Проблемы правового регулирования казначейского исполнения бюджетов в РФ

Провозглашение независимости Российской Федерации, повлекшее за собой качественные политические и экономические преобразования, привели к ослаблению роли государственного регулирования в сфере управления государственными и муниципальными финансами, что явилось причиной появления таких негативных явлений, как дефицит бюджета, рост внешнего и внутреннего долга, полное отсутствие ответственности за нарушение бюджетно-правовых норм. Самостоятельность субъектов РФ и органов местного самоуправления в бюджетных вопросах послужила одной из причин снижения их ответственности при использовании средств федерального бюджета, что повлекло за собой их нецелевое использование: Бюджетная система РФ оказалась в центре рыночного процесса и федерализации экономической и государственной жизни. Бюджет, став самостоятельным на каждом территориальном уровне, утратил роль общего «котла» доходов и расходов всего народного хозяйства, всего общества.

Существовавшая кассовая (банковская) система исполнения бюджетов не обеспечивала эффективность, прозрачность, целевое использование и даже сохранность бюджетных средств. В функциях Центрального банка Российской Федерации, — в период становления постсоветской России, в силу сосредоточения его усилий на организации денежно-кредитного обращения в стране, была снижена приоритетность вопросов исполнения государственного бюджета, а коммерческие банки оказались объективно заинтересованы в использовании бюджетных средств для обеспечения своих коммерческих интересов, как правило, не соответствующих бюджетной политике государства.

Централизация финансовых ресурсов в форме федерального бюджета вызвала потребность в централизованном институте, способном эффективно управлять бюджетными потоками на федеральном уровне. Эта потребность нашла свое разрешение в форме нового учреждения — Федерального казначейства, которое стало органом, осуществляющим исполнение федерального бюджета в целях обеспечения законодательно утвержденных функций и полномочий федерального центра. Основной задачей органов Федерального казначейства того периода времени стало изъятие бюджетных ресурсов из оборота коммерческих банков, интересы которых в большинстве случаев переплетались с интересами главных распорядителей бюджетных средств. В целях решения данной проблемы было закрыто множество бюджетных счетов в коммерческих банках и произведена их концентрация на ограниченном количестве счетов Федерального казначейства в Центральном банке Российской Федерации.

Однако создание системы органов Федерального казначейства, позволило лишь стабилизировать экономическую ситуацию, но не решило всех проблем, связанных с эффективным обеспечением исполнения бюджетов в РФ.

Актуальность перевода исполнения федерального, региональных и муниципальных бюджетов на казначейскую систему исполнения многократно подчеркивалась в важнейших документах, определяющих бюджетную политику государства1, но, несмотря на это до настоящего времени полностью не завершен переход как региональных, так и местных бюджетов на. казначейское исполнение.

Анализ финансового, бюджетного, административного, налогового, гражданского законодательства, а также практики его применения показал, что с момента введения казначейской системы исполнения бюджетов в Российской Федерации накопилось множество проблем, некоторые из которых в настоящее время успешно разрешены. Однако низкий качественный уровень принимаемых нормативно — правовых актов, связанный с теоретической непроработанностью в финансово-правовой науке вопросов казначейского исполнения бюджетовколлизионность некоторых норм бюджетного, налогового, банковского,.

1 Послание Президента Федеральному собранию РФ «Не будет ни революции, ни контрреволюции» / Российская газета. 2001. 04 апреляОсновные направления единой денежно — кредитной политики на 2001 год // Вестник Банка России. 2001. № 1. 05 января. гражданского законодательстване четкое регулирование прав и обязанностей распорядителей и получателей бюджетных средств, органов осуществляющих контроль за ведением операций с бюджетными средствами, а также за целевым использованием средств бюджетов и многие другие пробелы в законодательстве порождают множество проблем правового регулирования казначейского исполнения бюджетов в РФ.

Вышеизложенные проблемы определили выбор темы диссертационного исследования, ее актуальность и значение.

Проблемам правового регулирования бюджетного процесса в целом и казначейского исполнения бюджетов в частности, в экономической и финансово-правовой науках уже уделялось определенное внимание.

Среди ученых XIX — первой половины XX веков, внесших значительный вклад в исследование законодательных аспектов регулирования бюджетного процесса можно выделить: А. А. Алексеева, Д. А. Боголепова, Л. И. Иловайского, В. А. Лебедева, Ф. А. Менькова, Ф. Нитти, И. Х. Озерова,. М. И. Сперанского, И. И. Янжула и др. К отдельным проблемам бюджетного права советского и постсоветского периода обращались А. С. Ангелов, В. В. Бесчервных, Л. К. Воронова, О. Н. Горбунова, Е. Ю. Грачева, М. В. Карасева, Ю. А. Крохина, М. И. Пискотин, Г. В. Петрова, Е. В. Покачалова, Е. А. Ровинский, Э. Д. Соколова, С. Д. Цыпкин, Н.И. у.

Химичева. Однако комплексной разработки проблем правового регулирования казначейского исполнения бюджетов в РФ на уровне монографического исследования не осуществлялось.

В рамках изучения данной проблематики были использованы труды российских и зарубежных ученых в области экономики, общей теории государства и права, финансового, административного, гражданского и других отраслей права, относящиеся к теме диссертации или к отдельным ее аспектам. Среди них работы А. А. Алексеева, Ю. С. Адушкина, Д. Н. Бахраха,.

1 Постановление Правительства РФ от 15.08.2001 «О программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации-на период до 2005 года» // С3 РФ. 2001. № 34. Ст. 3503.

А.В. Безденежных, О. В. Врублевской, М. А. Гурвича, П. М. Годме, Ю. В. Друговой, Г. Жеза, М. В. Карасевой, Ю. А. Крохиной, Т. В. Конюховой, Н. А. Куфаковой, В. Е. Кузнеченковой, Н. И. Матузова, А.В., Малько, И. В. Пановой, C. F-.-Пепеляева, Г. Б. Поляка, М. В. Романовского, Ю. Н. Старилова, А. Д. Селюкова, И. Г. Тимошенко, Д. Е. Фадеева, Н. И. Химичевой, Д. М. Чечота.

Целью диссертационного исследования является выявление и анализ теоретических и практических особенностей и проблем правового регулирования казначейского исполнения бюджетов в Российской Федерации, как элемента бюджетного процесса2.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи в диссертационном исследовании:

— охарактеризовать используемые в науке финансового права понятия бюджета, бюджетного процесса, казначейского исполнения бюджета;

— провести классификацию принципов, на которых базируется казначейское исполнение бюджетов в Российской Федерации;

— проанализировать историю возникновения и развития казначейского исполнения бюджета, как основного способа реализации государственного и муниципального бюджетов в России и зарубежных странах;

— выявить особенности казначейского исполнения бюджетов в бюджетной системе РФ, осуществляемого на федеральном, региональном и местном уровняхкак одного из элементов бюджетного процесса;

— обозначить наиболее актуальные проблемы правового регулирования казначейского исполнения федерального, региональных и местных бюджетов и определить конкретные меры по их решению;

2 В диссертационном исследовании рассматриваются особенности и проблемы правового регулирования казначейского исполнения государственного и муниципальных бюджетов в РФ, исключая из рассмотрения бюджеты государственных и муниципальных внебюджетных фондов, в связи с их обособленностью, специальным предназначением, целевым содержанием и особым правовым режимом.

— разработать предложения по совершенствованию законодательства в области бюджетного процесса, применительно к’казначейскому исполнению бюджетов в Российской Федерации.

Объектом диссертационного исследования являются финансовые и бюджетные отношения, связанные с реализацией бюджетов бюджетной системы РФ на федеральном, региональном, местном уровнях.

Предмет исследования составили правовые нормы финансового, бюджетного, налогового, банковского, гражданского, административного и иных отраслей законодательства, регламентирующие казначейское исполнение бюджетов, входящих в бюджетную систему РФ, а также практика их применения.

Методологическую основу исследования составляют общенаучные методы: диалектико-материалистический метод, позволивший выявить не только особенности в определении отдельных понятий и категорий, но также их связь между собой и окружающими их явлениямисистемный анализ, а также частно^{.научные} методы: абстрагирования, сравнительный, технико-юридический, исторический и другие.

В процессе исследования проанализированы соответствующие статьи Конституции РФ, федеральных и региональных законодательных актов, подзаконные акты, материалы судебной практики, а также некоторые законодательное акты иностранных государств.

Теоретическую основу диссертационной работы составляют труды российских и зарубежных ученых, а также публикации в научных изданиях и периодической печати, посвященные различным аспектам анализируемых проблем.

Научная новизна исследования состоит в комплексном анализе особенностей правового регулирования российского бюджетного процесса в целом, и определении основных проблем и путей их разрешения, возникающих при казначейском исполнении бюджетов бюджетной системы в Российской Федерации, в частности.

В результате проведенного исследования разработаны следующие новые или содержащие элементы новизны положения, которые выносятся на защиту:

1) Представлено собственное определение «казначейского исполнения бюджета».

2) Приведена классификация отличительных особенностей бюджетно-процессуальных норм от других процессуальных норм права, в том числе по предмету правового регулирования, особому характеру взаимоотношений с материальными нормами бюджетного права и другим основаниям.

3) Аргументирована позиция ¦ о необходимости лицензирования Федерального-казначейства (Федеральная служба) Министерства финансов РФ и его территориальных органов на право проведения банковских операций, в целях оптимизации процедуры казначейского исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ.

4) На основании анализа законодательных .норм, регламентирующих правовое положение и финансовую основу деятельности субъектов РФ и муниципальных образований, а также материалов судебной практики сделано заключение о целесообразности передачи полномочий по казначейскому исполнению бюджетов указанных административно-территориальных образований территориальным органам Федерального казначейства (Федеральная служба) Министерства финансов РФ.

5) Наделение Федерального казначейства (Федеральная служба) функциями по распоряжению временно свободными бюджетными средствами, в целях пополнения федеральной казны дополнительными денежными средствами.

6) При проведении конкурсов на закупку товаров, работ и услуг, для обеспечения государственного и муниципального заказа предлагается снизить установленную в ст. 71 БК РФ сумму, при которой обязательно осуществление" данной процедуры с 2000 МРОТ до 1000 МРОТ.

7) Обосновывается вывод о необходимости внесения в уставы бюджетных учреждений обязательных положений, устанавливающих запрет на: предоставление гарантий, поручительствзаключение договоров на поставку товаров, работ и услуг,. превышающих сумму, установленную сметой доходов и расходов на текущий финансовый год.

8) Сделано заключение о необходимости осуществлять в целях недопущения нецелевого использования бюджетных средств, доведение лимитов финансирования до бюджетополучателей по укрупненным кодам, с предоставлением руководителям бюджетных учреждений права самостоятельно определять приоритетность текущих расходов.

9) Для разрешения спорных ситуаций при регламентации бюджетного процесса в целом и казначейского исполнения бюджетов в РФ, в частности, формулируются предложения по уточнению и внесению изменений в Бюджетный кодекс РФ: а) изменение понятия «бюджетный процесс» (ст. 6 БК РФ), исключив из его содержания указание на государственные внебюджетные фонды, а также исключив из определения стадию контроля за исполнением бюджетов и государственных внебюджетных фондов, заменив на стадию составления, рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетовб) уточнение содержания п.З. ст. 172 и ст. 182 БК РФ, в которых прослеживается неточность законодателя в указании идентичных документов и сведений, предоставляемых одновременно с проектом бюджета и для его составленияв) закрепление в ст. 202 и 210 БК РФ положений, конкретизирующих: в каком случае, при отклонении проекта федерального бюджета применяется процедура его возврата на доработку в Правительство РФ,' а в каком возможно создание согласительной комиссиипроцедуру создания согласительной комиссии в случае отклонения проекта федерального бюджета во втором чтении и отклонении данного документа Президентом.

РФг) закрепить в ст. 267 БК РФ, в качестве функций Федерального казначейства помимо предварительного и текущего контроля за ведением операций со средствами федерального бюджета, так же последующий контроль, в целях выявления и пресечения фактов нецелевого использования бюджетных средств.

10) Внесение в ст. 26 Федерального закона от 02.12.1990 (изм. от 29.06.2004) «О банках и банковской деятельности» изменений в части отнесения Федерального казначейства (Федеральная служба) и его территориальных органов к числу субъектов, обладающих правом истребовать необходимую информацию, в пределах своей компетенции, у банковских кредитных организаций.

Автором формулируются и другие предложения по совершенствованию законодательства. • •.

Теоретическая и практическая значимость работы определяется обозначенной актуальностью и новизной представленных в ней положений. Результаты, полученные в ходе диссертационной работы, могут быть востребованы при дальнейшем исследовании особенностей бюджетного процесса на федеральном, региональном и муниципальном уровне, а также проблем, возникающих при казначейском исполнении бюджетов всех уровней.

Выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в законотворческой деятельности по совершенствованию финансово-правовых норм на федеральном и региональных уровнях, регламентирующих казначейское исполнение бюджетов в РФ.

Материалы данного исследования могут быть также применены в процессе преподавания учебных курсов по финансовому и бюджетному праву, спеццисциплин по бюджетному процессу, а также в процессе подготовки учебных и учебно-методических пособий по финансовому и бюджетному праву РФ.

Апробация результатов исследования, была осуществлена в различных формах:

— чтение лекций и проведение практических и семинарских занятий по финансовому и налоговому праву в ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», а также его подразделениях: «Поволжском региональном юридическом институте», «Юридическом институте предпринимательства и агробизнеса», «Юридическом колледже № 1»;

— выступление с докладами на всероссийских и международных научно-практических конференциях;

— публикация научных статей, содержащих основные теоретические выводы и положения;

— обсуждение и одобрение диссертации на кафедре финансового, банковского и таможенного права ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права».

По теме диссертации опубликованы 4 печатные работы общим объемом более 1,5 п. л.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Проведенное диссертационное исследование, направленное на выявление и анализ проблем правового и практического регулирования казначейского исполнения бюджетов в РФ позволило сделать следующие выводы:

1) Анализ бюджетно-правовых, гражданско-правовых и норм других отраслей права показал значимость отношений, возникающих при казначейском исполнении бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ. Так, в ходе исследования был сделан вывод, о неоднозначности понятий «бюджет», «бюджетный процесс», «казначейское исполнение бюджетов» в экономической и финансово-правовой литературе, а также федеральном и региональном законодательстве.

Считаем целесообразным: а) внесение изменений в ст. 6 БК РФ, в частности, необходимо изменить понятие «бюджетный процесс», исключив из него государственные внебюджетные фонды, а также стадию контроля за исполнением бюджетов и государственных внебюджетных фондов, включив при этом стадию составления, рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетовб) дополнить ст. 6 БК РФ понятием «казначейское исполнение бюджетов», как «деятельность специально уполномоченного органа государственной власти, либо органа местного самоуправления, наделенного исключительными полномочиями по: регистрации бюджетных поступлений, регулированию объемов и сроков принятия бюджетных обязательств, распределению в соответствии с утвержденным бюджетом доходов, осуществлению платежей с единого счета бюджета, проведению контроля за ведением бюджетных операций участниками бюджетного процесса»;

2) на основании анализа норм Бюджетного кодекса РФ, регулирующих бюджетный процесс на федеральном уровне, делается вывод о неопределенности и коллизионности следующих статей: а) п.З. ст. 172 БК РФ и ст. 182, в которых прослеживается неточность законодателя в указании идентичных документов и сведений, предоставляемых одновременно с проектом бюджета и для его составленияб) ст. 202 и 210 БК РФ не конкретизирует, в каком случае, при отклонении проекта федерального бюджета применяется процедура его возврата на доработку в Правительство РФ, а в каком возможно создание согласительной комиссии, помимо этого не урегулирована процедура создания согласительной комиссии в случае отклонения проекта федерального бюджета во втором чтении и отклонении данного документа Президентом РФв) ст. 83 и ст. 180 БК РФ практически идентичны, но находятся в разных главах, включающих материальные и процессуальные нормы;

3) существование пробелов в регламентации взаимоотношений Федерального казначейства (Федеральная служба) и кредитных организаций (отсутствие в ст. 26 Федерального закона от 02.12.1990 (изм. от 29.067.2004) «О банках и банковской деятельности» в перечне органов, имеющих право требовать справки по операциям и счетам юридических лиц и граждан, Федерального казначейства (Федеральная служба) позволяет банкам, ссылаясь на норму закона о банковской тайне, препятствовать проведению органами федерального казначейства проверок счетов юридических лиц, получающих средства из федерального бюджета.

Считаем необходимым внести изменения и дополнения в Закон «О банках и банковской деятельности», касающиеся правового статуса Федерального казначейства (Федеральная служба), в части ведения лицевых счетов распорядителей средств федерального бюджета и их расчетно-кассового обслуживания, а также отнесения органов федерального казначейства к числу субъектов, обладающих правом истребовать необходимую информацию, в пределах своей компетенции, у банковских кредитных организаций;

4) законодатель в ст. 267 БК РФ необоснованно ограничил Федеральное казначейство (Федеральная служба) в полномочиях осуществления последующего финансового контроля. Таким образом, на практике сложилась коллизионная ситуация, когда структурные подразделения Федерального казначейства (Федеральная служба), обладая законным правом на изъятие бюджетных средств, использованных не по целевому назначению, не могут (согласно ст. 267 БК РФ) выявлять и устанавливать факты нецелевого использования бюджетных средств, которое возможно лишь на стадии осуществления последующего финансового контроля. Исходя из этого, необходимо внесение изменений в названную статью с целью закрепления за Федеральным казначейством (Федеральная служба) полномочий по осуществлению последующего финансового контроля;

5) автор присоединяется к высказанному в литературе предложению о принятии Закона «О государственном финансовом контроле» и дополняет его своими аргументами, указывая, что основной целью Закона должна стать защита конституционных финансовых интересов РФ. В Законе должно найти закрепление понятие государственного финансового контроля, его объекты и задачиопределены ответственность за нарушение целевого использования бюджетных средств и органы, осуществляющие государственный контроль, их функции и права, порядок взаимодействия;

6) обосновывается проведение обязательных ревизий уставов и положений бюджетных учреждений и распорядителей бюджетных средств, с целью приведения их в соответствие с бюджетным законодательством, в частности: в учредительные документы обязательно должны быть включены пункты о том, что распорядители и получатели бюджетных средств не вправе самостоятельно предоставлять гарантии, поручительства, принимать на себя обязательства третьих лиц (что позволит избежать возникновения непредусмотренных бюджетных обязательств) — распорядители и получатели расходуют полученные из бюджета средства строго в соответствии с утвержденной росписью и в пределах установленных лимитов финансирования (цель казначейства — именно в технологической невозможности нецелевого использования бюджетных средств) — договоры от лица распорядителей и получателей на поставку товаров, работ, услуг заключаются только в пределах лимитов бюджетных обязательств на реализацию функций, предусмотренных уставом, на сумму, не превышающую установленную сметой доходов и расходов на текущий финансовый год (этот пункт предназначен для избежания несанкционированной кредиторской задолженности из-за заключения сделок, заведомо превышающих лимиты бюджетных обязательств);

7) доказывается целесообразность исполнения муниципального бюджета территориальными органами Федерального казначейства (Федеральная служба), в пользу которого свидетельствуют следующие положительные моменты: а) осуществляя контроль за всеми бюджетными поступлениями и выплатами структурные подразделения Федерального казначейства на муниципальном уровне выполняют роль кассира. Зная когда и какие расходы будут осуществлять бюджетные учреждения, Казначейство, обеспечивая оперативное управление свободными остатками средств, может обеспечивать бюджету дополнительную прибыльб) Казначейство может выступать в качестве бюджетного аудитора, находящегося внутри исполнительных органов муниципального образования, контролировать эффективность расходования средств в пределах утвержденного акта о бюджете;

8) в целях более эффективного и подконтрольного использования бюджетных средств обосновывается целесообразность внесения изменений в ст. 71 БК РФ, о понижении порога стоимости услуг, работ, продукции при осуществлении которых необходимо проведение конкурсов с 2000 МРОТ до 1000 МРОТ, что позволит: значительно увеличить объем подконтрольных муниципальных контрактов муниципальных заказовминимизировать стоимость закупаемой продукции или услуг (цена по конкурсу всегда ниже цены в розничной торговле) — снизить финансовые злоупотребления со стороны руководителей учрежденийотслеживать сроки оплаты по заключенным договорам во избежание роста кредиторской задолжности;

9) предлагается на законодательном уроне урегулировать возможность предоставления бюджетного кредита за счет средств муниципального бюджета муниципального унитарному предприятию. Статьи 76 и 77 БК РФ устанавливают лишь общий порядок и условия предоставления бюджетных кредитов муниципальным унитарным предприятиям и юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями. В свою очередь, глава 2 БК РФ, в отношении бюджетной компетенции муниципальных образований закрепляет возможное наличие у муниципального образования собственного правового акта, регламентирующего порядок предоставления бюджетных кредитов. По нашему мнению, данные акты, в силу большого количества муниципальных образований могут нарушать рамочные правила предоставления кредитов, установленные в БК РФ, поэтому компетентные органы (прокуратура) должны по возможности отслеживать легитимность и целесообразность их принятия.