Развитие местного самоуправления в системе управления крупным городом

Актуальность темы

исследования.

Система государственного управления в России претерпевает кардинальные изменения в ' связи с необходимостью коренного реформирования государственной власти в соответствии с Конституцией Российской Федерации 1993 года, которая впервые предусматривает, что систему власти в России образуют не только органы государственной власти Федерации и органы государственной власти субъектов Федерации, но и органы местного самоуправления. При этом, статья 12 Конституции РФ определила статус органов местного самоуправления и выделила их в отдельную систему, функционирующую во взаимодействии с органами государственной власти.

Важнейшим направлением развития современной Российской государственности, опорой дальнейшей демократизации общества и его совершенствования в интересах населения является организация деятельности местного самоуправления.

Органы местного самоуправления призваны взять под свою ответственность значительную часть функций государственного управления и использовать предоставленные им в рамках закона конституционные, административные и финансовые права в интересах жителей.

В настоящее время, хотя и медленно, но кардинальным образом, меняется статус местной власти. До последнего времени местная власть являлась инструментом реализации функций федерального и регионального государственного управления, своего рода ее «передаточным механизмом», практически не способным действовать самостоятельно.

Ситуация начала меняться с принятием в сентябре 1995 года Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который определил основы правовой, экономической и финансовой деятельности органов местного самоуправления, однако в нем отсутствует правовой механизм организации местного самоуправлениянечетко разграничены полномочия и функции субъектов РФ и муниципальных образованийне определен порядок создания, объединения, преобразования или упразднения муниципальных органов власти и правовые гарантии их самостоятельности. Не решены такие ключевые проблемы организации самоуправления, как права органов местного самоуправления, их подчиненность, финансовые ресурсы, муниципальная собственность, что не дает возможности реализовать закон на практике.

Формирование правовой базы организации местного самоуправления приобретает реальные очертания в связи с выходом Указа Президента РФ от 11 июня 1997 г., в соответствии с которым местное самоуправление отнесено к основным направлениям государственной политики на 1997;98 годы.

Конституцией установлено, что разграничение предметов ведения между государственной властью субъекта Федерации и местным самоуправлением является прерогативой субъекта Федерации. В большинстве субъектов РФ уже формируется своя законодательная база, необходимая для функционирования органов местного самоуправления городов, поселков, районов, сельских округов или иных населенных пунктов. Сегодня в РФ насчитывается более 13 тысяч юридически оформленных в соответствии с федеральным и региональным законодательством муниципальных образований, отличающихся многообразием уровней правовой и финансовой самостоятельности. Эти структуры наиболее близки к населению, каждому члену общества, нацелены на решение социальных вопросов граждан, и от их рациональной и продуктивной деятельности зависит результативность функционирования системы управления обществом в целом.

В крупных городах и городах-субъектах Российской Федерации развитие местного самоуправления имеет свои особенности. Характерным примером в этом отношении является город Москва, в которой органы представительной и исполнительной властей являются одновременно органами городского (местного) самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ.

Закрепленный в Уставе Москвы двойной статус города, по мнению автора, представляет большие возможности для осуществления реального самоуправления в Москве, так как позволяет соединить процесс введения самоуправления с процессом децентрализации городского управления, сделать эти процессы взаимосвязанными и взаимозависимымипозволяет более гибко осуществлять перераспределение полномочий по вертикали и горизонтали, дает возможность в переходных условиях в основном сформировать базу самоуправления на уровне районов и определить перспективу ее развития и совершенствования. Действующая схема является промежуточным, но необходимым этапом, на основе которого и будет в дальнейшем реализовываться на практике идея самоуправления в городе.

Однако и в Москве становление механизма правового регулирования местного самоуправления находится в начале пути. Не решены вопросы, связанные с общими принципами организации местного самоуправленияраспределением прав между городом-префектурой-райономформированием бюджетавыборностью администрации и степенью их зависимости от вышестоящих руководителейсобственностью и т. д. Кроме того, опыт развития самоуправления в Москве позволил выявить и такой серьезный пробел всей организации, как низкий уровень самостоятельности районов, предопределенный нехваткой собственных ресурсов, что не позволяет осуществлять эффективное управление районом. В значительной степени это результат того, что действующие нормативные документы готовились без достаточного научного обоснования и без учета особенностей самоуправления в различных районах города.

Научный задел в исследуемой области обширен, но недостаточен, так как исследования проводились на уровне города и относятся к таким вопросам, как определение статуса города, городской территории, городских земель, функционирования органов власти и территориального управления, что не позволяет организовать эффективное управление крупным городом в полном объеме.

Все вышеизложенное свидетельствует об актуальности исследования и необходимости разработки целостной концепции по такой важной народнохозяйственной проблеме, как формирование и обеспечение эффективной деятельности системы местного самоуправления в крупном городе на современном этапе развития общества.

Цель и задачи исследования

.

Цель настоящего исследования состоит в теоретическом обосновании и разработке концепции местного самоуправления в крупном городе, а также научных и методических рекомендаций по совершенствованию его организации и функционирования в новых социально-экономических условиях переходной экономики на основе обобщения мирового и отечественного опыта управления крупным городом, качественной оценки действующих факторов, анализа факторов, обусловивших структурные и функциональные изменения в деятельности органов местного самоуправления.

Для достижения цели в исследовании поставлены следующие задачи: разработать новые теоретические положения, позволяющие углубить знания о сущности, функциях и механизмах управления обществом, государственного управления и местного самоуправления в единстве и во взаимосвязи в переходный периодраскрыть структуру, организацию, финансово-экономическую, имущественную и правовую функции местного самоуправления, его место в сфере управления обществомисследовать новые проблемы организации и особенности взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственного управления в условиях переходной экономикиопределить возможности и методы развития на местах тех видов деятельности и услуг, которые в максимальной степени удовлетворяют потребностям жителей района и обеспечивают лучшие условия для конкуренции. разработать методы и принципы, обеспечивающие более эффективное перераспределение финансовых ресурсов и координацию действий с соседними районами или с округом, а также исследовать возможности привлечения и гибкого использования заемных средствисследовать механизмы правового, организационного и экономического регулирования отношений в области государственного управления и местного самоуправления, выявить их недостатки и выработать методические подходы по их улучшениювыявить пути повышения эффективности управленческой деятельности органов местного самоуправления и разработать методы, технологию и приемы, применение которых на практике позволит улучшить функционирование местного самоуправления в крупном городеразработать методику построения системы стратегического планирования и организации работы органов местного самоуправления по управлению развитием подведомственной территории, а также практические рекомендации по совершенствованию работы управленческого персонала.

Предмет и объект исследования.

Предметом исследования является деятельность, организация и структура органов местного самоуправления во взаимодействии с органами государственной власти и территориальными органами общественного самоуправления в крупном городе.

Объект исследования — местное самоуправление в системе управления городом Москвой.

Методология и методика исследования.

В процессе разработки исследования и обоснования выводов и рекомендаций использовались труды ведущих ученых по теории управления, государственному управлению, менеджменту, административному праву, теории систем, организационной теории, в работе нашли применение принцип ретроспективы (историзма), методы логического анализа и экономико-статистические методы. Анализ и исследование материала проводились во взаимосвязи элементов и звеньев структуры управления с применением принципов ее моделирования.

Экспериментальной базой диссертации является практическая деятельность органов государственного управления и местного самоуправления в крупных городах России и за рубежом. В основе многих положений работы лежат итоги целенаправленных социологических исследований, проведенных в 1995;1997 годах по разработанной автором методике, позволяющей оценить отношение горожан к отдельным сторонам деятельности органов местной власти и наметить пути ее совершенствования.

Информационной базой исследования являлись положения законодательных и других нормативно-правовых документов Российской Федерации, субъектов федерации, федеральных и региональных программ и проектов в области экономики, управления и самоуправления, материалы Госкомстата РФ и Москомстата, Министерства экономики РФ, Департамента финансов Москвы, материалы периодической печати по экономике, финансам и управлению, другие информационные источники.

Научная новизна исследования.

Научная новизна работы заключается в теоретическом и методологическом обосновании принципов и механизмов функционирования органов государственного управления, местного самоуправления и территориального общественного самоуправления во взаимосвязи и единстве, а также разработке стратегии устойчивого развития органов местного самоуправления, как в условиях дефицита финансовых ресурсов, так и при переходе к устойчивому экономическому росту.

К основным научным результатам относятся следующие: впервые разработаны методологические основы и целостная концепция построения и функционирования системы местного самоуправления в крупном городе (на примере Москвы) с учетом таких его особенностей, как столичность- «двойной статус» органов властизначительные финансовые возможности (большое количество банков, большие объемы частных инвестиций, до 40% налогов, собираемых в РФ) — трехуровневая система управления (город-префектура-район) — более резкая дифференциация населения по доходамналичие единого бюджета только на уровне городабольшое количество населения пенсионного возраста;

Основные принципы концепции базируются на целесообразном построении организационных структур управления городомна разграничении функций по уровням управлениявыработке системы целей на основе учета интересов жителей, проживающих на территории районастратегическом планировании развития территорииматериально-финансовом обеспечении функций, возлагаемых на органы местного самоуправленияширокое привлечение населения к управлению и решению социально-экономических вопросов развития территориивыявлено то общее и особенное в единстве и взаимосвязи, что присуще системам управления обществом, государственного управления и местного самоуправления, сформулирована непротиворечивая система терминов и определений, уточнена терминология и содержание таких понятий, как «власть», «государственное управление», «самоуправление», «местное самоуправление», «территориальное общественное самоуправление» — выявлены особенности функционирования городских органов власти в условиях двойного статуса, обоснована целесообразность его распространения на государственные органы власти крупных городов-субъектов федерации и доказана необходимость передачи части правовых, административных функций и финансовых ресурсов на основной уровень самоуправления — районный, как необходимое условие для реализации уточненных функций, возложенных на органы местного самоуправления и дальнейшего развития демократии в странеобоснованы и предложены нестандартные пути развития на местах тех видов деятельности и услуг, которые имеют социальную направленность и в максимальной степени способствуют интеграции интересов населения и органов местного самоуправленияразработаны методы регулирования социально-экономического развития территории, базирующиеся на развитии хозяйствующих субъектовпредложена методика формирования программ социально-экономического развития местного самоуправления (района) — предложены целесообразные направления улучшения взаимодействия органов местного самоуправления и общественного территориального самоуправления микрорайонов, объединений жителей домовдоказана необходимость совершенствования методов и форм местного самоуправления для решения стратегических задач его развития — управления районами и округами с наименьшими затратами и более эффективной социальной защитой населенияпредложены механизмы функционирования органов местного самоуправления, как в условиях дефицита финансовых ресурсов, так и перехода к устойчивому экономическому ростуразработаны взаимосвязанные правовая, функциональная, финансовая, структурная и организационная концептуальные модели местного самоуправления, как части городского управления, позволяющие уточнить функции по уровням управления: город-префектура-район, повысить гибкость системы управления на местахразработаны принципы, схема и методика формирования бюджета органа местного самоуправления (района), основанные на отношениях собственности, способы контроля за исполнением бюджета, сформулированы условия перехода к непрерывному бюджетному процессупредложены более гибкие способы формирования и управления бюджетными и внебюджетными фондами городского районанамечены пути привлечения и целенаправленного использования заемных средств, которые позволяют обеспечивать рост его финансовых ресурсовобосновано, что важнейшим недостаточно используемым потенциалом руководителя местных органов управления, особенно в условиях финансового дефицита, является организационный ресурс, реализуемый, в том числе, за счет активизации работы территориальных общественных органов самоуправления, товариществ жителей и других объединений населенияразработаны методические основы хозяйственного аудита деятельности органов местного самоуправления на уровне районовпредложены научно обоснованные новые подходы по созданию системы стратегического планирования устойчивого развития района, включающей определение целей, исследование объекта управления и количественную оценку ключевых факторов развитияобоснована необходимость применения программно-целевых методов управления, позволяющих сохранить целостное развитие города на всех уровнях его управления.

Практическая значимость и апробация.

Комплекс разработанных в диссертации научных положений и методических рекомендаций создает дополнительные условия для решения такой крупной народнохозяйственной проблемы, как формирование и обеспечение эффективной деятельности системы местного самоуправления в стране. Результаты исследования могут способствовать повышению качества территориального управления, совершенствованию законодательства о местном самоуправлении, использованию при подготовке методического обеспечения его деятельности, обучении и повышении квалификации руководителей и специалистов в сфере государственной и муниципальной службы.

Разработанные автором или при его участии предложения и рекомендации нашли свое практическое применение при подготовке и разработке законов «О районной Управе», «О территориальных органах общественного самоуправления», «О бюджетном процессе», в постановлениях Правительства Москвы. Выпущенные на основе рекомендаций работы инструкции, положения, регламенты по местному самоуправлению, рекомендованы к применению как в Москве, так и в других регионах страны.

Работа прошла апробацию в Московской городской Думе, в докладах и и сообщениях на совещаниях и семинарах, проводимых в 1992;1996 годах Комитетом по вопросам местного самоуправления Государственной Думы, Союзом российских городов, а также Комитетом территориальных органов исполнительной власти и развития местного самоуправления Правительства Москвы.

Результаты работы прошли апробацию и используются в Московской Высшей Школе Управления и в Академии народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации при изучении курса «Государственное управление и местное самоуправление» .

Публикация уезтьтатов исследования.

Основные научные положения диссертации нашли отражение в четырнадцати печатных работах автора общим объемом 56,6 п.л., среди которых две монографии и одно учебное пособие.

Структура и объем работы.

Структура диссертационного исследования определена целью и задачами. Исследование состоит из введения, шести глав, заключения, библиографии и приложений. Общий объем основного текста — 300 страниц, 30 таблиц, 38 рисунков, библиография и четыре приложения.

Какие выводы были сделаны из приведенного исследования? Bo-первых. необходим стандартный документ, который позволял бы понять, что из себя представляет район, как объект управления. Такой документ был предложен (см. Приложение N 2) и использован в ряде районов города. Во-вторых, на основе полученной информации необходимо сделать прогноз развития событий. Всего выбрано 33 показателя. Их анализ показывает весь ход преобразований района с учетом его трансформации в новых территориальных границах и качественных перемен к лучшему в жизни населения района (см. Приложение N 2). Это территория, население района, общая площадь, включая жилые, строений, количество отдельных и коммунальных квартир, убираемая территория и т. д. Однако в данном перечне есть и ключевые показатели, определяющие района как административно-территориальную единицу города, какую-то важную линию стратегии управления районом, одновременно опосредствуя соответствующие изменения и других показателей и оценок. Прокомментируем некоторые оценки и логику выводов.

1. Население. Количество жителей в районе постепенно сокращается. Это объясняется различными факторами: естественная убыль, миграция, отселение жителей в новые дома на других территориях и другие. Важность данного показателя состоит в том, что он определяет конкретную величину проживающих в районе и опосредствует другие оценки (обеспечение жильем, в т. ч. отдельными квартирами, коммунальным обслуживанием, здравоохранением, обучением, социальным обеспечением). Конечно эти показатели еще необходимо расшифровывать далее, но приближенно в комплексе они дают представление об обеспечении населения.

2. Количество строений. Важность данного показателя не вызывает сомнения, т. к. благодаря ему можно видеть застроенность территории района. Раскрывают данный показатель сопряженные с ним: общая площадь, нежилая, жилая. И как показано в таблице, количество строений возрастает как и возрастает средняя величина используемой площади этих строений. Такая же тенденция наблюдается с жилыми и нежилыми помещениями. Если соотнести эти данные с количеством населения района, то можно предположить, что в будущем будет иметь место лучшее обеспечение жильем.

3. Убираемая площадь зеленых насаждений. Данный показатель рассматривается в числе ключевых, поскольку при плотности застройки в районе весьма важно иметь оазисы зеленых насаждений, что обусловлено необходимостью сохранения экологии, поддержания режима санитарии и гигиены в городе, заботой о людях, проживающих на территории района. Данный показатель корреспондируется с показателями уборки территории, вывозимыми отходами. Тенденция увеличения их объема свидетельствует о расширении производственной сферы в районе (количество меотных (муниципальных) предприятий, торговых точек, обслуживающих организаций.

4. Не вызывает сомнений значимость показателя поддержки малообеспеченных групп населения. В современных условиях этот показатель становится очень болезненным. Как видим, благотворительная г. эмощь увеличивается не только для жителей района, но и для работающих на территории района, но имеющих низкий уровень материального обеспечения. Это показатель согласуется с показателями непроизводственной еЭеры, уровнем обслуживания населения и самое главное, с фондом финансовых ресурсов (ФФР).

5. Фонд финансовых ресурсов (ФФР). Без данного фонда было бы немыслимо осуществлять не только социальные мероприятия, не и производить ремонт жилого фонда, т. е. оказызать материальную поддержку малообеспеченных граждан. К сожалению, структура ФФР при общей тенденции увеличения качественно изменяется. С 1997 года исключаются отчисления в фонд административного округа, Пенсионного фонда. Увеличение средств фонда в перспективе видимо будет происходить за счет 2ФР района и средств спонсорских организаций. В этой связи в значительной мере возрастает потребность образования организаций производственной сферы, функционирующих на территории района. И это отражено в таблице: предприятия бытового обслуживания, торговли, общественного питания не только возрастают количественно, но и пополняют не только приватизированный, но и муниципальный сектор.

6. Количество сотрудников аппарата администрации. Этот показатель не главный, но косвенно определяет организацию системы управления в районе и величину затрат на его содержание. При этом необходимо отметить тенденцию незначительного возрастания, что свидетельствует в пользу управления, поскольку иные показатели, определяющие объект управления в районе в значительной мере увеличиваются.

Таким образом, данные прогнозной таблицы должны раскрывать все сферы жизнедеятельности людей на территории района. Это само очень важно для прогнозирования. Но это не все. Данные показатели могут быть заложены в паспорт района, улиц домов, с тем, чтобы соотносить с ними более глубокие социальные изменения среди населения района и градообразующей среды. Эти показатели будут основой при разработке стратегии развития района з программе организаций, осуществляющих свою деятельность на территории района. Весьма полезны такие сведения и для округа и мэрии. Именно благодаря им представится возможность более достоверного определения перспектив развития города.

6.3. Роль ключевых факторов при разработке сценариев.

Однако, тщательное изучение объекта управления важное, но недостаточное мероприятие. Полученная информация несомненно ляжет в основу сценариев развития. Прогноз и подготовка сценариев не должна начинаться с поиска произвольных целей или других конечных и оценочных параметров. В основу сценариев должны быть положены четкие, понятные, доступные для анализа характеристики развития. Обычно, в управленческой практике их называют «показателями», «критериями» и используют в практике планирования, способов оценки деятельности любых управляемых объектов. Но нужно и определение фактов развития, то есть тех «движущих сил», которые могут привести к положительным результатам.

Указанные проблемы обычно решаются вместе с проблемами оценки эффективности деятельности аппарата управления. Это не новая проблема. Ею занимались многие ученые начиная с того времени, когда управление обрело совершенно определенные черты и качественные параметры.

Вопросам оценки эффективности деятельности систем управления или правильнее, «организационных систем» в целом посвящена большая литература. Главным образом, применительно к предприятиям, корпорациям. Однако сходство, как было подчеркнуто выше, которое существует между государственной и частной администрацией при сохранении различий в социальных целях позволяет использовать имеющиеся разработки и в целях оценки территориальных организационных систем.

Измерение, оценка и контроль результативности организационной системы всегда является предметом особого внимания. Еще в 1954 г. Питер Дракер (37) убедительно показал, что существует семь ключевых факторов успеха. Он полагал, что для успешной деятельности в долгосрочном аспекте организация должна держать под контролем и анализировать семь факторов. 1. Удовлетворенность потребителя. 2. Нововведения. 3. Внутренняя производительность. 4. Финансовая смета. 5. Настроение и подготовка работников. 6. Подготовка и результативность руководства. 7. Социальная ответственность.

В 1983 г. Питере и Уотермен в своей известной книге (82) выявили восемь признаков, или критериев, которые характеризуют «образцовые» Фирмы. На основе имеющегося опыта Д. Скотт Синк в книге «Управление производительностью», 1988 г. предлагает рассматривать семь критериев: результативности организационной системы независимо от ее размера, типа или вида. В центре внимания руководителей всех уровней должны находиться следующие критерии результативности:

1. Действенность. То есть, степень достижения цели, получение «нужных вещей». а) вовремя (своевременность) — б) с нужными свойствами (качество) — в) всех «нужных» вещей (количество), (под «вещами» понимают цели, задачи, операции и т. д.).

2. Экономичность., При удовлетворении личных и общественных потребностей, которые можно измерить следующим образом:

Ресурсы, которые следовало потреблять.

Ресурсы, фактически потребленные.

3. Качество, соответствие спецификациям, где под «спецификациями» можно понимать различные качественные признаки, удовлетворенность потребностей и т. д.

4. Производительность. Она оценивается следующим образом:

Количество продукции или услуг организационной системы за определенный период времени.

Количество ресурсов, потребленных этой организационной системой за тот же период или.

Количество, удовлетворяющее требованиям качества.

Фактически потребленные ресурсы.

Следовательно, производительность, по определению, это коэффициент, который представляет собой отношение числителя в измерении действенности к знаменателю в измерении экономичности. Поэтому правомочно ставить вопрос о производительности применительно к местным органам управления и соответствующему объекту.

5. Качество трудовой жизни. Здесь должна быть оценена реакция людей на условия труда и жизни в организационной системе, изучены те свойства организационных систем, которые вызывают положительную реакцию. Руководители должны ставить перед собой задачу обеспечить «удовлетворенность» работников, чувстзо безопасности, уверенности и т. д.

6. Нововведения. Творческий процесс приспособления продукта, услуги, процесса, структуры к внешним и внутренним требованиям, запросам, изменениям и т. д. То есть процесс поддержания пригодности продукции с точки зрения потребителя.

7. Прибыльность. Мера или совокупность мер, характеризующих взаимоотношения между финансовыми ресурсами и характером их исполльзова-ния.

Таковы имеющиеся общие подходы к определению критериев результативности организационных систем. Их целесообразно иметь ввиду и пытаться использовать в процессе выработки конкретных решений местным органам управления. И еще некоторые извлечения из теории.

Что такое критерий? Критерий — это признак, на основе которого производится оценка, определения или классификации чего-либо. Особо рассматривается критерий оптимальности — количественный или порядковый показатель для сравнения и оценки возможного решения. Здесь интересна цель — определить «порядковый показатель». Это может быть использовано при оценке деятельности префектур, районных Управ. Не лучше-хуже, а по порядку: от первого места до десятого.

Также следует понять, что такое оценка. Это одна из сложнейших проблем в организации управления вообще и государственного управления в особенности. Определение понятия эффективности деятельности (результативности) государственного (местного) органа управления шире, чем оценка экономической эффективности и выходит за рамки классического финансового контроля. В процессе оценки деятельности государственного органа управления должен рассматриваться общественный смысл государственных программ и в центре внимания оказывается политический эффект решения проблем.

Такое понимание проблемы приводит к необходимости тщательного отбора задач, которыми должно заниматься правительство и управленческие органы. К пониманию того, что определенными задачами они вообще не должны заниматься, а концентрировать усилия на жизненно важных потребностях граждан. Это означает, что деятельность управленческих органов должна ориентироваться не на искусственные и в большинстве случаев лишь условные цифры, а на решение конкретных проблем.

То есть осознание важности и сложности проблемы оценки позволяет еще раз задуматься о смысле деятельности государства, предполагает признание оценки эффективности деятельности государства через эффект в решении проблем граждан. Таким образом, эффективность в аспекте государственного (местного) управления охватывает не только соотношение между затратами и результатами (т.е. понятие экономической эффективности), но и вопрос о дейтвенности (результативности) деятельности государства, как своего рода системы управления, создаваемой обществом для решения проблем общества.

Отсюда действенность (результативность) определяется. соотношением между результатами программы и эффектом решения проблем? В этом суть понятия эффективности деятельности государственных (местных) органов управления в современном понимании. Отсюда понятие экономической эффективности и понятие с преимущественно политической оценкой деятельности сливаются в единое понятие результативности, позволяющее оценить деятельность государства как с точки зрения затрат, так и с точки зрения политического эффекта. И последнее, именно ориентация на результативность должна быть одним из важнейших принципов организации системы управления в городе. Это возможно при четкой разработке и ориентации политических действий, исходя из общественных проблем с ориентацией на конкретную целевую группу граждан. Теперь немного о практике.

Нельзя не сказать, что попытки решить вопросы оценки результативности деятельности окружных и районных органов не предпринимались правительством города. Однако они не заканчивались успехом. Посмотрим на последнюю попытку и проанализируем ее. В январе 1996 г. по предложению.

Комитета территориальных органов Правительства Москвы своим постановлением (41) утвердило методику, содержащую ряд формул по оценке социальной эффективности префектур и администраций районов. Ее содержание и наши комментарии приведены в Приложении N 4.

Какой общий вывод можно сделать из анализа предложенной методики? Двенадцать предложенных показателей, как видно из анализа, не позволяют сделать какие-либо понятные и достоверные оценки. Да и расчет их свидетельствует об их неудовлетворительном качестве. На практике попытались собрать требуемую информацию, но все это кончилось провалом. Если говорить в целом о так называемой «формуле оценки», то никакой формулы здесь нет, нет обобщенных критериев, которые могли оценивать деятельность администрации объективно, независимо от руководимого ею районабольшинство оценок администрация района просто не может представить из-за отсутствия в ее составе соответствующих служб. Кроме того, сами показатели не позволяют делать оценку деятельности администрации районов и префектур, а только могут дать оценку работы отдельных департаментов, комитетов, не подотчетных районам по показателям своей работы. В то же время попытка получить оценки, сравнить деятельность префектур и районных администраций заслуживает внимания и поддержки. Однако, надо понимать, что единые оценки могут быть только тогда, когда все оцениваемые объекты работают по одинаково методически составленным планам, когда в наличие единые планируемые показатели. Такого в городе сейчас нет.

Вот почему целесообразно вернуться к анализу нашего прошлого опыта. Как пишет Цицин П. Г. (119), бывший в свое время председателем райисполкома, в городе действовала четкая система показателей, позволяющая оценивать работу районных Советов. Именно Советов, а не создаваемых ими исполнительных органов — исполкомов. Это следующие критерии: формирование сводных планов экономического и социального развития во всех районах по единой методикевыполнение показателей сводного планавыполнение нормативных сроков строительства и капитального ремонта объектов, указанных в сводном планерост выплат и льгот, полученных из общественных фондов потребления на душу населения в районеобщая полезная площадь жилищного фонда на одного жителя районаудельный вес населения, проживающего в благоустроенных отдельных квартирахрозничный товарооборот (исключая общественное питание) на одного жителя районатоварооборот общественного питания на одного жителя районачисло больничных коек на 1 тыс. жителей районачисленность врачей всех специальностей на 1 тыс. жителей районаколичество читателей библиотек на 1 тыс. жителей района.

Анализ динамики этих показателей, сравнение их с плановыми и нормативными, позволял определить, насколько эффективно районный Совет народных депутатов управляет развитием своего района. Но было очевидно, что приведенная система показателей будет давать объективную характеристику только в том случае, если будут учтены затраты на охрану окружающей среды и улучшение условий труда, жизни и быта трудящихся, которые государство ассигновало на эти цели. Поэтому учитывались выделенные и затраченные: средства на строительство объектов охраны окружающей среды и улучшения условий трудаобъем капитальных вложений (в совокупности) на жилищное строительство и коммунальные услугисредства на развитие службы бытасредства на развитие торговли и общественного питания и т. д. Учет этих показателей позволял оценить деятельность районного Совета народных депутатов и его исполнительных органов в целом. Может быть есть смысл использовать имеющийся опыт. Но с обязательными условиями: четкая иерархия планов, четкие отчеты по понятным показателям и, главное, наличие органа, который подводит итоги оценки и они обязательно рассматриваются руководством города.

Опыт показывает, что в условиях демократизации общества оценки вышестоящих органов управления явно недостаточны, хотя и могут быть объективны. Весьма перспективным и теоретически правильным является выяснение мнений и оценок населения. Как о деятельности администрации, так и о развитии района. Если говорить о городской администрации, то социологических исследований в городе проводится достаточно много и по разным актуальным вопросам. Опыт же показал, что получаемые данные дают представление о мнениях горожан, однако их использовать практически трудно. Они не нацелены на совершенствование, развитие.

Вот почему представляет интерес предпринятая нами попытка исследования мнений по следующим крупным проблемам: а) Знают ли жители района, что делает и собирается делать администрация районаб) одобряют ли ее деятельностьв) какие направления совершенствования и развития предпочтительны. Причем опрос населения проводился по специально разработанной анкете дважды, на начало и конец 1996 года, что дало возможность наблюдать изменения (21).

Такое исследование было проведено выборочно на массиве в 3000 человек. По составу опрашиваемые относятся к различным категориям граждан. Это мужчины и женщины в трудоспособном возрасте и находящиеся на заслуженно отдыхе, в основном своем составе жители района в пределах до 5 и свыше 20 лет, т. е. люди, прожившие на Арбате всю сознательную трудовую жизнь. При этом почти 80% жителей района — коренные москвичи. Интересен тот факт, что на вопрос анкеты «Как Вы оцениваете социально-экономическую ситуацию в районе в целом»? в начале года большая часть респондентов или около 35% ответила: продолжает ухудшаться. Однако уже спустя год, только 11% опрошенных подтвердили данный ответ, но при этом, до 47% возросло количество ответов по данному вопросуначинает стабилизироваться. Это весьма существенно, поскольку раскрывает позитивные усилия администрации района, направленные на обеспечение жизнедеятельности жителей района, реализуемые через управление социальными процессами (см. Приложение N 4).

6.4. Определение целей развития и качества жизни.

Разработка стратегии развития предполагает и перевоочередное определение целей развития. Это ключевое положение. Цели развития определяют не только состав стратегических решений, но и. что главное, мотивируют людей реализовывать стратегические установки. Это известные положения. Они реализуются на уровне города. Известна и цель, которую сформулировал Ю. М. Лужков в своей предвыборной программе «обеспечить достойную жизнь москвичей и устойчивое развитие города» .

Известно, что и в программе правительства Москвы на 1997 год есть много целевых установок. Вот наиболее, на наш взгляд, привлекательная: «осуществить меры по сохранению высокого уровня занятости населения. Создать условия для роста годовых доходов работающих на 20−22%». Однако в условиях формирования свободной экономики, гуманизации и демократизации общества, отказа от централизованного регулирования жизнедеятельности граждан представляется целесообразным выдвигать на одно из первых мест в качестве целей — качество жизни.

Это сложный, но наш взгляд, единственно правильный подход при стратегическом планировании развития района, да и города. Поэтому сформулируем приемлемые подходы к его решению. Понятие «качества жизни» основополагающее. Оно находится в непосредственной связи с понятиями «уровень жизни», «черта бедности», «прожиточный минимум», «уровень благосостояния». Оно в научном плане непосредственно разрабатывается при социально-генеалогических исследованиях. Материалы этих исследований характеризуют социальную и культурно-историческую подоснову становления поселения, позволяют осознанно подойти к определению направления его дальнейшего социального и градостроительного развития, социокультурного зонирования, заселения, хозяйственного освоения территории и ее объектов, регенерации, реконструкции и использования существующей застройки, объема и характера нового строительства, административно-территориального устройства, границ, наименований и т. д., позволяют выделить те исторические и культурные элементы, которые должны быть сохранены и развиты, заслуживают напоминания о себе в той или иной пространственно-планировочной, архитектурной или иной форме.

Они должны показать степень жизнеобеспечения населения на уровне культурно-исторических ценностей, насыщения и удовлетворения естественных или первоочередных потребностей людей, проживающих на конкретной территории. Необходимо помнить, что главный заказчик и потребитель жизненной среды — человек. Он нуждается в постоянном ее улучшении, облагораживании. в постоянно налаживающемся обеспечении товарно-материальными ценностями его быта, развивающейся системой сервиса. И вместе с тем, человек не властен над политической, административной системами управления. Он не в состоянии влиять и тем более воздействовать на не им проводимые благоустроительные озеленительные, планировочные работы, навязанные ему властями и часто не согласующиеся с его потребностями и интересами. Это ничто иное, как некомпетентность в социальном, экономическом плане среды обитания человека, деформирование его образа жизни, навязывание неприемлемых жизненных условий и нарушения норм расхода жизненных ресурсов.

Нас же категория «качество жизни» привлекает в точки зрения целей развития. Рассмотрим эти возможности подробнее. Качество жизни — понятие, выделяющее и характеризующее посредством сопоставления с уровнем, или стандартом жизни качественную сторону удовлетворения материальных и культурных потребностей людей. В современной социологии с его помощью принято обозначать те стороны общественной и индивидуальной жизнедеятельности, которые не поддаются чисто количественным характеристикам и измерениям. Известную неопределенность термину «качество жизни» сообщают попытки отождествить его с понятиями образа жизни и стиля жизни. Возникнув в связи с вопросами охраны окружающей среды, здоровья людей и обновления городов, проблема качества жизни приобрела затем более общее смысловое значение.

Проблемой качества жизни занялись социологи. И это связано практически с отсутствием информации, данных и методик обсчета жизненного уровня в нашей стране. А здесь непременно должно использовать показатели интегрального характера: «черта бедности» или «порог бедности», «прожиточный минимум» (последний начинает просчитываться статистическими органами, но весьма осторожно), «жизненный уровень» и другие. Уже стали выходить первые работы по количественному определению все еще абстрактной категории «качество жизни» .К примеру, исследование и разработка Давыдовой В. В. и Давыдова А. А. (32) в какой-то мере приподнимает завесу неизвестности данной абстракции. В своей работе авторы выводят семь условий при определении качества жизни: объективные условия существования на уровне общества в целомсубъективные оценки условий существования на уровне общества в целомобъективные условия существования индивидасубъективные оценки условий существования индивидаобъективные условия существования и их оценка на уровне обществаобъективные условия существования и их оценка на уровне индивидаобъективные условия существования и их оценка на уровне общества и индивида.

Как пишут авторы, в последние годы для определения качества жизни используется седьмой тип. Причем, данный тип определения качества жизни определяется как теоретическая система, имеющая свой аппарат, структуру, подструктуры, инструментарий и пр. Собственно данная теория предполагает расчет качества жизни по набору объективных показателей. Их количество достигает 150. Например, один из предлагаемых способов расчета индекса качества жизни КЖ = ПП + СПЖ + ППП ЗОС.

КЖ — Качество жизни.

ПП — Производство продуктов питания на душу населения СПЖ — Средняя продолжительность жизни.

ППП — Продукция промышленного производства на душу населения ЗОС — Загрязнение окружающей среды.

Однако это, как бы, общая модель. Но есть другие модели, определяющие удовлетворенность различными жизненными сферами. Приведем полный индекс качества жизни.

1. Концептуальная модель.

КЖ = КПС + КСС + СОУС.

КЖ — качество жизни.

КПС — качество природной среды.

КСС — качество социальной среды.

СОУС — субъективная оценка условий существования.

1.1. Качество природной среды КПС = КНП + КЖП.

КПС — качество природной среды КНП — качество неживой природы КЖП — качество живой природы.

1.2. Качество социальной среды КСС = КДП + КЭП + ККП +. + КпП КСС — качество социальной среды.

КДП — качество демографической ситуации КЭП — качество экологической подсистемы ККП — качество культурной среды КПП — качество политической подсистемы КпП — качество п подсистем.

1.3. Качество оценки условий существования СОУС = АБ + С + УЖ + УОСЖ.

СОУС — субъективная оценка условий существования АБ — эффектный баланс С — счастье.

УЖ — удовлетворенность жизнью УОСЖ — удовлетворенность отдельными условиями жизни Можно сказать, анализируя приведенные способы оценки, что качество жизни как интегральная оценка жизни людей может быть приемлема и в масштабах небольших территориальных образований. Однако з этом случае трудно получить искомые показатели для формирования опенки. В этой связи целесообразно воспользоваться специальными подходами для определения качества жизни. Таким подходом можно назвать диагностику.

Руководителям знакомо это слово. Управленческая диагностика становится главным средством при совершенствовании систем управления. Посмотрим, что нового она дает применительно к определению уровня качества жизни. Когда говорят о диагностике, то сразу понятно, что это анализ, либо предварительное ознакомление, общее исследование кого-то или чего-то, т. е. какого-либо объекта. Диагностика универсальный термин и адаптирован к различным наукам, средам и объектам. Диагноз в переводе с греческого означает распознавание, определение и представляет собой процесс исследования объекта диагноза.

Результатом последнего может быть: выявление отклонений от нормального состояния, нормальное состояние объекта и тенденции его развитиякачественные, структурные изменения в состоянии объекта в зависимости от внешних и внутренних факторовпричины и повод различного рода отклоненийпути исправления и устранения имеющих место препятствий с целью восстановления нормальной деятельности исследуемого объекта и другие. Принято считать (33). что на уровне административно-территориальных образований, как правило, реализуются три типа диагноза: устанавливающий отклонения от нормы как временное, так и постоянноеопределяющий принадлежность объекта исследования к тому или иному классу, группе, типуопределяющий объект как уникальное состояние признаков. Результаты диагностических исследований важны и необходимы в той связи, что благодаря им выявляются серьезные проблемы управленческого объекта, вырабатывается научный взгляд на выявленные проблемыразрабатываются надлежащие рекомендации по решению выявленных проблемопределяются методики их обнаружения и устранения. Применительно к региону, району диагностика может дать информационную базу для реализации задач, прогнозирования и разработки стратегии социально-экономического развития, формирования ее паспорта, определения ее потенциала и степени развития, результативности экономических процессов на данной территории и т. п.

В условиях формирующихся рыночных отношений в нашей стране реализуются структурные подвижки в составе общества: активизируется дифференциация по национальным признакампроисходит резкая поляризация доходовпоявляются новые социальные группы (бездомные, безработные, беженцы, нищие, «новые русские») — усиливаются миграционные процессы как на уровне страны, так и внутри ее административно-территориальных формирований и другие. Выявить все это, отследить, собрать и обработать сведения и данные о таких изменениях с целью их регулирования, а отчасти, и управления ими возможно благодаря диагностике. И, как следствие. результаты диагностики весьма необходимы для выработки определенной экономической и социальной политики. Это политика доходов и расходов (бюджетная), торговая, ценовая, кредитная (а в целом финансовая), демографическая, направленная на воспроизводство общества, сохранение семьи, заботу о пожилых, инвалидах и гражданах, относимых к категориям общественного призрения.

Организация диагностического исследования непременно требует четкого определения его последовательности для того, чтобы была обеспечена возможность практического применения результатов. При этом следует учесть всю классификацию форм диагноза (таблица 6.2.).

• • * J ф.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Как показано в нашем исследовании, в деле совершенствования деятельности органов местного самоуправления есть достаточно много проблем, но и достаточно резервов для их решения. Проблема повышения результативности местных органов, как и органов государственной власти и управления действительно актуальна. Ее рациональное решение позволяет решительно улучшить положение в стране в целом, в каждом субъекте Федерации в отдельности. Это доказывает, что проблема повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления является одной из важнейших народнохозяйственных проблем на современном этапе развития страны и является опорой дальнейшей демократизации общества и егс совершенствования з интересах населения.

По результатам проведенного исследования можно сделать следующие выводы: :

1. Проведенное исследование имеющихся научных публикаций и анализ | практического опыта позволило убедительно показать, что сегодня предметом исследований все больше становятся не возможные формы и статус, задачи и права местных органов управления, а разработка комплекса мер по совершенствованию организации их деятельности, исследование путей и способов повышения результативности функционирования управленческих органов, непосредственно взаимосвязанных и взаимодействующих с населением страны.

2. Проведенное исследование показало, что выбранный объект исследования: местное самоуправление в системе управления крупным городом позволил, во-первых, рассматривать проблемы местного самоуправления не изолировано, а в рамках более крупной системы, во-вторых, использованный подход позволяет не переадресовывать имеющиеся проблемы вышестоящей системе, а искать взаимоприемлемые решения на местном уровне, в-третьих, несмотря на то, что исследован такой крупный город, как Москва, выводы и рекомендации работы, по нашему мнению, могут быть с успехом использованы в других крупных городах и субъектах Федерации.

3. Важным, на наш взгляд, теоретическим результатом исследований явился совокупный анализ основных понятий, тенденций развития и проблем в области управления обществом, государственного управления и местного самоуправления в единстве и во взаимосвязи, сформулирована непротиворечивая система терминов и определений, уточнена управленческая трактовка и содержание таких понятий, как «Еласть». «государственное управление», «самоуправление», «местное самоуправление», «территориальное общественное самоуправление». Раскрыты такие категории, как «права», «полномочия», «делегирование» и др. Подобный подход позволил создать прочную оснозу для исследования конкретных ситуаций и выработки практических решений.

4. Исследование развития организации системы государственных органов власти и управления в городе, проведенное в ретроспективе, позволило показать ту огромную работу, которая выполнена за последние семь лет по трансформации системы управления. Такое исследование проведено впервые. Выявлены особенности функционирования городских органов власти е условиях «двойного статуса города», обоснована целесообразность распространения опыта на государственные органы власти крупных городов-субъектов Федерации, доказана необходимость передачи части правовых, административных функций и финансовых ресурсов на основной уровень самоуправления — районный, как необходимое условие для реализации уточненных Функций, возложенных на органы местного самоуправления и дальнейшего развития демократии в стране. Уточнено понятие «местное», как отличительный признак по отношению к понятию «центральное» (федеральное, теоретически обосновано, что система местного самоуправления органично вписывается в систему государственного управления и является его низшим звеном, отличающимся от государственного управления, в первую очередь, объектом управления, его особенностями и степенью приближения к населению.

Проведенный анализ сильных и слабых сторон системы управления городом за период до 1990 года позволил убедительно показать нецелесообразность субъективных, сиюминутных, выдаваемых за «политические», решений в сложном деле организации систем управления.

5. Впервые разработаны методологические основы и целостная концепция построения и функционирования системы местного самоуправления в крупном городе (на примере Москвы) с учетом таких его особенностей, как столичность, «двойной статус» органов властизначительные финансовые возможности (большое количество банков, большие объемы частных инвестиций, до 40% налогов, собираемых в РФ) — трехуровневая система управления (город-префектура-район) — более резкая дифференциация населения по доходамналичие единого бюджета только на уровне городабольшое количество населения пенсионного возраста.

Основные принципы концепции базируются на целесообразном построении организационных структур управления городомна разграничении функций по уровням управлениявыработке системы целей на основе учета интересов жителей, проживающих на территории районастратегическом планировании развития территорииматериально-финансовом обеспечении функций, возлагаемых на органы местного самоуправленияширокое привлечение населения к управлению и решению социально-экономических вопросов развития территории.

6. Использование методов социологического исследования для изучения опыта и проблем управления городским районом дало возможность собрать весьма представительный и объемный материал, анализ которого позволил убедиться в правильности сформулированного выше положения: успех деятельности местного органа управления зависит не от отсутствия нужных законов, не от недостатка денег, прав возможностей, а определяется. в основном, правильной организацией работы, четкой структурой системы и технологией управления. Доказана необходимость совершенствования методов и форм местного самоуправления для решения стратегических задач его развития — управления районами и округами с наименьшими затратами и более эффективной социальной защитой населенияпредложены механизмы функционирования органов местного самоуправления, как в условиях дефицита финансовых ресурсов, так и перехода к устойчивому экономическому росту.

Рассматривая районные Управы, как основной уровень управления в городе, в работе исследован широкий круг организационных, финансовых, плановых, кадровых проблем. Исследование позволило сформулировать рекомендации, позволяющие рационализировать структуру системы управления, порядок выработки и принятия решений, формы контроля, подходы к организации работы по управлению персоналом. Последние предложения особо важны в связи с созданием «муниципальной службы». Обоснованы и предложены нестандартные пути развития на местах тех видов деятельности и услуг, которые имеют социальную направленность и в максимальной степени способствуют интеграции интересов населения и органов местного самоуправленияразработаны методы регулирования социально-экономического развития территории, базирующиеся на развитии хозяйствующих субъектов, предложены методика формирования программ социально-экономического развития местного самоуправления (района) — предложены целесообразные направления улучшения взаимодействия органов местного самоуправления и общественного территориального самоуправления микрорайонов, объединений жителей домов.

7. В результате исследования разработаны принципы, схема и методика формирования бюджета органа местного самоуправления (района), основанные на отношениях собственности, способы контроля за исполнением бюджета, сформулированы условия перехода к непрерывному бюджетному процессу. Предложены способы увеличения и перераспределения внебюджетных финансовых ресурсов в рамках административного округа. Тщательно проведенный расчет и методическое обоснование позволило разработать рекомендации, которые получили практическую апробацию.

Показаны пути формирования собственности района и пути повышения отдачи от нее в интересах жителей района. Предложены более гибкие способы формирования и управления бюджетными и внебюджетными фондами городского районанамечены пути привлечения и целенаправленного использования заемных средств, которые позволяют обеспечивать рост его финансовых ресурсов.

8. Обосновано, что важнейшим недостаточно используемым потенциалом руководителя местных органов управления, особенно в условиях: п-нансового дефицита, является организационный ресурс. Разработаны целесообразные технологии работы Управления Делами, организационного отдела, бухгалтерии, позволяющие рационализировать их работу. Зти результаты работы были сразу же востребованы другими районами.

9. Теоретически обоснована важность работы в местных органах управления по анализу, оценке и аудиту собственной деятельности. Впервые в отечественной литературе на базе зарубежного опыта разработанны методические основы и рекомендации по хозяйственному аудиту в управленческой деятельности органов местного самоуправления.

0. в исследовании проанализированы нормативно-правовые документы и практика работы территориального общественного самоуправления. Зти структуры являются теми звеньями, которые самоорганизуют граждан по месту их жительства для самостоятельного осуществления, под свою ответственность, собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно или через территориальную общину и создаваемые ею органы. Разработаны научно обоснованные рекомендации по совершенствованию деятельности органов общественного самоуправления. В работе показано, что это направление является мощным резервом каждого руководителя района. Привлечение жителей города к решению своих проблем — одна из ключевых проблем организации управления в городе.

Предложено несколько направлений взаимодействия с общественными территориальными объединениями и органами самоуправления: разработка программ социально-экономического развития территории с учетом интересов жителейвыделение части муниципальных ресурсов (в частности, на жилищно-коммунальное хозяйство), для общественных объединенийпредоставление полной информации о деятельности местных органов власти и работающих на территории структуркоординация деятельности органов местной власти с общественными организациями в сфере социальной защиты населения, развития детских досуговых центров, поддержка молодых семей и т. д.- организация информирования населения о решениях, принимаемых в местных органах самоуправления, гласность в финансовых вопросахосуществление контроля за деятельностью организаций, за использованием земли, содержанием жилого и нежилого фондов, дорог и т. д.- оказание содействия органам внутренних дел в вопросах предупреждения преступленийсоздание кондоминимумов и жилтовариществ.

11. Завершают работу результаты исследования важнейших проблем организации устойчивого развития районов и стратегического планирования. С учетом анализа отечественного и зарубежного опыта предложены научно обоснованные новые подходы по созданию системы стратегического планирования устойчивого развития района, включающей определение целей, исследование объекта управления и количественную оценку ключевых факторов развитияобоснована необходимость применения программно-целевых методов управления, позволяющих сохранить целостное развитие города на всех уровнях его управления.

В завершении работы попытаемся сформулировать свое мнение по вопросу научной новизны проведенной работы и ее научной и практической значимости. Как показали исследования, подобная работа, которая охватила практически все проблемы местного самоуправления в крупном городе, проведена в нашей стране впервые. Ее научная значимость определяется тем, что по существу заложены основы такого направления, как теория организации, управления и функционирования местного самоуправления, а также тем, что ее выводы и рекомендации позволяют решить такую крупную народнохозяйственную проблему, как организация обеспечения функционирования и повышение результативности работы системы органов местного самоуправления в стране.