Повышение эффективности инвестиционных расходов бюджета города Москвы

Актуальность исследования.

Город Москва давно и активно ведёт инвестиционную деятельность, участвуя в капитале хозяйствующих обществ. При этом существует насущная необходимость повышения отдачи от государственных инвестиций, что требует чёткого понимания разграничения сфер деятельности государства и частных инвесторов, увязки их интересов. Однако действующая законодательная база имеет скорее технический характер. В документах определены формы вложения средств, механизм проверки соответствия заявок инвесторов разнообразным техническим требованиям, контроля за строительством и т. п., однако большинство их применяется в случаях, когда решение об инвестировании уже принято. В настоящее время выбор объектов инвестирования и определение того, насколько отвечает вложение средств в уставной капитал того или иного хозяйствующего общества приоритетам развития города Москвы, является вопросом компетентности отдельных лиц, принимающих решения. В Москве до сих пор не принят координирующий, рамочный документ с четким указанием приоритетных направлений инвестиционной политики города на долгосрочную перспективу.

Между тем эффективность в общем виде представляет собой соотношение усилий по достижению некоего эффекта деятельности с величиной этого эффекта. При этом эффект понимается как тот из результатов деятельности, для достижения которого она осуществлялась, т.к. любая деятельность характеризуется множественностью результатов. И если применительно к бюджетному процессу усилия по достижению результата выражены величиной освоенных бюджетных средств, то для выбора эффекта необходимо четкое понимание цели осуществления конкретных бюджетных расходов и её роли в реализации функций государства.

Необходимость повышения системности осуществления капитальных вложений с учетом выявления приоритетных направлений расходования бюджетных средств и определяет актуальность данной научной работы.

Степень разработанности проблемы. В пореформенный период в России проведена большая работа по созданию различных методик по определению эффективности инвестиционных проектов. Среди тех из них, которые имеют общегосударственное значение и утверждены нормативно-правовыми актами различных уровней, следует в первую очередь отметить «Методические рекомендации по оценке эффективности инвестиционных проектов» (Утверждено Министерством экономики РФ, Министерством финансов РФ, Государственным комитетом РФ по строительной, архитектурной и жилищной политике 21.06.1999 N ВК 477) [16]. Принципы, заложенные в них, являются достаточно универсальными и в целом соответствуют международному подходу к оценке инвестиционных проектов т.к. данные методические рекомендации представляют собой адаптацию методики ЮНИДО (В. Беренс, П. В. Хавранек [85]). Их универсальность подтверждается также тем, что некоторые из них были независимо сформулированы в работах советского периода по оценке эффективности капитальных вложений (учет фактора времени — в работах А. Л. Лурье [115, 117]), а некоторые (необходимость учета упущенной выгоды, оценки ресурсов по альтернативной стоимости и др.) заимствованы из разработанных примерно в то же время методик проектного анализа Всемирного Банка (Lyn Squire, Herman G. van der Так [160], Ward, W. A., B. J. Deren and E. H. D’Silva 161]). Прочие утвержденные на федеральном и региональном уровне методики являются менее проработанными и во многом ссылаются на упомянутые выше «Методические рекомендации.». Эффективность в данном случае понимается как прибыльность проекта для каждого из участников. Материально-вещественные результаты осуществления инвестиционного проекта и его влияние на экономическую ситуацию региона в данном случае оказываются вторичными и включаются в расчет в той мере, в которой их можно представить в виде денежного потока.

Очевидно, что данный поход не является единственным. Различаются они, в том числе, степенью учета косвенных эффектов инвестирования. Косвенные эффекты представляют собой результаты инвестирования, проявляющиеся не непосредственно в деятельности данного инвестополучателя, а у его контрагентов и потребителей его продукции. Учёту косвенных эффектов от инвестирования уделялось большое внимание в советский период отечественной истории, когда капитальные вложения в то или иное предприятия считались целесообразными в той мере, в которой деятельность этого предприятия способствует выполнению общехозяйственного плана (здесь в первую очередь следует отметить работы основоположников народнохозяйственного планирования Г. М. Кржижановского [110, 111] и С. Г. Струмилина [144, 145]). Показатели, аналогичные по экономическому смыслу современным показателям рентабельности основного капитала, рассчитывались и тогда (Я.Б. Кваша [105, 106], Т. С. Хачатуров [153]), но не являлись регуляторами распределения капитальных вложений по объектам. В шестидесятые годы при определении эффективности капитальных вложений стали активно использоваться методы 4 линейного программирования (JI.B. Канторович [101, 102], В. В. Новожилов [126]), однако общая проблема эффективности по-прежнему понималась как нахождение такого распределения средств между отраслями и отдельными объектами, «которое обеспечило бы максимальный эффект их по всему народному хозяйству для производства нужной обществу продукции"[102]. На уровне крупного города проблемами капитальных вложений занимались М. А. Гельперин и Т. А. Селиванов [139]. К началу перестройки на основании применения экономико-математических методов в ЦЭМИ АН СССР под руководством Н. П. Федоренко удалось построить систему оптимального функционирования экономики (СОФЭ), органической составной частью которой было определение народнохозяйственной эффективности капитальных вложений [150], однако в новых экономических условиях эта тема не получила сколько-нибудь значительного развития. В пореформенный период следует выделить работы Д. С. Львова [118] и А. И. Гладышевского [91], которые разрабатывали вопросы инвестирования в переходной экономике, однако в целом советская экономическая традиция оказалась прерванной. Также существенный вклад в развитие методов оценки эффективности внесли B.C. Бард, С. Н. Бузулуков, И. Н. Дрогобыцкий, С. Е. Щепетова [99], В. В. Ильин [168], A.M. Марголин [119, 120], В. П. Перцев, В .Я. Ткаченко [148, 149]. Среди ученых, разрабатывавших вопросы эффективности инвестиций применительно к региональной экономике, следует отметить работы В. Н. Лексина, А. Н. Швецова [113], A.C. Новоселова [132], О. С. Пчелинцева [131], В. Н. Ресина [136], Т. Г. Розановой [137], Н. Д. Эриашвили [133].

Между тем принципиальное отличие государственного инвестора от частного как раз и состоит в том, что косвенные финансовые эффекты от вложения средств в тот или иной проект могут значительно превышать прямые. Учёт влияния проекта на сторонние предприятия и население может изменить вывод о целесообразности его осуществления. Недостаточный, на наш взгляд, учёт эффекта «по всему народному хозяйству» (социального эффекта), причем выраженного не только в денежной, но и в натуральной форме, а так же непроработанный порядок учёта финансовых потоков от влияния инвестиционного проекта на его окружение и определяет научную новизну работы, в которой сделана попытка решить указанные проблемы.

Научная гипотеза исследования предполагает, что разработка методических рекомендаций по оценке эффективности инвестиционных расходов бюджета, которые учитывают специфические особенности государственного инвестора, будет способствовать обеспечению объективного и достоверного планирования и исполнения инвестиционных расходов бюджета города Москвы.

Целью работы является выработка теоретических и методических подходов к оценке эффективности бюджетных инвестиций с учетом специфики государственного инвестора, разнородности достигаемых в процессе инвестирования эффектов и воздействия на макроэкономическую ситуацию на уровне субъекта РФ.

Поставленная цель обусловила необходимость решения следующих задач:

— уточнить содержание и особенности инвестиционных расходов бюджета как средства достижения целей государства в системе финансовых отношений;

— провести ретроспективный анализ государственной инвестиционной политики и определить стратегические направления развития инвестиционного процесса;

— дать комплексную оценку используемых методических рекомендаций по отбору инвестиционных проектов для финансирования из бюджета города Москвы с целью выявления степени их соответствия особенностям государственного инвестора и направлений их совершенствования;

— исследовать динамику и соответствие фактических приоритетных направлений осуществления инвестиционных расходов бюджета города Москвы декларируемым в документах долго-, среднеи краткосрочного планирования;

— дать оценку эффективности инвестиционных расходов бюджета Москвы на базе используемых в настоящее время подходах к оценке эффективности (бюджетная, социальная, экономическая);

— разработать методические подходы и алгоритм оценки эффективности инвестиционной деятельности города Москвы с учетом особенностей государственного инвестора.

Объектом исследования являются финансовые отношения между государством, частными инвесторами и получателями государственных инвестиций по поводу формирования и реализации инвестиционных проектов с участием бюджетных средств.

Предметом исследования являются инвестиционные расходы бюджета и получаемые результаты инвестиционной деятельности города Москвы.

Методология и методы исследования. В ходе исследования применялись общенаучные методы познания: анализ, синтез, индукция, дедукция, сравнениеэкономико-статистический, монографический, абстрактно-логический и графический методы и соответствующие им научные 6 приемы. Основным подходом был выбран системный подход, в соответствии с которым ставилась задача возможно более полно рассмотреть прямые и косвенные результаты осуществления инвестиционных расходов бюджета на окружающую экономическую среду.

Научная новизна исследования заключается в том, что в отличие от широко распространенной концепции эффективности инвестиционных расходов, основанной на исчислении соотношения финансовых притоков и оттоков от инвестиционной деятельности, автором предложено перейти к новому определению эффективности как объема инвестиций, требуемых для получения единицы социального эффекта. Множественность социальных эффектов (выраженных в натуральных показателях) обуславливает наличие совокупности различных видов социальной эффективности для каждого инвестиционного проекта. Предлагаемый подход позволит в практике бюджетного процесса города Москвы повысить объективность оценки результатов инвестиционных расходов в сферах деятельности, эффект от развития которых не сводится к получению прямой финансовой отдачи (отрасли инфраструктуры и социальной сферы).

Основные научные результаты, выносимые на защиту:

1. Предложен порядок определения приоритетных направлений при распределении бюджетных инвестиций, внедрение которого позволит упорядочить процесс планирования и осуществления инвестиционных расходов бюджета, будет способствовать последовательному и эффективному осуществлению инвестиционного процесса.

2. Доказано, что одним из факторов, снижающим эффективность бюджетных инвестиций и создающим предпосылки возникновения нарушений законодательства, является несоответствие применяемых в настоящее время методических рекомендаций по выбору инвестиционных проектов особенностям интересов государственного инвестора.

3. Определено, что в настоящее время инвестиционные расходы бюджета города Москвы являются менее приоритетными, чем текущие расходы. При этом не обеспечивается пропорциональная зависимость объема вложений от прямой финансовой отдачи от инвестирования.

4. Предложен способ оценки возможностей государственно-частного партнерства, позволяющий добиться повышения согласованности действий различных субъектов инвестиционного процесса в городе Москве и обеспечить взаимовыгодное сотрудничество.

5. Разработан комплекс методических рекомендаций по оценке социальной эффективности бюджетных инвестиций с учетом разнородности достигаемых 7 социальных эффектов и комплексной оценки затрат и результатов инвестиционной деятельности.

Информационной базой исследования являются законодательные и нормативные акты Российской Федерации и города Москвы, официальные статистические материалы, материалы проверок Контрольно-счетной палаты Москвы, монографии ведущих отечественных ученых по проблемам капитальных вложений, материалы периодических изданий и электронных баз данных, ресурсы сети Интернет.

Этапы исследования. Первым этапом является определение функций государства, чтобы на их основании и действия существующих основных нормативно-правовых актов определить цели государственной политики. Был проведен обзор существующих долгосрочных и среднесрочных программ и выявление степени их согласованности, а также используемых в настоящее время методик определения эффективности бюджетных инвестиций. Затем была рассмотрена динамика и структура инвестиционных расходов бюджета города Москвы за 2003;2012 гг. с выделением приоритетных направлений инвестирования. Далее было выявлено, в какой мере инвестиционная деятельность влияет на налоговые и неналоговые поступления в бюджет и насколько эффективны инвестиционные расходы бюджета с точки зрения используемых в настоящее время подходов к определению эффективности. В заключении с учетом выявленных проблем были сформулированы новые методические подходы к определению эффективности инвестиционных вложений и предложен алгоритм их использования.

Апробация результатов исследования проводилась в Контрольно-счетной палате Москвы, где разработанные автором методические рекомендации по оценке эффективности вложения бюджетных средств в уставные капиталы хозяйственных обществ были утверждены приказом Контрольно-счетной палаты Москвы от 04.05.2012 № 20/01−05. Кроме того, предложенные автором подходы к определению эффективности бюджетных инвестиций использовались в ходе ряда контрольных мероприятий, проводившихся в 2009;2012 гг., [192, 193].

Результаты исследования внедрены в учебный процесс Национального исследовательского ядерного университета «МИФИ» в лекционных курсах по дисциплине «Долгосрочная финансовая политика» при подготовке специалистов по специальности «Финансы и кредит».

Заключение

.

При выполнении диссертационного исследования была поставлена цель разработать подходы к оценке эффективности инвестиционных расходов бюджета с учетом специфики государственного инвестора, выражающейся в большом удельном весе вложений в транспортную и жилищную инфраструктуру и социальную сферу, не имеющей целью получение прямой финансовой отдачи, а также множественности и разнородности достигаемых в процессе инвестирования эффектов, часть которых выражается в изменении натуральных показателей социально-экономического развития и не может быть выражена в денежном эквиваленте.

Для достижения поставленной цели необходимым оказалось решение ряда задач.

Задача уточнения содержания и особенностей инвестиционных расходов бюджета как средства достижения целей государства была решена путем определения места инвестиционных расходов бюджета в системе финансовых отношений. Было выявлено, что инвестиционные расходы имеют двойственную природу, являясь одновременно и средством реализации функций государства, и предпосылкой более полной их реализации в будущих периодах через увеличение объема будущих доходов. Однако было установлено, что город Москва фактически не рассматривает инвестиционные расходы как средство увеличения будущих доходов, прямая финансовая отдача от инвестиционной деятельности составляет менее 5% собственных доходов бюджета. Поэтому основным результатом инвестиционных расходов должно быть достижение социального эффекта, т. е. улучшения отдельных показателей социально-экономического развития общества. Различные виды эффекта, выбранные в качестве критерия эффективности, приводят к различным оценкам эффективности одних и тех же инвестиционных расходов, что остро ставит вопрос о целях инвестиционных расходов и шире — государственной политики в целом.

Для ответа на вопрос о целях государства и роли инвестиционных.

122 расходов в инструментах их достижения была решена вторая задача — провести ретроспективный анализ государственной инвестиционной политики и определить стратегические направления развития инвестиционного процесса. Анализ основных нормативно-правовых актов и программных документов выявил, что цели государства как на уровне Российской Федерации, так и на уровне города Москвы неконкретны, трудноизмеримы, статичны и не взаимоувязаны, а из трех уровней планирования — долгосрочном, среднесрочном и краткосрочном реализуется только краткосрочное планирование, что приводит к непоследовательности осуществления инвестиционных расходов т.к. период актуальности целей оказывается меньше периода получения отдачи от инвестиций. Для решения выявленной проблемы была предложена трехуровневая система приоритетов в распределении инвестиционных расходов по направлениям, ориентированная на стабилизацию социально-экономического положения в городе Москве и последующее улучшение обеспеченности трудовыми и материальными ресурсами для обеспечения устойчивого развития. Под таким углом зрения расходы на социальную сферу оказываются не нагрузкой на бюджет, а необходимой составной частью структурной политики государства.

После определения целей инвестиционных расходов и их основной направленности была поставлена задача выявить в какой степени фактически сложившаяся в города Москве практика соответствует особенностям государственного инвестора и какие направления расходования средств на инвестиционные цели являются стратегическими.

Для этого были решены две задачи — дать комплексную оценку используемых методических рекомендаций по отбору инвестиционных проектов для финансирования из бюджета города Москвы с целью выявления степени их соответствия особенностям государственного инвестора и направлений их совершенствования и исследовать динамику и соответствие фактических приоритетных направлений осуществления инвестиционных расходов бюджета декларируемым. Данные задачи были решены путем.

123 критического обзора применяемых в настоящее время подходов к оценке эффективности инвестиционных расходов и анализа инвестиционной деятельности города Москвы. Было выявлено, что несмотря на то, что более 90% адресной инвестиционной программы составляют вложения в виды деятельности, основной эффект от развития которых достигается косвенно, через улучшение уровня жизни, в большинстве утвержденных методических рекомендаций эффективность понимается как сальдо финансовых потоков от проекта. Это несоответствие приводит к тому, что значительная часть АИП вообще не подвергается формализованной проверке эффективности. Кроме того, в отсутствие долгосрочных программ развития инвестиционные расходы бюджета оказываются менее стабильными, чем текущие, что также способствует снижению их эффективности.

Следующим шагом после выявления несоответствия социальной ориентации большинства инвестиционных расходов применяемым подходам к определению эффективности стало определение того, к чему ведет подобная несогласованность. Ряд инвестиционных проектов, профинансированных за счет средств бюджета города Москвы, у которых плановый период окупаемости уже завершился, были оценены с использованием тем критериев эффективности, которые применялись, когда принималось решение об их финансировании. В результате выяснилось, что инвестиционная деятельность города Москвы с позиций текущей концепции эффективности абсолютно убыточна и должна быть прекращена. Плановые показатели ни одного из инвестиционных проектов не были достигнуты. Продолжать инвестиционную деятельность оказывается возможным только не контролируя выполнение показателей эффективности, основанных на прямой финансовой отдаче. Таким образом, платой за несоответствие принятых подходов к определению эффективности особенностям государственного инвестора и основным направлениям его инвестиционных расходов становится отсутствие контроля.

Решение указанной проблемы возможно путем перехода к новой концепции социальной эффективности, когда эффективность инвестиционных.

124 расходов оценивается в объеме затрат на достижение единицы социального эффекта. Последней задачей стала разработка алгоритма действий, который бы позволил осуществить такой переход. Автором предложено восстановить долгосрочный и среднесрочный уровни планирования и после анализа текущей ситуации определять конечные социальные эффекты инвестиционной деятельности. Затем по принципу дерева целей для каждого конечного социального эффекта должны будут определяться ряд прямых социальных эффектов, достижение которых является предпосылкой достижения конечного социального эффекта. Нефинансовый характер показателей социального эффекта позволит включить в формализованную процедуру оценки те виды деятельности, которые до сих пор не были ею охвачены (инфраструктура и социальная сфера). После выбора показателей прямого социального эффекта и установления их плановой величины будут готовится инвестиционные проекты, направленные на её достижение. Финансироваться будет тот проект, удельные затраты которого на достижение социального эффекта окажутся наименьшими. При этом анализ практики позволил выявить целый ряд видов затрат, которые обыкновенно не учитываются в ТЭО и существенно увеличивают фактическую стоимость реализации инвестиционного проекта по сравнению с плановой. Их предложено включить в расчет. Автором учтена возможность привлечения к инвестиционной деятельности города Москвы частных инвесторов на принципах государственно-частного партнерства и предложен механизм внешней оценки реалистичности коммерческих ТЭО.

Внедрение предложенного алгоритма приведет со временем к созданию банка инвестиционных проектов социальной направленности, каждый из которых будет характеризоваться стоимостью создания дополнительной единицы социального эффекта, что составит базу для объективной оценки новых проектных решений некоммерческого (социально-ориентированного) характера.

Поскольку защищаемый подход предполагает внедрение множества оценок эффективности каждого инвестиционного проекта (по числу выбранных.

125 показателей социального эффекта), может возникнуть вопрос о том, какому из показателей следует отдать предпочтение. Однако ретроспективный анализ практики инвестиционной деятельности города Москвы показал, что сама постановка вопроса о наиболее правильном критерии эффективности является неверной. Упор на финансовые показатели при необходимости развития малоприбыльных секторов экономики, обеспечивающих функционирование прочих её частей, привел к фактическому исключению 4/5 АИП из-под действия формализованных процедур отбора инвестиционных проектов. Вместе с тем, ситуация, когда по официальным данным доходы от инвестиционной деятельности составляют менее 5% собственных доходов бюджета, также является ненормальной. Кроме того, как было показано В. Селюниным и Г. Ханиным [182], любой отчетный показатель неизбежно подвергается искажению, т.к. в личных интересах исполнителей оказывается искажать факты. При этом чем более «весомым» является показатель, тем больше вероятность его недостоверности. Защититься от недостоверной информации возможно только использованием комплекса показателей, описывающих различные стороны одного и того же процесса и анализируя их в совокупности. Этому и служит вычисление «своей» эффективности для каждого вида социального эффекта. Такой подход на первый взгляд кажется субъективным и требует от исполнителя, которыми оказываются профильные Департаменты и государственные контролеры, определенных мыслительных усилий и системного подхода, однако следует помнить, что и прямой, и косвенный макроэкономический эффект, и сокращение времени в пути, и повышение производительности труда за счет улучшения работы социальной сферы, и все прочие социальные эффекты в конечном счете ведут к одному результату — ускорению развития экономики и повышению качества жизни людей, т. е. выполнению целей государства.