налогового кодекса РФ, не позволяющей недропользователям осуществлять рациональное использование недр, предложено внесение изменений в указанную норму в виде исключения из абзаца 32 п. 2 ст. 342 Налогового кодекса РФ формулировки «и освобожденные по состоянию на 1 июля 2001 года в соответствии с федеральными законами от отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы при разработке этих месторождений».

5. В целях обеспечения практической реализации установленного законодательством РФ института договорного механизма недропользованиясоглашения о разделе продукции, а именно заключения соглашений в соответствии с Федеральным законом «О соглашениях о разделе продукции», предложено внесение в указанный федеральный закон изменений, направленных на либерализацию процесса заключения соглашений о разделе продукции. Речь идет о передаче полномочия по утверждению участков недр, по которым могут заключаться соглашения о разделе продукции, а также по утверждению соглашений о разделе продукции, заключенным по участкам недр в особой экономической зоне РФ и на континентальном шельфе, от Федерального собрания РФ к Правительству РФ как органу исполнительной власти, уполномоченному заключать указанные соглашения и обязанному представлять заключения на соответствующие законопроекты, а также обосновывать целесообразность включения в перечень недр тех или иных участков недр.

6. Обоснована целесообразность экологизации действующей разрешительной системы предоставления прав пользования недрами посредством разделения всех участков недр на две группы: стратегические и нестратегические в соответствии с критериями, определенными Федеральным законом от 29 апреля 2008 г. № 57-ФЗ «О порядке.

14 осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства". При этом на группу нестратегических участков предложено распространить договорный режим предоставления прав пользования недрами. По нашему мнению, основанному на анализе опыта сопредельных государств — стран СНГ, наиболее прогрессивной договорной формой предоставления прав пользования недрами должно стать концессионное соглашение.

Теоретическая значимость работы заключается в том, что содержащиеся в ней выводы и предложения имеют общетеоретическое значение для науки природоресурсного и экологического права.

Полученные выводы и обобщения, по мнению автора, будут способствовать развитию природоресурсного права в части, касающейся рационализации иэкологизации недропользования, а также минимизации негативного воздействия на окружающую среду. Настоящая работа может стать основой для более глубоких общетеоретических и отраслевых исследований.

Содержащиеся в работе теоретические выводы могут быть использованы для разработки учебных и учебно-методических пособий, проведения лекций и семинарских занятий по курсам «Природоресурсное право», «Экологическое право».

Практическая значимость исследования заключается в том, что предложения и рекомендации, сформулированные в работе, могут быть использованы в правотворческой деятельности, направленной на совершенствование действующего законодательствав правоприменительной практикев теории управленияв оптимизации управленческих отношений в сфере природопользования.

Апробация результатов исследования. Отдельные теоретические положения и результаты исследования докладывались на всероссийских и.

15 международных научно-практических конференциях, по итогам которых были опубликованы научные работы в ряде сборников научных статей.

Ряд положений диссертации нашел свое освещение в ходе выступления автора работы на внутрикорпоративной конференции молодых специалистов и сотрудников в апреле 2008 года в компании ОАО «ТНК-ВР Холдинг».

Основные положения диссертационной работы отражены в 6 научных статьях.

Структура диссертационного исследования. Поставленные цель и задачи исследования предопределили ее структуру. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка использованных материалов и литературы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

В настоящем диссертационном исследовании были проанализированы проблемы правового регулирования платы при пользовании недрами и за негативное воздействие на окружающую среду. Многие из этих проблем имеют не технический, а методологический характер и связаны с отсутствием адекватного понимания целей и задач взимания этой платы.

Как установлено в данной работе, сложившаяся на настоящий момент система платежей за пользование недрами и в сфере охраны окружающей среды, выявляющая свое регулирующее значение в виде истощенных запасов недр, а также деградированной окружающей среды, является несостоятельной и не соответствующей целям и задачам поступательного развития государства и общества.

В качестве средства разрешения выявленных проблем правового регулирования платности природопользования в работе избирается правовая идея экологизации, существующая в отечественной эколого-правовой науке, для чего она и рассматривается совместно с государственной экологической политикой в первой главе исследования.

В первом параграфе первой главы работы, рассматривая понятие и эволюцию правовой идеи экологизации, мы пришли к выводу, что необоснованно не освещенным остается вопрос об экологизации законодательства о платежах в сфере недропользования.

Заимствуя понятие экологизации и принимая во внимание то, что данное правовое явление в себе имеет смысл внедрения экологических требований в отрасли иные и отличные от экологического права и законодательства, нами предлагается развитие экологизации в части распространения ее идей и требований на законодательство о плате при пользовании недрами и за негативное воздействие на окружающую среду.

В связи с тем, что платность природопользования регулируется нормами ряда отраслей, то экологизации в настоящее время должны быть.

193 подвержены именно эти составляющие — бюджетное, налоговое, природоресурсное и другое законодательство. Основным объектом экологизации в этом направлении видится самостоятельная отрасль российского законодательства — природоресурсное законодательство, так как нормы, его составляющие, имеют определяющее значение в регулировании рассматриваемых правоотношений. Принимая во внимание общеизвестный тезис о необходимости становления экологичного природопользования, экологизация природоресурсного законодательства становится основной задачей научного знания, в связи с чем на природоресурсные отношения должны быть распространены экологические требования, нормы и правила, которые при осуществлении пользования природными ресурсами обязательны к соблюдению.

Рассматривая характер взимаемой платы, помимо прочего следует отметить, что он обусловлен исторически сложившейся политикой государства в отношении природных ресурсов. В этой связи второй параграф первой главы работы посвящен анализу особенностей государственной экологической политики.

Следует отметить, что установление платы за использование природных ресурсов, т. е. утверждение принципа платности, совпадает с отменой исключительной государственной собственности на землю и ее качественным изменением в отношении других природных ресурсов. В условиях единой государственной собственности на природные ресурсы и средства производства плата за природные ресурсы представляла собой лишь «перекладывание из одного государственного кармана в другой"1. Поэтому в советский период плата за природные ресурсы не могла играть заметной роли в регулировании отношений в сфере природопользования. По этой причине мало уделялось внимания введению необходимых положений в действующее природоресурсное законодательство и не проводились.

1 Экологическое право России / Под. ред. В. Д. Ермакова, А. Я. Сухарева. — М., 1997. С. 308.

194 соответствующие исследования. Бесплатность пользования природными ресурсами способствовала развитию отношений к ним, как к даровым благам, не воспитывала должного бережного отношения к природе, задерживала проведение глубоких экономических исследований по определению их стоимостной оценки1.

Таким образом, сформированное за всю продолжительность советского периода времени отношение природопользователей к природным ресурсам и окружающей среде, даже с переходом к рыночным отношениям, коренным образом не изменилось. Проведенное исследование позволяет утверждать, что причиной отсутствия мотивации у хозяйствующих субъектов к рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды является несостоятельность действующего механизма стимулирования, в связи с чем налицо необходимость его совершенствования.

Учитывая, что правовое регулирование платы при пользовании недрами и платы за негативное воздействие на окружающую среду имеет ряд существенных особенностей и различий, во второй главе диссертации произведено исследование их правовых характеристик.

В первом параграфе второй главы проанализированы платежи при пользовании недрами, которые, по нашему мнению, являются проблемными публичными платежами и заслуживают повышенного внимания.

В отношении экономического содержания платежей при пользовании недрами следует отметить, что выявлена недостаточность включения в указанные платежи рентной составляющей, в том числе в связи с тем, что ставка налога на добычу полезных ископаемых не дифференцируется в зависимости от условий добычи полезных ископаемых. Нельзя забывать, что через систему платежей за природные ресурсы реализуется право.

1 Ляпина O.A., Правовое регулирование платы за природные ресурсы в Российской Федерации.

Саратов. 2000. С. 184. собственника на получение определенной части прибыли (дохода) за предоставление в пользование субъектам хозяйственной деятельности природных ресурсов. При этом размеры платы за право пользования природными ресурсами не должны зависеть от результатов финансово-хозяйственной деятельности природопользователя. Доля прибыли, которая принадлежит собственнику природных ресурсов, должна устанавливаться с учетом реально сложившегося спроса и предложения на этот ресурс на конкретной территории, а также ренты, как правило, дифференциальной, отражающей различия в качестве, местоположении и других природно-экономических условиях эксплуатации каждого конкретного природного ресурса.

Во втором параграфе второй главы произведено рассмотрение платы за негативное воздействие на окружающую среду и установлено, что взимаемая плата по форме не соответствует Конституции Российской Федерации, имеет неадекватную правовую. природу и не выполняет ни компенсационной, ни стимулирующей функции. Установлено, что плата за негативное воздействие, хотя и имеет компенсационный характер, как указано в определении Конституционного суда РФ № 284−0, но не имеет механизмов реализации своего целевого использования. Недопустимым также является то, что плата за негативное воздействие в настоящий момент не легитимна, так как ее форма и элементы не установлены федеральными законами.

В третьей главе диссертации рассмотрены проблемы реализации требований экологизации в правотворческой и правоприменительной деятельности. В первом параграфе третьей главы рассмотрены недостатки действующего разрешительного механизма предоставления недр в пользование в виде гипертрофированного государственного регулирования, не прозрачности условий отзыва лицензий, а также ряд других недостатков. Отдельно освещена проблема невозможности реализации законодательно.

196 закрепленного договорного механизма предоставления участков недр в пользование.

Во втором параграфе третьей главы в качестве способа разрешения выявленных сложностей и противоречий отечественного законодательства о плате при пользовании недрами и законодательства об охране окружающей среды нами предложено распространение правовой идеи экологизации на законодательство об эколого-ресурсных платежах.

В качестве задач предложенного развития экологизации выявлена необходимость реализации компенсационных и стимулирующих составляющих платы при пользовании недрами и за негативное воздействие на окружающую среду, обеспечивающих выполнение ими экологической и стимулирующей функции и, как следствие, побуждение природопользователя к более рациональному и экологичному использованию природных ресурсов, восстановление нарушенной окружающей среды, сохранение и воспроизводство природных богатств для будущих поколений.

В предлагаемом развитии экологизации выделяется ряд направлений, представляющих самостоятельную научную ценность в отдельности:

— обеспечение реализации компенсационной составляющей эколого-ресурсных платежей;

— совершенствование экономического стимулирования рационального недропользования и охраны окружающей среды;

— установление легитимной правовой природы платы за негативное воздействие на окружающую среду;

— развитие договорного недропользования.

Взимаемые платежи при пользовании недрами и за негативное воздействие на окружающую среду характеризуются отсутствием целевого характера их взимания и доминированием фискальной функции, что является недопустимым в связи с имеющей место деградацией окружающей среды. Средством разрешения обозначенной проблемы видится обеспечение.

197 целевого освоения компенсационных составляющих платы при пользовании недрами (налога на добычу полезных ископаемых) и платы за негативное воздействие на окружающую среду.

Компенсационная составляющая в отношении невоспроизводимых природных ресурсов, например, полезных ископаемых, должна быть обусловлена восстановлением объема разведанных запасов, путем направления соответствующих средств на указанные цели.

При этом, наиболее оптимальным будет являться обеспечение целевого освоения указанных средств через единый экологический фонд, призванный решать задачи как восстановления качества окружающей среды, так воспроизводства минерально-сырьевой базы.

Такое средство экологизации недропользования как совершенствование экономического механизма рационального использования недр и охраны окружающей среды направлено, прежде всего, вниманию законодателя для целей обеспечения внесения в законодательные акты изменений, побуждающих пользователей недр к рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды через материальный интерес. Отсутствие на настоящий момент реальных экономических инструментов воздействия на хозяйствующий субъект обусловливает необходимость выявления и устранения препятствий реализации механизмов стимулирования в указанной сфере. Совершенствование экономического механизма представляется возможным через обеспечение реализации уже имеющихся освобождений, льгот и иных мер стимулирования в рамках применяющихся фискальных инструментов.

Так, обоснована необходимость совершенствования экономического стимулирования рационального недропользования, а именно в целях преодоления нечеткой формулировки п. 2 ст. 342 Налогового кодекса РФ, не позволяющей недропользователям осуществлять рациональное использование недр, предложено внесение изменений в указанную норму в.

198 виде исключения из абзаца 32 п. 2 ст. 342 Налогового кодекса РФ формулировки «и освобожденные по состоянию на 1 июля 2001 года в соответствии с федеральными законами от отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы при разработке этих месторождений».

Направление экологизации в виде установления легитимности платы за негативное воздействие на окружающую среду, прежде всего, говорит о недопустимости существования платежей с неадекватной правовой природой. Во второй главе работы обосновано, что существующая форма платы за негативное воздействие на окружающую среду является недопустимым в силу своего несоответствия Основному закону страны и требует скорейшего закрепления с правоустанавливающих позиций. В работе в достаточном объеме обоснован и предложен возможный вариант установления законности указанной платы в виде налога.

Направление экологизации в виде развития договорного недропользования характеризуется тем, что действующая разрешительная система предоставления недр в пользование выявила свои недостатки, а потому нуждается в пересмотре. В параграфе доказана целесообразность внедрения эффективных договорных форм в действующую разрешительную систему предоставления недр в пользование, в том числе посредством обеспечения реализации института соглашений о разделе продукции, выявившего свои недостатки. Договорной режим оборота прав пользования недрами подлежит распространению не на все участки месторождений полезных ископаемых. Обоснованным представляется разделение всех видов участков недр на две группы: стратегические и нестратегические, в отношении первой из которых предлагается изъять право пользования из оборота, или существенно ограничить его оборот путем определения особого правового режима и механизмов предоставления в пользование, а на права пользования второй группой участков недр распространить в возможном объеме предложенную схему договорных отношений.

Учитывая вышеизложенное, а также, несомненно, важную специфику недропользования и негативного воздействия на окружающую среду, является преобладающей необходимость трансформации существующей действительности данной сферы общественных отношений.

Единственно правильным решением данной проблемы является предложенный в работе комплексный подход к развитию правовой идеи экологизации с распространением сгенерированных тезисов на законодательство об эколого-ресурсных платежах.

В настоящей работе понятие природопользования рассматривается не только как сфера общественных отношений, регулирующих предоставление природных ресурсов в пользование за определенную плату, но и как совокупность отношений природопользования и охраны окружающей среды.

Только комплексный подход, состоящий из ряда фундаментальных направлений деятельности по совершенствованию отечественного природоресурсного сектора, позволит вывести природопользование и охрану окружающей среды в нашей стране из системного кризиса на качественно новый уровень, решить задачи рационализации природопользования, восстановления и сохранения природных богатств и окружающей среды для будущих поколений.