Административно-правовое регулирование формирования кадрового резерва на федеральной государственной гражданской службе

Актуальность, цели и задачи исследования. Реформирование института государственной службы Российской Федерации является одним из приоритетных направлений государственного строительства и проводится в целях повышения эффективности функционирования государственного аппарата в интересах развития гражданского общества и укрепления государства. Изменениями, которые претерпевает государственный аппарат в ходе осуществляемых в стране социально-экономических и политических реформ, обусловлено исследование проблем административно-правового регулирования формирования и эффективного использования кадрового состава государственной службы.

Современное состояние государственной гражданской службы Российской Федерации характеризуется наличием ряда проблем, которые требуют решения. К их числу относятся: противоречия в законодательстве о государственной гражданской службенедостаточная эффективность деятельности органов государственной власти и их аппаратовснижение престижа государственной гражданской службы и авторитета государственных гражданских служащихслабое использование современных технологий государственного управления, отвечающих задачам реализации масштабных общегосударственных программ и проектовнепоследовательность кадровой политики в сфере государственной гражданской службынизкая эффективность механизма профилактики коррупции и борьбы с ней, а также правовых и организационных мер контроля деятельности органов государственной власти и их аппаратов со стороны гражданского обществанесоответствие социального и правового положения государственного гражданского служащего степени возлагаемой на него ответственности и уровню законодательных ограничений, существующих на государственной гражданской службеотсутствие надлежащей административно-правовой регламентации деятельности органов государственной власти, их аппаратов и государственных гражданских служащих, что способствует бюрократизации отношений между органами государственной власти, а также между органами государственной власти, гражданами Российской Федерации и институтами гражданского обществаинформационная закрытость деятельности органов государственной власти и другие.

Несоответствие качественного состава государственных служащих новым задачам, стоящим перед государством в условиях изменившихся общественных отношений и рыночной экономики, ослабляет авторитет власти, снижает эффективность государственного управления.

Идеологию проводимой в настоящее время в Российской Федерации реформы государственной службы определила «Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации», которая была утверждена Президентом Российской Федерации в августе 2001 года.

В целях реализации концепции в ноябре 2002 года Указом Президента Российской Федерации утверждена Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (20 032 005 годы)». Она предусматривает комплекс мероприятий, связанных с созданием законодательной базы государственной службы, усилением ее открытости, улучшением работы по подготовке, отбору, продвижению

— щ

1 См.: Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации. План первоочередных мероприятий на 2001;2002 годы по реализации Концепции ремормирования системы государственной службы Российской Федерации (утверждены Распоряжением Президента Российской Федерации 15 августа 2001 г., № Пр-1496).

См.: Указ Президента Российской Федерации № 1336 от 19 ноября 2002 года «О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003;2005 годы)». — С3 РФ от 25 ноября 2002 г. № 47. ст. 4664. кадров, внедрением новых информационных технологий на государственной службе и другие. В связи с актуальностью продолжения мероприятий по реформированию государственной службы Российской Федерации срок действия названной программы Указом Президента Российской Федерации от 12 декабря 2005 года № 1437 продлен на 20 062 007 годы1.

Вступление в силу Федерального закона от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации"2, Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной о гражданской службе Российской Федерации» завершили институционально-правовое оформление государственной гражданской службы как вида государственной службы Российской Федерации.

Новеллы федерального законодательства, а также принятые в развитие основ правового регулирования государственной гражданской службы нормативные правовые акты Президента Российской Федерации указы Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 года № 110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации» (СЗ РФ от 7 февраля 2005 г., N 6, ст. 437) — от 1 февраля 2005 года № 111 «О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки его знаний, навыков и умений (профессионального уровня)» (СЗ РФ от 7 февраля 2005 г., N 6, ст. 438) — от 1 февраля 2005 г. № 112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации» (СЗ РФ от 7 февраля 2005 г., N 6, ст. 439) — от 1 февраля 2005 года № 113 «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы

Указ Президента РФ от 12 декабря 2005 г. N 1437 «О продлении срока реализации федеральной программы „Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 — 2005 годы)“ на 2006 — 2007 годы». — СЗ РФ от 19 декабря 2005 г. N 51. ст. 5514.

2 СЗ РФ от 2 июня 2003 г. N 22. ст. 2063.

3 СЗ РФ от 2 августа 2004 г. N 31. ст. 3215. федеральным государственным служащим" (СЗ РФ от 7 февраля 2005 г., N 6, ст. 440) — от 16 февраля 2005 года № 159 «О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации» (СЗ РФ от 21 февраля 2005 г., N 8, ст. 629) — от 30 мая 2005 года № 609 «Об утверждении Положения о персональных данных государственного гражданского служащего Российской Федерации и ведении личного дела» (СЗ РФ от 6 июня 2005 г. N 23 ст. 2242) — от 27 сентября 2005 года № 1131 «О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу работы по специальности для федеральных государственных гражданских служащих» (СЗ РФ от 3 октября 2005 г. N 40 ст. 4017) — от 31 декабря 2005 г. № 1574 «О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы» (СЗ РФ от 2 января 2006 г. N 1 ст. 118) закрепляют инновационные подходы, воспринятые отечественной практикой государственного управления.

Формирование профессионально подготовленного кадрового состава государственной гражданской службы является одним из факторов укрепления современной российской государственности, действенным

1 Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации». — Собрание законодательства Российской Федерации от 2 июня 2003 г. № 22. ст. 2063.

2 Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». — Собрание законодательства Российской Федерации от 2 августа 2004 г. № 31. ст. 3215

3 Так, Планом первоочередных мероприятий на 2004;2005 годы по реализации положений Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (утвержден на заседании Межведомственной рабочей группы по обеспечению мероприятий, связанных с реформированием и развитием государственной службы Российской Федерации, при Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования государственного управления РГ 31 августа 2004 года, протокол № 2) и Графиком разработки проектов нормативных правовых актов по реализации положений Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (утвержден Председателя Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2004 г. № Ф-П42−6426) в развитие основ правового рекулирования государственной гражданской службы Российской Федерации предусмотрено принятие 21 указа Президента Российской Федерации и 7 постановлений Правительства Российской Федерации — Прим.автора. инструментом эффективной реализации задач и функций органов государственной власти. Решение таких задач требует от науки административного права поиска новых подходов и идей, позволяющих, в частности, нормативно оформить действенные механизмы и кадровые технологии, обеспечить эффективное управление кадровым составом государственной гражданской службы. Речь идет, в первую очередь, о процедурах назначения на должность государственной гражданской службы по итогам проведения конкурсных процедурсодействия должностному росту государственных гражданских служащих на конкурсной основеформирования и использования кадрового резерва для замещения должностей государственной гражданской службыоценки результатов профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих посредством проведения аттестации и квалификационного экзамена и других современных кадровых технологиях. Необходимо также создание соответствующей нормативной правовой основы, организационных механизмов и информационной структуры, обеспечивающих ведение реестров государственных гражданских служащих, как универсального банка данных, позволяющего учитывать и эффективно использовать кадровый потенциал государственных органов.

Таким образом, существующая потребность в научном и организационно-методическом сопровождении реализации нового законодательства о государственной гражданской службе, в том числе по вопросам, связанным с формированием и подготовкой кадрового резерва для замещения должностей государственной гражданской службы Российской Федерации, актуализирует исследуемые в диссертации проблемы, их теоретическую и практическую значимость.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся при формировании кадрового резерва на государственной гражданской службе Российской Федерации, работе с кадровым резервом и его использованием.

Предмет исследования составляет комплекс административно-правовых норм, регулирующих формирование кадрового резерва на федеральной государственной гражданской службе, а также теоретико-прикладные вопросы совершенствования правовых и организационных основ работы с кадровым резервом.

В ходе диссертационного исследования достигается цель, связанная с выявлением и анализом проблем административно-правового регулирования формирования кадрового резерва на государственной гражданской службе Российской Федерации и решаются следующие научные задачи:

— провести анализ основных теоретико-методологических подходов к управлению кадровым составом государственной гражданской службы;

— проанализировать и обобщить международного и имеющегося отечественного опыта формирования и развития кадрового состава на государственной гражданской службе;

— подвергнуть анализу законодательную и нормативную правовую базу по вопросам, связанным с формированием кадрового резерва для замещения должностей на федеральной государственной гражданской службе;

— выявить проблемы, связанные с нормативным правовым регулированием формирования кадрового резерва на федеральной государственной гражданской службе;

— сформулировать предложения по совершенствованию административно-правового регулирования вопросов, связанных с формированием и эффективным использованием кадрового резерва на федеральной государственной гражданской службе- -разработать рекомендации по вопросам, связанным с организационно-методическим обеспечением формирования кадрового резерва и его эффективным использованием.

Содержание и выводы диссертации основываются на анализе международных правовых актов, Конституции Российской Федерации, федерального законодательства, указов Президента Российской Федерации, Постановлений Правительства Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации, принятых в развитие основ правового регулирования государственной гражданской службы Российской Федерации, иных нормативных правовых актов. Использованы также материалы судебной и правоприменительной практики, результаты социологический исследований, статистические данные.

Научная новизна и практическое значение диссертационного исследования заключаются в том, что впервые проведено изучение проблем, связанных с административно-правовым регулированием формирования кадрового резерва на федеральной государственной гражданской службе.

На основе анализа федерального законодательства и нормативно-правовой базы, с учетом отечественного и зарубежного опыта работы с кадровым составом государственной службы выявлены основные проблемы административно-правового регулирования формирования кадрового резерва на федеральной государственной гражданской службе, сформулированы предложения по совершенствованию правовых и организационных основ, связанных с его формированием и эффективным использованием, разработаны рекомендации по организации и обеспечению работы с кадровым резервом в федеральном государственном органе. Научная новизна работы проявляется также в комплексности исследования института кадрового резерва на федеральной государственной гражданской службе с использованием новых теоретических выводов в области административного права и результатов, достигнутых в ходе осуществления мероприятий, предусмотренных федеральной программой «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003;2005 годы)».

Диссертация содержит результаты анализа и обобщения международного и имеющегося отечественного опыта формирования кадрового резерва на государственной службе, законодательной и нормативно-правовой базы по исследуемой проблеме, основных теоретических, аналитических и прикладных аспектов исследования, а также предложения об основных направлениях и мероприятиях по развитию объекта исследования.

На защиту выносятся следующие основные положения:

1. В Российской Федерации сложились конституционные и законодательные основы государственной гражданской службы как одного из видов системы государственной службы, которая обеспечивает функционирование механизма государственного управления, что служит юридической основой осуществления государственной кадровой политики по формированию профессионального корпуса квалифицированных специалистов, востребованных в деятельности государственного аппарата.

2. Кадровый резерв на государственной гражданской службе Российской Федерации представляет собой подинститут государственной гражданской службы, сформированный комплексом материальных и процессуальных норм административно-правового характера. Вместе с тем, это не просто публичный, социальный, правовой и организационный подинститут государственной гражданской службы, но и специальный административно-правовой механизм, позволяющий реализовать конституционное право граждан на равный доступ к государственной службе.

3. Отношения, возникающие у государственных гражданских служащих (граждан), назначенных для замещения должностей государственной гражданской службы через институт кадрового резерва, сформированный на конкурсной основе, имеют публично-правовую природу и должны регулироваться нормами административного права. Поэтому эти отношения должны иметь структуру, сформированную материальными нормами Федерального закона от 27 июля 2004 года № 58-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», и регулироваться подзаконными нормами, содержащимися в специальном указе Президента Российской Федерации (для кадрового резерва на федеральной государственной гражданской службе) и соответствующих нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации (для кадрового резерва на государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации).

4. Формирование кадрового резерва на государственной гражданской службе для замещения должностей государственной гражданской службы и обеспечение его эффективного использования является одним из приоритетных направлений формирования кадрового состава на государственной службе. Административно-правовые аспекты заключаются в урегулировании общественных отношений, возникающих в процессе применения предусмотренных правовых форм и методов отбора наиболее перспективных гражданских служащих (граждан), объективно способных после необходимой профессиональной подготовки успешно выполнять должностные (служебные) обязанности на соответствующих должностях государственной гражданской службы, которые реализуются путем применения современных кадровых технологий и механизмов.

5. Обоснованы базовые принципы формирования и использования федерального кадрового резерва, раскрыто их содержание (принцип актуальности резерва, принцип соответствия и принцип перспективности) и административно-правовое значение.

6. Структура кадрового резерва для замещения вакантных должностей государственной гражданской службы обусловлена особенностями и спецификой конкретного федерального государственного органа. Различия в структуре, составе кадрового резерва, исходной подготовленности граждан (гражданских служащих) обусловливают необходимость индивидуального подхода при выборе конкретных форм и методов работы с лицами, включенными в кадровый резерв. Наиболее эффективной формой является подготовка граждан (гражданских служащих), включенных в состав кадрового резерва, по индивидуальному плану.

7. Формирование кадрового резерва и обеспечение его эффективного использования обуславливают необходимость создания урегулированной нормами административного права системы управления им. В основе формируемой системы управления кадровым резервом на федеральной государственной гражданской службе лежат специально установленные административно-правовые процедуры работы с кадровым резервом — от поиска и отбора кандидатов для зачисления в резерв до их назначения на вакантные должности федеральной государственной гражданской службы.

8. Предусмотренные законодательством Российской Федерации о государственной гражданской службе институты аттестации государственных гражданских служащих, а также конкурсного отбора при поступлении на государственную гражданскую службу по своей сути являются организационно-правовыми способами формирования кадрового резерва на государственной гражданской службе.

9. С учётом того, что гражданский служащий как гражданин имеет как общий, так и специально-правовой статус, пребывание его в кадровом резерве также обуславливает особенности его правового статуса, который связан с тем, что гражданин, находящийся в кадровом резерве: а) обладает преимущественным правом на замещение вакантной должности государственной гражданской службы в порядке назначения на неёб) имеет преимущественные возможности как для профессионального (обязательность прохождения комплексного обучения для обеспечения качественного исполнения должностных (служебных) обязанностей по новой должности), так и кадрового роста (назначение в порядке должностного роста).

10. Реестры государственных гражданских служащих, содержащие перечень сведений о лицах, замещающих должности государственной гражданской службы Российской Федерации, являются одним из основных информационно-правовых источников для формирования кадрового резерва. Сводный реестр государственных гражданских служащих Российской Федерации, объединяющий построенные на единых методологических и программно-технических принципах банки данных о лицах, замещающий должности государственной гражданской службы Российской Федерации, следует рассматривать в качестве единой информационной основы для формирования кадрового резерва на государственной гражданской службе Российской Федерации.

В условиях отсутствия основополагающего для исследуемой проблемы указа Президента Российской Федерации, которым должен быть установлен порядок формирования кадрового резерва на федеральной государственной гражданской службе, автор диссертации в качестве одного из важнейших прикладных аспектов исследования рассматривает подготовку предложений по развитию материальных норм Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», касающихся правового регулирования формирования кадрового резерва на федеральной государственной гражданской службе.

Сформулированные в диссертации предложения о совершенствовании административно-правового регулирования формирования кадрового резерва на федеральной государственной гражданской службе и его эффективного использования могут стать основой для подготовки проекта указа Президента Российской Федерации «Об утверждении Положения о кадровом резерве на федеральной государственной гражданской службе». В результате исследования разработан примерный проект такого положения, который составляет Приложение № 1.

Другим не менее значимым практическим итогом исследования является разработка рекомендаций по вопросам, связанным с организационно-методическим обеспечением формирования кадрового резерва в федеральном государственном органе (Приложение № 2).

Рекомендации разъясняют основные правовые и организационные аспекты, цели, задачи, принципы и порядок формирования кадрового резерва на федеральной государственной гражданской службе, содержат предложения по обеспечению координации деятельности федеральных органов государственной власти по работе с кадровым резервом федерального государственного органа, федеральным кадровым резервом. Они могут быть использованы подразделениями государственных органов по вопросам государственной службы и кадров (кадровых служб государственных органов), на которые в соответствии со статьей 44 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» возложены функции по формированию кадрового резерва, организации работы с кадровым резервом и его эффективным использованием.

Автор исследования надеется, что полученные результаты будут востребованы при подготовке проектов нормативных правовых актов в сфере государственной гражданской службы, в системе государственной службы подразделениями государственных органов по вопросам государственной службы и кадров при организации и обеспечении кадровой работы, а также в учебном процессе при чтении курсов: «Государственное и муниципальное управление», «Правовое регулирование государственной службы», «Управление персоналом».

Основные теоретические положения и выводы диссертационного исследования изложены в публикациях автора, прошли апробацию в выступлениях на научных конференциях, а также использованы в парламентской работе. Содержание диссертации, ее научная новизна, .теоретическое и практическое значение достигнутых результатов обсуждены на заседании кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Повышенное внимание к проблемам административно-правового регулирования формирования и эффективного использования кадрового состава государственной службы обусловлено теми серьезными изменениями, которые претерпевает государственный аппарат в ходе осуществляемых в России социально-экономических и политических реформ.

Многое, что предусмотрено федеральными законами от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» и от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», а также принятыми в развитие основ правового регулирования государственной гражданской службы нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в отечественной практике государственного управления вводится впервые.

Это в свою очередь требует поиска новых подходов и идей, позволяющих, в частности, разработать, нормативно оформить и запустить в действие разнообразные механизмы и кадровые технологии, способные обеспечить эффективное управление кадровым составом государственной гражданской службы.

Необходимо также создание соответствующей нормативной правовой основы, организационных механизмов и информационной структуры, обеспечивающих ведение реестров государственных гражданских служащих, как универсального банка данных, позволяющего учитывать и эффективно использовать их потенциал.

Имеется острая потребность в соответствующем научно-методическом сопровождении реализации нового законодательства о государственной гражданской службе, в том числе по вопросам, связанным с формированием и подготовкой кадрового резерва для замещения должностей государственной гражданской службы Российской Федерации.

В диссертации исследованы административно-правовые отношения, возникающие в процессе формирования кадрового резерва на государственной гражданской службе Российской Федерации, проанализирован комплекс административно-правовых норм, регулирующих формирование кадрового резерва на федеральной государственной гражданской службы.

Проведены анализ и обобщение теоретических основ управления кадровым составом государственной службы, международного и отечественного опыта работы с кадровым резервом на государственной службе, законодательной и нормативной правовой базы по вопросам формирования кадрового резерва на государственной гражданской службе Российской Федерации для замещения должностей государственной гражданской службы. Институт кадрового резерва рассмотрен как один из механизмов реализации конституционных прав граждан на равный доступ к государственной службе.

В результате анализа и обобщения практики подготовки резерва кадров за рубежом (на примере Великобритании, Дании, Испании, Германии, Италии, Республики Корея, Нидерландов, Франции, США, Японии) выявлены некоторые особенности формирования кадрового резерва в странах с развитыми демократическими формами правления, которые могут быть полезны при определении основных направлений работы по формированию кадрового резерва на государственной гражданской службе Российской Федерации. Делается вывод, что система работы с кадровым резервом на государственной службе представляет собой по существу систему подготовки, отбора и продвижения по государственной службе в данной стране. Формирование резерва в широком смысле есть определение социально-профессионального потенциала общества. Использование некоторых элементов зарубежного опыта подготовки и формирования кадрового состава на государственной службе может быть полезным и для России. Вместе с тем, зарубежный опыт работы с кадровым резервом, и в частности его правового регулирования, следует адаптировать с учетом особенностей государственного устройства, конкретного пути государственно-исторического развития, традиций политической жизни, правового сознания, правовой культуры и т. п.

При разработке новой системы работы с кадровым резервом на государственной гражданской службе Российской Федерации следует учитывать негативные стороны прежней номенклатурно-партийной системы работы с резервом кадров, чтобы не повторить прежних ошибок и деформаций, учесть вытекающие из опыта ее работы уроки. В этой связи подчеркивается, что одним из самых серьезных пороков прежней номенклатурно-партийной системы работы с резервом кадров было отсутствие законодательства, нормативной правовой базы, регулирующей эту деятельность.

В соответствии с Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» формирование кадрового резерва является одним из приоритетных направлений формирования кадрового состава государственной гражданской службы.

Кадровый резерв на государственной службе представляет собой сформированную на конкурсной основе группу лиц (государственных служащих, граждан), которые обладают определенными профессиональными, деловыми и личными качествами, необходимыми для замещения должностей государственной службы и которые при определенной подготовке будут отвечать квалификационным требованиям к соответствующим должностям государственной службы.

Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» определены виды кадрового резерва на гражданской службе: федеральный кадровый резерв, кадровый резерв федерального государственного органа, кадровый резерв субъекта Российской Федерации, кадровый резерв государственного органа субъекта Российской Федерации. На основе федерального кадрового резерва, кадрового резерва федерального государственного органа, кадрового резерва субъекта Российской Федерации, кадрового резерва государственного органа субъекта Российской Федерации формируется Сводный кадровый резерв Российской Федерации для замещения вакантных должностей государственной гражданской службы Российской Федерации. В диссертации анализируются содержание и специфика названных видов кадрового резерва, рассматриваются особенности правового регулирования формирования и работы с ними.

Делается вывод, что основным недостатком правового регулирования вопросов формирования и развития кадрового резерва на государственной гражданской службе является отсутствие его нормативно-правового регулирования на федеральном уровне. Материальные нормы о кадровом резерве, установленные федеральными законами «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» пока не получили своего развития в соответствующих нормативных правовых актах. Не издан предусмотренный Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» указ Президента Российской Федерации, устанавливающий порядок формирования кадрового резерва на федеральной гражданской службе для замещения вакантных должностей федеральной гражданской службы в федеральном государственном органе или его аппарате, а также регламентирующий иные вопросы, связанные с развитием и использованием кадрового резерва на федеральной государственной гражданской службе.

Важное значение для реализации ч. 4 ст. 32 Конституции Российской Федерации, провозгласившей принцип равного доступа граждан к государственной службе и равных условий ее прохождения, имеют принятые в развитие основ правового регулирования государственной гражданской службы Российской Федерации Указы Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации» и от 31 декабря 2005 года № 1574 «О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы».

В целях реализации принципа равного доступа граждан к государственной службе Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» установлено общее правило, в соответствии с которым поступление гражданина на гражданскую службу (а равно замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы) осуществляется по результатам конкурса, осуществляемого конкурсной комиссией, образуемой актом соответствующего государственного органа.

Конкурсный отбор требует проводить оценку конкурентоспособности кандидатов на ту или иную государственную должность, культивировать состязательность на всех этапах профессионально-служебного продвижения, организовывать рекламу вакантных должностей, осуществлять профотбор, аттестацию и служебное (карьерное) выдвижение.

Конкурс является единственно возможным механизмом отбора кадров, позволяющим гражданам, которые не работали на государственной службе, реализовать свое конституционное право на равный доступ к государственной службе, право выбора сферы деятельности и занятия той или иной вакансии в центральных исполнительных органах исключительно на профессиональной основе. Кроме того, конкурс устраняет недостатки, присущие патронажной системе приема на государственную службу.

Таким образом, реализация в том числе и через институт кадрового резерва равного доступа граждан к государственной службе наряду с другими основными принципами, лежащими в основе организации и функционирования государственной гражданской службы Российской Федерации обеспечивает возможность непосредственного участия граждан в управлении делами государства.

Предметом отдельного рассмотрения являются: принципы и порядок формирования кадрового резерва на федеральной государственной гражданской службепорядок и особенности включения в кадровый резерв федерального государственного органа по конкурсу и вне конкурсааттестация как способ включения федерального государственного гражданского служащего в кадровый резерв федерального государственного органареестры федеральных государственных гражданских служащих как информационная основа для формирования кадрового резерваправовой статус лиц, включенных в кадровый резерв для замещения вакантных должностей государственной гражданской службы Российской Федерацииособенности управления кадровым резервом и задачи кадровых служб по его эффективному использованию.

Формирование кадрового резерва является одним из приоритетных направлений формирования кадрового состава государственной гражданской службы Российской Федерации. В связи с этим исследованы общественные отношения, возникающие в процессе формирования кадрового резерва на государственной гражданской службе Российской Федерации, проанализирован комплекс административно-правовых норм, регулирующих формирование кадрового резерва на федеральной государственной гражданской службе, выявлены проблемы правового регулирования формирования кадрового резерва на федеральной государственной гражданской службе. На основе этого анализа подготовлены предложения по совершенствованию административно-правового регулирования вопросов, связанных с формированием и эффективным использованием кадрового резерва на федеральной государственной гражданской службе. Они свидетельствуют о целесообразности определения проектом названного указа Президента Российской Федерации следующих вопросов: цели, основные задачи и принципы формирования кадрового резерва на федеральной государственной гражданской службеисточники формирования кадрового резерва на федеральной государственной гражданской службеосновные этапы и процедуры формирования кадрового резерва на государственной гражданской службе Российской Федерацииособенности и порядок формирования кадрового резерва федерального государственного органа, а также формирования федерального кадрового резерваосновные направления работы с кадровым резервом на федеральной государственной гражданской службепорядок занятия должности государственной гражданской службы лицами, состоящими в кадровом резерве федерального органа, федеральном кадровом резервепорядок исключения из кадрового резерва и другие вопросы. Сформулированные в диссертации предложения о порядке формирования и использования кадрового резерва положены в основу предложенного автором проекта указа Президента Российской Федерации «Об утверждении Положения о кадровом резерве на федеральной государственной гражданской службе», что является одним из основных практических результатов диссертации и составляет Приложение № 1.

В диссертации подробно рассмотрены порядок и особенности включения в кадровый резерв федерального государственного органа по конкурсу в порядке, предусмотренном статьей 22 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», Положением о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 1 февраля

2005 г. № 112, а также вне конкурса. Отмечается, что суть конкурса заключается в оценке профессионального уровня кандидатов на замещение вакантной должности гражданской службы, их соответствия квалификационным требованиям к этой должности. В связи с этим особое внимание уделено факторам, которые учитываются при отборе кандидатов для включения в кадровый резерв, а также методам оценки профессиональных, деловых, личностных и нравственных качеств кандидатов.

Важнейшая роль в формировании кадрового резерва на государственной гражданской службе резерва принадлежит аттестации государственных гражданских служащих. Порядок ее проведения определен Указом Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 года № 110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации».

Аттестация призвана способствовать формированию кадрового состава государственной гражданской службы Российской Федерации, повышению профессионального уровня гражданских служащих, решению вопросов, связанных с определением преимущественного права на замещение должности гражданской службы при сокращении должностей гражданской службы в государственном органе, а также вопросов, связанных с изменением условий оплаты труда гражданских служащих.

Аттестация гражданского служащего проводится один раз в три года и является одной из наиболее эффективных форм оценки кадров.

В процессе аттестации: определяются и оцениваются профессиональные и личностные качества работников, их соответствие занимаемой должностипринимается решение в включении отдельных работников в кадровый резерв для замещения должности государственной гражданской службы в порядке должностного ростаустанавливаются наиболее целесообразные формы повышения квалификации с учетом подготовки работников и требований, предъявляемым к ним на тех или иных должностях и т. д.

Делается вывод о том, что аттестация является основой для служебного продвижения гражданского служащего (включения его в кадровый резерв в порядке должностного роста).

Делается вывод о том, что структура кадрового резерва для замещения вакантных должностей государственной гражданской службы обусловлена особенностями и спецификой конкретного федерального государственного органа.

Выдвигается положение, согласно которому в федеральных государственных органах кадровый резерв целесообразно формировать для замещения должностей категории «руководители» и «специалисты».

Федеральный кадровый резерв целесообразно формировать по категориям должностей «руководители» и «специалисты» высшей группы из государственных гражданских служащих (граждан Российской Федерации), принявших участие в конкурсном отборе и рекомендованных для включения в кадровый резерв федерального государственного органа для замещения соответствующих должностей федеральной государственной гражданской службы.

Формирование федерального кадрового резерва осуществляет федеральный государственный орган по управлению государственной службой. Порядок формирования федерального кадрового резерва, а также включение в него гражданского служащего (гражданина) утверждается Президентом Российской Федерации и правовым актом федерального государственного органа по управлению государственной службой.

На взгляд автора диссертации, пребывание в кадровом резерве федерального государственного органа следует считать с момента принятия решения о включении гражданского служащего (гражданина) в резерв и до назначения на соответствующую должность федеральной государственной гражданской службы. Время пребывания в кадровом резерве федерального органа целесообразно установить не более двух лет.

В соответствии с Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» вакантная должность гражданской службы замещается по решению представителя нанимателя гражданским служащим (гражданином) состоящим в кадровом резерве, сформированном на конкурсной основе. Лица, включенные в кадровый резерв федерального государственного органа, а также в федеральный кадровый резерв могут быть назначены на вакантную должность федеральной гражданской службы без прохождения конкурса при условии соответствия квалификационным требованиям к должности и с их добровольного согласия.

Рассмотрение проблем, связанных с содержанием и порядком ведения реестров государственных гражданских служащих, позволило сформулировать вывод о том, что реестры, содержащие сводный перечень сведений о лицах, замещающих должности государственной гражданской службы Российской Федерации выступают в качестве информационной основы для формирования кадрового резерва. Следовательно, справедливо вести речь о создании федерального информационного ресурса, объединяющего построенные на единых методологических и программно-технических принципах банки данных, содержащие информацию о лицах, замещающий должности государственной гражданской службы Российской Федерации.

Полученные в ходе исследования результаты в виде теоретических выводов, предложений по нормативно-правовому регулированию, описания конкретных методов получения, обработки, хранения, передачи и любого другого использования персональных данных государственных гражданских служащих, включенных в реестры, обеспечения защиты персональных данных государственных гражданских служащих Российской Федерации, включенных в реестр и другие могут стать основой для подготовки проекта указа Президента Российской Федерации о порядке ведения Сводного реестра государственных гражданских служащих Российской Федерации, а также оказать необходимую методическую помощь федеральным государственным органам при реализации законодательства по вопросам ведения реестров государственных гражданских служащих Российской Федерации.

Успешное решение задач, стоящих перед государственной гражданской службой Российской Федерации во многом зависит от того, насколько эффективно будет осуществляться работа с кадровым резервом, сформированном на конкурсной основе для замещения должностей государственной гражданской службы.

Актуальность создание системы управления кадровым резервом, включая разработку технологии работы с ним, обусловлены осознанием перспективности и высокой отдачи данного направления кадровой работы.

Научно обоснованная система работы с кадровым резервом в нашей стране только формируется. Ее главной отличительной чертой является построение законченной цепочки работы с кадровым резервомот поиска и отбора кандидатов для зачисления в резерв до их назначения на вакантные должности.

В этой связи другим значимым практическим итогом диссертационного исследования является разработка рекомендаций по вопросам, связанным с организационно-методическим обеспечением формирования кадрового резерва в федеральном государственном органе. Эти рекомендации изложены в Приложении № 2 к диссертации.

Автор диссертации исходит из того, что эта работа заключается в выборе с помощью специально разработанных форм и методов отбора кандидатов на должности государственной гражданской службы. Как и многие другие кадровые технологии, она является комплексной и включает в себя определенные стадии. Основные этапы формирования кадрового резерва на государственной службе включают: определение текущей и перспективной потребности в кадровом резервепоиск кандидатов в кадровый резерваконкурсный отбор и оценка кандидатов в кадровый резерворганизацию подготовки резерваоценку подготовленности кадрового резерва и назначение лиц, состоящих в нем, для замещения должностей государственной гражданской службы в порядке должностного ростаисключение из состава резерва при невыполнении необходимых требований, обеспечение адаптации работника к новой должности и другие.

Основные направления работы с кадровым резервом должны быть урегулированы нормативными правовыми актами различного уровня (указе Президента Российской Федерации, постановлениях Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, приказах, положениях о формировании и работе с кадровым резервом, принимаемых государственными органами). В них, должна быть четко определена структура кадрового резерва, порядок его формирования, основные критерии и методы подбора кандидатур, формы и методы подготовки лиц, включенных в кадровых резерв, его использования и обновления, обязанности должностных лиц, ответственных за работу с кадровым резервом.

Создание новой системы работы с кадровым резервом требует времени и должна осуществляться поэтапно. В первую очередь необходимо:

— определить перечень должностей государственной гражданской службы, для замещения которых формируется кадровый резерв;

— установить основные направления и содержание подготовки лиц, включенных в кадровый резерв, а также квалификационные требования к кандидатам;

— создать правовую основу для применения современных кадровых технологий при проведении конкурсного отбора в кадровый резерв, осуществление подготовки и обучения в резерве;

— создать и поддерживать в актуальном состоянии информационные банки данных лиц, включенных в кадровый резерв.

Реформирование системы государственной службы предусматривает, кроме институционального развития в сфере государственной службы, совершенствования и развития ее законодательной базы, также создание определенной информационной инфраструктуры.

В этих целях следует осуществить работу по созданию и внедрению информационной системы управления кадровым составом государственной гражданской службы Российской Федерации, в которую должны войти все государственные органы. Эта информационная система должна улучшить информационное обеспечение государственного регулирования кадровых процессов в сфере государственной службы. Эта система будет обеспечивать оперативный мониторинг кадров государственной службы, кадрового резерва, государственных программ подготовки и переподготовки кадров для государственной службы, конкурсный прием на должности государственной гражданской службы, тестирование кандидатов, а также содержать иную информацию, необходимую для кадровых служб и руководителей государственных органов.,

Грамотно осуществляемая работа с резервом оказывает положительное воздействие на работу органа государственного управления в целом, значительно повышая ее эффективность. Наличие кадрового резерва обеспечивает непрерывность процесса управления, уменьшает риск, связанный с ошибочным назначением на вакантную должность, позволяет избежать случайностей и своевременно заменять недостаточно подготовленных работников более подготовленными.

Вместе с тем, более целесообразным на наш взгляд представляется формировать и готовить кадровый резерв не на должность, а на должностной уровень. Это может стать одним из направлений работы федерального государственного органа по управлению государственной службой, при которой для самой системы управления кадрами государственных служащих создаются условия интеграции в более крупные системы, что позволяет расширить ротацию кадров, обеспечить мобильное и качественное замещение вакансий в государственных органах.