Правовые проблемы осуществления экологической экспертизы в России

Актуальность темы

исследования. Появление правового института экологической экспертизы России было вызвано обострением экологических проблем в России и усилением внимания общества к вопросам охраны окружающей среды. Одним из важных средств обеспечения экологической безопасности является предвидение последствий от осуществления планируемой деятельности, их прогностический анализ и на основе последнего — корректировка или запрещение реализации этой деятельности. Формирование превентивного экологического контроля осуществлялось в РФ с учетом наступившего экологического кризиса, проявившимся в загрязнении Ладожского озера, Чернобыльской аварии, строительстве ЦБК на озере Байкал, канала Волга-Чаграй, превращении в непригодные для жизни города — Нижнего Тагила, Магнитогорска, Березников хищническим использованием природных ресурсов и др. Установление государственного санкционирования на начало ведения любых видов хозяйственной и иной деятельности имеет ф и другие предпосылки. Развитие человеческого общества сопровождается все возрастающим уровнем потребления, продолжают использоваться старые технологии, которые необходимо реконструировать, угрожающей стала проблема отходов, их нелегального ввоза, и транспортировки иной вредоносной продукции. За последнее время увеличилось количество частных инвесторов, чьи хозяйственные проекты не продуманы с позиции минимизации вредного воздействия на окружающую среду, имеют низкий м уровень разработки и рассчитаны на сиюминутную выгоду. Поэтому одной из актуальных государственных задач — было создание эффективного механизма экологической экспертизы как препятствия для возможного неграмотного, вредоносного природопользования.

Актуальность темы

диссертации обусловлена еще и тем, что на сегодняшний момент такой правовой институт в России создан: (с 1995 г. действует ФЗ «Об экологической экспертизе», многочисленные подзаконные акты об экологической экспертизе), но его функционирование имеет не только глобальнее, общегосударственное е значение, но и сопровождается неоднозначными 'оценками. Экологическая экспертиза существенным образом вторгается в экономическую сферу, в области извлечения прибылей и поэтому немалая часть предпринимателей говорит об экологической экспертизе как о тормозе инвестиций, а о структурах государственной экологической экспертизы — как о созданных без всякой ответственности за свои решения.1 Поэтому анализ норм правового института экологической экспертизы, правильная оценка деятельности по осуществлению последней, выявление недостатков и путей совершенствования законодательства об экологической экспертизе, рассмотрение практики его применения — имеет огромную социальную значимость и являются более чем актуальными. Правовая проблематика осуществления экологической экспертизы уже нашла свою разработку в работах М. М. Бринчука, О. Н. Сапрановой, С. А. Боголюбова, А. К. Голиченкова, однако сегодня безусловно возникает потребность в дополнительном анализе этого правового института. Актуальность исследования усилена принятием Указа Президента РФ «О структуре федеральных органов исполнительной власти» 2 которым Госком-экология РФ была упразднена, а функции по проведению государственной экологической экспертизы (Г.Э.Э.) были переданы Министерству природных ресурсов РФ. Такое перераспределение функций государственных органов создает угрозу существования этого правового инструмента охраны окружающей природной среды в России. Поэтому необходимо дополнительно показать роль государственной экологической экспертизы, чтобы воспрепятствовать ее уничтожению.

Степень исследованности темы. Экологическая экспертиза, особенно теоретические проблемы ее правового обеспечения рассматриваются в трудах многих ученых юристов. Основоположники природоресурсного, экологического права еще за долго до учреждения в России правового института экологической экспертизы уделяли достаточное внимание проблемам.

1 г. «Известия», 11 декабря 1997 г.

2 РГ, 20 мая, 2000 г., № 97, с. 1−2. экологического прогнозирования, учета экологических требований при ведении хозяйственного планирования. Так, правовым аспектам экологической экспертизы наряду с рассмотрением общих проблем охраны окружающей среды посвящены работы Колбасова О. С., Петрова В. В., Шемшученко Ю.С.3.

Непосредственно экологической экспертизе посвящены исследования В. И. Андрейцева (1992г.), Сапрановой О. Н. (1995г.), Попкова В. В. (1997г.), Баимбетова Н.С.(1999г.). Наряду с другими вопросами экологическая экспертиза рассматривается в работах А. В. Бесядкого (1992г.), А. К. Голиченкова (1992г.). Первая из них непосредственно посвящена определению роли экологической экспертизы как способу обеспечения экологической безопасности. Диссертационное исследование А. В. Бесяцкого направлено на исследование процесса ОВОС, предворяющесо экологическую экспертизу и формирующего предмет исследования последней. А. К. Голиченков рассматривает экологическую экспертизу через призму ее соотношения с экологическим контролем, ОВОС, анализирует положения Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды», дает их научный комментарий, обобщает и оценивает их. Особую ценность диссертационного исследования Голиченкова А. К. определяет его обращение к зарубежному опыту применения процедуры ОВОС^ Голиченков А. К. называет экологическую экспертизу смежным с экологическим контролем видом деятельности. Диссертация Сапрановой О. Н. была написана в предверие принятия ФЗ «Об экологической экспертизе» (Закон), и многие ее положения посвящены определению экологической экспертизы, ее видам, целям, обязательным объектам и их интерпретациях в проекте Закона. В свою очередь Сапранова О. Н. придерживается позиции недопустимости.

3 Колбасов О. С. Экология: Политика-Право. М.: Наука, 1976 г., Колбасов О. С «Основные направления правотворчества в области охраны окружающей Среды», ж. «Советское государство и право», — 1980 г, Nr 3," с.74−75., Петров В. В. 'Экологическая функция права", ж. Советское государство и право, 1982 г., № 5, с.86−94- Петров В. В. «Экология и право», Москва, Юридическая литература, 1981 г., с. 135−136. Петров В. В. Правовая охрана природы. МГУ, 1980 г., Шемшученко Ю. С. «Организационно-правовые вопросы охраны окружающей Среды в СССР», Киев, 1976. отождествления экологической экспертизы с * природоохранительным контролем. Диссертация Попкова В. В. была написана в период действия Закона и представляет собой фактически изложение его положений с небольшими комментариями. Баимбетов Н. С. исследовал в своей диссертации законодательство об экологической экспертизе Республики Казахстан.

Вопросы организации и проведения экологической экспертизы анализировались, кроме того, в новейших учебниках4 и учебных пособиях5, научных статьях6, и комментариях7, научно-популярной литературе8. Тема экологической экспертизы также рассматривалась в трудах таких видных российских ученых ч как С. А. Боголюбова, М. М. Бринчука, М. И. Васильевой, О. Л. Дубовик, Б. В. Ерофеева, Т. В. Злотниковой, И^О.Красновой, Ю. Л. Максименко, Н. Ф. Реймерса, М. В. Хотулевой, АС. Шестерюка, А. В. Яблокова. Однако г' ^ несмотря на обилие работ, многие вопросы нуждаются в дополнительной проработке или уточнении.

Целями исследования являются: Познание сущности процессов принятия экологически значимых решений в России и анализ их правового регулирования, и в частности: изучение роли экологической экспертизы как средства охраны окружающей природной средывыявление особенностей экологической экспертизы в сравнении ее с другими экспертизами, урегулированными российским правоманализ правовых источников, определяющих как теоретическую базу.

4 М. М. Бринчук «Экологическое право», 1998 г., Боголюбов С. А. «Экологическое право» 1999 г.

5 И. И. Букс, С. А. Фомин, «Экологическая экспертиза и оценка воздействия на окружающую среду», Учебное пособие, издательство МНЭПУ, 1998 г.

6 М. М. Бринчук «Принципы экологической экспертизы», «Журнал российского права», 1998 г., № 9, с.З.

1 Комментарий ФЗ «Об экологической экспертизе», под редакцией М.М.

Бринчука, г. Москва, 1999 г.. s Норман Ли, «Экологическая экспертиза: Учебное руководство». М.: 1995 г., экологической экспертизы, так и процедуру проведения, а также оспаривания ее выводовоценка соотношения экологической экспертизы и ОВОСисследование легального и доктринальных определений экологической экспертизы, -категорий итерминов, употребляющихся в законодательстве об экологической экспертизеопределение критериев эффективности правового института экологической экспертизы в России, путей его совершенствованияформирование рекомендаций по оптимизации процедуры оспаривания выводов государственной экологической экспертизыисследование роли общественности в процедуре принятия экологически значимых решенийвыявление недостатков в деятельности органов управления природопользованием.

Предмет исследования: им являются материальные и процессуальные нормы, составляющие правовой институт экологической экспертизы, а также практика их применения.

Методология и методика: Проведенные исследования опирались на принятые общенаучные методы, включая метод сравнительного правоведения, исторический и логический методы, на положения общей теории права, на достижения научных разработок проблем проведения экологической экспертизы, на данные ряда отраслей права, в часшюсти земельного, гражданского, уголовного и уголовно-процессуального, административного права, криминологии. Важной методологической основой диссертации являются конституционные положения о деятельности государства и функционировании права. Разработки и идеи специалистов в области теории права С. С. Алексеева, А. Б. Венгерова и других теоретиков права особенно активно использованы при анализе категорий экологические требования и юридической природы заключения государственной экологической экспертизы. Для выработки позиции по отношению к правовым проблемам проведения экологической экспертизы существенную роль сыграли положения, сформулированные в работах Петрова В. В., Колбасова О. С., Андрейцева В. И., Бринчука М. М., Голиченкова А. К. Разработка нескольких положений опиралась на исследования зарубежных авторов, в частности Н. С. Баимбетова и Нормана Ли.

Существенное значение для данной диссертации имели эмпирические исследования, проводившиеся на основе принятых методик (анализ материалов прессы, нормативных актов, наблюдения). Основные положения и выводы диссертации основываются на исследовании: условий эффективности проведения экологической экспертизы.

Эмпирическую базу исследования составили материалы проведения экологической экспертизы органами Госкомэкологии РФ в период с 1996 г. по 2000 г.

Научная новизна работы определяется тем, что правовой институт экологической экспертизы в России существует с 1991 г., и сегодня накоплен почти 10 — летний опыт практики ее проведения. Последняя выступает важнейшим предметом исследования в настоящей диссертации. В работе таким образом подводятся итоги деятельности системы государственной экологической экспертизы, рассматриваются достигнутые результаты и проблемы, «плюсы» и «минусы» законодательства об экологической экспертизе. Поэтому результатом данного исследования являются комплексная оценка данного правового института, пределов его реализации, факторов, влияющих на эффективность его применения, а также формирование конкретных предложений по совершенствованию экологического законодательства.

Признаком новизны, обычно предъявляемым к диссертационным работам, обладают следующие элементы представленного текста:

— обоснование необходимости законодательного определения категории экологические требования;

— анализ признаков, отличающих государственную экологическую экспертизу от ведомственной;

— выводы о неоднозначной сущности нормативно установленных принципов экологической экспертизы;

— постановка и попытка решения проблемы правильного отнесения объектов экологической экспертизы к уровню федерации и субъектов федерации;

— обоснование выводов о включении ОВОС в научно-исследовательский этап проведения экологической экспертизывыявление последствий признания государственной экологической экспертизы несостоявшейся;

— аналитическая характеристика «Положения об ОВОС в РФ» 2000 г., законодательства субъектов федерации об экологической экспертизе;

— определение направлений совершенствования правового регулирования эколого-экспертного процесса, выявление мер по повышению эффективности процедуры экологической экспертизы;

— выявление неоднозначно сформулированных, противоречивых норм законодательства об экологической экспертизе;

— обоснование вывода о необходимости аттестации деятельности экспертов государственной экологической экспертизы;

— обоснование необходимости введения положений об обязательной экологической экспертизе в Земельный Кодекс РФ и в ст. 63 Лесного Кодекса РФ, посвященную переводу лесных земель в нелесные для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства.

Положения, выносимые на защиту:

1 .Проведение государственной экологической экспертизы представляет собой существенное вторжение в сферу экономических интересов как государства, так и влиятельных групп предпринимателей. В связи с этим необходимо принятие дополнительных мер по обеспечению вневедомственности и независимости эколого-экспертного процесса. А именно, предлагается ввести в круг участников процедуры Государственной экологической экспертизы фигуру Управляющего, который по ходатайству Заказчика будет исполнять функции секретаря и руководителя экспертной комиссии государственной экологической экспертизы. Управляющий в свою очередь взаимодействует с Экспертным Госорганом на основе гражданско-правовых отношений лицензиата-лицензирующего органа.

2. Совершенствование правового регулирования эколого-экспертного процесса должно осуществляться по следующим направлениям: во-первых, формирование рациональной и оправданной процедуры, во-вторых, устранение пробельности и неоднозначных формулировок законодательства об экологической экспертизе. В связи с этим предлагается предусмотреть в законодательстве:

• типизацию научно-исследовательского этапа государственной экологической экспертизы, то есть разделение единой процедуры на виды в зависимости от значимости и масштабности намечаемой деятельности. Сегодня установлены и действуют единые требования по проведению экспертизы для разномасштабных проектов: атомной электростанции и группы индивидуальных гаражей, чем создается потенциально невыполнимое законодательство, занижаются стандарты по проведению оценки действительно экологически значимых решений;

• этапы проведения государственной экологической экспертизы т. е. а) научно-исследовательский этап, включая его элементы — ОВОС и экологическое обоснованиеб) получение от государства официального разрешения на реализацию проектав) контроль за исполнением заключения.

• признание государственной экологической экспертизы несостоявшейся порождает, в частности, следующие правовые последствия, выражающиеся в том, что Заказчик получает право отозвать проектные материалы, возвратить всю оплаченную сумму за проведение экспертизы, потребовать возмещения вреда, причиненного просрочкой исполнения обязательств по проведению экологической экспертизы.

• нормативный статус эксперта-наблюдателя от органов местного самоуправления и субъектов федерации, в связи с тем, что в настоящее время такой наблюдатель, называясь по закону экспертом, не входит в состав экспертной комиссии, то есть не голосует.

3. Определение правовой природы заключения Государственной экологической экспертизы (Г.Э.Э.), выполняющего функцию фиксации мнений экспертов состоит в признании его не правовым актом, а актом санкционированного правоприменения. Соответственно правовая природа Приказа Специально уполномоченного Госоргана в области экологической экспертизы (Экспертного Госоргана) означает гарантии соблюдения надлежащей процедуры проведения государственной экологической экспертизы.

4. В связи с определением юридической природы заключения государственной экологической экспертизы, и разграничением функций последнего и Приказа об его утверждении предлагается схема оспаривания выводов Государственной экологической экспертизы и положения, по которым должны быть приняты разъясняющие Постановления Пленума Верховного Суда и Высшего Арбитражного суда. Закрепить в последних следующие предписания: во-первых, в случае оспаривания выводов экспертной деятельности по основаниям несоблюдения надлежащей процедуры проведения последней — обжалуется Приказ Экспертного Госоргана об утверждении заключения государственной экологической экспертизы, а в ситуации несогласия с выводами экспертной комиссии по сути, оспаривается само заключение. Указанные Постановления также должны вменить в обязанность всех судов РФ принимать исковые заявления об оспаривании заключения государственной экологической экспертизы даже если ответчик обозначен обезличенноэкспертная комиссия и определять самостоятельно конкретных соответчиковчленов экспертной комиссии посредством направления официальных запросов в Экспертный Госорган.

5. Исключить из ФЗ «Об экологической экспертизе» положения о полномочиях Экспертного Госоргана по установлению условий действия положительного заключения государственной экологической экспертизы;

6. В целях устранения неоднозначных формулировок экологического законодательства изложить ст. 18 ФЗ «Об экологической экспертизе» в to следующей редакции: «Утверждение заключения, подготовленного экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, является актом, подтверждающим соответствие процедуры проведения государственной экологической экспертизы требованиям настоящего Федерального закона и иных нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации» ;

Теоретическое и практическое значение^ Теоретическое значение диссертационного исследования заключается в том, что в нем определяется место государственной экологической экспертизы в системе иных экспертиз российского права, исследовано понятие экологической экспертизы и категории экологические требования с позиций общей теории права. Обоснована неотделимая связь экологической экспертизы и ОВОС.

Прикладное значение диссертации заключается в выявлении недостатков, преодоление которых возможно с учетом выводов и предложений, содержащихся в работе. Кроме-того, отдельные. положения могут служить в качестве учебного материала для преподавания курса «■-Экологическое право» как в юридических, так и неюридических ВУЗах.

Апробация результатов исследования1- Основные положения, выводы и рекомендации, сформулированные в диссертации, отражены в опубликованных статьях, а также использовались автором в холе преподавания курса экологическое право в МГЮА, ПМЮИ.

Структура диссертационного исследования^ Во введении показаны актуальность и новизна темы настоящего исследования, степень разработанности проблемы, сформированы цели, задачи исследования, его методологическая, правовая, научная базы, изложена теоретическая и практическая значимость, а также структура работы.

В первой главе диссертации — «Сущность и значение экологической экспертизы в принятии экологически значимых управленческих и хозяйственных решений» — исследуются сущность экологической экспертизы через различные ее проявления, а также определяются признаки, отличающие ее от иных смежных природоохранных институтов. В первой главе автором п представлена историческая схема становления * правового института экологической экспертизы, взаимосвязанности последней со всеми иными экспертизами, урегулированными российским правом. Проведен системный анализ доктринальных и легального определений экологической экспертизы, сущности категории экологические требования, деления экологической экспертизы на виды. В первой главе по-новому была раскрыта суть принципов экологической экспертизы и проанализированы нормативно-правовые акты, составляющие законодательство об экологической экспертизе.

Во второй главе исследования — «Процедура экологической экспертизы и пути совершенствования ее правового регулирования» обосновывается прогрессивное^{значение} процессуальных норм законодательства об экологической экспертизе, анализируются некоторые компетенционные нормы последнего, дается перечень органов государственной власти, участие которых в экологической экспертизе является значимым. Здесь описывается функциональный статус основных субъектов процедуры проведения государственной экологической экспертизы, определяются этапы проведения последней, ее соотношение с ОВОС, проводится сравнительно-правовой анализ норм Положения об ОВОС !994 и Положения об ОВОС 2000 г. При этом в главе анализируется практика проведения государственной экологической экспертизы и формируются основные направления совершенствования процессуального законодательства об экологической экспертизе. Во второй главе также рассмотрена процедура оспаривания выводов заключения государственной экологической экспертизы, предложена концепция юридической природы заключения государственной экологической экспертизы.

В главе 3 «Правовые средства обеспечения эффективности и действенности проведения экологической экспертизы» анализируются нормы об ответственности за нарушения законодательства об экологической экспертизе, деятельность государственных органов по привлечению к ответственности, рассматривается* участие граждан в проведении государственной экологической экспертизы и приводятся недостатки законодательства об общественной экологической экспертизе. п.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Настоящее диссертационное исследование было в основном проведено до ликвидации Госкомэкологии РФ. В связи с происшедшими изменениями в структуре управления охраной окружающей среды в стране возникает проблема сохранения важнейшего правового инструмента — государственной экологической экспертизы. Понятно, подчинение ее ведомству, являющемуся на сегодняшний день крупнейшим природопользователем, приведет к утрате функций независимости, объективности, то есть к уничтожению государственной экологической экспертизы как таковой. Экологи и юристы, безусловно, будут обсуждать способы минимизации потерь. В порядке постановки вопроса можно было продумать следующие варианты: 1) Образование комиссии по экологической экспертизе при Президенте РФ- 2) создание экологического контроля при Президенте РФ, который наряду с иными функциями будет заниматься и Государственной экологической экспертизой- 3) образование Агентства по экологической экспертизе- 4) восстановление статус-кво, то есть прежней системы управления.