Правовые проблемы государственного регулирования внешней торговли товарами: Международно-правовой аспект

Актуальность диссертационного исследования. Реформы, произошедшие в России за последнее десятилетие, нацелены на строительство демократического правового государства1, основанием которого должна послужить рыночная экономическая система. Составной частью данного процесса стала ориентация России на полномасштабное включение в мировую экономическую систему. Наряду с произошедшей либерализацией внешнеэкономической деятельности, превращением широкого спектра хозяйственных организаций в главных действующих лиц в осуществлении внешней торговли, изменению подверглось отношение к участию государства в механизме международных экономических обменов. Отмена государственной монополии внешней торговли, расширение числа субъектов внешнеторгового оборота отнюдь не означают отказа государства от вмешательства в систему внешней торговли. Более того, мировой опыт показывает, что происходит усиление и диверсификация подобного воздействия, приоритеты, принципы, механизмы и инструменты которого взаимосогласованы на международном уровне в многочисленных двусторонних и многосторонних соглашениях.

Успех экспортера на рынке той или иной страны определяется целым рядом экономических, организационных и правовых факторов. Одного только удачного соотношения цены и качества предлагаемого товара или услуги недостаточно. Любая экономическая деятельность во внешней сфере предполагает в первую очередь четкое представление о правовых рамках, в которых она осуществляется. Регулирование взаимоотношений между государствами и участниками внешнеэкономического оборота осуществляется посредством комплексной правовой системы, содержащей зафиксированные, исходя из национальных интересов и в соответствии с нормами международного права, правила предпринимательской деятельности в области межгосударственного обмена товарами и услугами, информацией, результатами интеллектуальной деятельности.

Интенсивное развитие внешнеторговых связей России, ее интеграция в мировую экономику неизбежно требуют формирования торгово-политического механизма на основе принципов, норм, правил, торговых обычаев и практики, существующих в современной международной торговле. Необходимо задействовать все известные инструменты торгово-политического регулирования. Их не надо изобретать или конструировать заново. На протяжении многих десятилетий они применяются в практике государств и используются ими для решения задач, сходных с теми, которые стоят сегодня перед Россией. Нельзя не видеть, что страна, торгово-политическое регулирование которой не учитывает отмеченных тенденций, которая не участвует активно в международной унификации правовых, административных и организационных основ торгово-политического регулирования, сама создает препятствия развитию своих внешнеэкономических связей и использованию преимуществ международного разделения труда. Поэтому при разработке нового торгово-политического механизма особое значение приобретает обеспечение его совместимости с международной системой торговой политики (ГАТТ/ВТО, ОЭСР, ЮНКТАД и Т.д.).

Объектом данного диссертационного исследования являются взаимосогласованные государствами правила регулирования международной торговли. Объем исследования ограничен только рассмотрением вопросов регламентации международной торговли товарами. Торговля товарами в современной мировой торговле, несмотря на рост торговли услугами, остается ее существенной частью (около 75%).

Предметом исследования являются взаимосогласованные государствами на международном уровне правовые рамки формирования национальных торгово-политических режимов и правила применения разнообразных инструментов государственного регулирования экспорта и импорта, а также положения импортированных товаров на внутреннем рынке государства-импортера.

Цель диссертационного исследования — рассмотреть и описать существующую международно-правовую базу взаимосогласованного формирования государственного торгово-политического регулирования на современном этапе, практику ее применения другими странами, и на основе критического анализа, с учетом особенностей российской правовой и экономической систем, определить основные направления, по которым должно идти создание и развитие торгово-политического механизма в Российской Федерации.

Для реализации данной цели автор поставил перед собой следующие основные задачи:

1. определить понятия торгово-политического механизма и составляющих его инструментов торгово-политического регулирования;

2. изучить особенности формирования правовой базы и структуры торгово-политического регулирования государства на современном этапе;

3. исследовать роль норм международного права в обеспечении взаимосогласованных правил осуществления государствами регулирования внешней торговли и структурировать систему источников международно-правового режима торговли товарами;

4. охарактеризовать роль Всемирной Торговой Организации и других международных организаций в формирования международно-правового режима торговли;

5. рассмотреть основные существующие в настоящее время системы классификации инструментов государственного регулирования внешней торговли;

6. проанализировать правовые и организационные основы применения тарифных и нетарифных инструментов внешнеторгового регулирования, рассмотреть и классифицировать способы осуществления государствами тарифного и нетарифного регулирования;

7. определить основные направления, по которым дожно идти формирование торгово-политического механизма и его развитие в России;

8. сформулировать рекомендации по реализации практических задач, # стоящих перед Россией по формированию ее торгово-политического механизма и обеспечению равноправного участия в международной торгово-политической системе;

9. оценить перспективы и возможности вступления России в ГАТТ/ВТО и определить основные направления работы, конкретные мероприятия, которые необходимо осуществить в России на этом направлении, в том числе, на уровне законодательном, уровне международных обязательств и организационно-техническом уровне.

При анализе правовых и организационных основ применения тарифных и нетарифных инструментов внешнеторгового регулирования (п.6) работа была построена на основе учета следующих особенностей международной торгово-политической системы и места в ней России: существующий высокий уровень унификации систем государственного внешнеторгового регулирования на основе взаимосогласованных правил, в том числе, и в первую очередь в рамках ГАТТ/ВТО;

Россия не является членом ГАТТ/ВТО, однако ставит в ближайшей перспективе задачу присоединения к ГАТТ/ВТО;

Европейский Союз, в качестве единой таможенной территории, является крупнейшим торгово-экономическим партнером России. Доля ЕС в товарообороте России, составила в 1997 г. 33% (Таможенная статистика внешней торговли Российской Федерации 1998 г., № 1). В тоже время Европейский Союз является одним из основоположников системы ГАТТ/ВТО, традиционно применяющим предусмотренные ее правовой базой правила торгово-политического регулирования.

При проведения исследования было принято решение придерживаться единой для всех тарифных и нетарифных инструментов схемой анализа: определение инструментамеханизм применения инструментаправовая регламентация применения инструмента в ГАТТ/ВТО или других международно-правовых документахопыт применения инструмента в ЕСсуществующий режим применения инструмента в отношениях России и ЕС (имея в виду современную договорно-правовую базу торговли товарами.

Россия — ЕС) — определение возможных последствий предстоящего вступления России в ВТО и основных задач по приведению внутреннего российского законодательства и международных обязательств России в соответствие с нормами ГАТТ/ВТО.

Методологические и теоретические основы диссертационного исследования. Методологическую основу исследования составляет комплекс научных методов исследования — таких, как системно-структурный, диалектический, формально-юридический, сравнительно-правовой, историко-правовой и другие.

Применяемые в диссертации научные методы не исключают в отдельных случаях возможности простого изложения фактов для аргументации высказанной точки зрения, обладающей достаточной доказательственной силой и выявляющей отдельные особенности исследуемой проблемы в тот или иной период времени, в той или иной стране или в мировом масштабе.

Своеобразие объекта и предмета исследования определили особенности использованной теоретической базы, на которую опирался автор диссертационной работы, и структуру проработанной им системы источников. В первую очередь имеется в виду недостаточная проработка в российской юридической науке вопросов правового регулирования внешней торговли в условиях рыночной экономики, а также практическое отсутствие нормативно-правовой и договорно-правовой базы такого регулирования. Это вызвано объективными причинамидолгое время в России (бывшем СССР) внешнеторговое регулирование фактически подменялось централизованной системой планирования, государственным ценообразованием и монополией на осуществление внешнеторговых операций. Существовала жестко централизованная система внешнеторговой деятельности в которой контрольные, регулирующие и непосредственно торговые функции совмещались в одном государственном органе. Переход в 1988 — 1992 гг. к децентрализованной системе организации внешней торговли, в которой за государством остались только регулирующие и контрольные функции, а сама конкретная внешнеэкономическая деятельность была передана организациям различной формы собственности, потребовал формирования системы торгово-политического регулирования, способной действовать в рамках свободы торговли, на основе принципа рыночной эффективности и в реально сложившихся российских условиях.

При исследовании различных аспектов торгово-политического механизма, составляющих его инструментов и практики их применения в ЕС и России, теоретической базой диссертации послужили труды зарубежных ученых (Шмиттхофф К., Moussis N., Velmust Е.), а также российских ученых (Войтович С., Горский В., Дюмулен И., Ершов Ю., Чеботарева Е.). При рассмотрении вопросов согласования на международном уровне правил использования торгово-политического регулирования, в том числе, при рассмотрении принципов международного экономического права, автор опирался на труды российских и зарубежных ученых (Богуславский М., Вельяминов Г., Ковалев А., Колосов Ю., Кузнецов В., Сабельников Л., Шумилов В., Kraus М.).

Система источников, использованных автором при проведении диссертационного исследования, определена: недостатком российских фундаментальных трудов в данной области юридических знанийнеобходимостью применения на российской почве опыта зарубежных государств и международного опыта согласованного торгово-политического регулированиянацеленностью всего исследования на разработку стратегии построения российского торгово-политического механизма, учитывающего передовой международный опыт и совместимого с международной системой регулирования торговли.

В основу выводов и предложений диссертации положены документальные материалы: тексты международных соглашений, решения и рекомендации международных организаций (ГАТТ/ВТО, ОЭСР, ЮНКТАД, ЕЭК ООН, Евростат и др.), нормативно-правовые акты Европейского Союза, нормативно-правовые акты Российской Федерации, оперативная документация, к которой автор имеет доступ по роду своей работы в Департаменте экономического сотрудничества Министерства иностранных дел Российской Федерации. Благодаря привлечению современных электронных средств передачи и хранения информации (Интернет, электронные базы данных) использовались наиболее современные версии документов, причем на языке оригинала.

Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что автор комплексно рассмотрел в одной работе международные правила согласованного правового торгово-политического регулирования торговли товарами, практику его применения государствами ЕС, существующую правовую базу торгово-политического регулирования в России и договорно-правовую базу торгово-политического регулирования торговли между Россией и ЕС. Представлено авторское определение механизма торгово-политического регулирования и определены основные тенденции его развития в современном международном товарообороте. Разработанная классификация инструментов внешнеторгового регулирования позволила структурировать основные направления международно-правовой, законотворческой и правоприменительной работы, направленной на создание в России современного торгово-политического механизма, соответствующего требованиям международного права и обеспечивающего полноправную интеграцию России в систему международного товарного обмена. Подробно рассмотрены согласованные международные правила применения тарифных инструментов и ряда наиболее важных нетарифных (антидемпинговые процедуры, защитные меры, ответные меры, количественные ограничения и т. д.), их правовая регламентация в ГАТТ/ВТО и в законодательстве ЕС. Проведен анализ российской правовой и договорной базы торгово-политического регулирования. Используя полученные результаты, автор подготовил предложения по формированию торгово-политического механизма Российской Федерации и проведению мероприятий, необходимых для обеспечения вступления России в ГАТТ/ВТО. Разработаны конкретные рекомендации по тем изменениям, которые необходимо внести в действующее российское законодательство (а также ставшие доступными автору готовящиеся Правительством и другими субъектами законодательной инициативы в Российской Федерации проекты документов), в правоприменительную практику, в действующие международно-правовые обязательства Российской Федерации. Определен круг нормативно-правовых актов, которые необходимо принять (и основные принципы их разработки) для безусловного обеспечения выполнения обязательств России, как будущего члена ГАТТ/ВТО. Даны рекомендации по административному и организационно-техническому аспектам предстоящей работы. Оценены последствия возможного вступления России в ГАТТ/ВТО для существующих международно-правовых документов России с ее основными торговыми партнерами — ЕС и СНГ, в том числе, с точки зрения сохранения преференциального режима в торговых отношениях с СНГ, и создания зоны свободной торговли с ЕС.

Полученные автором диссертационного исследования результаты в определенной мере восполняют пробелы, имеющие место в отечественной теоретической разработке механизма осуществления государством торгово-политического регулирования и имеют практическую применимость.

Практическая значимость результатов исследования определяется актуальностью и новизной поднятых в диссертации проблем, ориентированностью на совершенствование отечественной нормативно-правовой и договорно-правовой базы в области торгово-политического регулирования. Подготовленные автором общие теоретические выводы, характеризующие особенности современной системы торгово-политического регулирования международной торговли товарами, принципиальные направления формирования торгово-политического механизма Российской Федерации и обеспечения ее равноправного участия в международной торгово-политической системе, конкретные практические рекомендации по внесению изменений в действующее и готовящееся российское законодательство могут быть использованы на практике, в том числе, при организации переговорного процесса о вступлении России в ВТО и выработке ее переговорной позиции. Более того уже в настоящее время автор применяет результаты проведенного исследования по месту своей работы. В том числе, они были использованы при подготовке МИД России Перспективного плана действий по реализации Соглашения о партнерстве и сотрудничестве между Россией и ЕС, Совместной программы действий Россия — ЕС, Основных приоритетов программы технического содействия России со стороны ЕС (ТАСИС) на 1999 г. Ряд практических предложений по формированию торгово-политического механизма Российской Федерации, представленных в данном исследования, находят отражение в оперативной документации, которая готовится Департаментом экономического сотрудничества МИД России к различным международным встречам с участием российских представителей, в том числе и на высшем уровне (заседания совместных органов Россия — ЕС, саммиты Россия — ЕС).

Основные положения работы и выводы могут быть востребованы при чтении общих и специальных курсов по международному экономическому праву. Кроме того, диссертационное исследование представляет интерес для смежных наук — экономика, международные экономические отношения, экономическая география.

Проведенные исследования позволяют сформулировать и вынести на защиту следующие основные положения:

1. Внешнеторговое регулирование остается одной из существенных и необходимых функций государства. Рыночная система хозяйствования не означает абсолютного господства стихии свободы торговли. В основе современных международных экономических отношений лежит система общеобязательных правил поведения субъектов международного экономического права и субъектов внешнеторговых операций. Эта система представляет собой торгово-политический режим государства — совокупность многообразных инструментов государственного регулирования внешнеторгового оборота, закрепленных в форме норм национального права и механизмов их согласованного применения, в соответствии с нормами и принципами международного права.

2. Интенсивное развитие международных экономических связей на современном этапе стало возможным благодаря тому, что национальные торгово-политические системы большинства стран мира формировались с учетом общих правовых и организационных принципов. Произошла унификация правовых, административных и организационно-технических правил и практики регулирования внешней торговли государством. На этой основе сформировалась современная международная торговая система, и идет интенсивный процесс создания во многом единого правового, административного и организационно-технического пространства, в рамках которого существуют и развиваются торговые системы отдельных стран.

3. Наряду с тенденцией к либерализации торговой жизни, современную внешнеторговую политику большинства стран мира можно охарактеризовать как умеренно протекционистскую. Государство имеет право и должно регулировать экономические отношения в целях защиты интересов национальных производителей и экспортеров, используя при этом весь арсенал инструментов торговой политики, допустимых с точки зрения международного экономического права.

4. В основе правовой базы регулирования международных торговых отношений лежат общепризнанные принципы международного права и отраслевые принципы международного экономического права.

5. Согласованность в регулировании торговых операций достигается за счет комплекса многосторонних межгосударственных соглашений, создающих общую унифицированную правовую базу внешнеторговой деятельности. Ведущая роль в этом процессе принадлежит Всемирной Торговой Организации и системе договорно-правовых актов, образующих ее правовую основу.

6. Совместимость национальных торгово-политических систем с системой ВТО означает одновременно их совместимость и увязку между собой, что сводит препятствия в международной торговле к минимуму.

7. Все многообразие существующих в настоящее время инструментов внешнеторгового регулирования, в зависимости от механизма воздействия их на торговлю, можно классифицировать в две основные группы — тарифные и нетарифные. Несмотря на то, что положения ВТО устанавливают приоритет тарифного регулирования и требуют прекращения практики применения нетарифных инструментов в качестве барьеров для доступа импортных товаров на внутренний рынок, и те и другие являются неотъемлемыми элементами торгово-политического режима современного государства, в совокупности обеспечивающими эффективную внешнеэкономическую политику.

8. Выделение таможенного тарифа в отдельную категорию связано с характерными свойствами, определяющими его ведущую роль в государственной внешнеторговой политике. Тарифу свойственны наивысшая среди всех известных внешнеторговых инструментов степень стабильности и транспарентность нормативно-правового обеспечения.

9. Совокупность всех нетарифных инструментов позволяет осуществлять достаточно гибкое, оперативное и целенаправленное регулирование импорта в широком диапазоне. Они служат эффективным средством торговой дипломатии, позволяющим получать уступки в том, что касается торговых ограничений на условиях взаимности или отмены дискриминационных мер в странах — торговых партнерах.

10. Во всем мире внешнеторговая сфера регулируется государством. Россия не должна и не может быть исключением в этом плане. Произошедшие несколько лет назад децентрализация внешней торговли, отмена монополии государства на выход на внешние рынки, сложное финансово-экономическое положение страны, проблема сохранения экономической целостности Федерации выдвигают на первый план задачу создания эффективного торгово-политического механизма, способного защитить экономические интересы, целостность, независимость и безопасность России. Необходимо сформировать организационную и правовую базу для использования всего комплекса инструментов тарифного и нетарифного регулирования, в максимальной степени учитывая международную практику их применения и регламентации, в первую очередь, Европейским Союзом. Это связано с тем, что страны Запада, накопили колоссальный практический и теоретический опыт в применении торгово-политических инструментов, отработав подробно все детали их законодательного и договорного закрепления.

11. Вступление в ВТО — универсальный механизм торгово-политического регулирования — является неотъемлемым условием полноправной интеграции России в международную торгово-экономическую систему. Нет смысла рассуждать плохо это или хорошо для России. Это объективно вызвано особенностями современной ситуации, когда практически все страны мира входят в ВТО. Оставаясь вне ее, Россия изолирует себя, лишает себя возможности влиять на развитие международного торгового права, участвовать в переговорах по либерализации режима международной торговли и выработки согласованных инструментов ее регулирования. Неучастие в ВТО приводит также к тому, что Россия не имеет доступа к механизму урегулирования торгово-политических споров, предусмотренного в рамках данной организации. Россия не участвует в работе секретариата ВТО. Как к государству — нечлену ВТО, к России и ее экспортерам применяются рестриктивные и ограничительные меры.

12. Речь должна идти о вхождении в ВТО на условиях, учитывающих текущую экономическую и правовую ситуацию в России. Присоединение должно состояться до конца 1999 г. В противном случае, Россия окажется в сложном положении, так как после начала нового раунда многосторонних переговоров в рамках ВТО ей придется делать двойные уступки, возможно превышающие ее потенциал.

13. Задачи формирования в России современного торгово-политического механизма и вступления в ВТО по сути дела неразрывно связаны друг с другом. В идеальной ситуации первое должно предшествовать второму. Однако, как уже было сказано выше, время этого не позволяет. В 2000 г. начинается новый раунд переговоров. Необходимо, чтобы Россия приняла в них участие в качестве полноправного члена ВТО. Только в таком качестве у нас будет возможность продвигать свои интересы в вопросах дальнейшего формирования согласованного режима торгово-политического регулирования. Кроме того, все более остро встают вопросы дискриминации российских товаров на международных рынках и экспансии иностранных товаров на внутренний российский рынок, что усиливает кризисные тенденции в российской экономике. Очевидно, что необходимо решать две указанные задачи одновременно и комплексно. Это возможно только при наличии стратегии, включающей в себя два основных направленияформирование правовой базы и институционного механизма торгово-политического регулирования.

14. Учитывая опыт ЕС, целесообразно пойти по пути формирования иерархической структуры нормативно-правовой базы торгово-политического режима. В основу данной структуры должен быть положен Закон о регулировании внешнеэкономической деятельности (от 7 июля 1995 г.), как документ, дающий важнейшие понятия и приоритеты государства в данной области и определяющий распределение полномочий между органами государственной власти при осуществлении внешнеэкономической политики. Его необходимо изменить и дополнить так, чтобы он получил принципиально новое смысловое содержание в качестве закона, регламентирующего устройство и реализацию торгово-политического механизма в Российской Федерации. По примеру ЕС, он должен представлять собой нормативно-правовой акт, соответствующий нормам ГАТТ/ВТО и регламентирующий основы торгово-политического регулирования в России. Вторым элементом иерархического устройства правовой базы внешнеторгового регулирования должна стать система законов, регламентирующих применение всех форм торговой защиты, специальных режимов торговли определенными товарами. При этом данная система должна отвечать следующим основным критериям: соответствие нормам ГАТТ/ВТО, транспарентность, максимальная проработанность, исключающая необходимость принятия значительного числа дополнительных подзаконных актов. Подобный подход к формированию правовой базы торгово-политического регулирования позволил бы производителям и экспортерам иметь набор из нескольких десятков основополагающих документов, подробно регулирующих все правила экспортно-импортных операций и основы положения импортных товаров на внутреннем рынке России, и на этой основе более эффективно применять на практике возможности государства по защите их интересов.

15. Формирование правовой базы торгово-политического механизма неразрывно связано с необходимостью создания организационно-технической структуры ее реализации и применения на практике, которая должна включать в себя:

— систему государственных органов власти, осуществляющих функции государства по регулированию внешней торговли, и юрисдикционных органов, обеспечивающих применение судебных и административных процедур;

— систему юридических агентств и консультантов, действующих на коммерческой основе, для оказания правовой помощи российским экспортерам;

— систему общественных организаций предпринимателей, в том числе, ассоциаций предприятий одной отрасли, экспортеров, которые бы аккумулировали финансовые, информационные, организационные возможности для представления интересов своих учредителей в вопросах торговой политики;

— создание на коммерческой основе, путем объединения усилий производителей и экспортеров, фирм глобальных экспортеров — организаций, деятельность которых целиком направлена на завоевание иностранных рынков (по образу существовавших ранее государственных внешнеторговых объединений).

— систему информационного обеспечения внешнеторговой деятельности, которая содержала бы различные сведения: законодательство России и зарубежных стран, существующие торговые барьеры в других странах, организационно-техническую информацию, связанную с торговой политикой.

— систему, которая обеспечила бы взаимодействие всех вышеназванных элементов для максимального учета интересов предпринимателей, эффективного реагирования на их запросы, выработки единой внешнеторговой стратегии, нацеленной на поддержку развития национальной экономики.

16. Ко времени присоединения к ВТО российское законодательство, регулирующее взаимоотношения в сферах применения соглашений ВТО, должно быть приведено в полное соответствие с нормами ГАТТ/ВТО. Обобщая результаты проведенного в соответствии с поставленными задачами исследования, автор подготовил перечень действующих федеральных законодательных актов и готовящихся проектов таковых, требующих внесения изменений и дополнений, а также перечень новых законодательных актов, которые необходимо разработать и принять для безусловного обеспечения выполнения обязательств России как члена ВТО.

Принятие или изменение законов, обеспечивающих выполнение базовых обязательств члена ВТО, должно произойти к моменту присоединения. В противном случае, протокол о присоединении России к ВТО может содержать крайне нежелательные изъятия, позволяющие членам ВТО не применять в отношении России соответствующие положения ВТО. Такой подход существенно затруднит, а скорее всего сделает невозможным для России получение равного и недискриминационного статуса членства и впоследствии приведет к тому, что переговоры о его изменении будут продолжаться столько, сколько этого — по различным причинам — захотят члены ВТО.

17. При вступлении в ВТО России предстоит взять обязательства зафиксировать («связать») по подавляющему большинству тарифных позиций уровень ставок импортных пошлин и по их снижению в течение определенного срока. Сам по себе факт «связывания» тарифов создает качественно новую ситуацию в российской тарифной системе, делая ее стабильной и предсказуемой в среднесрочной перспективе, как для иностранных поставщиков, так соответственно и для российских импортеров. Это важный фактор стимулирования торговли. Однако, положение дел в области таможенных тарифов в России, где еще недавно существовала абсолютная монополия государства на внешнюю торговлю, вряд ли может быть сравнимо с нынешним уровнем тарифной либерализации в государствах-членах ВТО, к которому они шли весь послевоенный период. Поэтому было бы справедливо учитывать реальную экономическую ситуацию, которая сложилась в России в настоящее время. В этой связи принятие Россией обязательств в ВТО по тарифной либерализации должно основываться на собственных планах экономических преобразований.

18. В настоящее время Россия имеет порядка 1000 международных соглашений, попадающих в сферу применения ВТО, заключенных, как правило, на двусторонней основе2. В их числе — соглашения, определяющие общие условия торговли товарами, режим капиталовложений (инвестиций), режим торговли отдельными видами услуг. Должны быть подготовлены обоснования изъятий из режима наибольшего благоприятствования в тарифной сфере — в пользу зоны свободной торговли и/или таможенного союза с членами СНГ, а также новые международные соглашения, регулирующие проблемы, вытекающие из присоединения России к ВТО.

Анализ международных договоров должен быть проведен к началу двусторонних переговоров по выработке условий присоединения России к ВТО с соответствующими членами ВТО с тем, чтобы получить наиболее полное представление об объеме и характере обязательств, которые Россия могла бы взять в процессе присоединения. Переговоры по изменению, денонсации или выработке новых соглашений должны быть завершены к моменту присоединения России к ВТО.

19. Присоединение к ВТО — сложный и многофакторный процесс, требующий постоянной координации работ по всем направлениям. Ежедневная координация работы поручена Межведомственной комиссии по вопросам отношений с ВТО (МВК), при том понимании, что ей предоставлены соответствующие полномочия, как бюрократического (право привлечения экспертов), так и иного (право изменения переговорной позиции по непринципиальным вопросам) плана. Необходимо увеличить ее полномочия, в частности, МВК могла бы определять этапность, приоритетность работ и тематику переговоров.

Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертационная работа выполнена на кафедре Международного права Дипломатической академии Министерства иностранных дел Российской Федерации в соответствии с планом НИР на 1997 — 1998 гг. Основные теоретические выводы и положения диссертации получили апробацию в следующих формах:

1. Через публикацию статей в журналах «Юридический мир», «Внешнеэкономический бюллетень Всероссийской академии внешней торговли», «Консультант директора», «Московский журнал международного права».

2. Через обсуждение на кафедре Международного права Дипломатической академии МИД России.

3. Через практическое применение в работе автора в качестве сотрудника Департамента экономического сотрудничества МИД России, в компетенции которого находятся, в частности, вопросы договорно-правового обеспечения и практической реализации существующих международных обязательств России по вопросам торговой политики, а именно, торговые отношения с Европейским Союзом и проведение переговоров о вступлении России в ВТО.

4. Через выступления на конференции «Движение товарных потоков на Европейском континенте» (июнь 1998 г., Брюссель), семинаре «Формирование новой правовой базы программы технического содействия оказываемого России со стороны ЕС» (июль 1998 г., Москва) и семинаре «Российская экономика и европейские интеграционные процессы» (сентябрь 1998 г., Хельсинки).

5. Через использование при подготовке Перспективного плана действий по реализации Соглашения о партнерстве и сотрудничестве между Россией и ЕС, Совместной программы действий Россия — ЕС, Основных приоритетов программы технического содействия России со стороны ЕС (ТАСИС) на 1999 г.

Структура диссертации и ее содержание подчинены целям и задачам исследования. Она состоит из введения, основной части, заключения, списка источников, на которые опирался автор, и приложений. Основная часть состоит из трех глав. В первой главе исследуются основные тенденции развития международного правового обеспечения согласованного применения государствами инструментов торгово-политического регулирования, представлены структура соответствующей правовой системы, классификация существующих торгово-политических инструментов и их характеристика. Во второй и третьей главах работы проанализированы различные аспекты согласованных на международном уровне правил регламентации и применения тарифных и нетарифных инструментов, даны практические рекомендации по их закреплению в формируемом торгово-политическом механизме России.

Заключение

.

Существенным элементом проводимой в Российской Федерации социально-экономической реформы является создание принципиально новой системы регулирования торговых отношений с другими государствами. Долгое время в условиях административно-командной системы управления обществом, и в том числе — экономическими отношениями, существовали государственная монополия торговли, система централизованного планирования производства и распределения, механизм государственного ценообразования. Это определяло специфический подход к управлению внешнеторговыми связями в том, что касается задач и методов, а также их правового обеспечения. Переход к рыночной системе хозяйствования, с одной стороны, существенно повысил значение международной торговли для внутреннего экономического развития, а с другой стороны, потребовал коренного пересмотра правовой базы внешнеторгового регулирования. Актуальной стала необходимость пересмотра существующих международно-правовых обязательств и нормативно-правовых актов внутреннего законодательства России. В основе концептуально нового подхода к построению торгово-политического механизма в Российской Федерации должен лежать принцип рыночной эффективности в сочетании с государственным регулированием, а не управлением. При этом важнейшим является вопрос о степени и направлениях государственного регулирования внешней торговли.

Проведенное в данной работе исследование позволило сделать следующие основные выводы.

I. Общие теоретические выводы, характеризующие особенности современной системы торгово-политического регулирования.

1. Внешнеторговое регулирование остается одной из существенных и необходимых функций любого государства. Рыночная система хозяйствования не означает абсолютного господства стихии свободы торговли. В основе современных международных экономических отношений лежит система общеобязательных правил поведения субъектов международного экономического права и субъектов внешнеторговых операций. Эта система представляет собой торгово-политический режим — совокупность многообразных инструментов государственного регулирования внешнеторгового оборота, закрепленных в форме норм национального права и механизмов их согласованного применения, в соответствии с нормами и принципами международного права.

2. Интенсивное развитие международных экономических связей на современном этапе стало возможным благодаря тому, что национальные торгово-политические системы большинства стран мира формировались с учетом общих правовых и организационных принципов. Произошла унификация правовых, административных и организационно-технических правил и практики регулирования внешней торговли государствами. На этой основе сформировалась современная международная торговая система, идет интенсивный процесс создания единого правового, административного и организационно-технического пространства, в рамках которого существуют и развиваются торговые системы отдельных государств.

3. Наряду с тенденцией к либерализации торговой жизни, современную внешнеторговую политику большинства стран мира можно охарактеризовать как умеренно протекционистскую. Государство имеет право и должно регулировать экономические отношения в целях защиты интересов национальных производителей и экспортеров, используя при этом весь арсенал инструментов торговой политики, допустимых с точки зрения международного экономического права.

4. Согласованность в регулировании торговых операций достигается за счет комплекса многосторонних соглашений, создающих общую унифицированную систему внешнеторговой деятельности. Ведущая роль в этом процессе принадлежит Всемирной Торговой Организации и системе договорно-правовых актов, образующих ее правовую основу. Применительно к торговле товарами центральное место в этой системе занимает Генеральное соглашение по тарифам и торговле, как многосторонний документ, создающий правовую базу для торговли 132 государств и заменяющий несколько тысяч двусторонних договоров и соглашений.

5. Основу многостороннего международного торгового порядка образуют соглашения Уругвайского раунда переговоров ГАТТ. Итоговые документы Уругвайского раунда закреплены в форме Заключительного акта, представляющего собой в правовом плане консолидированный документ, все инструменты которого взаимосвязаны.

6. ГАТТ представляет собой кодекс универсальных императивных принципов, правил и норм международной торговли, на основе которых построены торгово-политические системы большинства стран мира. Развитие ГАТТ привело к формированию вокруг него и в его продолжение комплекса многосторонних договоренностей, подробно регламентирующих различные аспекты международной торговли товарами, в том числе те, которые ранее традиционно находились в национальной компетенции государств (вопросы определения таможенной стоимости, антидемпинг, технические барьеры, санитарные и фитосанитарные нормы и т. д.).

7. В силу принципа обязательности в полном объеме исполнять положения соглашений, образующих правовую базу ВТО, национальное право, в части касающейся регулирования международного товарного обмена и положения импортных товаров на национальных рынках, не может противоречить общепринятым принципам и нормам международного права, международно-правовым обязательствам государства в ВТО.

Совместимость национальных торгово-политических систем с системой ВТО означает одновременно их совместимость и увязку между собой, что сводит препятствия в международной торговле к минимуму.

8. Все многообразие существующих в настоящее время инструментов внешнеторгового регулирования, в зависимости от механизма воздействия их на торговлю, можно классифицировать в две основные группы — тарифные и нетарифные. Несмотря на то, что положения ГАТТ/ВТО предусматривают приоритет тарифного регулирования и требуют прекращения практики применения нетарифных инструментов в качестве барьеров для доступа импортируемых товаров, и те и другие являются неотъемлемыми элементами торгово-политического режима современного государства, в совокупности обеспечивающими эффективную внешнеэкономическую политику.

9. Выделение таможенного тарифа в отдельную категорию связанно с характерными свойствами, определяющими его ведущую роль в государственной внешнеторговой политике. Тарифу свойственны наивысшая среди всех известных внешнеторговых инструментов степень стабильности и транспарентность нормативно-правового обеспечения. Тарифное регулирование в различных государствах имеет много общего, базируясь на единых принципах и нормах, что значительно облегчает процесс международной торговли. Это было достигнуто в рамках деятельности международных организаций — Всемирной таможенной организации, ЕЭК ООН, ГАТТ/ВТО, ЮНКТАД и др.

10. Совокупность всех применяемых в мире нетарифных инструментов позволяет осуществлять достаточно гибкое, оперативное и целенаправленное регулирование импорта в широком диапазоне. Они служат эффективным средством торговой дипломатии и позволяют получать уступки в том, что касается торговых ограничений на условиях взаимности или отмены дискриминационных мер в странах — торговых партнерах. Классификация, разработанная в рамках ГАТТ/ВТО, наиболее подробная и позволяет оптимальным образом распределить все существующие в настоящее время в международной торговле нетарифные инструменты в пять групп: меры вмешательства государства в экономику, особенности таможенных и административных процедур, стандарты и другие специальные требования к товарам, специфические торговые барьеры, импортные налоги и сборы. Кроме того, данная классификация должна быть дополнена другой значительной группой инструментов — меры валютно-финансовой политики.

11. Во всем мире внешнеторговая сфера регулируется государством. Государство защищает свою национальную экономику, экономические интересы своих экспортеров за рубежом и национальных товаропроизводителей и потребителей, создает с помощью торгово-политического регулирования механизм, связывающий экономические интересы национального хозяйства и задачу его оптимального развития с процессами, протекающими в мировой экономике. Россия не должна и не может быть исключением в этом плане. Произошедшие несколько лет назад децентрализация внешней торговли, отмена монополии государства на выход на внешние рынки, сложное финансово-экономическое положение страны, проблема сохранения экономической целостности Федерации выдвигают на первый план задачу создания эффективного торгово-политического механизма, способного защитить экономические интересы, целостность, независимость и безопасность России.

12. Интенсивное развитие внешнеторговых связей России, ее интеграция в мировую экономику требуют формирования торгово-политического механизма на основе принципов, норм, правил, торговых обычаев и практики, существующих в современной международной торговле. Необходимо задействовать все известные международному экономическому праву и все используемые в национальных внешнеторговых законодательствах инструменты торгово-политического регулирования, которые на протяжении многих десятилетий применяются в практике государств для решения задач, сходных с теми, что стоят сегодня перед Россией. Государство, которое не участвует активно в международной унификации правовых, административных и организационных основ торгово-политического регулирования, само создает препятствия развитию своих внешнеэкономических связей и использованию преимуществ международного разделения труда. Поэтому при разработке правовой системы нового торгово-политического механизма особое значение приобретает обеспечение его совместимости с международной системой торговой политики (ГАТТ/ВТО, ЮНКТАД, ОЭСР и т. д.).

13. Как и во всех странах мира создание торгово-политического механизма в России должно носить комплексный и поэтапный характер. Перенося чужой опыт на российскую почву, нужно помнить, что Россия — огромная, многонациональная страна со сложной многоотраслевой экономикой, с развитым внутренним территориальным разделением труда, находящаяся на пути трансформации к рыночной системе хозяйствования. Поэтому зарубежный опыт должен применяться в России в адаптированном к ее условиям виде.

II. Практические задачи, стоящие перед Россией по формированию торгово-политического механизма и обеспечению ее равноправного участия в международной торгово-политической системе, организационной и правовой основой которой в настоящее время объективно является ГАТТ/ВТО.

1. Создание торгово-политического механизма в России предполагает формирование организационной и правовой базы для использования всего комплекса инструментов тарифного и нетарифного регулирования, в максимальной степени учитывающей международную практику их применения и правовой регламентации, в первую очередь Европейским Союзом. Это связано с тем, что страны Запада накопили колоссальный практический и теоретический опыт в применении торгово-политических инструментов, отработав подробно все детали их законодательного и договорного закрепления.

2. Вступление в ВТО — универсальный механизм торгово-политического регулирования, является неотъемлемым условием полноправной интеграции России в международную торгово-экономическую систему. Нет смысла рассуждать плохо это или хорошо для России. Это объективно вызвано особенностями современной ситуации, когда практически все страны мира входят в ГАТТ/ВТО. Оставаясь вне ее, Россия изолирует себя, лишась возможности влиять на развитие международного торгового права, участвовать в переговорах по либерализации режима международной торговли и выработке согласованных инструментов ее регулирования. Неучастие в ВТО приводит также к тому, что Россия не имеет доступа к механизму урегулирования торгово-политических споров в рамках данной организации. Как к государству — нечлену ВТО, к России и ее экспортерам применяются ограничительные меры.

При этом, однако, речь должна идти о вхождении в ГАТТ/ВТО на условиях, учитывающих текущую экономическую и правовую ситуацию в России. Присоединение должно состояться до конца 1999 г. В противном случае, Россия окажется в сложном положении, так как после начала нового раунда многосторонних переговоров ей придется делать двойные уступки, возможно превышающие ее потенциал.

3. Задачи формирования в России современного торгово-политического механизма и вступления в ГАТТ/ВТО по сути дела неразрывно связаны друг с другом. В идеальной ситуации первое должно предшествовать второму. Однако, как уже было сказано выше, время этого не позволяет. В 2000 г. начинается новый раунд переговоров. Необходимо, чтобы Россия приняла в них участие в качестве полноправного члена ВТО. Только в таком качестве у нас будет возможность продвигать свои интересы в вопросах дальнейшего формирования согласованного режима внешнеторгового регулирования. Кроме того, все более остро встают вопросы дискриминации российских товаров на международных рынках и экспансии иностранных товаров на внутренний российский рынок, что усиливает кризисные тенденции в российской экономике. Необходимо решать две указанные задачи одновременно и комплексно. Это возможно только при наличии стратегии, включающей в себя два основных направления — формирование правовой базы и институционального механизма.

4. Формирование правовой базы нового торгово-политического механизма России должно основываться на следующих основных принципах: максимальный учет норм ГАТТ/ВТО, системность, транспарентность. Правовые нормы, обеспечивающие государственное регулирование внешней торговли, должны быть доступны широким слоям предпринимателей. Это может быть достигнуто благодаря их фиксации преимущественно на уровне законов, а не подзаконных актов.

Учитывая опыт ЕС, целесообразно пойти по пути формирования иерархической структуры нормативно-правовой базы торгово-политического режима. В основу данной структуры должен быть положен Закон о регулировании внешнеэкономической деятельности 1995 г., как документ, дающий основные понятия и приоритеты государства в данной области и определяющий распределение полномочий между различными органами власти при осуществлении внешнеэкономической политики. К сожалению, действующий.

Закон носит во многом декларативный характер и определяет лишь основные направления внешнеторгового регулирования. Его необходимо изменить и дополнить так, чтобы он получил принципиально новое смысловое содержание в качестве закона, регламентирующего устройство и реализацию торгово-политического механизма в Российской Федерации. По примеру ЕС, он должен представлять собой нормативно-правовой акт, базирующийся на основе ГАТТ/ВТО и регламентирующий кто и как и управляет в России тарифными и нетарифными инструментами регулирования внешней торговли, полномочия органов государственной власти в области торгово-политического регулирования, их функции, задачи, а также ответственность за неисполнение своих обязанностей. Должно быть обеспечено взаимодействие системы органов государственной власти, предпринимателей, экспортеров, потребителей и их общественных организаций в целях развития национальной экономики и обеспечения эффективного продвижения российских товаров на внешние рынки. Закон должен содержать правовые рамки проведения расследований случаев нарушения прав российских производителей и экспортеров как на внешнем, так и на внутреннем рынках с целью принятия адекватных ответных мер на основе использования всех допустимых внешнеторговых инструментов (защитные меры, антидемпинг, отказ от обязательств, повышение тарифов и т. п.).

Для обеспечения эффективной реализации на практике предлагаемого закона должна быть разработана стратегия доступа российских товаров на зарубежные рынки. По примеру ЕС, она должна включать в себя, наряду с вышеупомянутым законом, также: информационную базу данных о существующих торговых барьерах в других странах на пути российских товаров, систему международных и национальных правовых актов других стран (традиционных торговых партнеров России) в области внешнеторгового регулирования, с возможностью интерактивного ее использования (т.е. возможность пополнения самими пользователями) — систему государственных, общественных и коммерческих организаций, занимающихся вопросами торговой политики, и механизм их взаимодействия между собой и с промышленниками, экспортерами и потребителями.

Вторым элементом иерархического устройства правовой базы внешнеторгового регулирования должна стать система законов, регламентирующих применение всех форм торговой защиты, специальных режимов торговли определенными товарами. При этом данная система должна отвечать следующим основным критериям: соответствие нормам ГАТТ/ВТО, транспарентность, максимальная проработанность, исключающая необходимость принятия дополнительных подзаконных актов. Соответствующие документы до сих пор практически не существуют в российском законодательстве, исключениенекоторые акты Правительства и министерств и ведомств, а также принятый в апреле 1998 г. Федеральный закон «О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли». Последний, однако, не учитывает ряда положений ГАТТ, носит во многом рамочный характер и не содержит реальных механизмов своего применения, относя их проработку к компетенции уполномоченных государственных органов, и, соответственно, требует тщательной переработки и внесения дополнений.

Подобный подход к формированию правовой базы торгово-политического регулирования позволил бы производителям и экспортерам иметь набор из нескольких десятков основополагающих документов, подробно регулирующих все правила ввоза/вывоза товаров и основы положения импортных товаров на внутреннем рынке России, и на этой основе более эффективно применять на практике возможности государства по защите их интересов.

5. Формирование торгово-политического механизма неразрывно связано с необходимостью создания:

— Системы государственных органов власти, осуществляющих функции государства по регулированию внешней торговли. Эта система должна предусматривать четкую структуру органов, которые проводят расследование, контролируют экспорт/импорт, взимают платежи, связанные с экспортом/импортом, разрабатывают внешнеторговое законодательство, их права, обязанности, полномочия и ответственность, а также механизм взаимодействия.

— Системы судебных и административных процедур. Обязательства члена ВТО предусматривают выполнение существенного числа процедур, которые предполагают, в частности, наличие: специальной системы судов и судопроизводства по делам, связанным с действиями Правительства, нарушающими права или обязательства члена ВТОинформационных пунктов в отношении условий доступа на рынки, стандартов, законодательства и пр.- механизма нотификации о политике России в соответствующих сферах (такие нотификации, например, касаются развития торговой политики, применения субсидий и многих других элементов, их общее число превышает 100) — общей инфраструктуры координации участия в ВТО (по типу секретариатов двусторонних смешанных межправительственных комиссий, «обслуживающих» действующие двусторонние торгово-экономические соглашения, но с намного большими функциями и полномочиями). Большая часть этих процедур должна быть проведена заблаговременно, ко времени присоединения России к ВТО.

— Системы юридических агентств и консультантов, действующих на коммерческой основе, для оказания правовой помощи российским экспортерам, в том числе, посредством защиты их прав и законных интересов в юрисдикционных органах других стран. При этом важно наладить сотрудничество с юридическими фирмами стран-импортеров, а также предпринять необходимые шаги для подготовки собственных специалистов в области внешнеторгового законодательства зарубежных стран, в том числе, путем привлечения иностранных специалистов для преподавания в России, а в идеале готовить российских специалистов за рубежом, с обязательным прохождением стажировок для получения практического опыта. Важно использовать возможности, предоставляемые иностранными программами технического содействия, например, программой технического содействия ЕС странам СНГ «ТАСИС» и, в частности, реализуемого в ее рамках в настоящее время по инициативе.

Президента России Б. Н. Ельцина проекта подготовки российских менеджеров.

— Системы общественных организаций предпринимателей, в том числе, ассоциаций предприятий одной отрасли, экспортеров, которые бы аккумулировали финансовые, информационные, организационные возможности для представления интересов своих учредителей в вопросах торговой политики. Необходимо задействовать и повышать эффективность функционирования на этом направлении уже существующих организаций — Торгово-промышленной палаты Российской Федерации, Союза промышленников и предпринимателей и т. п.

— На коммерческой основе, путем объединения усилий производителей, фирм глобальных экспортеров — организаций, деятельность которых целиком направлена на завоевание иностранных рынков (по образу существовавших ранее в СССР государственных внешнеторговых объединений).

— Системы информационного обеспечения внешнеторговой деятельности, которая содержала бы различные виды информации: законодательство России и зарубежных стран, существующие торговые барьеры в других странах, организационно техническую информацию, связанную с торговой политикой.

— Системы, которая обеспечила бы взаимодействие всех вышеназванных элементов с учетом интересов предпринимателей, эффективного реагирования на их запросы и выработки единой внешнеторговой стратегии, нацеленной на поддержку развития национальной экономики.

III. Конкретные мероприятия, которые необходимо осуществить в России для присоединения к Всемирной Торговой Организации.

1. Законодательный уровень. В соответствии с условиями ст. XVI Соглашения о создании ВТО, член ВТО «должен обеспечить соответствие его законов, правил и административных процедур обязательствам по соглашениям ВТО». Таким образом, ко времени присоединения к ВТО Россией должны быть пересмотрены действующие и приняты новые законодательные акты, регулирующие взаимоотношения в сферах применения соглашений ВТО. Часть из этих актов должна быть изменена или принята вне зависимости от содержания переговорной позиции России, и в первоочередном порядке. Эта часть касается безусловных (то есть практически не подлежащих обсуждению) обязательствтаких, например, как национальный режим при импорте товаров или условия принятия защитных мер, антидемпинговые процедуры и пр. Другая часть может быть принята или изменена с учетом результатов переговоров о выработке условий присоединения и тех обязательств, которые Россия примет на себя в рамках указанных переговоров. Эта часть может касаться, например, законодательства, регулирующего условия доступа на рынки в сфере услуг. Она может быть принята или пересмотрена на более позднем этапе, непосредственно перед или сразу после присоединения.

Существует теоретическая возможность включения в Протокол о присоединении положений, позволяющих России поэтапное приведение своего законодательства в соответствие с обязательствами члена ВТО. Однако, даже в случае принципиального согласия на это партнеров по переговорам — которое до сих пор отсутствует — такого рода исключения скорее всего могут быть распространены только на ту часть законодательства, которая должна будет учитывать результаты переговоров и корректироваться на их основе.

Теоретически, для применения обязательств по международным договорам, входящим в «пакет» ВТО, Россия может не принимать соответствующего законодательства, прямо руководствуясь в каждом конкретном случае нормами указанных договоров, которые после ратификации получат силу закона. На практике такой сценарий вряд ли возможен, учитывая сложившуюся систему правоприменения и значительный объем российских законодательных и нормативных актов, противоречащих нормам ВТО. Его реализация приведет к серьезным противоречиям и в конце концов к несоблюдению условий присоединения.

Одна из наиболее деликатных тем, требующих своего решения, связана с проблемой распределения компетенции между федеральными и региональными властями. Ее разработка требует подключения Совета Федерации. Другая проблема касается возможности принятия региональных обязательств в сфере регулирования ввоза товаров и услуг. Здесь необходима международно-правовая экспертиза.

Детальный анализ нормативной базы (акты Президента и Правительства, федеральных органов исполнительной власти, субъектов Федерации, местных органов) на предмет их соответствия нормам ВТО до сих пор в России не проводился, однако, по ориентировочным подсчетам, число соответствующих актов, требующих изменений, превышает 1 ООО.

Формирование четкой позиции в отношении объема изменений, необходимых, например, для отражения вопросов ограничения доступа на соответствующий рынок в том или ином секторе производства и торговли, требует учета экономически обоснованных мнений российских субъектов экономических отношений, реально действующих на российском и международных рынках. Это справедливо и в отношении действующих законов и подзаконных актов, причем прежде всего в отношении «горизонтальных», т. е. регулирующих правоотношения во всех секторах (например, корпоративное законодательство), и в отношении тех норм, которые должны будут быть изменены по итогам переговоров о доступе на рынок в ВТО. При этом речь сегодня идет о федеральном законодательстве, и не затрагивается действительно существующая специфика субъектов Российской Федерации.

Более подробную, детальную оценку требуемых изменений и дополнений российского законодательства в формате настоящей работы сделать практически невозможно, поскольку речь идет о необходимости учета положений ВТО не только в действующем законодательстве, но и в законопроектах, разрабатываемых и рассматриваемых по собственной инициативе Государственной Думы или вносимых Правительством и иными органами, имеющими право законодательной инициативы.

К числу первоочередных федеральных законодательных актов, требующих внесения соответствующих изменений и дополнений в том или ином объеме, относятся следующие.

Федеральный закон о государственном регулировании внешнеторговой деятельности 1995 г. Федеральный Закон (ФЗ) требует кардинального концептуального пересмотра. Внешнеторговая политика рассматривается как составная часть внешней политики (ст. 4) и становится, таким образом, ее инструментом, что лишает ее экономического смысла. Декларация равенства участников внешнеторговой деятельности и их недискриминации носит фиктивный характер и лишает систему регулирования внешнеэкономической деятельности объекта и цели. ФЗ не содержит ряд обязательных элементов различных соглашений системы ВТО, касающихся, например, процедур разрешения споров, связанных с применением внешнеторгового законодательства, создания независимых от правительства судебных или административных процедур, транспарентности внешнеторгового законодательства и пр. Ошибочно определены некоторые предметы, находящихся в ведении Федерации и ее субъектов, например, это касается координации экспортной деятельности субъектов. Отсутствует принцип соблюдения субъектами Федерации ее международных обязательств, как это предусмотрено Соглашением об учреждении ВТО. Полномочия Правительства в сфере внешнеторговой политики урезаны и не предоставляют ему полноту власти в плане выполнения обязательств по ВТО.

Не соответствуют положениям ГАТТ/ВТО: условия введения количественных ограничений экспорта и импортаопределение таможенного союза и зоны свободной торговлиусловия выдачи лицензий и распределения квотусловия и процедуры принятия защитных мерперечень запретов и ограничений экспорта/импорта товаровположения о соответствии ввозимых товаров техническим и иным требованиямслучаи и порядок введения ответных мер. Отсутствуют положения о связи между защитными мерами и конкурентной политикой, положения, касающиеся применения экспортных субсидий и иных форм поддержки экспорта или производства. Положения о создании информационного центра по внешнеторговой деятельности требуют дополнений и изменений с учетом правил ВТО.

Ошибочно сформулирована задача содействия доступу на внешние рынки.

Приводится реестр случаев дискриминации лиц на внешних рынках. При этом остается непонятным, как быть с товарами, ведь дискриминируются на практике в первую очередь именно они.

Отсутствует принцип национального режима при импорте. Разрешается открытие представительств иностранных компаний для ведения внешнеторговой деятельности, что в принципе можно рассматривать как несоответствие ст. 55 Гражданского Кодекса РФ.

ФЗ не содержит положений, касающихся независимых судебных или административных процедур для разрешения споров между субъектами экономических отношений и Правительством в случае принятия им мер, затрагивающих интересы субъекта.

Проект налогового кодекса. Присоединение к ВТО потребует уточнения критериев происхождения товаров, принципов определения рыночной цены товара и источников информации о рыночных ценах.

Закон об акцизах в ред. от 14 февраля 1998 г. В действующем Законе может потребовать решения проблема различной базы налогообложения в отношении сигарет.

Закон о таможенном тарифе от 21 мая 1993 г. (в форме действующего до сих пор самостоятельного акта или части Налогового кодекса). Потребуется существенная переработка общей части этого Закона для определения практических механизмов взаимодействия федеральных и региональных органов законодательной и исполнительной власти в установлении ставок импортных пошлин, формировании национальной системы тарифных преференций и иных вопросах, связанных с тарифной политикой. Аналогично эту позицию можно распространить и на положения Федерального закона «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности».

Таможенный кодекс в ред. от 16 ноября 1997 г. Оплата таможенных процедур происходит по фиксированной процентной ставке от таможенной стоимости товара (0,15%), а не ограничивается суммой примерной стоимости оказанных услуг, как того требует ст. VIII ГАТТ.

Общая позиция по таможенной проблематике. Положения Закона о таможенном тарифе и Таможенного кодекса должны быть дополнительно проанализированы с точки зрения соответствия механизмов их правоприменения, а также интерпретации подзаконными актами самим нормам законов. Таможенные органы должны иметь минимум свободы маневра в плане подготовки собственных нормативных актов. Подавляющая масса проблем должна регулироваться федеральным законодательством.

Закон о соглашениях о разделе продукции от 6 декабря 1995 г. В первую очередь, проблема обязательной закупки для нужд капитальных вложений российских товаров (противоречие с Соглашением ТРИМс).

Закон о валютном регулировании и валютном контроле от 9 октября 1992 г. Требуется концептуальная переработка с точки зрения постепенного формирования норм прямого действия, определяющих механизм государственного мониторинга движения (ввоза/вывоза) капитала, с установлением критериев и механизмов вмешательства государства в случаях серьезных проблем платежного баланса, внешних финансовых трудностей, угрозы стабильности и единству российской финансовой системе (ст. XII и XV ГАТТ, Соглашение ГАТТ 1994 г. по толкованию положений, относящихся к вопросам платежного баланса).

Закон о поставках продукции для федеральных государственных нужд в ред. от 17 марта 1997 г. и Закон о закупках и поставках сельхозпродукции для государственных нужд, сырья и продовольствия для государственных нужд от 2 декабря 1994 г. Требуется концептуальная переработка для постепенного выхода на соответствие положениям Соглашений ВТО о правительственных закупках и сельском хозяйстве, в первую очередь, с точки зрения механизмов проведения открытых торгов и условий допуска иностранных компаний к рынку государственных закупок на федеральном и местном уровнях.

Ниже перечисленные общие (горизонтальные) и секторальные (отраслевые) действующие или готовящиеся законодательные акты потребуют дополнительного анализа для определения необходимости изменений, связанных с вопросами регулирования доступа на соответствующие рынки, субсидирования, вопросов правоприменения.

В первую очередь речь идет о «горизонтальных» нормах законодательства, фактически об отраслях права, регулирующих правоотношения в любой отрасли экономики, таких как:

— корпоративное законодательство (законы об акционерных обществах, об обществах с ограниченной ответственностью (проект), о малом предпринимательстве, другие законы, которые могут появиться в ближайшем будущем);

— налоговое и бюджетное законодательство (ФЗ о бюджете, о бюджетном процессе и т. д.), например, вопросы субсидирования, отражаемые в бюджетном законодательстве и в соответствующих «секторальных» (отраслевых) законах (таких, как о государственной поддержке каких-либо отраслей или регионов), должны учитывать требования соглашений ВТО в отношении допустимых форм и размеров субсидий, включая экспортные субсидии и поддержку сельского хозяйства;

— федеральное законодательство о судоустройстве, процессуальное законодательство, компетенции соответствующих уголовных, гражданских, арбитражных судов. Потребуется разработать и «вписать» в действующие судебные механизмы систему специальных судов, работающих с делами, возникающими в связи с нарушениями торгового законодательства, в том числеответственность государства и его должностных лиц за нарушение соответствующих норм1.

1 К рассматриваемой группе относятся такие федеральные законы, как О государственной поддержке кинематографии от 20 августа 1996 г.- Арбитражно-процессуальный кодекс РФ от 5 апреля 1995 г.- О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию от 10 марта 1995 г.- О связи 20 января 1995 г.- Об информации от 25 января 1995 г.- О ставках отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы от 8 декабря 1995 г.- О естественных монополиях от 19 июля 1995 г.- Об участии в международном информационном обмене от 5 июня 1996 г.- О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности от 17 мая 1995 г.- О стандартизации и сертификации от 10 июня 1993 г.- Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера РФ от 24 мая 1995 г.- Уголовный кодекс РФ от 24 мая 1996 г.- Об акционерных обществах от 13 июня 1996 г.- Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ от 12 августа 1995 г.- О финансировании особо опасных производств и объектов от 3 апреля 1998 г.- О финансово-промышленных группах от 27 октября 1995 г.- Об экономической поддержке районных (городских) газет от 24 ноября 1995 г.- О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции от 10 января 1997 г.- а также подзаконные акты федеральных органов исполнительной власти и Центрального банка Российской Федерации, принятые в их развитие.

К числу новых законодательных актов, которые необходимо разработать и принять на основании проанализированных в настоящей работе статей соответствующих соглашений ВТО для безусловного обеспечения выполнения обязательств России, как члена ВТО, относятся законодательные и иные правовые акты о приграничной торговле, государственных закупках, правилах происхождения товаров, импортном лицензировании, поддержке сельскохозяйственного производства и экспорта сельскохозяйственной продукции, обеспечении выполнения международных обязательств Российской Федерации субъектами Федерации, создании и порядке деятельности судов по разбирательству споров, связанных с внешней торговлей и иностранными капиталовложениями.

Принятие или изменение законов, обеспечивающих выполнение базовых обязательств члена ВТО, должно произойти к моменту присоединения. В противном случае, протокол о присоединении России к ВТО может содержать крайне нежелательные изъятия, позволяющие членам ВТО не применять в отношении России соответствующие положения ВТО. Такой подход существенно затруднит, а скорее всего сделает невозможным для России получение равного и недискриминационного членства, а впоследствии приведет к тому, что переговоры об изменении статуса будут продолжаться столько, сколько этого — по различным причинам — захотят члены ВТО.

Наиболее сложной и чувствительной сферой законотворчества, связанного с присоединением к ВТО, является сфера законодательства субъектов Федерации. Ни Конституция Российской Федерации, ни другие акты не дают четкого ответа на вопрос, до какого момента Федерация может брать на себя обязательства от имени ее субъектов, и как субъекты должны выполнять такие обязательства.

2. Что будет с таможенным тарифом.

При вступлении в ВТО России предстоит взять обязательства зафиксировать («связать») по подавляющему большинству тарифных позиций уровень ставок импортных пошлин и по их снижению в течение определенного срока. По каким позициям и на каком уровне будут «связываться» ставки, и как они будут сокращаться — это вопрос переговоров. Независимо от этого, сам по себе факт «связывания» тарифов создает качественно новую ситуацию в российской тарифной системе, делая ее стабильной и предсказуемой в среднесрочной перспективе, как для иностранных поставщиков, так соответственно и для российских импортеров. Это важный фактор стимулирования торговли.

Положение дел в области таможенных тарифов в России, где еще недавно существовала абсолютная монополия государства на внешнюю торговлю, вряд ли может быть сравнимо с нынешним уровнем тарифной либерализации в государствах-членах ВТО, к которому они шли весь послевоенный период. Поэтому в этих вопросах было бы, очевидно, справедливо учитывать реальную экономическую ситуацию, которая сложилась в России в настоящее время. В этой связи принятие Россией обязательств в ВТО по тарифной либерализации должно основываться на собственных планах экономических преобразований. Более существенное, чем сейчас, открытие рынка с момента вступления в ВТО для России вряд ли возможно. Оно должно, как представляется, осуществляться постепенно и поэтапно, с расчетом на среднесрочную перспективу (5−7 лет после присоединения к ВТО), в течение которой планируется завершить в основном структурную перестройку экономики, выйти на устойчивые темпы ее роста, стабилизировать бюджет.

3. Международные соглашения.

В настоящее время Россия имеет порядка 1000 международных соглашений, подпадающих в сферу применения ВТО, заключенных, как правило, на двусторонней основе. В их числе — соглашения, определяющие общие условия торговли товарами, режим капиталовложений (инвестиций), режим торговли отдельными видами услуг. Должны быть подготовлены обоснования изъятий из РНБ в тарифной сфере в пользу зоны свободной торговли и/или таможенного союза с членами СНГ, а также новые международные соглашения, регулирующие проблемы, вытекающие из присоединения России к ВТО. Такие соглашения могут касаться, например, условий доступа России на международный рынок космических коммерческих запусков (который пока не регулируется ВТО) или специальных условий учреждения и деятельности компаний стран СНГ в России в тех секторах, доступ к которым для инвесторов — членов ВТО ограничен.

Анализ международных договоров должен быть проведен к началу двусторонних переговоров по выработке условий присоединения России к ВТО с тем, чтобы получить наиболее полное представление об объеме и характере обязательств, которые Россия могла бы взять в процессе присоединения. Переговоры по изменению, денонсации или выработке новых соглашений должны быть завершены к моменту присоединения России к ВТО.

Преференциальные договоренности в рамках СНГ. Ведя переговоры о вступлении в ВТО, Россия предоставила информацию об имеющихся у нее преференциальных экономических договоренностях в СНГ (по проблематике, входящей в компетенцию ВТО). Как известно, в соответствии со ст. XXIV ГАТТ участники таможенного союза вступают в данную организацию в качестве единой таможенной территории (т.е. на единых условиях). Соглашение о создании зоны свободной торговли СНГ не содержит положений, во всяком случае, прямых указаний, насчет отношений его участников в случае вступления, включая начало переговоров, в ВТО. Соглашения о Таможенном союзе Белоруссии, Казахстана, Киргизии, Таджикистана и России, а также дополнительные решения, принятые в рамках Таможенного союза, прямо предусматривают самостоятельное проведение каждой из пяти стран переговоров о вступлении в ВТО от своего имени.

Соглашение о партнерстве и сотрудничестве меяеду Россией и ЕС. Для присоединения к ВТО, Россия должна будет взять обязательства по доступу на рынки товаров и «связать» импортный тариф. СПС же предусматривает возможность изучения уже в 1998 г. вопроса о начале переговоров между Россией и ЕС о выработке соглашения о свободной торговле. Один из сценариев развития событий заключается в том, что в ходе переговоров Россия будет вынуждена пойти на серьезные тарифные уступки, что усилит конкуренцию со стороны иностранных товаров на внутреннем рынке и сделает выполнение задачи дальнейшей либерализации доступа для товаров ЕС в рамках ЗСТ малореальным. Безусловно, такой сценарий будет зависеть главным образом от позиции ЕС на переговорах в ВТО. Другой вариант может заключаться в следующем. Будучи главным торговым партнером России, ЕС будет иметь право основного голоса. Если ЕС воспользуется им в мягкой форме, ЗСТ сможет получить путевку в жизнь (хотя и здесь либерализация российского импортного тарифа скорее всего будет осуществляться поэтапно). Придется решить ряд сложных вопросов, касающихся, например, возможности либерализации торговли сельскохозяйственными товарами и черными металлами, этот сценарий имеет право на жизнь.

Режим торговли товарами, определенный СПС, отличается от режима ГАТТ. В частности, СПС предусматривает особый порядок применения защитных мер и исключает из общего режима торговли сталь и товары ядерного топливного цикла. Очевидно, что торговый раздел СПС перестанет применяться после присоединения России к ВТО. В случае, если к моменту присоединения стороны не договорятся о создании зоны свободной торговли, их отношения в области торговли товарами будут регулироваться не СПС, а ВТО и протоколом о присоединении.

4. Выработка переговорной позиции.

Выработка переговорной позиции заключается в подготовке:

— первоначального перечня тарифных уступок с соответствующими экономическими обоснованиями по каждой тарифной позиции импортного тарифа;

— перечня изъятий из РНБ в отношении импортных тарифов (отношения с СНГ, потенциальные ЗСТ с третьими странами, российская национальная схема преференций) с соответствующими обоснованиями и договоренностями о поддержке со стороны членов ВТО, в пользу которых существуют намерения такие изъятия сделать;

— определения объема требований к членам ВТО, которые должны быть удовлетворены до присоединения в целях решения проблем доступа российских товаров на соответствующие рынки и достижения соответствия между действующими двусторонними договорами и нормами ВТО;

— получения от действующих членов ВТО гарантий полного применения норм ВТО в отношении России в тех случаях, когда законодательством этих членов такое применение в настоящее время не предусматривается (ЕС, США и др-);

— оценка готовности к выполнению обязательств члена ВТО, включая анализ по вышеуказанным пунктам, и подготовка плана корректирующих действий;

— определения положений ВТО, которые потребуют переходного периода, с соответствующим обоснованием;

— оценки экономических и иных последствий принятия обязательств в рамах ВТО для России, а также общего баланса результатов присоединения.

5. Организация работ.

Присоединение к ВТО — сложный и многофакторный процесс, требующий постоянной координации работ по всем направлениям. Такая координация необходима для обеспечения максимально благоприятной переговорной позиции и широких возможностей для «обменов», например, неготовность к выполнению некоторых обязательств может компенсироваться прогрессивным открытием рынка конкретного товара присоединяющейся страны или другими диагональными уступками. Переговорной группе важно иметь поле для маневра.

Ежедневная координация работы поручена Межведомственной комиссии по вопросам отношений с ВТО (МВК), при том понимании, что ей предоставлены соответствующие полномочия, как бюрократического (право привлечения экспертов), так и иного (право изменения переговорной позиции по непринципиальным вопросам) плана. Необходимо увеличить ее полномочия, в частности, МВК могла бы определять этапность, приоритетность работ и тематики переговоров. МВК объединяет представителей федеральных ведомств, работающих с существенной перегрузкой по другим направлениям. Эксперты ведомств во многих случаях не владеют спецификой соглашений системы ВТО и необходимой юридической техникой. В этой связи необходимо предпринять меры к повышению их профессионального уровня.