Чиновничий аппарат главного управления Западной Сибири: 1822-1882 гг

Изучение системы управления государством вообще и отдельно взятой территорией в частности невозможно без обращения к властным структурам, реализующим на местах административную политику правительства. В Российской империи XIX в. доминирующее положение среди этих властных структур занимал аппарат управления, т. е. непосредственное чиновничье окружение лица, поставленного верховной властью.

В Сибири, разделенной с 1822 г. на Западную и Восточную, высшими властными полномочиями в обеих частях обширной окраины государства был наделен генерал-губернатор и, соответственно, находящийся в его непосредственном подчинении аппарат. Генерал-губернаторы получили статус надзорного органа над входящими в состав территорий губерниями и областями. Значимость этого института власти, имевшего огромный вес в сфере регионального управления, не вызывает сомнений. Поэтому, изучение его формирования и функционирования, властных полномочий отдельных должностных лиц, а также служебных характеристик конкретных чиновников, входивших в его состав, представляется чрезвычайно важным. Исследование состава административного органа, призванного осуществлять координацию управленческих действий всех ветвей власти в одном из окраинных регионов государства, по многим аспектам отстающего в своем социально-экономическом развитии от внутрироссийских губерний и в течение изучаемого нами периода стремительно это отставание преодолевавшего, видится нам также актуальным в силу особых специфических черт сибирского чиновничества как социального института, а также более широким, по сравнению с аналогичными властными структурами центральной части России, спектром задач, на него возлагаемым.

Не вызывает сомнений, что чиновничество является главной силой, приводящей в действие механизм государственной власти. В данной связи нам представляется вполне уместным привести авторитетное мнение профессора Б. Г. Литвака: «Без чиновничества не может функционировать ни один общественный организм, так что уравновешенное изучение этого инструмента управления приобретает в наши дни особое значение"1.

Придерживаясь тезиса о недостаточной изученности провинциального чиновничества России XIX в. и практически совершенной неизученности сибирского чиновничества, признавая целесообразным изучение громадного опыта, накопленного властными институтами царской России, вопрос о котором в современной исторической науке 3 только поставлен, но не решен, мы в тоже время признаем, что трудами многих поколений исследователей внесен существенный вклад в разработку данной проблемы.

Дореволюционная историческая наука оставила не утратившие своего значения до настоящего времени работы, в которых были исследованы общие и специфические черты управления окраинами, систематизировано и проанализировано законодательство, регламентирующее деятельность местного управления в России XIX столетия, показано влияние личностного фактора на ход административной политики, обозначены основные проблемы в организации и функционировании общероссийской системы управления4. Существенный вклад в разработку проблемы внесли труды В.К.Андриевича5, в которых предпринят качественный обзор административного устройства Сибири накануне его реформирования по «Сибирскому учреждению» Сперанского, В.И.Вагина6, перу которого принадлежит фундаментальное исследование о деятельности великого реформатора России, по предначертаниям и идеям которого Сибирь развивалась более чем полстолетия, п.

В.И.Величко и С. М. Прутченко, предпринявших основательную попытку анализа «прорастания» спущенного сверху порядка управления краем на сибирской почве.

К сожалению, дореволюционная историография не дала нам работ, в которых бы прослеживалась эволюция государственной службы в Сибири, анализировался социальный состав чиновничьего корпуса, давались характеристики его отдельных групп и пр. В какой-то мере данный пробел восполняют труды лидеров сибирского общественно-политического движения середины XIX в., так называемых сибирских областников, 8 однако, учитывая тенденциозно-публицистическую направленность этих работ, они не могут без оговорок квалифицироваться как строго научные исследования, написанные с позиций объективности.

Долгое время проблемы государственной службы и сопряженные с ними вопросы эволюционирования чиновничества как социального института находились вне поля зрения представителей отечественной исторической науки советского периода. Впервые процессы бюрократизации государственного аппарата, вопросы законодательной регламентации службы чиновников, их социальный и квалификационный состав нашли свое отражение в работах С. М. Троицкого, Н. П. Ерошкина, П. А. Зайончковского и др.9, увидевших свет в 70е гг.-80е гг. XX в. Детальный анализ документирования прохождения государственной службы со времени введения Петром I табели о рангах и до начала XX в. был предпринят A.B. Елпатьевским10, а фундаментальное исследование высшей бюрократии центральных органов власти самодержавной России XIX в. П.А.Зайончковского11 стало своего рода хрестоматийным трудом и заложило методологическую основу для проведения дальнейших научных исследований в данном направлении.

В этот же период становится заметным обращение к проблемам управления и функционирования органов власти и в среде сибирских историков. Не останавливаясь подробно на работах сибирских историков, посвященных вопросам управления крестьянами, казачеством, ссыльнопоселенческим контингентом и инородцами, а также раскрытию механизмов карательной политики царизма, в которых рассматривались отдельные аспекты административной политики самодержавия по отношению к Сибири и взаимоотношения центральных и местных 12 органов власти, мы укажем здесь работы, имеющие непосредственное отношение к разрабатываемой нами тематике. Работы В. В. Рабцевич, в которых подробно рассмотрена система правительственных учреждений, осуществлявших управление Западной Сибири в ХУ1Н — первой половине XIX в. во многом сформировали современные.

13 представления об этих предметах. В монографии Г. Ф. Быкони проанализированы система местного управления и изменения административно-территориального деления Восточной Сибири ХУШ — начала.

XIX в. И. Б. Маркова, исследовала социальный состав местной администрации в Сибири и функционирование государственно-правовых институтов управления15.

С начала 1990;х гг. изучение истории государственных учреждений и государственной службы дореволюционной России перешло на новый уровень. Помимо работ, анализирующих эволюцию государственности России, этот период характеризуется появлением солидных научных исследований о взаимодействиях центральных и территориальных уровней власти, государственных деятелях и чиновничестве как таковом. Так, в монографии М. М. Шумилова проанализирован губернаторский и вице-губернаторский корпусы в пореформенной России, исследован статус губернатора как административного лица, рассмотрены его взаимоотношения с вышестоящими и подчиненными ему структурами.16 Заметный вклад в освещение проблемы внесли труды, посвященные российскому провинциальному чиновничеству, среди которых следует выделить исследования О. В. Моряковой,.

Л.Ф.Писарьковой, В. А. Иванова. В монографии последнего, посвященной губернскому чиновничеству 50−60 гг. XIX в. Московской и Калужской губерний, представлен детальный источниковедческий анализ используемого круга источников, показана степень их репрезентативности, однако при этом автору не удалось охарактеризовать количественный и качественный состав исследуемого чиновнического корпуса, его ролевые функции.

Безусловным достижением современной отечественной историографии является, на наш взгляд, появление учебной литературы по истории государственной службы, а также справочных изданий по государственным институтам различных уровней власти и государственным деятелям дореволюционной России18.

Существенный вклад в изучение административной политики самодержавия по отношению к сибирским окраинам был внесен А.В.Ремневым19. В своих многочисленных работах автор освещает реализованные и неосуществленные проекты реформирования сибирской административной власти, анализирует эволюцию взаимоотношений метрополии и региона, реконструирует модель функционирования ключевых ступеней местного управления, дает оценку эффективности действовавших органов власти, характеризует полномочия генерал-губернаторов и губернаторов, специфические черты сибирского административного аппарата и др. Многоохватные по кругу затрагиваемых проблем, территориальным границам и хронологическим рамкам, исследования А. В. Ремнева, наряду с работами В. В. Рабцевич, становятся своего рода отправной точкой для многих современных историков в более углубленном изучении различных аспектов административной политики и функционирования властных структур азиатской части Российской империи.

Данный период характеризуется также появлением разноплановых исследовательских работ по проблемам сибирского местного управления. Среди них наибольший интерес вызывают труды Н. П. Матхановой, в которых исследуются генерал-губернаторский и губернаторский корпусы, а также представители высшей администрации.

Восточной Сибири сер. XIX в. В монографии, посвященной высшей администрации сопредельной с Западной Сибирью территории, автор детально анализирует состав высшей администрации, ее место и роль в системе управления, выделяет отдельные группы административной элиты, используя принципы стратификации данного социального слоя на основе формальных, неформальных и культурно-нормативных критериев. Комплексный историко-социологический подход к изучению влиятельных лиц, от действий которых во многом зависело развитие региона, вносит определенную научную новизну и является для нас ценным ориентиром в методологическом плане.

Исследование отдельных аспектов регионального управления и функционирования властных структур стало в последнее время темой многих диссертационных и монографических работ. В данном ряду следует назвать исследования Д. М. Шиловского, посвященные составу и структуре полиции Томской губернии во второй половине XIX — на-21 чале XX века, относящееся к этому же периоду диссертационное исследование Т. В. Козельчук, проанализировавшей источники комплектования, социальное и территориальное происхождение чиновничества.

Тобольской губернии, их образовательный уровень и служебные каче-22 ства, монографию A.B. Палина, исследовавшего административно-территориальное устройство Томской губернии после выхода ее из состава Западно-Сибирского генерал-губернаторства, организацию государственной службы, численность и состав Томского губернского.

23 управления. Вопросам поступления на службу в государственные учреждения Западной Сибири, деятельности органов власти на местах в конце XIX — начале XX вв. посвящено диссертационное исследование Т. А. Фроловой, в котором представлена характеристика чиновничьего корпуса губернских учреждений, имущественное и материальное положение, семейное состояние западносибирского чиновничества24. А. А. Кузнецов рассмотрел влияние чиновников на процесс развития культуры в крупных городах Восточной Сибири25.

Весьма полезными для дальнейшего изучения проблем, связанных с государственной службой, следует считать появление обзорных трудов и справочной литературы по органам власти сибирского региона и их представителям. Начало в данном направлении было положено изданным В. В. Рабцевич справочником по управлению Сибирью в конце ХУШ — начале XIX вв., в котором дана характеристика административно-территориального деление региона, приведены штатные расписания присутственных мест, списки должностных лиц ключевых.

26 структур .

Своеобразным территориальным аналогом общероссийского справочного издания по государственным учреждениям дореволюционной России стал межархивный справочник «Власть в Сибири: ХУТначало XX века», вышедший под общей редакцией М. О. Акишина и А. В. Ремнева. В данный справочник вошли статьи ряда авторов, посвященные органам власти, действовавшим на протяжении всего времени существования Сибири в составе Российского государства, а также персоналиям высших должностных лиц, сыгравших заметную роль в истории края. Справочные статьи о государственных учреждениях и возглавлявших их администраторах предваряет принадлежащий перу составителей обзорный очерк, анализирующий эволюцию управления, административную политику, уровень компетенции органов власти, их порядок функционирования и взаимодействия. Статьи, посвященные крупным западносибирским чиновникам, опубликованы в книге «Ом.

27 скии историко-краеведческии словарь".

Определенные шаги были предприняты также в решении важнейшей задачи современной исторической науки — изучения аппарата провинциального чиновничества, чьими руками, по словам.

Д.Н.Шилова, «совершалась черновая административная работа в Рос.

28 сийской империи". Так, коллективом тюменских историков и архивистов был подготовлен межархивный справочник по сибирским и тобольским губернаторам, биографические статьи о которых проиллюстрированы документальными материалами из различных архивов, касающиеся времени их пребывания на посту и создающие дополнительные штрихи к историческим портретам высших должностных лиц, сто.

29 явших во главе губернии. Перспективным начинанием, является, на наш взгляд, и издание Тобольского биографического словаря, включающего в себя информацию об известных деятелях губернии, в том числе и представителях органов власти.30 Аналогичные издания осуществились и в других городах Сибири31.

Современных исследователей, в силу понятных причин более всего привлекали проблемы самоуправления в Сибири. Только, а 19 942 004 гг., по подсчетам М. В. Шиловского, на эту тему было подготовлено не менее ста двух публикаций32. Его перу принадлежит также очень качественная историографическая статья на этот счет33. Следует признать, что и применительно к Омску эта проблема исследована очень качественно благодаря трудам И. А. Коновалова, Е. Ю. Меренковой, О. В. Чудакова, А.П.Толочко34. В современном сибиреведении исследовалось не только самоуправление, но и управление сибирскими городами35.

Таким образом, для последнего времени характерно повышение научного интереса к проблемам изучения государственных институтов власти и служивших в них чиновников. В то же время, применительно к сибирским губерниям царской России проблемы функционирования органов власти, системы управления регионом, в состав которого входило несколько губерний и областей, изучение кадрового состава управленческих структур нельзя назвать разработанными в достаточной степени. Исследователи сосредоточились либо на изучении высшего эшелона власти в Сибири, зачастую персонифицируя его в генерал-губернаторах и, реже, в губернаторах (при этом ученых интересовал, большей частью, лишь сибирский этап их служебной карьеры36), либо авторы изучали проблемы местного самоуправления, далеко не всегда увязывая его с государственными структурами. Налицо, таким образом, очевидный пробел в исследовании системы управления Западной Сибири. В данной связи предпринимаемая нами попытка исследовать властные полномочия высших, средних и низовых ступеней управления представляется нам вполне оправданной. Что же касается персонального состава чиновников, представлявших собой непосредственный административный аппарат, то этот аспект мы имеем все основания назвать совершенно неизученным.

Объектом настоящего диссертационного исследования является чиновничий аппарат Главного управления Западной Сибири за весь период его существования — с 1822 по 1882 гг. Предметом исследования выступают его состав, деятельность, а также личностные характеристики чиновников, входивших в Совет Главного управления.

Цель работы — реконструкция властных полномочий, управленческих функций, а также персонального состава чиновников, входивших в Совет Главного управления Западной Сибири — ключевого звена региональной администрации. Для достижения поставленной цели нами был очерчен следующий круг задач:

— вскрыть своеобразие деятельности трех ступеней государственных институтов власти, осуществлявших управление Западной Сибирью, показать степень их взаимодействия и эффективность в реализации управленческих функций;

— изучить формирование и эволюцию организационной структуры присутственных мест региона, установить степень соответствия спускаемых сверху штатов потребностям местной администрации;

— определить состав, социальное происхождение, образовательный и квалификационный уровни чиновников, осуществлявших непосредственное управление головной административной структурой Западной Сибири;

— дать персональные характеристики чиновников, занимающих высшие должности в Главном управлении Западной Сибири, выявить общие и особенные черты у данных представителей местной административной элиты, оценить их роль в деле управления регионом.

Основные положения, выносимые на защиту.

1. Система управления Западной Сибирью, установленная административной реформой М. М. Сперанского приводилась в действие тремя ступенями властных структур — высшей (генерал-губернаторской), средней (губернаторской) и низовой (окружной). Формально все эти структуры функционировали по изначально заданной схеме, однако воздействие жизненных реалий вносило существенные коррективы в способы их функционирования.

2. Расширение властных полномочий и управленческих функций Главного управления Западной Сибири соответственно приводило к увеличению аппарата как путем создания дополнительных отделений, так и путем увеличения штата целевой администрации (чиновников по особым поручениям).

3. Параллельное существование двух административных органов в системе губернских органов управления (общего губернского управления и губернского правления) порождало дублирование функций этих двух губернских канцелярий и неразбериху в делах. Широкий круг полномочий губернского правления способствовал повышению его статуса, превращая его в губернский орган исполнительной власти. При этом данный орган не находился в непосредственном подчинении первого лица губернии, как это было в европейской части России, а был подотчетен ему лишь в порядке общего надзора.

4. Широкий спектр задач, ставящийся перед низовыми управленческими структурами с одной стороны и недостаточное государственное содержание, и, как следствие, их неудовлетворительный кадровый состав, с другой стороны, делали окружные органы власти самым уязвимым звеном западно-сибирского управления.

5. Наиболее «проблемной зоной» была штатная обеспеченность и неудовлетворенность местной администрации уровнем ассигнований на содержание чиновничьего аппарата.

6. Управленческий ресурс представителей высшей администрации, в лице советников Главного управления Западной Сибири был весьма значительным. Формальное разделение советников на две категории (представителей министерств и советников-делопроизводителей) не соответствовало реальному распределению обязанностей, возлагаемых на чиновников высшего ранга головной административной структуры региона.

Хронологические рамки. Исследование охватывает период существования западно-сибирского генерал-губернаторства, учрежденного в результате установления особого порядка управления Сибирью по административной реформе М. М. Сперанского в 1822 г. и упраздненного, в связи с переводом западносибирских территорий на общероссийские принципы управления, в 1882 г. Столь продолжительный временной отрезок обусловлен периодом функционирования органов власти Западной Сибири на одной организационной основе, так называемом «Сибирском учреждении», которое, несмотря на неоднократные попытки его пересмотра и даже отмены, «почти на целое столетие.

37 законодательно закрепило управленческую специфику Сибири" .

Территориальные рамки исследования ограничиваются Западной Сибирью в административных границах, существовавших на протяжении изучаемого периода и включающих Тобольскую и Томскую губернии, а также входившие в состав генерал-губернаторства степные области (Омскую, впоследствии преобразованную в область сибирских киргизов, а затем — Акмолинскую и Семипалатинскую).

Методологическая основа диссертации. В советской исторической науке накоплен огромный опыт изучения различных социальных групп. Оставаясь на твердой почве марксистской парадигмы, советские историки и методологи смогли сформулировать основные методологические подходы к изучению данного объекта, вскрыть познавательные трудности при его исследовании, наметить возможные пути и средства их преодоления, показать, что в теоретическом арсенале и практическом опыте общественных наук может оказаться полезным при изучении социальных групп по материалам исторических источников. В советском обществоведении некоторые исследователи говорили о появлении особых пограничных дисциплин, например, «исторической социологии» (в смысле «конкретной социологии прошлого».

38 и «социальной психологии»). Так, по мнению М. М. Громыко, «функциональное изучение малых социальных общностей и означает конкретно-социологический подход к историческому материализму и определяет сферу исторической социологии"39. В построениях советских авторов непреходящее значение имеет отношение к научному факту, представление о социальной группе как объекте и субъекте исторического познания, изучение «истории событий» и «истории структур» в их неразрывном единстве. В литературе показаны основные задачи, которые должен разрешить исследователь при изучении социальных групп. По мнению С. А. Мадиевского, они таковы: 1) изучение численности и социального состава выделенной социальной группы- 2) изучение специфического для нее труда, соотношений функций между группой и ее отдельными членами, система координации их действий- 3) изучение связей (отношений) данной группы с определенной социальной средой.40.

Все эти принципиальные позиции использованы в настоящей диссертации.

В отечественной литературе также осмысленны методологические проблемы изучения российской бюрократии41. Мы признаем, вслед за современными исследователями, что, во-первых, административные вопросы зачастую не являются вопросами политическимиво-вторых, мы рассматриваем государственное управление в качестве самостоятельного вида деятельностив-третьих, мы исходим из наличия специфических особенностей бюрократии и как особого способа организации совместной деятельности, и как особой социальной группы.

Наконец, в отечественной исторической науке качественно разработаны такие общенаучные методы познания, как историко-функциональный, позволяющий понимать социальную группу как целостную систему, каждый элемент которой выполняет определенную функцию, а способы взаимосвязи и взаимодействия между элементами образуют целостную структуру, и генетический метод, принципиально не сводимый к списанию событий и явлений в их хронологической последовательности, а призванный реконструировать последовательность событий, вскрыть и описать закономерности и этапы развития системы.

Из этих общих методов исследования вытекают более частные, такие как статистический, в нашей работе сводящийся к группировке, исчислении долей и процентовтипологический, позволяющий выделить определенные типы в рамках изучаемого целого, показав при этом как основные формы, так и допустимые отклонения в рамках изучаемой социальной группы. Особое значение приобретает для нас так называемое «изучение выборочных случаев», предполагающих развернутое описание индивидуальных, единичных, личностных начал в рамках социальной группы.42.

Применение вышеуказанных методов в совокупности позволяет добиться выполнения поставленных в исследовании задач.

Источники, на которых основывается настоящее исследование, типологически можно разделить на следующие группы:

1) законодательные акты;

2) делопроизводственные документы и приобщенные к материалам официального делопроизводства докладные записки, письма, прошения чиновников и членов их семей;

3) опубликованные статистические и справочные материалы;

4) воспоминания, заметки, свидетельства современников.

Из источников официального происхождения нами были использованы законодательные акты, составившие нормативную базу функционирования органов власти, их организационного построения, определяющие права и обязанности отдельных категорий чиновничества, а также условия службы в Сибири. Помимо основополагающих позиций «Сибирского учреждения» нами были проанализированы законы, касающиеся порядка определения и увольнения сибирских чиновников, реорганизации присутственных мест, изменения административно-территориального устройства и др., опубликованные в Полном собрании законов и Своде законов Российской империи43.

Наиболее детально нами было рассмотрено «штатное» законодательство Западной Сибири — как фундаментальные «Расписания чиновников и окладов по присутственным местам ведомства Министерства финансов, внутренних дел и юстиции в Сибирских губерниях» 1837 и 1856 гг., так и узаконения, касающиеся учреждения особенных отделений Главного управления, реорганизации присутственных мест, прибавке штатных единиц в действующие структуры и т. д.44 При этом для нас представлялось важным не просто констатировать наличие того или иного законоположения по интересующей нас тематике, но и проследить предпосылки его возникновения, а также эффект от его реализации.

Главенствующее положение среди использованных нами делопроизводственных материалов занимают документы Главного управления Западной Сибири, хранящихся в ГУ ГАОО (Ф.З). Они содержат исчерпывающую информацию о деятельности его структурных подразделений и подведомственных ему мест. Учитывая делопроизводственную практику дореволюционной России «очищать бумаги бумагами"45, т. е. повторения одной и той же информации в документах различных авторов (например, в журнале Совета Главного управления воспроизводится содержание положения Губернского совета, донесения по проведенным ревизии или следствию), отложения вместе с полученными из вышестоящих инстанций оригиналами циркуляров и предписаний отпусков-ответов и пр., мы имеем возможность воссоздать целостную картину тех или иных событий, базируясь на источниках, сосредоточенных в пределах одного архивного фонда. В этом смысле документальное собрание, зафиксировавшее деятельность головной структуры, которой были подотчетна вся Западная Сибирь, является ценнейшим материалом для реконструкции различных аспектов истории целой эпохи.

Прямо или косвенно сведения о службе чиновников отложились в отчетах и донесениях генерал-губернаторов и гражданских губернаторов, переписке губернаторов и прочих должностных лиц с различными инстанциями, в делах об изменениях штатов Главного управления, губернских правлений, других присутственных мест различных.

46 уровней и т. д. .

Для исследования интересующих нас проблем нами были использованы журналы Совета Главного управления, переписка генерал-губернаторов с вышестоящими инстанциями и гражданскими губернаторами, предложения и предписания генерал-губернаторов подведомственным местам, всеподданнейшие отчеты, дела о следствиях и ревизиях и многие другие документальные комплексы официального делопроизводства.

В достаточно большом количестве в фонде ГУЗС представлены дела персонального характера: об определении, увольнении и перемещении чиновников, назначении им пенсии, о служебных командировках должностных лиц (большей частью чиновников по особым поручениям), судебные, тяжебные дела, где в качестве фигурантов выступают чиновники или члены их семей. Все эти категории и группы дел о чиновниках, безусловно, информативны и представляют научный интерес, однако лишь как дополнение и вряд ли стоит их относить их к разряду основных источников по разработке выбранной проблематики.

Для изучения состава, социального происхождения, служебного пути и других личностных характеристик чиновников, ставших одним из предметов нашего исследования, использовались такие традиционные и неоспоримые по своей информативности источники, 47 как формулярные и послужные списки, дела о штатах, предложения и приказы генерал-губернаторов по кадровым вопросам и пр. Данные документы позволяют воссоздать общую картину о кадровом составе, служившем в Главном управлении и подведомственных ему местах, проанализировать социальную среду, имущественное положение, образовательный уровень чиновников, проследить их продвижение по службе, сделать определенные выводы о том, как посредством отдельных и вместе взятых служащих осуществлялось управление отдаленной от центра российской территории.

Фонд Главного управления располагает довольно большим количеством дел с формулярными списками чиновников. В достаточно полном объеме сохранились формулярные списки за 1820-е, первую половину 1830-х, 1860-е, 1870-е и начало 1880-х гг. Отсутствуют формулярные списки за период с 1836 по 1858 гг., но в какой-то мере данный пробел нами был восполнен с помощью сведений из других перечисленных нами выше групп дел.

Из состава официального делопроизводства мы полагаем целесообразным выделить приобщенные к тем или иным делам собственноручные прошения и донесения чиновников, а также членов их семей (например, прошение жены чиновника о назначении пенсии в связи с его кончиной). Из данных документов, помимо сути дела, можно почерпнуть немало сведений персонального характера, усмотреть взгляды авторов на определенные факты и события и пр. Не являясь в чистом виде официальными документами, они несут в себе личностный отпечаток и представляют несомненный интерес.

Из третьей обозначенной нами группы источников нами были использованы справочные и статистические сборники. Первая попытка статистического обозрения Сибири, основанного на данных всеподданнейших отчетов и прилагаемого к ним цифрового материала, была предпринята действительным статским советником Гагейместером. в.

48 сер. 50-х гг. XIX в. В данном издании прослежена динамика роста народонаселения в сибирских губерниях по различным сословиям в период с 1824 по 1851 гг., просчитано соотношение городского населения к общему числу проживающих в Сибири, дана описательная характеристика сибирских городов. Современники неоднозначно оценивали данный сборник, указывая на имеющиеся в нем искажения и неточности49, тем не менее, собранная воедино разноплановая информация о состоянии и развитии региона в первые десятилетия его существования по порядку, установленному административной реформой Сперанского представляет неоспоримую ценность.

Сведения о населении Омска в 70-е гг. XIX в. его составе, образе жизни, уровне грамотности жителей в разрезе по сословиям и пр. представлены в подготовленных Акмолинским статистическим комитетом «Материалах по истории и статистике Омска, извлеченных из однодневной переписи 1877 г."50. Статистический материал данного сборника дополнен исторической справкой о развитии Омска.

При написании диссертации нами использовались также указанные в историографическом обзоре справочные издания по общероссийским и сибирским государственным институтам, государственным деятелям России и представителям высшей администрации Сибири XIX в.

Использованный нами круг источников мемуарного характера нельзя назвать многочисленным. При изучении источников данной группы предпочтение было отдано воспоминаниям лиц, непосредственно относящихся к западносибирской чиновничьей среде или с ней соприкасающихся. Сведения о чиновничестве, проживающем в Тобольске 20−30-е гг. XIX в., т. е. в первые годы существования Главного управления Западной Сибири, мы находим в записках визитатора сибирских училищ П.А.Словцова51, образе жизни высшего общества Омска (чиновников и военнослужащих) в 40-гг., т. е. вскоре после превращения его в административный центр Западной Сибири — в заметках офицера Отдельного Сибирского корпуса И. Белова, нравах и облике чиновников, служивших в губернских и окружных присутственных местах — в воспоминаниях известного исследователя деятельности М. М. Сперанского В.И.Вагина, детство которого прошло в Омске, в семье служащего окружного казначейства53. Весьма интересны впечатления о работе канцелярии Главного управления при генерал-губернаторе Горчакове польского ссыльного Р. Пиотровского54. Описывая свои перипетии и злоключения во время пребывания в ссылке, автор характеризует чиновников, с которыми ему довелось контактировать.

Совокупность перечисленных групп источников, составивших источниковую базу настоящего исследования, позволяет изучить систему функционирования властных структур Западной Сибири и получить представление о служивших в них чиновниках.

Научная новизна исследования. Впервые в отечественном си-биреведении показан порядок функционирования административного аппарата высшего (генерал-губернаторского), среднего (губернского) и низового (окружного) звеньев управления Западной Сибири, показана штатная обеспеченность западно-сибирских органов власти кадрами. Впервые был исследован персональный состав чиновников, представлявших Совет Главного управления Западной Сибири, прослежен их служебный путь, предпринята попытка оценить управленческий ресурс данной категории служащих. Фактические данные на этот счет, зачастую впервые вводимые нами в научный оборот, суммированы и систематизированы в ряде таблиц, помещенных в приложении. Результаты исследования позволяют отойти от устоявшегося представления о сибирском чиновничестве, во всяком случае, той ее части, которая вошла в орбиту нашего исследования, как о невежественном, движимом лишь своекорыстными интересами сообществе, крайне неудовлетворительно справляющемся со своими обязанностями. В научный оборот вводится значительное количество источников, позволяющих существенным образом расширить представление о чиновничестве, осуществлявшим управление Западной Сибирью в 20−70 ее годы XIX в.

Практическая значимость работы. Материалы диссертации могут быть использованы при написании обобщающих работ по истории государственной службы дореволюционной России, разработке курсов по истории местного управления, истории чиновничества, при подготовке учебников, учебных пособий, лекционных курсов и семинарских занятий в высших учебных заведениях по специальности «история», «государственное и муниципальное управление», «регионове-дение».

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Определенный реформой М. М. Сперанского порядок управления самыми отдаленными и обширными административно-территориальными единицами Российской Империи — сибирскими губерниями — оказался вполне жизнеспособным. Рожденный в Петербурге и «привитый» на сибирскую почву этот властный режим просуществовал 60 лет. Более того, за период управления Западной Сибирью по «Сибирскому учреждению» Сперанского осуществлявшим это управление государственным учреждениям удалось если не преодолеть, то, по крайней мере, во многом сократить ту «дистанцию огромного размера», которая существовала между внутрироссийскими и сибирскими губерниями.

Нельзя сказать, что административная конструкция Сперанского была претворена в жизнь без особых трудов, не имела противников среди современников и последующих поколений государственных служащих, однако, следует признать, что целая эпоха сибирской истории связана с этим узаконением.

Система управления регионом, согласно данной административной конструкции, приводилась в действие тремя ступенями властных структур — высшей (генерал-губернаторской), средней (губернаторской) и низовой (окружной). Формально все эти структуры функционировали по изначально заданной схеме, однако воздействие жизненных реалий вносило существенные коррективы в способы их функционирования.

Управленческие действия Главного управления Западной Сибири, как высшей надзорной структуры, своеобразной «надстройки» над территориальными органами власти, осуществлялись посредством бюрократического аппарата, состоящего из коллегиального органаСовета Главного управления и канцелярии. Порядок производства дел в отделениях канцелярии был установлен «Сибирским учреждением», и, хотя время от времени генерал-губернаторы корректировали по собственному усмотрению распределение дел между отделениями, заложенный в основу местного управлений принцип специализации учреждений исполнительного, правового и финансового профиля оставался неизменным на протяжении всего периода существования Главного управления Западной Сибири. Расширение круга действий головной структуры Западной Сибири соответственно приводило к увеличению аппарата: в 1848 г. канцелярия была расширена за счет создания дополнительного отделения по делам государственных имуществ, а в 1861 — особого казачьего отделения. Эти же причины вынуждали генерал-губернаторов постоянно увеличивать штат целевой администрации: количество чиновников для особых поручений неуклонно росло и при отдельных генерал губернаторах достигало до 10−13 человек, что составляло 20−25% от всего штатного состава канцелярии.

Средний уровень управления Западной Сибири, в отличие от высшего, возник не на пустом месте: функционированию губернских органов власти по «Сибирскому учреждению» предшествовала многолетняя практика деятельности губернских учреждений по общероссийскому образцу. Административная реформа Сперанского лишь изменила состав и наименование губернских учреждений и скорректировала направление их деятельности. Новоучрежденными структурами в системе губернского управления стали губернский Совет, в состав которого входили высшие должностные лица губернских присутственных мест, и общее губернское управление, наделенное функциями надзора и координации деятельности отраслевых губернских учреждений. Параллельное существование двух административных органов — общего губернского управления и губернского правления, порождало дублирование функций этих губернских канцелярий и неразбериху в делах. Постепенно основным предметом деятельности общего губернского управления стали надзор за делопроизводством губернских присутственных мест и ведение делопроизводства губернского Совета, а губернского правлениякоординирование деятельности окружных и городских полицейских учреждений, выборных органов городского самоуправления, обеспечение рекрутского набора, регулирование цен, надзор за состоянием промышленности, градостроительства, благоустройства, -одним словом, контролирование всех основных сфер жизнедеятельности губернии. Широкий круг полномочий губернского правления способствовал повышению его статуса, превращая его в губернский орган исполнительной власти. При этом данный орган не находился в непосредственном подчинении первого лица губернии, а был подотчетен ему лишь в порядке общего надзора, как и все остальные губернские учреждения.

Организационная основа деятельности низовых властных структур Западной Сибири не была однотипной. В практике функционирования окружного уровня управления региона сложилось два варианта — управление многолюдных и средних округов. При этом отнесение округов к разрядам по населенности не пересматривалось с момента введения в действие «Сибирского учреждения»: низкая эффективность функционирования надстроечного звена общего окружного управления в многолюдных округах останавливала высшее руководство края принимать меры по учреждению данных органов власти в округах со значительно возросшим уровнем населенности. Ключевой властной структурой в западносибирских округах являлись земские суды, сфера деятельности которых и круг полномочий существенно отличались от одноименных учреждений во внутрироссийских губерниях. Широкий спектр задач, ставящийся перед этим проводником правительственной политики в массы с одной стороны и недостаточное государственное содержание низовых управленческих структур и, как следствие, их неудовлетворительный кадровый состав, с другой стороны, делали окружные органы власти самым уязвимым звеном западносибирского управления. Видимо, по этой причине реформирование окружной системы управления в Западной Сибири было начато гораздо раньше в сравнении с изменением всего порядка административного устройства региона.

Неудовлетворительное или «затруднительное» функционирование одного из звеньев государственного механизма ставило высшее руководство края перед необходимостью инициировать меры по преодолению этих затруднений, но, поскольку любые меры, связанные с совершенствованием порядка управления, требовали дополнительных государственных затрат, практически все инициативы западносибирского начальства воплощались с трудом, как правило, с запозданием, и все это неблагоприятно сказывалось на эффективности предпринимаемых нововведений.

Наиболее «проблемной зоной» была штатная обеспеченность присутственных мест и неудовлетворенность местной администрации уровнем ассигнований на содержание чиновничьего аппарата. Подчиненные Главному управлению подведомственные места постоянно жаловались на недостаточность имеющихся в их распоряжении штатов и финансовых средств и, как следствие, невозможность надлежаще исполнять возложенные на них обязанности. Генерал-губернаторы, в свою очередь, с одной стороны вменяли присутственным местам обходиться теми средствам, которые у них имеются, но более ответственно относиться к делу службы, а с другой стороны, направляли в вышестоящие инстанции письма и ходатайства аналогичного содержания. Процесс утверждения и расширения штатов по присутственным местам Западной Сибири протекал долго и трудно, и, как правило, когда этот документ приобретал законную силу, он уже не отвечал потребностям местной администрации.

Все нити управления краем сосредотачивались у ближайшего окружения генерал-губернатора, гражданская часть которого была представлена чиновничьим аппаратом Главного управления Западной Сибири. Высшие административные должности в Главном управлении занимали советники, одни из которых возглавляли отделения управления, а другие были представителями центральных органов исполнительной власти на местах — министерств внутренних дел, юстиции и финансов. Номинально главным предназначением этой группы должностных лиц было подготовка (со стороны советников-делопроизводителей) и рассмотрение (советниками от министерств) с последующим представлением на утверждение генерал-губернатору положений Совета, касающихся ключевых вопросов управления краем: результатов ревизий и обозрений подведомственных присутственных мест, вопросов правового и хозяйственного регулирования, не нашедших разрешения в нижестоящих инстанциях и т. д.

Фактически же формальное разделение советников на две категории — представителей министерств и советников-делопроизводителей не соответствовало реальному распределению обязанностей, возлагаемых на чиновников высшего ранга головной административной структуры региона. Помимо основного своего предназначения — быть консультантами генерал-губернатора по административным, правовым и финансовым вопросам, советники от министерств ставились во главе следственных комиссий, назначались председателями рекрутских присутствий, несли дополнительные общественные нагрузки в форме председательствования в учреждаемых при Главном управлении комитетах и комиссиях, т. е. задействовались по самым различным направлениям. Основная служебная нагрузка советников-делопроизводителей приходилась на управление возглавляемых ими отделений, организацию исполнения указаний и предложений генерал-губернатора, одним словом, решение административных вопросов различной направленности. При этом в Главном управлении Западной Сибири с самого начала его существования прочно укоренилась практика взаимозаменяемости: судебно-следственные комиссии политической, административно-хозяйственной направленности могли возглавлять и представители министерств, и начальники отделений. Не соблюдалось и четкое разграничение компетенции советников в соответствии с занимаемой должностью: ревизия присутственных мест независимо от отраслевой принадлежности (губернские правления, суды, казначейства) могла быть поручена любому из советников, а временное управление отделением, например, хозяйственным или государственных имуществ, мог вполне осуществлять советник от министерства внутренних дел или юстиции.

Таким образом, авторитет чиновников, входивших в состав Совета Главного управления, зависел не столько оттого, какой пост они занимали, а, прежде всего — от уровня их компетенции, работоспособности и оценки их служебных и личностных качеств генерал-губернаторами, хотя чин в Сибири, как и во всей России, уважать привыкли.

К подбору кандидатур на места советников Главного управления генерал-губернаторы подходили с особой тщательностью. Как правило, эти места занимали либо лица, служившие в подчинении генерал-губернаторов до их назначения на этот пост, либо чиновники, уже находящиеся на службе в Главном управлении или губернских структурах и сумевшие показать себя достойными для назначения на эту должность. Смена генерал-губернаторов далеко не всегда сопровождалась кардинальным обновлением состава советников: многие из чиновников, занимавших этот пост, исправно несли службу не при одном генерал-губернаторе, пользуясь одинаковым доверием и у предшествующего, и у последующего начальства.

Таким образом, представители высшей администрации в лице советников Главного управления Западной Сибири занимали значительное место в составе чиновничества Западной Сибири, и проведенное нами исследование их состава и деятельности дает нам основание полагать, что данная группа должностных лиц сыграла основополагающую роль в деле управления краем.