Конституционно-правовые основы деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

Актуальность темы

исследования обусловлена возросшей необходимостью защиты прав и свобод человека в связи с продолжающимися процессами формирования социально-экономической, политической и духовной сфер жизни общества, а также в связи с дальнейшей реорганизацией государственной власти в нашей стране на современном этапе, построением правового государства и активным формированием институтов гражданского общества. В настоящий период в Российской Федерации предпринимается попытка создания системы зашиты прав человека, которая отвечала бы международным стандартам в области взаимодействия личности, общества и государства. В соответствии с общепризнанными нормами и принципами международного права в России на конституционном уровне утверждены права и свободы человека и гражданина как высшая ценность. В этой связи механизм защиты прав человека должен стать значимой преградой произволу, барьером на пути встречающихся противоправных действий со стороны государственных чиновников в отношении прав и свобод человека. Права человека реализуют сущность самого человека, его способность к логическому, абстрактному мышлению, к творчеству, саморазвитию, они обуславливают его социальную активность и ответственность. Без соблюдения прав человека общество обречено на деградацию и угасание. В современных условиях общество не имеет другого выбора для своего выживания и прогресса: оно должно гарантировать права человека или обречь себя на гибель от бесконечных войн, насилия, преступности, бесправия, порабощения, эксплуатации человека человеком и изощренного унижения человеческого достоинства. Такой выбор стоит перед всеми странами мира, в том числе и перед Россией.

Сегодня формирование механизма защиты прав человека, а именно усовершенствование политико-правового института Уполномоченного по правам человека (далее, для краткости — Уполномоченный), оптимизация деятельности Уполномоченного является одной из осуществляемых в стране государственно-правовых реформ, но это процесс длительный и сложный, требующий постепенного преодоления целого комплекса трудностей становления и здесь актуальным представляется изучение исторического опыта, достижений мировой цивилизации в сфере защиты прав человека. Институт Уполномоченного по правам человека (омбудсмана — согласно зарубежной терминологии) сформировался в рамках европейской правовой традиции и существует сегодня во многих странах мира, его особая роль состоит в том, что он находится между обществом и властью, поскольку, с одной стороны, это — орган государства, а с другой — это агент гражданского общества, призванный реагировать на нарушения прав человека со стороны государственных структур и чиновников и применять предоставленные ему тем же государством меры воздействия. Говоря о реализации конституционного права человека на защиту его прав от попрания государственными чиновниками, необходимо осознавать, что необходимость этого процесса во многом зависит не только от наличия всего комплекса необходимых законов, обеспечивающих полноценную деятельность Уполномоченного по правам человека, но и от понимания личностью своих прав и возможностей, от действительной способности грамотно пользоваться этими правами. В связи с вышесказанным нельзя недооценивать сущность и социальную роль Уполномоченного по правам человека, потому что как политико-правовой институт он является необходимой формой развития и возвышения государственности и демократии. В сегодняшней России институт Уполномоченного по правам человека — это новый, только становящийся на ноги конституционный институт, который стал результатом поиска новых институциональных форм с целью сделать механизм защиты прав человека более эффективным. Надлежащее состояние механизма защиты прав человека в Российской Федерации взаимосвязано с гармонизацией интересов личности, общества и государства. Курс политического руководства страны свидетельствует о реальном стремлении сформировать в России действенный механизм обеспечения правового статуса личности, в котором Уполномоченному по правам человека отводится одно из значимых мест. Думается, что концепция совершенного механизма защиты прав человека могла бы стать одним из постулатов современной российской политической идеологии.

Степень разработанности темы. Общетеоретические концептуальные основы прав и свобод человека и гражданина разработаны в трудах зарубежных и российских ученых по философии и юриспруденции, таких как: И. Фихте, А. Шопенгауэр, Н. А. Бердяев, В. М. Гессен, И. А. Ильин, Н. М. Коркунов, Б.

A. Кистяковский, С. А. Муромцев, IX И. Новгородцев, Н. С. Таганцев, Л. Н. Толстой, Ф. М. Достоевский, И. А. Ильин, и др.

Проблемы состояния прав и свобод человека и гражданина в России и гарантий их реализации разрабатывались в трудах отечественных ученых-правоведов, таких как: М. В. Баглай, В. М. Баранов, П. П. Баранов Н. С. Бондарь, А. Г. Бережное, И. А. Боброва, А. Д. Бойков, И. А. Возгрин, Н. В. Вит-рук, Л. Д. Воеводин, Б. И. Кожохин, О. Е. Малеин, М. Н. Малеина, А. В. Малько, Н. И. Матузов, Р. А. Мюллерсон, В. М. Николайчик, В. А. Патю-тин, И. Ф. Покровский, Ф. М. Рудницкий, Ю. С. Решетов, И. С. Самощенко,.

B. Д. Сорокин, Р. О. Халфина, А. И. Экимов. Различные аспекты прав и свобод человека и гражданина отражены также и в работах зарубежных авторов А. Дайси, X. Крамера, С. Крэга, Р. Пруссара, И. Сабо, Д. Харисона, Л. Хен-кина. Создано и развивается учение о гражданском обществе и его основных институтах, как составляющих единый механизм защиты личности, ее прав и свобод. Вопросы формирования гражданского общества, правового государства, реализации на практике провозглашенных Конституцией Российской Федерации прав, свобод и обязанностей личности, исследованы в трудах.

Ю. Е. Аврутина, Е. В. Аграновской, Л. И. Антоновой, Ю. Я. Баскина, В. В. Бойцовой, С. Б. Глушаченко, Э. П. Григониса, Н. Н. Жильского, А. В. Зиновьева, В. И. Кайнова, А. В. Клюева, Е. А. Лукашевой, О. О. Миронова, Е. Н. Ра-дюшиной, В. Б. Романовской, В. П. Сальникова, А. А. Старовойтова, А. Ю. Сунгурова, Л. В. Тихомировой, М. Ю. Тихомирова, Л. Б. Тиуновой, Н. Ю. Хаманевой, Б. С. Эбзеева.

Однако целостного и системного научного исследования, посвященного непосредственно анализу конституционно-правовых основ деятельности Уполномоченного по правам человека и его места в системе государственных органов, фактически не имеется, если не считать, что отдельные моменты затрагиваются в работах вышеперечисленных авторов.

Объектом исследования являются правоотношения в сфере организации и функционирования деятельности института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в связи с развитием и укреплением государственно-правового механизма защиты прав человека в России.

Предметом исследования являются теоретические и практические аспекты деятельности института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (а также и Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации) как основополагающего конституционного инструмента государственно-правовой охраны и защиты прав и свобод личности в ее отношениях с государством.

Целью диссертационного исследования является комплексный анализ особенностей становления, развития, правового положения и деятельности института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации как самостоятельного элемента государственно-правового механизма современной России, определение его места и роли в процессе защиты субъективных прав и законных интересов российских граждан. Цель исследования предполагает решение ряда задач: -проанализировать понятие и место Уполномоченного по правам человека в системе государственной власти;

— рассмотреть условия становления и развития института омбудсмана в зарубежных странах;

— выявить особенности становления (предпосылки и этапы формирования) института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации;

— исследовать конституционно-правовые основы деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации: порядок назначения и освобождения от должностиполномочияпринципы создания и функционирования аппарата Уполномоченного по правам человекаустановить формы и методы деятельности Уполномоченного по правам человека по защите субъективных прав;

— исследовать принципы правового ре1улирования деятельности Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, выявить основные противоречия;

— определить основные пути оптимизации деятельности Уполномоченного по правам человека с учётом общепризнанных международных стандартов в сфере обеспечения прав и свобод человека и гражданинавнести предложения по возможному совершенствованию законодательства Российской Федерации с целью повышения эффективности деятельности Уполномоченного по правам человека и его популяризации в качестве института правоохраны.

Методологическую основу исследования составили научные методы изучения социальных явлений в их историческом развитии и взаимосвязи, взаимообусловленности с точки зрения теории и практики, а именно: нормативно-логический, историко-юридический, социологический и феноменологический, а также метод сравнительного правоведения.

Теоретическую базу исследования составили как общетеоретические, так и специальные труды отечественных и зарубежных авторов по философии, психологии, теории права, истории, истории права и государства, истории политических учений, конституционному праву, смежным и сопряженным отраслям права, другие источники по гуманитарным и правовым наукам, относящиеся к предмету настоящего исследования.

Источниковедческую основу исследования составили: Декларация прав человека и гражданина в Российской Федерации 1991 г., Конституция Российской Федерации 1993 г., конституции Союза ССР и союзных республик, конституции республик в составе Российской Федерации, а также конституции зарубежных государствмеждународно-правовые документы: Всеобщая Декларация прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, Европейская конвенция о защите прав человека и основных свободотраслевое и текущее законодательство Российской Федерации и ее субъектов. В подготовки диссертационного исследования использовались официальные документы и материалы, освещающие деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и его аппарата.

Научная новизна исследования определяется непосредственно выбором темы и подходом к ее раскрытию с учетом степени разработанности различных аспектов данной проблематики. Диссертация представляет собой комплексное монографическое исследование юридической природы условий становления, а также конституционно-правовых основ деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, его места в механизме защиты субъективных прав, порядка взаимодействия с государственными органами и негосударственными институтами с учётом особенностей формирования основ гражданского общества и правового государства в современной Россииявляется одним из первых самостоятельных системных исследований феномена института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации на основе анализа новейшего отечественного законодательства и с учетом современных международных и зарубежных нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность аналогичного института в зарубежных странахсодержит авторскую концепцию института Уполномоченного по правам человека, исходящую из признания объективной необходимости, самостоятельности, исторической обусловленности и социально значимых функций Уполномоченного по правам человека, как на уровне федерации, так и на уровне субъектов федерации как инструмента защиты конституционных прав и свобод человека и гражданинавыявляет существенные противоречия в определении правового статуса и правовом регулировании деятельности института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерациинамечает пути оптимизации деятельности Уполномоченного по правам человека, предлагает меры по совершенствованию её правовой регламентации с учётом позитивного опыта зарубежных стран, а также норм и принципов международного права.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Принадлежность Уполномоченного по правам человека к представительной государственной власти и к гражданскому обществу характеризует двойственную природу этого политико-правового института. По опыту большинства стран, Уполномоченный по правам человека олицетворяет представительную (законодательную), а не исполнительную властьоднако, в некоторых странах, где назначение на должность Уполномоченного по правам человека осуществляется исполнительной властью, правовой институт Уполномоченного по правам человека зачастую превращается в очередной исполнительный орган государства и не позволяет Уполномоченному по правам человека в полной мере представлять народ, интересы гражданского общества.

2. Место правового института Уполномоченного по правам человека в системе государственной власти определяется сущностью и особенностями государственного устройства с учетом исторически сложившихся национально-государственных традиций, форм правления и политических режимов, и также тесно связано с реформированием социальной структуры общества, правового сознания, социальной активности и ответственности гражданского общества. Мировой практике известны несколько моделей института Уполномоченного по правам человека (омбудсмана), которые различаются, прежде всего, занимаемым правозащитником местом в государственно-правовой системе, порядком назначения, подчиненностью (подотчётностью) той или иной ветви власти или отсутствием таковой, объёмом полномочий и т. д.

3. Возникновение института Уполномоченного по правам человека в России обусловлено назревшим комплексом социально-экономических проблем, процесс этого возникновения имеет свои исторические корни и свою специфику, при этом, основным фактором, вызвавшим необходимость и возможность утверждения такого института в нашей стране, явилось коренное изменение государственного устройства, произошедшее в начале 90-х гт. XX века.

4. Конституционно-правовое регулирование деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации является недостаточно четким и определенным, а зачастую и противоречивым. Основным направлением деятельности Уполномоченного по правам человека и основа его компетенции — это рассмотрение жалоб по инициативе лица, конституционные права которого нарушены, или по инициативе самого Уполномоченного. Решения Уполномоченного по правам человека являются сугубо рекомендательными, что подчёркивает надзорный характер его компетенции. Процессуальный порядок обжалования незаконных решений, вынесенных органами исполнительной власти, достаточно сложен и не всегда чётко определён.

5. В России институт Уполномоченного по правам человека находится в процессе формирования, в его становлении и развитии имеются существенные противоречия, для разрешения которых требуется дальнейшее совершенствование правового регулирования его деятельности. На законодательном уровне представляется целесообразным закрепление, прежде всего, и принципов несменяемости и независимости Уполномоченного от влияния политических структур при выполнение им своих обязанностей.

6. В настоящий момент, используя результаты деятельности института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, уже проявившего себя как действенный механизм защиты конституционных прав и свобод человека, необходимо продолжать совершенствовать действующее российское законодательство с целью повышения значимости и популяризации данного правового института как одного из прогрессивных органов правозащиты на современном этапе развития гражданского общества, учитывая накопленный позитивный международный опыт в этой области.

Теоретическая значимость исследования определяется тем, что сформулированные в нем положения и выводы развивают и дополняют раздел науки конституционного права, относящийся к государственно-правовым институтам, регулирующим общественные отношения и сферу взаимодействия личности и государства. В исследовании обобщаются теория и практика правового регулирования деятельности института Уполномоченного по правам человека как государственного органа, осуществляющего защиту прав и свобод личности не только на внутригосударственном, но и на международном уровнях, уточняется категориально-понятийный аппарат, определяющий конституционно-правовой статус Уполномоченного по правам человека.

Практическая значимость исследования определяется его новизной и содержащимися в нем обобщениями, выводами и предложениями, которые могут быть использованы при дальнейшем совершенствовании соответствующего действующего законодательства, в том числе Конституции РФ, конституций субъектов федерации. Теоретические положения и обобщенная практика правового регулирования деятельности Уполномоченного по правам человека, изложенные в настоящем исследовании, могут быть применены в процессе преподавания соответствующих разделов курсов конституционного права, а также использованы в качестве источника в научной работе.

Выводы:

1. Сравнительный анализ федерального и регионального конституционного законодательства, посвященного институту уполномоченного по правам человека, свидетельствует о наличии общих и частных моментов в правовом регулировании деятельности Уполномоченного.

Наиболее характерными общими моментами такого регулирования являются:

— признание необходимости и социальной значимости института уполномоченного по правам человека на федеральном и региональном уровнях;

— относительное соответствие регионального правового регулирования этого института его федеральному регулированию. Это относится ко.

1 Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации. Изд. 2-е, изм. и доп /Под общей редакцией Генерального прокурора Российской Федерации, профессора Ю. И. Скуратова и Председателя Верховного Суда Российской Федерации В. М. Лебедева. — М.: Издательская группа НОРМА — ИНФРА, 1998. — 832 с. всем наиболее принципиальным аспектам регулирования: к месту этого института в системе органов федеральной и региональной власти, к требованиям к кандидатам на должности уполномоченного, его выдвижению и избранию на должность, компетенции, рассмотрению дел, характеру и исполнению принимаемых решений, мерам неприкосновенности, функционально-целевой установке и другим правоотношениям;

— внутренняя противоречивость, двойные стандарты правового регулирования статуса института уполномоченногоона, эта противоречивость, особенно проявляется в факторах, на которых основывается статус в зависимости от политической ориентации претендента на должность или лица, исполняющего должность федерального или регионального уполномоченного по правам человека;

— единое основное противоречие в правовом статусе указанного институтав борьбе между объективными потребностями общества иметь надёжного гаранта прав и свобод человека (гражданина) и отсутствием должной политической воли и надлежащего государственно-правового механизма иметь такого гаранта.

Основной отличительной особенностью правового регулирования института уполномоченного по правам человека в регионах является его субъективизм, обусловленный, как правило, субъективно-идеалистической методологией подхода к этому регулированию. Он выражается в крайностях и отклонениях регионального законодательства от принципиальных конституционных положений федерального законодательства, граничащих с игнорированием Конституции РФ.

2. Важнейшими проблемами института Уполномоченного по правам человека в его современном состоянии следует считать: недостаточно решённые в законодательстве вопросы механизма избрания (назначения) его на должность, пределы компетенции, мера доступности Уполномоченного, императивности принимаемых им решений, а также степень эффективности его деятельности. Основные тенденции и перспективы развития этого института связаны с разрешением вышеназванных противоречий и проблем.

3. Основными концептуальными проблемами и перспективными направлениями совершенствования института уполномоченного по правам человека являются:

— право принесения протеста на судебные решения по уголовным, гражданским и административным делам;

— участие в надзорном слушании дела в суде по принесенным протестам;

— определение круга субъектов права принесения протеста, участников надзорного судопроизводства.