Международно-правовые нормы по защите озонового слоя Земли и их осуществление: На примере РФ и США

Актуальность темы

исследования. В процессе поступательного развития современной цивилизации человечество постоянно преобразует окружающую среду с целью повысить качество жизни общества. Однако результатом подобных преобразований подчас становятся непредвиденные пагубные последствия, которые не только влияют на жизнь и здоровье человека, но и являются прямой угрозой существованию всего живого.

В современных условиях достижение целей сиюминутной экономической выгоды всё чаще приводит к резкому обострению экологической ситуации в мире, когда проблемы взаимоотношений человека и окружающей его среды приобретают глобальный характер.

Генеральный секретарь ООН Кофи Аннан в своём ежегодном докладе справедливо отметил, что изменения в окружающей среде не признают национальных границ и представляют собой одну из самых серьёзных проблем, связанных с глобализацией всех мировых процессов1.

В качестве одного из проявлений деформации окружающей среды под воздействием активной деятельности человека, способной вызвать смещение глобального экологического равновесия на планете следует рассматривать разрушение озонового слоя Земли.

Существование проблемы истощения озонового слоя Земли под воздействием хозяйственной деятельности человека на сегодняшний день мало у кого вызывает сомнение. Доказано, что от наличия необходимой концентрации озона в стратосфере зависит не только защита поверхности Земли от жесткого ультрафиолетового излучения Солнца, грозящего гибелью всему.

1 См.: Кофи А. Аннан. Предотвращение войн и бедствий: глобальный вызов растущих масштабов// Доклад о работе ООН за 1999 год. НьюЙорк. 1999. С. 93. живому, но и формирование климата планеты. Разрушение озонового слоя ведет к усилению парникового эффекта и смещению глобального равновесия среднемировых температур, которое способно вызвать непредсказуемые по своему характеру и масштабу последствия, резко и необратимо изменить весь привычный уклад жизни человека на Земле.

Опыт международно — правового регулирования озонового кризиса явился по сути первым примером эффективного объединения усилий мирового сообщества для решения глобальной экологической проблемы. Этот факт делает необходимым изучение положений международно-правовых соглашений по защите озонового слоя (прежде всего — Венской конвенции по защите озонового слоя 1985 г. и Монреальского протокола по веществам, разрушающим озоновый слой 1987 г.) и их реализации в международном и национальном праве. Всестороннее изучение данного опыта с выявлением всех позитивных и проблемных моментов делает возможным его дальнейшее использование при решении других экологических проблем.

Актуальность темы

исследования подтверждается потребностью дальнейшего развития и совершенствования международно-правовых и внутригосударственных норм, направленных на обеспечение реализации международных соглашений по защите озонового слоя Земли.

Степень разработанности темы. Проблема международно-правовой защиты озонового слоя Земли является слабо разработанной как в зарубежной, так и в отечественной литературе. Нет ни одной монографии в области международного права, специально посвященной данному вопросу. В работах отечественных авторов отдельные аспекты озонового кризиса рассматриваются в основном в рамках естественных наук, либо как часть международно-правовой защиты атмосферного воздуха: Виноградов С. В. Международное право и защита атмосферы (Москва, 1987), Кароль И. Л. «Озонный щит Земли и человек» (1992), Мизун Ю. В., Мизун Ю. Г. «Озонные дыры и гибель человечества?» (Москва, 1998) и др.

В зарубежной литературе проблема защиты озонового слоя рассматривается преимущественно в общественно — политическом и технологическом разрезе: Ш. Роун «Озоновый кризис: пятнадцатилетняя эволюция глобальной экологической опасности» (Москва, 1993), либо содержит детальный правовой анализ законодательства и национальных программ стран, являющихся лидерами по сокращению озонразрушающих веществ (прежде всего США): Р. Мартинеу, Д. Новелло «Комментарий к Закону Соединенных Штатов о чистом воздухе «(1998).

В процессе подготовки диссертации были изучены и использованы труды российских специалистов в области международного и экологического праваИ. А. Башмакова, К. А. Бекяшева, Р. М. Валеева, Б. В. Ерофеева, Г. В. Игнатенко, О. Е. Колбасова, И. И. Котлярова, JI. А. Лазутина, И. И. Лукашука, С. А, Малинина, Ю. В. Марченко, В. Д. Писарева, В. И. Романова, А. А. Соловьянова, А. Н. Талалаева, Р. М. Тимербаева, А. С. Тимошенко, О. И. Тиунова, Н. А. Ушакова, О. Н. Хлестова и др. Диссертант обращался также к трудам зарубежных авторов, имеющим отношение к различным аспектам решения проблемы озонового слоя — В. Бир, А. Вуд, И. Гаско, Т. Кин, Д. Макконки, В. Моравецкого, П. Радойнова, и др.

Цель и задачи исследования

Целью настоящего диссертационного исследования является изучение и систематизация имеющегося опыта международно-правового регулирования проблемы защиты озонового слоя на основе анализа международно-правовых соглашений и практики их реализации на международном и национальном уровне, выявление пробелов в данном вопросе, разработка предложений по дальнейшему совершенствованию правовых норм по защите озонового слоя, а также осмысление наиболее перспективных тенденций в решении глобальных экологических проблем как на международном, так и на внутригосударственном уровне.

Исходя из данной цели диссертационного исследования в работе поставлены следующие задачи:

— исследование истории развития озонового кризиса и существующих международных механизмов по его разрешению ;

— анализ содержания существующих международных соглашений по защите озонового слоя Земли, а также международной практики их реализации, выявление имеющихся в данной области пробелов;

— раскрытие понятия, форм и методов международного контроля, применяемых в процессе осуществления международно-правовых норм по защите окружающей среды;

— раскрытие взаимосвязи озонового кризиса с проблемой глобального изменения климата планеты, определяющей общность в их решении международно-правовыми и внутригосударственными средствами;

— анализ зарубежного и отечественного законодательства по защите озонового слоя, его соответствие положениям международно-правовых документов, принятых в данной области, а также разработка предложений по дальнейшему совершенствованию нормативноправовых актов РФ по осуществлению международных норм в данной области;

— выработка единого системного комплексного подхода для решения глобальных экологических проблем на основе имеющегося опыта международноправового сотрудничества по защите озонового слоя Земли;

— разработка научно-практических рекомендаций по совершенствованию международно-правовых механизмов защиты озонового слоя Земли, а также отечественного законодательства в данной области.

Объектом диссертационного исследования являются отношения государств, международных организаций по регулированию защиты озонового слоя Земли, определяемые международными соглашениями, принятыми государствами по данному вопросу — Венской конвенцией 1985 г., Монреальским протоколом по веществам, разрушающим озоновый слой 1987 г. с последующими поправками к нему, а также практикой реализации положений этих документов на международном и внутригосударственном уровнях.

Научная новизна диссертации. Научная новизна работы заключается в том, что она является первым в отечественной науке международного права комплексным монографическим исследованием проблемы международно-правовой и внутригосударственной защиты озонового слоя Земли. Важными аспектами новизны являются также выявление основных направлений международного сотрудничества по защите озонового слоя и механизма их реализации на международном и национальном уровнях. В диссертации впервые исследован правовой аспект взаимосвязи двух проблем общепланетарного значения — озонового кризиса и глобального изменения климата, а также выявлены наиболее перспективные подходы к решению глобальных экологических проблем в целом.

Новизна диссертационного исследования заключается в разработке следующих положений, выносимых на защиту.

1. Несмотря на прогрессивный характер международноправовых документов по защите озонового слоя Земли, в процессе их дальнейшего развития и применения возникают сложности, связанные с преобладанием экономических и политических интересов некоторых государств, являющихся сторонами Венской конвенции 1985 г. и Монреальского протокола 1987 г., над природоохранными целями этих соглашений. В связи с этим при осуществлении и дальнейшем совершенствовании положений данных международных документов, в диссертации делается вывод о необходимости проведения государствам в международных отношениях, связанных с защитой озонового слоя Земли, взвешенной политики, основанной на создании справедливых и равных условий для всех стран—участниц этих соглашений при выполнении ими взятых на себя обязательств.

2. В работе выявлена общность правовых подходов к международно-правовому регулированию двух взаимосвязанных глобальных проблем — озонового кризиса и изменения климата Земли, которые являются проявлениями одной главной проблемы — глобальной проблемы вредного антропогенного воздействия на окружающую среду. На основании этого делается вывод о наличии тенденции формирования универсального международно-правового механизма их регулирования, а также о возможности создания в будущем единого международно-правового акта, посвященного регулированию этих проблем. В дальнейшем данный международно-правовой механизм мог бы быть использован мировым сообществом для решения иных широкомасштабных задач, возникающих в области охраны окружающей среды;

3. Исследование защиты озонового слоя Земли показало, что для более эффективного решения данной проблемы, а также иных глобальных экологических проблем, необходимо применение комплексного подхода. Такой подход на наш взгляд, заключается в сочетании межгосударственного и неправительственного сотрудничества в данной области. Для этой цели в работе предлагается с одной стороны усилить роль механизма международного контроля путем создания специального контрольного органа в системе ООН, который бы осуществлял контроль за выполнением всех природоохранных международно-правовых соглашений, а с другой максимально использовать опыт широкого международного сотрудничества-партнерства на неправительственном уровне, примером которого является деятельность Международной корпорации по защите озонового слоя (ICOLP).

4. Изучение законодательства РФ по защите озонового слоя Земли и законодательства США выявило, что нормы американского внутригосударственного права максимально соответствуют положениям международно-правовых соглашений по данной проблеме и решениям Совещаний Сторон этих документов. Системе американского законодательства присущи такие особенности как наличие специального нормативно-правового документа, посвященного проблеме озонового слоя, обладающего высшей юридической силойдетальная регламентация всех сторон хозяйственной жизни общества, так или иначе связанные с применением озонразрушающих веществ (ОРВ) — существование сбалансированной системы льгот и ограничений в данной сфере, позволяющей избежать проблем реализации международно-правовых норм по защите озонового слоя. По сравнению с американским, российскому законодательству не свойственен систематизированный подход к регулированию отношений, связанных с защитой озонового слоя, а имеющиеся нормы имеют скорее общий характер, разбросаны по различным нормативным актам, что затрудняет работу правоприменителя. В работе сделаны конкретные предложения по совершенствованию федерального законодательства и практики его применения в данной области.

Методологическая и теоретическая основа диссертации. При написании работы использовались сравнительноправовой метод научного исследования и метод формальной логики, метод сочетания теории международных отношений и международно-правового подхода, а также метод системно-структурного анализа.

Практическая значимость исследования. Предложения и выводы настоящего диссертационного исследования могут быть использованы при совершенствовании международно-правовых норм по защите озонового слоя Земли и механизмов их реализации, при разработке федеральных и региональных нормативно-правовых актов, а также в учебном процессе, при чтении курсов «Международное право», «Экологическое право РФ», при разработке и чтении специальных курсов, подготовке учебных пособий, относящихся к международному праву окружающей среды.

Апробация результатов исследования. Положения диссертации отражены в опубликованных научных статьях, а также использовались на проходившей в г. Казани в мае 1997 г. конференции «Распространение знаний о международном гуманитарном праве» .

Структура работы. Структура диссертационного исследования обусловлена целью и задачами настоящей работы и состоит из введения, четырех глав, заключения, списка использованной литературы и приложения.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

На рубеже II — Ш тысячелетий происходит резкое обострение взаимоотношений окружающей человека природной среды и современного техногенного общества потребления, характеризующееся глобализацией экологических проблем.

Возникающие современные экологические проблемы затрагивают все сферы жизни общества, не знают государственных границ, отличаются серьёзными последствиями, которые, проявляясь незаметно на уровне отдельных государств, имеют свойство накапливаться и приобретать характер глобальной катастрофы.

Проблема истощения озонового слоя Земли представляет собой ярчайший пример опасной деформации природной среды под воздействием бездумной хозяйственной деятельности человека. Активное использование в холодильной, аэрозольной и некоторых других областях промышленности дешёвых и, на первый взгляд, безопасных для человека химических веществ — ХФУ без достаточного исследования их воздействия на окружающую среду в целом, привело к развитию кризиса, последствия которого затрагивают самые основы существующего на планете экологического равновесия. Уменьшение урожайности, ослабление иммунитета, увеличение случаев заболеваний раком кожи и болезнями глаз, изменение сложившейся климатической модели планеты, гибель фитопланктона — вот далеко не полный перечень потенциальных угроз глобального истощения озонового слоя.

1. Разработка и принятие государствами Венской конвенции по защите озонового слоя 1985 г. и Монреальского протокола по веществам, разрушающим озоновый слой 1987 г. по нашему мнению сыграли определяющую роль в эффективном решении озонового кризиса.

Значение Венской конвенции об охране озонового слоя 1985 года в том, что с её принятием была заложена международно-правовая основа защиты озонового слоя. В документе содержится призыв ко всем странам принять на себя ответственность за истощение озона и предпринять конкретные совместные усилия по скорейшему разрешению проблемы в виде проведения совместных исследований по проблеме и обмен информацией.

Монреальский протокол 1987 г., принятый для конкретизации положений Венской конвенции, стал первой попыткой реального сокращения веществ, разрушающих озоновый слой, первым шагом по глобальной регламентации и контролю производства и потребления хлорфторуглеродов (ХФУ).

2. Международно-правовые соглашения по защите озонового слоя явились результатом непростого компромисса между государствами с разным уровнем социально-экономического развития. Поэтому несмотря на эффективность указанных документов, добросовестное выполнение которых позволит к середине XXI века восстановить состояние озонового слоя на уровне 1975 года, в процессе их дальнейшего развития продолжают возникать сложности из-за экономических и политических амбиций некоторых стран. Прежде всего это касается отдельных развитых стран, которые под видом заботы о интересах окружающей среды проводят экономически выгодные для себя решения по дальнейшему совершенствованию соглашений по защите озонового слоя. В работе подчёркивается необходимость контроля за проведением более взвешенной и справедливой политики, основанной на создании равных условий для всех стран при выполнении ими своих обязательств, а также на неизменном приоритете экологических целей и задач над соображениями экономической выгоды.

3. Механизм международно-правового регулирования озонового кризиса, сформированный в процессе принятия международных соглашений по защите озонового слоя Земли и получивший дальнейшее развитие в ходе их совершенствования и реализации, по нашему мнению, постепенно приобретает универсальный характер и может быть использован для решения иных глобальных экологических проблем. Что и было нами продемонстрировано в настоящем исследовании на примере международно-правового регулирования проблемы изменения климата, тесно связанной с озоновым кризисом. В работе отмечается общность правовых подходов в урегулировании этих проблем и указывается на возможность создания в будущем специального международно-правового акта, направленного на их комплексное решение.

4. Проведенные исследования позволяют сделать вывод, что на сегодняшний день существует эффективный механизм контроля за выполнением положений международных соглашений по защите озонового слоя Земли. Данный механизм характеризуется, использованием нескольких форм международного контроля, наличием динамично развивающейся системы, активно взаимодействующих между собой, контрольных органов с разным объёмом полномочий по осуществлению контроля. Наиболее широкой компетенцией по осуществлению контроля и правом окончательного принятия решений обладают два главных контрольных органа — Конференция Сторон Венской конвенции и Совещание Сторон Монреальского протокола. Вместе с тем, по нашему мнению существует необходимость и возможность дальнейшего развития контрольного механизма выполнения указанных международно-правовых соглашений, в том числе посредством создания при Программе ООН по защите окружающей среды единого органа контроля за реализацией международных природоохранных соглашений — Контрольного комитета ООН по окружающей среде.

Представляется, что подобный орган, обладающий финансовой и организационной независимостью и имеющий широкие полномочия, вплоть до права выносить обязательные для исполнения решения и взимать штрафы за неисполнение, позволил бы поднять осуществление международного контроля в области глобальных экологических проблем на качественно новый уровень, заменив огромное количество контрольных органов отдельных международных природоохранных конвенций. Финансирование КК ООН могло бы складываться из обязательных отчислений из фондов универсальных экологических конвенций, из Глобального экологического фонда, а также из сумм, поступивших в качестве штрафов за неисполнение.

5. В работе на основе изучения положительного опыта деятельности Международной корпорации по защите озонового слоя (ICOLPнекоммерческая организация, объединившая промышленные компании, государственные органы отдельных государств и широкую общественность с целью удаления из производственных процессов озоноразрушающих веществ) подчеркивается необходимость комплексного подхода к решению глобальных экологических проблем. Такой подход по нашему мнению мог бы заключаться в усилении двух перспективных тенденций: расширения добровольного, основанного на проявлении лидерства при решении экологических проблем, сотрудничества-партнерства в рамках международных организаций и движений, подобных ICOLP и дальнейшем совершенствовании института международного контроля, о чем говорилось выше.

6. Рассмотрение вопроса реализации положений международно-правовых соглашений по защите озонового слоя Земли во внутригосударственном праве стран — участниц этих соглашений на примере законодательства США и РФ позволило нам прийти к заключению о том, что нормы американского права максимально соответствуют положениям Венской конвенции 1985 г. и Монреальского протокола 1987 г. с изменениями и дополнениями к нему. Специальное дополнение к федеральному Закону о чистом воздухе, Правовой Титул VI, по сути представляет собой национальную программу США по защите озонового слоя, возведенную в ранг закона и детально регламентирующую все стороны хозяйственной жизни общества, которые имеют какое-либо отношение к ОРВ. Гарантией эффективности данной программы служит наличие сбалансированной системы льгот и ограничений.

По сравнению с американским законодательством в области защити озонового слоя, российское федеральные законы отличаются отсутствием конкретных формулировок, содержащиеся в них нормы имеют скорее общий характер. Кроме того, наличие большого числа подзаконных нормативных актов, в которых затрагиваются отдельные аспекты регулирования озонового кризиса является крайне громоздким и неудобным для правоприменителя.

7. В целях дальнейшего совершенствованию законодательства и практики в данной области предлагается внести в Закон РФ «Об охране окружающей природной среды» 1991 г. (ст.56) изменения конкретизирующие основные направления деятельности по защите озонового слоя, с учётом национальной программы РФ по защите озонового слоя, а также расширить перечень мер, обеспечивающих охрану озонового слоя, используя опыт американского законодательства (например, положения о контроле за эксплуатацией оборудования, содержащего озоноразрушающие вещества).

Принимая во внимание взаимосвязь двух глобальных проблем — истощения озонового слоя и изменения климата, в работе предлагается принять федеральный закон «О предотвращении опасных изменений состава атмосферы», который бы подробно регламентировал их комплексное решение. Представляется также необходимым повысить уровень информированности граждан о реализации национальной программы по защите озонового слоя, способствовать активному участию в ней общественности.

Все эти меры позволили бы, по нашему мнению, ускорить процесс имплементации положений международных соглашений по охране озонового слоя и поставить его на более прочную основу.

Таким образом, в работе рассмотрены и обобщены основные аспекты плана диссертационного исследования. Вместе с тем за рамками исследования осталось рассмотрение проблемы применения международной ответственности за ущерб, наносимый озоновому слою Земли, а также изучение международно-правового регулирования экономического аспекта защиты озонового слоя. Перспективы дальнейших исследований международно-правовой защиты озонового слоя Земли будут заключаться в изучении упомянутых и иных, связанных с ними вопросов.