Природоресурсное законодательство Российской Федерации и субъектов Российской Федерации: Сравнительно-правовой анализ

Сегодняшние проблемы в сфере использования и охраны природных ресурсов практически полностью явились следствием преобладания экстенсивной экономики, которая развивалась без учета экологических факторов. Не улучшается ситуация и сегодня. По-прежнему наблюдается приоритет преимущественно экономических, а не экологических интересов, как это закреплено в ст. 3 Закона РСФСР от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды». Даже в какой-то мере в условиях нерегулируемого перехода к рыночной экономике это процесс стал еще более негативным.

В настоящее время принципиальная задача состоит в том, чтобы создать такие условия, при которых экономика будет вынуждена развиваться по принципу «научно обоснованного сочетания экологических и экономических интересов общества» с приоритетом охраны жизни и здоровья человека, рационального использования природных ресурсов, необходимости воспроизводства природных ресурсов и недопущения необратимых последствий для окружающей природной среды и здоровья человека. Думается, что в обеспечении этих процессов немаловажную роль должны сыграть и такие категории, как «охрана окружающей природной среды», «рациональное использование природных ресурсов», «природоохранное законодательство», «природоресурсное законодательство» и, наконец, «экологическое законодательство».

Радикальная перестройка экономической и политической системы Российской Федерации приводит к качественным изменениям в федеративных отношениях. Эти изменения касаются и сферы законодательства. Впервые в истории Российской Федерации ее субъекты получили конституционное право на собственное правовое регулирование. Для нас это совершенно новое качественное состояние, и поэтому принцип эволюционного характера развития права на региональном уровне неприменим. Нет основы, которую можно было бы непрерывно, постепенно количественно и качественно изменять и развивать. Законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации вынуждены идти иным путем — путем становления регионального законодательства.

Вместе с тем, в условиях федерализма новая политическая и экономическая система может успешно развиваться только при активном участии, как самой Российской Федерации, так и ее субъектов. Важно подчеркнуть, что стороны этого процесса являются двумя частями единого целого — Российского государства. Вот почему региональное законодательство должно рассматриваться как важнейший элемент правового пространства Российской Федерации.

Сегодня двухуровневое законодательство в Российской Федерации (федеральное и региональное законодательство) — это объективная реальность. Именно такая схема закреплена в ст.ст. 71, 72 и 76 Конституции Российской Федерации 1993 г. В этих условиях возникает объективная потребность в научном исследовании параметров не только федерального природоресурсного законодательства, но и природоресурсного законодательства субъектов Российской Федерации.

Необходимо исследовать проблемы соотношения федерального природоресурсного законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации в условиях отнесения Конституцией Российской Федерации земельного, водного, лесного законодательства, законодательства о недрах, об охране окружающей среды и вопросов владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами к совместной компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Возникает потребность научно-правового исследования проблем формирования природоресурсного законодательства субъектов Федерации в целях регулирования использования и охраны природных ресурсов Российской Федерации в целом.

Во времена централизованной административно-командной системы управления регионам не хватало самостоятельности, в том числе и в организации использования и охраны природных ресурсов в пределах их территорий. Сегодня регионы (субъекты Российской Федерации) получили возможность участия в правовом регулировании использования и охраны природных ресурсов и эта возможность должна быть реализована на основе рекомендации всесторонних научных исследований. Поэтому в современных условиях проблема оптимизации параметров собственного правового регулирования природоресурсных отношений законодательством субъектов Российской Федерации получает самостоятельное научно-правовое значение.

В целом, актуальность проблемы правового регулирования использования и охраны природных ресурсов регионов обоснована несколькими основными причинами.

Во-первых, тем, что и в настоящее время российская экономика продолжает развиваться по пути крайне нерационального использования природных ресурсов и гигантской расточительности экономики. Для России и ее регионов традиционная ориентация на экономические показатели роста без учета экологических факторов в ближайшей перспективе может иметь катастрофические последствия. В экономике же необходима ориентация на конечные результаты, включая состояние и уровень освоения природных ресурсов, а не промежуточные валовые показатели. Задачей прородоресурсного законодательства и является регулирование отношений в сфере взаимодействия общества и природы с целью сохранения природных богатств и естественной среды обитания человека.

Во-вторых, обострилась сама проблема наиболее полного и детального правового регулирования отношений природопользования в Российской Федерации. Так, уже несколько лет в стране остро стоит вопрос о принятии.

Земельного кодекса Российской Федерации, однако процедура его принятия неоправданно затянуласьпринятый Государственной Думой в 1999 г. Закон РФ «Об охране атмосферного воздуха» не решает одну из основных задачулучшение качества атмосферного воздуха (в США аналогичный закон носит наименование «О чистом воздухе») — и др.

В-третьих, все более ответственным становится научный анализ существующего федерального и регионального законодательства на предмет их соответствия друг другу, а также их суммы — современным интересам и задачам российского общества. Важным в данном случае представляются и такие аспекты, как связь российского законодательства с международным или законодательством стран с большими правовыми традициями в природоресурсной сфере, как уровень самостоятельности природоресурсного законодательства субъектов Российской Федерации, степень правовой обеспеченности хозяйственной деятельности, связанной с использованием природных ресурсов, в стране и в отдельных регионах России.

Наконец, актуальность научного исследования проблем правового регулирования использования и охраны природных ресурсов законодательством субъектов Российской Федерации в целом и конкретно законодательством Саратовской области объясняется необходимостью его совершенствования применительно к существенно изменяющимся экономическим, социальным и политическим условиям, складывающимся в настоящее время в Российской Федерации.

Состояние научной разработанности темы. Анализ различных аспектов экологической проблемы на сегодняшний день занимает одно из ведущих мест в науке и практике, что также является одним из факторов подтверждающих актуальность данной темы. Ежегодно в мире выходит около 15 тыс. работ, так или иначе посвященных охране окружающей природной среды и использованию природных ресурсов.

Определенную трудность вызывает отсутствие единого понятийного аппарата, так как в литературе до сих пор используются различные понятия: охрана природы, охрана окружающей природной среды, охрана и рациональное использование природных ресурсов и т. д.

Данные проблемы стали объектом пристального внимания ученых с начала 70-гг. Исследования философов в этом направлении можно охарактеризовать как движение от общенаучной постановки проблемы к более детальному анализу всего комплекса отношений в сфере взаимодействия общества и природы. В то же время для данного направления характерным стало одно противоречие. С одной стороны, пристальное внимание обращалось на социально-классовые факторы экологической политики, но с другой, лишь в незначительной мере рассматривалось ее социально-политическое содержание. Анализ подменялся тезисом об отсутствии социально-классовых предпосылок экологического кризиса в СССР, о преимуществах социалистического природопользования перед капиталистическим1. Внутренние социально-политические предпосылки обострения экологической ситуации почти полностью исключались из поля зрения исследователей, как и все недостатки существующей системы природопользования.

С середины 80-х гг. начинается новый этап научного осмысления проблемы. Он характеризуется широким диапазоном взглядов и плюрализмом мнений. Особенно это отличает исследования конца 80-х — начала 90-х гг. В них уже не с классовых, а с общечеловеческих позиций трактуются социально-политические аспекты взаимодействия общества и природы2.

1 См. об этом: Анучин В. А. Основы природопользования: теоретический аспект. М., 1978; Лаптев И. Д. Экологические проблемысоциально-политический и идеологический аспекты. М., 1982; Соломина С. Н. Социализм и природа. М., 1978; Социализм и природа: научные основы социалистического природопользования. М., 1982; Экологические проблемы в современной идеологической борьбе. Киев, 1984 и др.

См. об этом: Лемешев М. Я. Пока не поздно. Размышления экономиста-эколога. М., 1991; Моисеев Н. Н. Можно ли сегодня говорить о контурах будущего // Полис. 1991. № 3- Моисеев Н. Н. Экология, нравственность и политика // Вопросы философии. 1989. № 5- Платонов Г. В. Диалектика взаимодействия общества и природы. М&bdquo- 1989; Яковец Ю. В. У истоков новой цивилизации. M., 1993; др.

Исторические аспекты проблемы были изучены значительно меньше. Появившиеся в 70−80-е гг. работы по данному кругу вопросов были весьма немногочисленны, преимущественно представлены статьями1. В хронологическом плане их авторы следовали традиционному направлениюлибо в рамка послеоктябрьского, либо современного этапа природоохранной (экологической) политики. Отсутствовал главный элемент научного исследования — анализ всех составляющих проблемы.

Правовые аспекты охраны окружающей природной среды и природопользования были представлены в работах Н. Д. Казанцева, О. С. Колбасова, В. В. Петрова, Ю. И. Тютекина, Ю.С. Шемшученко2 и др. Авторы рассматривали проблемы правового регулирования отношений по охране окружающей природной среды, систему государственных органов и их функции в данной сфере, структуру и эффективность правового механизма охраны природы, вопросы эколого-правовой ответственности предприятий и граждан. Иными словами, акцент делался на проблемы правовой охраны окружающей природной среды, а не на правовое регулирование природопользования.

После принятия в 1991 г. закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» (с 1960 по 1991 гг. головным актом в этой сфере был Закон РСФСР «Об охране природы в РСФСР») это направление в развитии экологического права и законодательства лишь укрепилось. В 1991 г. был принят и Земельный кодекс РСФСР.

В 1995 г. был принят Водный кодекс РФ, Закон РФ «О животном мире», дана новая редакция Закона РФ «О недрах», и с этого момента внимание.

1 См. об этом: Висящев В. А., Казакова М. С. Деятельность КПСС по организации охраны природных ресурсов // Вопросы истории КПСС. 1972. № 10- Мчедлов М. П. Экологические проблемы в теории и политике КПСС // Вопросы истории КПСС. 1982. № 5 и др.

2 См.: Казанцев Н. Д. О некоторых вопросах кодификации природоохранительного законодательства // Вестник Моск. ун-та. Серия 11. Право. 1971. № 6- Колбасов О. С. Экология: политика — право. М., 1976; Правовая охрана природы в СССР / Под ред. В. В. Петрова. М., 1976; Тютекин Ю. И. Природа. Общество. Закон. М., 1976; Шемшученко Ю. С. Организационно-правовые вопросы охраны окружающей среды в СССР. Киев, 1976. ученых к вопросам охраны окружающей природной среды и рационального использования природных ресурсов распределяется уже более равномерно.

Однако проблема формирования природоресурсного законодательства Российской Федерации и ее субъектов на сегодняшний день остается малоисследованной. Дело в том, что до принятия ныне действующей Конституции Российской Федерации субъекты Федерации не обладали правом принятия законов и иных нормативных правовых актов. Поэтому и региональное природоресурсное законодательство, как таковое, только складывается. Кроме того, в последние годы при исследовании проблем формирования экологического законодательства акцент прежде всего делался на природоохранное законодательство или на законодательство об отдельных природных ресурсах1.

Целью данного диссертационного исследования является анализ характера и уровня правовой разработанности природоресурсного законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации как единой системы. Достижение поставленной цели обеспечивается реализацией следующих научных задач:

— оценить федеральные природоресурсные нормативные правовые акты как систему государственного природоресурсного законодательства;

— определить роль и место регионального природоресурсного законодательства в системе законодательства Российской Федерации;

— осуществить сравнительный анализ степени соотношения федерального и регионального уровней природоресурсного законодательства, наметить направления их более согласованного развития;

1 См. об этом: Маликова Э. М. Экологическое законодательство Республики Башкортостан. Дис.. канд. юр. наук. Уфа, 1995; Шаретдинов Э. Ф. Концепция развития природоохранного законодательства Республики Башкортостан. Дис.. канд. юр. наук. Уфа, 1995; Бородавкина Н. М. Правовое регулирование экологических отношений в субъектах Российской Федерации. Дис.. канд. юр. наук. Оренбург, 1999; Гиззатуллин Р. Х. Правовая охрана животного мира законодательством Республики Башкортостан. Дис.. .канд. юр. наук. Уфа, 1998; Латыпов Ф. Т. Правовая охрана лесов законодательством Республики Башкортостан. Дис.. канд. юр. наук. Уфа, 1998; др.

— 10- исследовать процесс формирования и содержательную основу природоресурсного законодательства Саратовской области как одного из крупных субъектов Российской Федерации;

— выявить предпосылки и показать пути дальнейшего совершенствования природоресурсного законодательства Саратовской области.

Методологическую основу диссертации составляют научные принципы и методы исследования, основанные на требованиях объективного и всестороннего анализа современных представлений о состоянии окружающей природной среды в конце XX века, о характере использования природных ресурсов, об экологическом праве и законодательстве, о путях формирования системы законодательства в федеративном государстве, а также основные положения Концепции устойчивого развития. Согласно Концепции представляется необходимым и возможным осуществить в Российской Федерации последовательный переход к устойчивому развитию, обеспечивающий сбалансированное решение социально-экономических задач и проблем сохранения благоприятной окружающей среды и природно-ресурсного потенциала в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений. Одним из важнейших условий устойчивого развития является создание отлаженной системы «центр — регионы», закрепленной законодательно.

Особенно важное значение в методологическом отношении представляют труды ряда ученых: С. А. Боголюбова, М. М. Бринчука, А. К. Голиченкова, JI.A. Заславской, Н. Д. Казанцева, О. С. Колбасова, О. И. Крассова, И. Ф. Панкратова, В. В. Петрова, Ф. М. Раянова, Ю. С. Шемшученко и др.

В диссертации использованы такие методы исследования, как сравнительно-правовой анализ, системный подход, логический (метод дедукции) и некоторые другие методы.

Нормативно — информационную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, законы Российской Федерации, нормативные указы и распоряжения Президента РФ, нормативные постановления и распоряжения Правительства РФ, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принятые по вопросам использования и охраны природных ресурсовнакопленные знания о природных объектах, выступающих и в качестве природных ресурсово современном соотношении предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектамиоб общих чертах и особенностях правового регулирования использования и охраны природных ресурсов в субъектах Российской Федерации. Особенно широко использованы законодательные акты Саратовской области, принятые в период с 1994 г. по 2000 г., а также Доклады о состоянии окружающей природной среды Саратовской области в 1997;1998 гг.

Научная новизна диссертационного исследования обеспечивается сравнительным подходом к рассмотрению федерального и регионального природоресурсного законодательства как единой правовой системы и конкретно заключается в следующем:

— дана современная трактовка понятий «экологическое право», «природ оресурсное законодательство», «природоохранное законодательство» и установлено их взаимное соотношение;

— проведено рассмотрение природоресурсного законодательства на федеральном и региональном уровнях как единой правовой системы Российской Федерации;

— определены правовые основы формирования регионального природоресурсного законодательства, его общие и особенные характеристики в отдельных субъектах Российской Федерации;

— выявлены эколого-экономические условия и важнейшие направления развития природоресурсного законодательства в Саратовской области;

— 12- намечены наиболее перспективные аспекты совершенствования законодательства в природоресурсной сфере для Саратовской области как одного из крупных регионов Российской Федерации.

В работе автором обоснованы следующие положения:

— сформировавшаяся к настоящему времени комплексная отрасль экологического права включает в себя все природоресурсное и природоохранное право, а также экологизированные нормы других отраслей права;

— природоресурсное законодательство, являясь структурной частью экологического права, является особой законодательной системой;

— законодательство субъектов Российской Федерации, в том числе природоресурсное законодательство, представляет собой объективную реальность, с которой нельзя не считаться при формировании федерального законодательства;

— природоресурсное законодательство Саратовской области является составной частью природоресурсного законодательства Российской Федерации и призвано регулировать отношения по использованию и охране природных ресурсов с учетом региональных особенностей;

— дальнейшее развитие и совершенствование природоресурсного законодательства Саратовской области в целом и по отдельным его направлениям состоит в постепенном и целесообразном переходе от разработки и принятия подзаконных нормативных правовых актов к подготовке и принятию региональных законов.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации были доложены на международной научной конференции «Современное Поволжье. Региональное развитие в ситуации социокультурного пограничья» (Саратов, сентябрь 1998 г.), региональной научной конференции в Саратовском институте Московского государственного университета коммерции «Коммерческая деятельность и образование: опыт и проблемы».

Саратов, апрель 1999 г.), а также на ежегодных научных конференциях аспирантов и сотрудников Саратовской государственной академии права.

Практическая значимость диссертационного исследования определяется возможностью использования содержащихся в нем теоретических положений и выводов в последующей научной разработке проблем использования и охраны природных ресурсов, как на уровне Саратовской области, так и на уровне Российской Федерации в целом.

Материалы диссертационного исследования могут быть использованы органами законодательной власти в процессе дальнейшего совершенствования природоресурсного законодательства Саратовской области.

Диссертационные данные могут быть использованы в учебном процессе вузов и колледжей при преподавании учебных курсов «Экологическое право Российской Федерации», «Регионалистика», «Российское право» и др.

— 150-Заключение.

Природоресурсное законодательство как самостоятельная отрасль права в нашей стране оформилось недавно. На рубеже 50−60-х годов по сути дела в законах Союза ССР нашел отражение только сам факт наличия в обществе проблем экологического и природоресурсного характера. И хотя данное направление законодательства в 60−70-е годы еще не получило должного развития, оно зародилось, стимулируя юридическую науку и оказывая все нарастающее воздействие на политику государства.

Значительное место в научном осмыслении новой для общества проблемы первоначально занимали вопросы отработки понятийного аппарата. От формулирования того или иного определения, от различной трактовки отдельных понятий зависел масштаб правового пространства, создаваемого природоресурсными и природоохранными нормативными правовыми актами, их содержание и механизм реализации. Совершенно естественной оказалась научная полемика 70-х, а затем 90-х годов о правовом и социальном содержании целого ряда понятий в данной сфере. В результате достаточно отработано понятие «природоресурсное законодательство», определено место данной отрасли в системе законодательства Российской Федерации.

В последнее десятилетие с принятием большого количества законов РФ, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ по вопросам использования и охраны отдельных природных ресурсов было сформировано специфическое природоресурсное направление в развитии российского законодательства. Федеральный уровень законодательных актов в рамках этого направления характеризуется большим разнообразием и охватывает весь перечень природных ресурсов, а именно: землю, недра, вода, лес, животный мир и атмосферный воздух. Даже достаточно общий анализ всех нормативных правовых актов в этой сфере позволяет оценивать их как систему природоресурсного законодательства. Для такой оценки, по нашему мнению, имеются следующие основания. Во-первых, природоресурсное законодательство охватывает огромный массив природных ресурсов (объектов) — широчайшую и жизненно важную для общества сферу правового регулирования. Во-вторых, основные принципы и правовые установки природоресурсного законодательства ориентированы на Основной Закон страны, базируются непосредственно на положениях Конституции Российской Федерации. В-третьих, данное законодательство составляют нормативные правовые акты, принимаемые всеми субъектами права федерального уровня, но представляющие собой единый пакет законодательных актов. В-четвертых, природоресурсное законодательство имеет системную конструкцию и по вертикали, включающую нормативные правовые акты федерального (государственного), регионального (субъектного) и местного (муниципального) масштаба. Причем активно развиваются все названные уровни.

Все более существенное место в системе природоресурсного законодательства на протяжении последних лет занимает региональное законодательство. Большинство субъектов Российской Федерации активно пользуется своим правом законотворчества, в том числе в сфере регулирования природопользования. В настоящее время в регионах России принимается огромное количество законодательных актов в масштабе своей территории. Особенно много их принято по вопросам землепользования и недропользования.

Оценивая положительно законодательный процесс в субъектах Российской Федерации по вопросам использования и охраны природных ресурсов в целом, отметим его определенную противоречивость. С одной стороны, региональное законодательство позволяет лучше отразить особенности и интересы того или иного региона, делает более целесообразным и эффективным применение соответствующих правовых норм, укрепляет политический авторитет, повышает статус субъектов РФ. Но с другой стороны, природоресурсное законодательство многих республик, краев, областей, округов содержит большое количество отступлений от федерального законодательства, несоответствий и даже противоречий с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Такое положение разрывает единое правовое пространство страны, затрудняет законодательный процесс и осложняет внутреннюю политику в Российском государстве.

Снятию или значительному устранению противоречивого характера регионального природоресурсного законодательства, по нашему мнению, должны способствовать активные действия органов государственной власти Российской Федерации в следующих направлениях. Во-первых, усиление контроля над региональным законодательным процессом, приведение в соответствие с федеральным законодательством всех региональных нормативных правовых актов. Во-вторых, постепенный отказ от договорных отношений с субъектами Федерации и перевод всех отношений на единую законодательную основу. В-третьих, более четкое законодательное разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере использования и охраны природных ресурсов. Сегодняшний уровень такого разграничения не всегда поддается единообразному толкованию, создавая определенные юридические коллизии.

Необходимость реализации данных направлений хорошо просматривается на примере Саратовской области. Являясь одним из крупных субъектов Российской Федерации, располагая значительными запасами природных ресурсов, область всегда нуждалась в собственном природоресурсном законодательстве. Политически активные властные структуры в последние годы стимулировали законодательный процесс. И теперь в области налицо активно формирующееся природоресурсное законодательство. Этот массив уже характеризуется определенными чертами, присущими системе, хотя окончательно система природоресурсного законодательства Саратовской области еще не сложилось. Ее подробный анализ убеждает в необходимости дальнейшего совершенствования как федерального, так и областного природоресурсного законодательства, усиления согласованности между этими двумя уровнями, устранения отмеченных противоречий и поднятия регионального законодательства на качественно новый уровень принятия законов, а не подзаконных нормативных правовых актов.