Административно-правовое регулирование обеспечения безопасности и качества продукции

Актуальность диссертационного исследования обусловлена, прежде всего, теоретической и практической значимостью научной разработки вопросов правового обеспечения безопасности и качества продукции. Развитие научно-технического прогресса в мире предопределило необходимость совершенствования правового регулирования отношений, связанных с промышленным производством. Интеграция России в мировой рынок требует создания эффективной правовой системы управления безопасностью и качеством продукции.

Реформирование управления безопасностью и качеством продукции является важным элементом проводимой в стране административной реформы, направленной на оптимизацию функций органов исполнительной власти, совершенствование действующей системы контроля и надзора, сокращение административных ограничений предпринимательской деятельности.

Федеральный закон «О техническом регулировании"1, ознаменовал переход России от действовавших в ней в течение многих лет методов администрирования в управлении экономикой путем установления обязательных требований к продукции (системы государственных, отраслевых и иных стандартов, технических условий и т. п.) к внедрению системы нормативных документов, устанавливающих обязательные требования к продукции, а также к процессам ее производства, эксплуатации (использования), хранения, перевозки, реализации и утилизации (далее.

1 Федеральный закон от 27 декабря 2002 года № 184-ФЗ «О техническом регулировании» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 52. Ч. 1. Ст. 5140 (с изменениями, внесенными Федеральным законом от 09 мая 2005 года № 45-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. № 19. Ст. 1752). Далее — ФЗ «О техническом регулировании». требования к продукции. — Э.Х.), направленных на обеспечение ее безопасности, и добровольных стандартов, содержащих требования к ее качеству.

Изменение организации управления безопасностью и качеством продукции в России обусловлено необходимостью ее сближения с системой управления, принятой в данной области в странах с развитой рыночной экономикой, а также согласования с требованиями международных экономических организаций.

Предстоящее вступление России в ВТО и принятие нашей страной на себя ряда международно-правовых обязательств потребовали изменения российского законодательства, в том числе перехода к разработке и принятию обязательных технических регламентов, замены обязательных стандартов добровольными, повышения уровня соответствия национальных (государственных) стандартов международным, закрепления в этих стандартах, прежде всего, требований к эксплуатационным характеристикам.

Важность научного исследования правовых отношений, связанных с обеспечением безопасности и качества продукции, определяется и тем обстоятельством, что эти отношения непосредственно влияют на эффективность деятельности во всех областях жизни страны. Единое экономическое пространство России требует гармоничного развития таких отношений и совершенствования правового обеспечения государственного управления в рассматриваемой сфере.

Отказ от существовавшей в стране системы обязательных государственных стандартов и переход к новой системе, основой которой стали общеобязательные технические регламенты, породил ряд вопросов, требующих теоретического осмысления в контексте науки административного права. Это касается, прежде всего, самого понятия технического регулирования и его места в системе норм, образующих административно-правовой институт обеспечения безопасности и качества продукции.

С принятием ФЗ «О техническом регулировании» возникло немало проблем, связанных с реализацией его положений на практике. Нуждаются в специальном юридическом исследовании проблемы технического регулирования и стандартизации, обусловленные историческим развитием системы управления качеством и безопасностью продукции, особенностями правового регулирования производства и оборота продукции, спецификой рыночных экономических отношений и особенностями их становления в России.

Хотя со времени вступления в силу ФЗ «О техническом регулировании» прошло не так много времени, тем не менее, уже сейчас следует попытаться дать оценку этого закона, как в теоретическом плане, так и в практическом отношении, оценить его достоинства и недостатки и, прежде всего, ответить на основной вопрос, насколько успешно он выполняет свою роль и назначение как акт, призванный создать в России новую, систему управления безопасностью и качеством продукции, адекватную требованиям современности.

Все изложенное предопределило выбор темы диссертационного исследования и обусловило ее актуальность.

Степень разработки проблемы. Советский период развития отечественной правовой науки характеризовался активным изучением вопросов управления качеством продукции. Различным аспектам механизма правового регулирования отношений в области стандартизации посвящены работы И. Л. Бродского, В. М. Огрызкова, B.C. Пронина, P.O. Халфиной, В. А. Язева. Исследованием роли и места государственных стандартов в системе нормативно-правовых актов занимались З. Г. Крылова, И. А. Халап, B.C. Шелестоввопросы административной, уголовной и гражданско-правовой ответственности рассматривали JI.M. Анашкин, Д. Н. Бахрах, A.JI. Белахов, МА. Вердников, Г. З. Климанов, В. К. Мамутов, Н. И. Петров, М. П. Ринг, Г. И. Рутманпроблемы совершенствования законодательной базы стандартизации — Л. И. Брославский, И. Д. Малышева, Я. Е. Парций и др.

В настоящее время категориальный аппарат сферы технического регулирования активно исследуется только в работах экономического (В.Я. Белобрагин, В. В. Окрепилов и др.) или технического характера (И. А. Аронов, В. Г. Версан, P.E. Белявский, В. В. Бойцов и др.).

К сожалению, степень изученности российскими правоведами проблем управления в сфере технического регулирования, на сегодняшний день невелика. В юридической литературе до сих пор практически отсутствуют правовые исследования, связанные с особенностями новой системы управления качеством и безопасностью продукции. Можно назвать лишь комментарии к Федеральному закону «О техническом регулировании», автором одного из которых является Я. Е. Парций, а другого — Т. А. Гусева и JI.E. Чапкевич. В них дается анализ нового понятийного аппарата в сфере технического регулирования и устанавливаются связи с уже существующими правовыми нормами.

Объектом исследования являются правовые отношения по государственному управлению обеспечением безопасности и качества продукции.

Предметом исследования служат понятия и принципы, характеризующие сущность и содержание правового института обеспечения безопасности и качества продукции, правовые и организационные основы государственного управления в этой сфере, его нормативно-правовое регулирование.

Цель и задачи исследования

Целью диссертационного исследования является комплексный анализ правовых основ управления в сфере безопасности и качества продукции, деятельности государственных структур по обеспечению качества и безопасности продукции, товаров, работ, услуг, выявление особенностей функционирования различных элементов системы органов государственного управления в указанной области.

Для достижения поставленной цели было необходимо решить следующие задачи:

• рассмотреть сущность и содержание правового института обеспечения безопасности и качества продукции;

• исследовать административно-правовые особенности технического регулирования и стандартизации на современном этапе;

• выявить специфику взаимодействия технического регулирования и стандартизации в их взаимосвязи и взаимообусловленности;

• проанализировать законодательство в сфере обеспечения безопасности и качества продукции и показать его особенности;

• вскрыть основные механизмы взаимодействия и координации между техническими регламентами, стандартами, процедурами подтверждения соответствия, аккредитации, системой контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов;

• рассмотреть структуру и функции государственных органов, осуществляющих управление безопасностью и качеством продукции;

• определить роль органов государственной власти, основные направления совершенствования их деятельности в рассматриваемой области;

• осуществить комплексный анализ практики по применению мер административной ответственности за правонарушения в сфере государственного управления;

• разработать предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего обеспечение безопасности и качества продукции.

Методологическую основу диссертации составляют общенаучные методы познания дедукции и индукции, анализа и синтеза, исследования социально-правовых явлений в их историческом развитии, с учетом их взаимосвязей и взаимообусловленности, с точки зрения теории и практики, а также специальные методы правовых исследованийметод юридического анализа текстов нормативных правовых актов, историко-правовой, а также сравнительно-правовой методы.

Для решения поставленных задач были использованы методологические принципы анализа социальной реальностиобъективность, комплексность, системность.

Теоретической основой диссертации являются фундаментальные труды видных ученых-правоведов Ю. Е. Аврутина, А. П. Алехина, Д. Н. Бахраха, И. И. Бекетова, А. А. Кармолицкого, И. Ш. Килясханова. Ю. М. Козлова,.

A.П. Коренева, С. И. Котюгина, В. В. Лазарева, Л. П. Попова, Н. Г. Салищевой,.

B.Д. Сорокина, М. С. Студеникиной, Ю. А. Тихомирова, А. П. Шергина, В. А. Юсупова, А. Ю. Якимова и др.

Научная новизна диссертации. Работа представляет собой одно из первых в отечественной юридической литературе исследований правовых проблем управления обеспечением безопасности и качества продукции, связанных с принятием ФЗ «О техническом регулировании». В ней проанализирован ряд правовых вопросов, которые ранее не были предметом специального изучения. Подвергается подробному анализу правовое содержание центрального понятия, введенного этим закономпонятия технического регулирования, рассматривается взаимосвязь процессов технического регулирования и стандартизации, дается оценка установленной законом системы управления в области обеспечения безопасности и качества продукции.

Диссертант рассматривает процесс формирования функций, полномочий, правовых основ деятельности системы управления безопасностью и качеством продукции в период, переходный от обязательной государственной стандартизации к техническому регулированию. Впервые проанализирован и обобщен опыт взаимодействия и функционирования различных звеньев системы государственного управления в рассматриваемой сфере в современный период.

Автором обосновано выделение в структуре административного права правового института обеспечения безопасности и качества продукции, разработаны конкретные рекомендации по совершенствованию правового регулирования управления безопасностью и качеством продукции.

Основные положения, выносимые на защиту.

1. Обеспечение безопасности и качества продукции-административно-правовой институт, который включает в себя весь комплекс правовых отношений в рассматриваемой сфере, и правовых норм, регулирующих данные отношения, в том числе норм: содержащих закрепленные законом требования обеспечения безопасности и качества продукции, а также правила установления, применения и исполнения этих требованийопределяющих порядок стандартизации, подтверждения соответствия, аккредитации, сертификациирегламентирующих процедуры осуществления государственного контроля и надзора за соблюдением указанных требованийпредусматривающих административную ответственность за нарушение указанных требований или (и) установленного порядка.

2. Введенное ФЗ «О техническом регулировании» понятие «техническое регулирование» (в том значении, как оно в нем определено) представляется неудачным, так как, в нем, несмотря на прямое указание закона, делается упор на технической, а не на правовой стороне регулирования отношений по обеспечению безопасности и качества продукции. Оно не охватывает всей совокупности отношений, связанных с безопасностью и качеством продукции, и регулирующих их норм.

3. Особенностью системы управления безопасностью и качеством продукции, вводимой ФЗ «О техническом регулировании», является то, что требования общеобязательных технических регламентов и добровольно принимаемых стандартов не связаны друг с другом. Противопоставление безопасности продукции ее качеству является некорректным, ибо соответствие требованиям безопасности — это одна из важнейших качественных характеристик продукции. Более правильным представляется закрепление в стандартах всей совокупности качеств, из которых в технический регламент включаются те, которые обеспечивают безопасность продукции. Это можно бы сделать путем отсылок в техническом регламенте к соответствующим стандартам. Именно по такому пути идет, например, практика стран Евросоюза.

4. Государственное управление в сфере обеспечения безопасности и качества продукцииэто деятельность органов государственной власти по: разработке, утверждению, введению в действие технических регламентов, стандартовустановлению процедур подтверждения соответствия и аккредитацииосуществлению контроля и надзора за соблюдением требований технических регламентов с целью обеспечения безопасности продукции, процессов ее производства, хранения, перевозки, утилизации, а также внедрению системы государственных и добровольных стандартов.

5. При проведении реформы в области регулирования качества и безопасности продукции большинство управленческих функций без должных оснований были переданы хозяйствующим субъектам, которые наделены правами по разработке и утверждению, введению в действие стандартов организаций, отраслевых стандартов, осуществлению сертификации продукции и услуг в целях обеспечения качества продукции и процессов производства. В условиях России сокращение роли государственного воздействия в сфере обеспечения безопасности продукции, процессов производства ведет к сокращению эффективности управления, снижению уровня безопасности продукции, ухудшению ее качества.

6. Государственный (национальный) стандарт при отсутствии системы технических регламентов остается основным правовым инструментом обеспечения безопасности и качества продукции. Принцип добровольности применения стандарта, заложенный в ФЗ «О техническом регулировании», противоречит пункту «р» ст. 71 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которым установление общих для всей страны стандартов отнесено к ведению Российской Федерации.

7. ФЗ «О техническом регулировании» не дает толкования термина «добровольность» применительно к стандартам, что не исключает его понимания как их факультативности, необязательности. На практике это не может не привести к резкому падению качества производимой и реализуемой продукции. С учетом мирового опыта, представляется, что речь должна идти не о добровольности применения стандарта, а о добровольном выборе конкретного стандарта из числа установленных в данной сфере.

8. В переходный от обязательной государственной стандартизации к техническому регулированию период необходимо вернуться к принципу обязательности требований государственных (национальных) стандартов, что позволит создать устойчивую модель управления в сфере обеспечения безопасности и качества продукции и будет способствовать совершенствованию системы управления в целом, функционированию единого экономического и правового пространства Российской Федерации.

9. Современная система правового регулирования безопасности и качества продукции характеризуется противоречивостью норм, определяющих статус федеральных органов исполнительной власти, и норм, закрепляющих их полномочия в сфере технического регулирования и стандартизации. Применение на практике правовых норм, предусмотренных ФЗ «О техническом регулировании», затруднено ввиду их декларативного характера, отсутствия разработанного механизма их реализации, несовершенства правового категориального аппарата.

Теоретическая и практическая значимость работы. Основные теоретические положения и выводы диссертационного исследования дополняют соответствующие разделы науки административного права. Они могут стать основой для новых правовых исследований в сфере управления обеспечением качества и безопасности продукции. Исследование может быть полезным в процессе совершенствования правоприменительной практики применения ФЗ «О техническом регулировании». Выявленный положительный, а равно отрицательный опыт деятельности государственных структур в указанной сфере необходимо учитывать в процессе проведения административной реформы.

Теоретическая ценность диссертационного исследования определяется проведенным автором анализом правового обеспечения управления в сфере обеспечения безопасности и качества продукции, а также сформулированными в итоге выводами и рекомендациями по совершенствованию действующего законодательства.

Содержащиеся в диссертации положения могут быть использованы в нормотворческом процессе при подготовке проектов технических регламентов и других нормативных правовых актов, в преподавательской деятельности как по специальности «Юриспруденция», так и по техническим специальностям.

Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждалась на кафедре административного права Северо-Западной академии государственной службы. Результаты исследования получили апробацию на научно-практической конференции: ежегодных чтениях в Московском социальном университете (филиал в г. Мурманске, декабрь 2005 года), 17-й научной конференции Мурманского государственного технического университета (Мурманск, апрель 2006 года), научной конференции Московского гуманитарного института (ноябрь 2006 года), межведомственном совещании Центров стандартизации, метрологии, сертификации (февраль 2006 года).

Основные теоретические положения диссертации, содержащиеся в ней выводы и рекомендации опубликованы в научных статьях автора.

Материалы и результаты проведенного исследования используются в процессе обучения студентов в Мурманском государственном техническом университете по специальности «Финансовый менеджмент», «Менеджмент управления», а также преподавания административного и коммерческого права по специальности «Юриспруденция» в МГТУ.

Результаты диссертационного исследования внедрены в практику Федерального государственного учреждения «Мурманский центр стандартизации, метрологии и сертификации», Северо-западного межтерриториального управления Ростехрегулирования, ООО «Мурмантест».

Структура диссертации определяется целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих 7 параграфов, заключения, списка литературы и приложений.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

В настоящее время внимание специалистов в области обеспечения качества и безопасности продукции сосредоточено главным образом на вопросах, связанных с применением ФЗ «О техническом регулировании». Коренная перестройка управления промышленностью потребовала обновления системы правовых основ обеспечения качества и безопасности продукции.

Административно-правовое регулирование обеспечения качества и безопасности продукции — самостоятельный правовой институт, который как все институты права, имеет свой предмет и сферу распространения, а также свои специфические методы правового регулирования, которые базируются на научных закономерностях промышленного производства. В отличие от технического регулирования административно-правовое регулирование нацелено не только на обеспечение безопасности, но и на обеспечение качества продукции и процессов производства.

В системе правовых основ обеспечения качества и безопасности продукции удельный вес государственных стандартов весьма внушителен, что объясняется историческим развитием. Специфические особенности советской стандартизации кардинально отличали её от стандартизации зарубежной. В то время как в других странах эта деятельность носила добровольный характер и осуществлялась корпоративными обществами и добровольными союзами, содержание стандарта имело форму технического документа, советская стандартизация по существу была преобразована в сферу государственного управления, а руководство ею было возложено на один из центральных государственных органов исполнительной власти. Была расширена также сфера распространения стандартизации и регулирования стандарта. В результате стандарт потерял черты технического регламента в классическом понимании и приобрел черты нормативно-правового акта общего назначения. С тех пор стандартом, наряду с установлением технических требовании, регламентировался также неограниченный круг вопросов общего характера, например правовой статус участников общественных отношений, их права и обязанности, вопросы организации и порядка проведения работ.

Радикальные изменения в области стандартизации, внесенные ФЗ «О техническом регулировании», ведут к переоценке сложившейся практики применения стандарта в сфере обеспечения качества и безопасности.

Результаты проведенного исследования позволяют сформулировать следующие выводы, предложения и рекомендации:

1. Современное государственное управление качеством и безопасностью продукции характеризуется дискретностью воздействия на сферу обеспечения качеством и безопасностью продукции, при этом важным становится определение функций, делегируемых хозяйствующим субъектам. Важным условием управления при этом становиться наличие единого полномочного органа со сосредоточенными информационными ресурсами и функцией контроля и надзора — устойчивого центра системы.

На данном этапе развития управления качеством и безопасностью продукции приходится отказываться от представления о государственном управлении как о застывшей системе с навсегда определенными функциями. Исторический анализ показывает, что наиболее полно политические и экономические задачи государства были выполнены путем образования каждый раз нового функционально целевого органа с новыми методами и формами, максимально предназначенного для обеспечения безопасности и качества продукции.

2. Добровольность применения стандарта означает самостоятельность выбора хозяйствующим субъектом того или иного стандарта, указанного в техническом регламенте. С момента определения показателей качества в соответствии с определенным стандартом и уведомления об этом других, участник оборота продукции обязан его соблюдать и несет ответственность за ее качественные характеристики.

Государственное управление безопасностью продукции осуществляется через установление и применение требований качества продукции, заложенных в стандартах. Неправильная оценка места стандарта, его трактовка как необязательного к применению ведет к невозможности создания единой правовой системы технического нормирования. Только с помощью стандартов можно охватить заявленную сферу регулирования. Стандарт является правовым инструментом быстрого реагирования, его легко и достаточно быстро пересмотреть, что отражает динамизм общественно-организационных отношений в области научно-технического прогресса. Возможно преодоления противоречия между темпами обновления правового регулирования качеством и безопасностью продукции и темпами развития упорядоченных ими отношений: стандарт отображает многообразие технических показателей, а технический регламент обеспечивает единообразие общественных отношений, возникающих в связи с применением важнейших достижений науки и техники и унификацию условий внедрения техники.

3. Согласно международным правилам ВТО технические регламенты устанавливают требования к характеристикам товаров или связанных с ними процессам и методам производства, тогда как ФЗ распространяется на безопасность процессов производства. В европейской практике техническому регулированию в форме директив — подлежат в основном аспекты, связанные с безопасностью продукции, перемещаемой через государственные границы, а ФЗ в равной мере предъявляет требования как к продукции, так и к процессам её производства.

Согласно нормам ВТО в техническом регламенте могут быть установлены только те обязательные требования к процессам производства, которые направлены на обеспечение безопасности конечной продукции. Отсутствие данного положения в ФЗ приводит к необоснованному расширению сферы технического регулирования: охрана труда, окружающей среды, профилактика профессиональных заболеваний.

Проведенный анализ позволил сделать вывод о том, что разрушение системы стандартов при отсутствии технических регламентов ведет к сужению регулятивных функций государства и неблагоприятно сказывается на качестве продукции. Создание технической базы нормирования возможно путем дальнейшего совершенствования правового института обеспечения качества и безопасности продукции. Государственный (национальный) стандарт должен стать базовым нормативно-правовым актом управления в сфере технического регулирования и стандартизации в переходный период.

4. Проведенный диссертантом анализ ФЗ «О техническом регулировании» позволил сделать вывод о том, что данный закон ориентирован на модель промышленно развитых стран, в которых изготовитель обязательно должен следовать техническим регламентам, а стандарты может применять добровольно. Однако такая добровольность вовсе не означает необязательности. Цивилизованный рынок исключает произвол в определении качества продукции. Без выполнения требований добровольно устанавливаемых стандартов невозможно стать на нем полноправным партнером. Особенности российского менталитета приводят к тому, что добровольность у нас понимается как необязательность, вседозволенность, что не может не привести к резкому падению качества продукции, в том числе продуктов питания.

5. Современная система правового регулирования безопасности и качества продукции характеризуется противоречивостью норм, определяющих статус федеральных органов исполнительной власти, и норм, закрепляющих их полномочия в сфере управления качеством и безопасностью продукции. Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, установленных указами Президента Российской.

Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации. Согласно Указу Президента РФ от 09.03.2004 N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» п. 5 п.п. «г»: «федеральное агентство не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору» согласно «Положению о федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии», утв. Постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004 № 294 «О Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии» п. 7 «Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору». Межрегиональные территориальные управления Ростехрегулирования созданы исключительно для выполнения функций контроля (надзора) во исполнение п. 6 указанного Постановления от 17 июня 2004 года № 234: «осуществляет контроль и надзора за соблюдением обязательных требований государственных стандартов и технических регламентов до принятия Правительством РФ решения о передаче этих функций другим федеральным органа исполнительной власти». Федеральное агентство по своему административно-правовому статусу не предназначено для выполнения контроля и надзора, но его территориальные органы сформированы для выполнения данных функций.

6. В настоящее время отсутствует четкое разграничение понятий государственный контроль и государствешЕый надзор как в теоретических исследованиях, так и в законодательстве. Это затрудняет практику проведения государственного контроля и надзора, создает возможность для злоупотреблений и административных барьеров для развития малого и среднего бизнеса и надзора.

В результате проведенного диссертационного исследования выявлены определенные недостатки административно — правового регулирования качества и безопасности продукции. Их устранение будет способствовать усилению стабильности при производстве и обращении продукции, защите прав и интересов потребителей и предпринимателей, снятию административных барьеров, а также повышению эффективности деятельности государственных органов, наделенных полномочиями в данной сфере.

Учитывая актуальность рассматриваемой проблематики целесообразно продолжить исследования в данной области.