Конституционно-правовые основы системы органов государственной власти в субъектах Российской Федерации

Актуальность темы

исследования. Вопросы федеративного устройства российского государства, всегда являвшиеся предметом внимания науки конституционного права, в последнее время приобрели особую значимость. В аспекте темы данного исследования под федерализмом понимается совокупность идей о федеративной форме государственного устройства, конституционное закрепление и практика федеративных отношений1. Федерация же мыслится как форма государственного устройства с присущими ей особыми признаками2. Таким образом, федерация и федерализм соотносятся как форма и содержание. А, как известно, в рамках одной формы в определенных пределах допустимо изменение содержания явления.

Происшедшие в 80 — 90-е годы существенные изменения общественного и государственного строя в Союзе ССР, а затем в Российской Федерации предопределили преобразование федерализма в России и привели к установлению федеративных отношений, именуемых в литературе «новым российским федерализмом» 3. Принятие Конституции Российской Федерации 1993 года, подтвердившей принцип федерализма, но серьезно изменившей структуру федерации и некоторые принципиальные начала, на которых она была основана, позволяет говорить и о новом содержании института государственного устройства в современной России. Его исследование выдвигается как одно из актуальных направлений в конституционно-правовой науке.

Действующая Конституция Российской Федерации предоставила республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной.

1 См.: Конституционное право. Общая часть: Учебное пособие в 2-х частях. 2-е изд. 4.1. М., 1996.С. 47.

2 О видовых сущностных признаках федерации см.: Тадевосян Э. В. О моделировании в теории федерализма и проблеме асимметричных федераций // Государство и право. 1997. № 8. С. 63.

См.: Михалева H.A. Эволюция и перспективы нового российского федерализма // Право и жизнь. 1994. № 6. С. 5−16- Пастухов В. Новый федерализм для России: инстигуционализация свободы // Полис. 1994. № З.С. 95−102. области, автономным округам право самостоятельно устанавливать систему их органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ч. 1 ст. 77). При этом учитываются политические, экономические, национальные, географические и другие региональные особенности, свойственные отдельным субъектам Российской Федерации.

Прежде всего система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими в их конституциях и уставах. Это высшая ступень правового регулирования на уровне республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Рассмотрение соответствующих конституционных и уставных норм позволило описать устройство органов государственной власти значительного числа субъектов Российской Федерации, в том числе изобразив его схематично, проанализировать и сравнить структуру и связи различных систем, выявив их общие черты и особенности.

Кроме того, анализу подверглись многие законы субъектов Российской Федерации. Как известно, право законодательствовать, которое теперь имеют все субъекты Российской Федерации, реализуется ими путем принятия многочисленных законов, в частности, касающихся формирования и деятельности их органов государственной власти. В связи с этим для теории и практики является актуальным изучение в сравнительном аспекте законодательства субъектов Российской Федерации и его оценка с точки зрения полноты и качества регулирования общественных отношений в рассматриваемой сфере, а также его соответствия федеральному законодательству.

В ходе реализации субъектами Российской Федерации права устанавливать систему их органов государственной власти возникают правовые, фактические, а также теоретические проблемы, анализ и разрешение которых представляет значительный интерес как для науки конституционного права, так и для практики государственного строительства. Одна из таких проблем связана с предусмотренной Конституцией необходимостью разработки и принятия федерального закона об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, который призван сориентировать субъекты Федерации в устройстве системы их органов. Однако тот факт, что до сих пор такой закон не принят, делает актуальной задачу подготовить теоретическую базу для закрытия образовавшейся в результате этого правовой ниши. Для этого важно выяснить проблему соотношения полномочий Федерации и полномочий ее субъектов в такой сфере совместного ведения, как установление общих принципов организации системы органов государственной власти субъектов Федерации (п." н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Сложности в исследовании данного вопроса связаны с неопределенностью содержания некоторых конституционных норм, что привело к необходимости обращения к решениям Конституционного Суда Российской Федерации по их официальному толкованию, а также изучению доктринального толкования соответствующих положений Конституции Российской Федерации в теоретических источниках науки конституционного права.

В процессе реализации норм конституционного законодательства Федерации и ее субъектов, посвященных порядку формирования системы и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, складывается практика, требующая изучения и обобщения. Определенные попытки в данном направлении предприняты в настоящей диссертационной работе.

Актуальным представляется также сравнительное исследование различных форм организации государственной власти в республиках, краях, областях, городах федерального значения, автономной области, автономных округах, систематизация встречающихся вариантов. Такой подход позволил выявить общее и особенное в устройстве органов государственной власти различных субъектов Российской Федерации и доказать, что имеющееся многообразие, безусловно, обогащает российский федерализм. Вместе с тем есть пределы, выход за которые чреват нарушением единства и целостности Российской Федерации, а значит подрывом ее государственной безопасности. Определение таких пределов, уяснение их сути имеют важное значение для поддержания устойчивости федерализма в России. Широкие же возможности в устройстве системы органов государственной власти, предоставленные и реализуемые субъектами Федерации, являются подтверждением демократизма российского федерализма.

Выделенные проблемы, ряд других вопросов, выбор подходов к их раскрытию и ожидаемые теоретические и практические результаты исследования делают актуальной разработку темы настоящей диссертации.

Предмет, цель и задачи исследования.

Предметом диссертационного исследования является конституционно-правовое обоснование и закрепление системы органов государственной власти в субъектах Российской Федерации. В этой связи в работе рассматриваются теоретические и нормативные начала, на которых строится законодательная, исполнительная и судебная власть в субъектах Федерации, выявляется общее и особенное в организации системы органов государственной власти в республиках, краях, областях, городах федерального значения, автономной области, автономных округах.

Цель исследования заключается в том, чтобы на основе изучения Конституции Российской Федерации, федерального законодательства, решений.

Конституционного Суда РФ, конституций и уставов, соответствующих законов субъектов Федерации, а также теоретических положений науки конституционного права дать целостное представление о системе органов государственной власти различных видов субъектов Российской Федерации, показав, как в российском федерализме проявляется общее и особенное в организации и функционировании государственной власти на двух ее уровнях. Целью работы является также обоснование некоторых теоретических выводов и практических предложений, которые могут быть использованы для дальнейших научных разработок в законотворческой практике.

Сформулированные цели исследования предопределили решение следующих задач: во-первых, раскрытие таких черт нового российского федерализма как единство и многообразие применительно к построению системы органов государственной власти субъектов Федерацииво-вторых, исследование разграничения полномочий Федерации и ее субъектов в такой сфере их совместного предмета ведения, какой является устройство системы органов государственной власти субъектовв-третьих, на основе изучения проектов федерального закона об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти внесение предложений по его содержаниюв-четвертых, исследование различных моделей организации государственной власти в субъектах РФ, их оценка на соответствие конституционному принципу разделения властейв-пятых, обобщение и конструирование различных форм системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации, отражающих общие принципы и разнообразие конкретных форм и связейв-шестых, изучение конституционно-правового статуса законодательных, исполнительных и судебных органов субъектов Российской Федерации и рассмотрение специфики организации и деятельности каждого из трех видов названных органов, нашедшей отражение в законодательстве последних;

Многочисленное количество субъектов, входящих в Российскую Федерацию, не позволило рассмотреть системы органов государственной власти всех без исключения республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Однако, многие их них стали предметом внимания автора. Наиболее специфичные формы рассмотрены отдельно. Другие изучены, а материал о них использован как иллюстрации для обобщений и выводов.

Степень изученности проблемы и круг источников.

Специальных работ, в которых исследовалась бы в целом существующая сегодня система органов государственной власти субъектов Российской Федерации всех видов, пока нет. Отсутствие предусмотренного Конституцией РФ федерального закона об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти свидетельствует о серьезном пробеле в правовом обеспечении темы и не способствует ее активному изучению. Кроме того, огромное в сравнении с другими федерациями мира число субъектов в Российской Федерации создает значительные трудности в собирании, изучении и обобщении нормативного и практического материала, что также является препятствием к ее комплексной разработке.

В общих работах, посвященных различным проблемам федерализма, затрагивались лишь, некоторые аспекты, касающиеся организации и деятельности органов государственной власти субъектов Федерации4. Отдельным сторонам деятельности органов государственной власти субъектов РФ посвящено несколько журнальных статей5. Кроме того имеются несколько.

4 Например: Государственное право Российской Федерации. Учебник. Под. ред. Кугафина O.E. М.

1996. С. 471−510- Елисеев Б. П. Система органов государственной власти в современной России. М.

1997. С. 168−192, 211−241.

5 Например: Студеникина М. С. Некоторые проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации // Журнал российского права 1997. № 1. С. 59−68- Боброва H.A. Некоторые аспекты законодательной деятельности субъектов Российской Федерации// Государство и право. 1995. № 11. диссертационных исследований, посвященных системе органов государственной власти отдельных субъектов Российской Федерации6.

Источники, с которыми работал автор, включают теоретические работы и нормативные акты. В первую группу входят теоретические работы, посвященные проблемам федерализма, принципам и устройству органов государственной власти. Изучение таких работ и составило теоретическую базу исследования. К ним, в частности, относятся труды Р. Г. Абдулатипова, С. А. Авакьяна, H.A. Богдановой, Л. Ф. Болтенковой, Д. Л. Златопольского, И. П. Ильинского, JI.M. Карапетяна, Е. И. Козловой, Б. С. Крылова, К. Д. Коркмасовой, С. С Кравчука, O.E. Кутафина, И. Д. Левина, А. И. Лепешкина, В. Н. Лысенко, H.A. Михалевой, В. А. Ржевского, С. Л. Ронжна, Ю. А. Тихомирова, Б. Н. Топорнина, Б. С. Эбзеева, И. А. Умновой, О. И. Чистякова,.

B.Е. Чиркина, Б. В. Щетинина и других авторов.

Число работ, в той или иной мере, касающихся непосредственно предмета исследования, незначительно. Это сделало необходимым изучение и анализ федерального законодательства и большого массива законодательных актов субъектов Федерации, составивших вторую группу изученных источников. В нее входят Конституция Российской Федерации 1993 г., федеральные конституционные законы, ряд федеральных законов и иных нормативно-правовых актов федеральных органов государственной власти, а также договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Законодательство субъектов Российской Федерации, исследованное в диссертации, представлено конституциями и уставами, и радом законов отдельных субъектов об их органах государственной.

C. 41−48- Мипоков М. Организация и компетенция конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации (сравнительный анализ) // Конституционное право: восточно-европейское обозрение. № 3−4. С. 57−65.

6 Например: Степанова A.A. Система высших органов государственной власти Республики Саха (Якутия). Автореферат канд. дис. Якутск. 1995; Пашков Е. П. Государственно-правовой статус республики Карелия. Автореферат канд. дис. М. 1993. власти. Некоторые материалы о практической деятельности по организации системы органов государственной власти отдельных субъектов почерпнуты из публикаций, в частности, в журнале «Российская Федерация» .

Методологической основой исследования являются общенаучные и частно-научные методы: системно-структурный, исторический, логический, сравнительно-правовой, формально-юридический и иные методы научного познания, обращенные к правовой проблематике. Диалектика соотношения общего, особенного и отдельного используется как основной методологический подход к раскрытию темы. Кроме того метод моделирования применяется как прием исследования, позволяющий на основе анализа давать обобщенные характеристики изучаемых институтов.

Новизна диссертационного исследования. Политические и правовые процессы последнего десятилетия повлияли на становление и устройство системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации и закрепляющее ее законодательство. Обращение к этим проблемам предопределило новизну темы и актуальность ее разработки. Впервые сделана попытка комплексно исследовать систему органов государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом предметом изучения стала организация государственной власти в субъектах Российской Федерации всех видов: республиках, краях, областях, городах федерального значения, автономной области, автономных округах. В результате анализа и обобщения выделены схожие структурные и содержательные черты и признаки, а также специфические особенности в устройстве системы органов государственной власти различных видов и отдельных субъектов Российской Федерации.

Новизна работы проявляется также в подходах к раскрытию темы. Последовательность расположения структурных частей работы предопределяется стремлением логически связать вопросы теории федерализма и его нормативную основу, воплощенную в действующей системе органов государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом общим соединяющим фактором стало соотношение единства и многообразия в нормативном закреплении и практике устройства всей системы органов субъектов Федерации и отдельных видов таких органов. В результате анализа нормативных актов сформулированы следующие положения, выносимые диссертантом на защиту.

1. Новое содержание федеративных отношений не изменило сути Федерации в России, и прежде всего, не поколебало таких принципиальных ее характеристик как единство и целостность. Одним из проявлений названных качеств является то, что органы государственной власти Федерации и органы государственной власти ее субъектов организуются и действуют как самостоятельные уровни целостной системы, основанной на общих принципах функционирования и обеспеченной совокупностью организационно-правовых гарантий.

2. В диссертации обосновывается разделение полномочий Федерации и ее субъектов по предмету совместного ведения — установлению общих принципов организации системы органов государственной власти (п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации). При этом к компетенции Российской Федерации относится закрепление основных начал организации органов государственной власти на всех ее уровнях, что формализуется в ряде конституционных норм-принципов об основах конституционного строя в Российской Федерации. Кроме того, в федеральный закон, принятие которого вытекает из ч. 1 ст. 77 Конституции Российской Федерации, должны быть включены принципиальные положения, определяющие общую модель организации государственной власти в субъектах Федерации. В рамках такой модели допустимы различные варианты с учетом особенностей, свойственных конкретным субъектам. Принципиальный выбор варианта устройства системы органов государственной власти субъекта Российской Федерации и в связи с этим конкретизация принципов, установленных Федерацией, а также образование названных органов относятся к полномочиям субъектов Российской Федерации.

3. Установление системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации как полномочие таких субъектов включает, кроме определения принципиальных начал, целый ряд организационно-правовых мероприятий: во-первых, разработку и принятие соответствующих актов, составляющих правовую основу этой системыво-вторых, проведение мероприятий по образованию органов государственной власти, входящих в эту системув-третьих, политико-правовое, организационное и материальное обеспечение деятельности рассматриваемой системы.

4. Выступая важным правовым ориентиром, принцип разделения властей, провозглашенный в Конституции Российской Федерации как основа конституционного строя Российской Федерации, не должен быть препятствием для многообразия форм организации государственной власти в субъектах Российской Федерации и вариантов устройства системы органов на данном уровне. Широта и подвижность этого принципа при сохранении его сущности позволяют субъектам Федерации проявить самостоятельность в данной сфере государственного строительства и ее конституционно-правовом регулировании.

5. Отсутствие федерального закона об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти не лишает субъекты Российской Федерации права устанавливать систему органов государственной власти на своем уровне и законодательно ее закреплять. Такое опережающее законодательство субъектов не противоречит принципам взаимоотношений Федерации и ее субъектов и распределению компетенции в Российской Федерации. Однако после принятия названного федерального закона законодательство субъектов должно быть приведено в соответствие с ним.

6. Особое место, значимость и самостоятельность законодательных органов в системе органов государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивается их представительной природой, выделением для них собственной и исключительной компетенции, складывающейся в сфере законотворчества, а также принципом верховенства закона. Связанность всех законодательных органов в Российской Федерации гарантируется принципом верховенства Конституции РФ и федерального закона.

7. Специфика органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации заключается в том, что в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов они входят в единую систему органов исполнительной власти Российской Федерации. Это способствует сохранению целостности федеративного государства. Вместе с тем именно в устройстве названного вида органов государственной власти субъектов Федерации в наибольшей степени проявляется многообразие форм и вариантов связей.

8. Закрепление конституционным законодательством единой федеральной судебной системы не позволяет характеризовать судебные органы субъектов Федерации как самостоятельную законченную систему, что укрепляет федеральную государственность. «Усеченносгь» судебной ветви власти в субъектах Российской Федерации проявляется в том, что она представлена только органами конституционного контроля (надзора) (там, где они предусмотрены законодательством и созданы), а также институтом мировых судей.

Теоретическая значимость данного диссертационного исследования заключается во внесении определенного вклада в разработку одной из важных и еще малоизученных тем науки конституционного права. Содержащиеся в работе теоретические положения и выводы будут способствовать дальнейшему накоплению теоретического знания о федеративных отношениях, устройстве и взаимоотношениях органов государственной власти в Российской Федерации, совершенствованию и развитию понятийного аппарата науки.

Практическая значимость исследования состоит, прежде всего, в обобщении законодательной практики, обосновании рекомендаций, выдвинутых по проблемам, связанным со становлением и дальнейшим развитием системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и во внесении предложений по внедрению в практику таких рекомендаций. Проведенный в диссертации анализ конституционно-правовых норм, регулирующих отношения между Российской Федерацией и ее субъектами, делает возможным использовать соответствующие положения диссертации в законотворчестве как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.

Основные положения и выводы, сформулированные в диссертации, могут быть использованы в учебном процессе в юридических вузах. В частности, предложенные автором схемы представляют своего рода учебное пособие по курсу конституционного права и соответствующим специальным курсам.

Диссертационная работа выполнена и обсуждена на кафедре конституционного права юридического факультета Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова.

Автором диссертации опубликованы две статьи.

Задачи и методика исследования предопределили структуру диссертации, которая состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы. Приложением к работе являются 23 схемы, иллюстрирующие формы организации государственной власти в конкретных субъектах Российской Федерации.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Конституционно-правовые основы системы органов государственной власти в республиках, краях, областях, городах федерального значения, автономной области, автономных округах складываются йз норм законодательства двух уровней. На федеральном уровне для всех субъектов Российской Федерации вырабатывается общая модель организации государственной власти. В законодательстве самих субъектов Российской Федерации проявляется разнообразие форм такой организации. Все это существенно сказывается на содержании федеративных отношений современной России, отражаясь на их правовом закреплении и практике осуществления правовых предписаний.

Изучение теории вопроса и значительного массива законодательных актов позволило выявить некоторые проблемы, которые в настоящее время имеют место в сфере установления системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Сегодня можно констатировать, что в республиках, краях, областях, городах федерального значения, автономной области, автономных округах сформировалась собственная система органов государственной власти. Органы государственной власти учреждены конституциями и уставами субъектов Российской Федерации и их статус получил развитие в конкретных законах. Таким образом на уровне субъектов Федерации создана нормативная основа для формирования и функционирования таких систем. Более того, практика показывает, что с возможная корректировка тех или иных элементов статуса отдельных органов, включенных в такие системы. Это может быть связано с рядом факторов: во-первых, с принятием новых федеральных законов и, прежде всего, федерального закона об общйх принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерацииво-вторых, апробированием на практике созданных государственных структур и сложившихся институтов и потребностью их совершенствованияв-третьих, возможным признанием Конституционным Судом Российской Федерации тех или иных норм законодательства субъектов Федерации об устройстве их органов государственной власти неконституционными.

Таким образом, создание и деятельность полноценных систем органов государственной власти субъектов Российской Федерации является одним из свидетельств завершения становления федеративной государственности в России.