Государственная социальная политика на Южном Урале в 1991-2005 гг

Актуальность исследования. Проходившие в стране либеральные реформы повлекли за собой негативные социальные последствия: массовая безработица, обнищание значительной части населения, прогрессирующий рост инвалидности, увеличение числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. В сложившейся ситуации требовались незамедлительные меры государственного регулирования обострившихся социальных проблем, снижения их остроты и масштабов. Экономический кризис в значительной мере сократил возможности государства финансировать социальную сферу, что вынуждало пересматривать задачи социальной политики. Вместо прежней советской системы, предполагавшей охват социальной поддержкой всех слоев общества, с начала 1990;х годов формировались новые подходы в определении степени нуждаемости различных категорий граждан и социальных групп. Региональными управленческими структурами создавалась новая система социальной защиты, основой которой стала адресная помощь уязвимым слоям общества.

В связи с произошедшими изменениями опыт и практика социальной политики нуждаются в теоретическом осмыслении, анализе и обобщении. Учитывая, что с начала формирования и развития новой социальной политики прошло более 15 лет, возникает необходимость подвести итоги пройденного пути, дать оценку с позиции исторической науки.

Объектом диссертационного исследования является государственная социальная политика на Южном Урале в период социально-экономических реформ в 1991—2005 гг.

Предметом исследования стала деятельность органов власти федерального и регионального уровня, социальных структур, осуществлявших социальную политику в отношении особо нуждающихся граждан: безработных, пожилых людей и инвалидов, детей-инвалидов, детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Хронологические рамки исследования охватывают временной промежуток с 1991 по 2005 год. Нижняя граница определена последним годом существования СССР, начавшимися изменениями в общественной, политической и экономической жизни страны, которые отразились на социальной политике государства. Верхняя граница обусловлена тем, что к этому времени проявились результаты демократических реформ и выработались новые направления социальной политики.

Территориальные рамки исследования охватывают Южный Урал, включающий Республику Башкортостан, Оренбургскую и Челябинскую области, близкие по природно-географическим условиям, экономическим и социокультурным особенностям развития.

Степень изученности проблемы. Историография рассматриваемой проблемы представлена работами, подготовленными и изданными в течение исследуемого периода. Но именно в это время формируется принципиально новый подход в изучении истории нашей страны. Демократические процессы, начавшиеся перестройкой М. С. Горбачева и получившие дальнейшее развитие в ходе радикальных экономических реформ Б. Н. Ельцина, отразились на всех сферах жизнедеятельности общества, в том числе и на научных изысканиях. Со второй половины 1980;х и в дальнейшем на протяжении 1990;х — начала 2000;х годов формировался новый, отдаленный от политической заданности подход к изучению отечественной истории.

В разработке темы мы выделили три этапа:

1) первая половина 1990;х годов,.

2) вторая половина 1990;х годов,.

3) с 2001 по 2005 год.

Научный интерес к проводимой в стране социальной политике обусловлен не только общественной значимостью и актуальностью проблемы, но и происходившими изменениями в самой ее концепции. Первые попытки теоретического осмысления начавшейся трансформации социальной политики государства предприняты в статьях В. 3. Роговина, К. И. Микульского, Н. Ф. Наумовой, JT. А. Гордона, Э. М. Андреева1. Пытаясь анализировать происходившие процессы, ученые полагали, что противоречие между нарастанием потребностей в социальной защите населения и сужением ресурсных возможностей их удовлетворения вынуждало государство менять приоритеты социальной политики. Резкий переход от социалистической системы формирования и использования «общественных фондов потребления» к новым механизмам распределения социальных благ и услуг разрушил систему государственных гарантий, обусловив резкую дестабилизацию общества.

Обострение социальных проблем вызвало критику проводимой социальной политики. Отражая стремительно возрастающие контрасты в материальном положении различных социальных групп, В. Н. Бобков, Е. В. Давыдов, А. А. Давыдов и ряд других авторов2 выявляли причины появления негативных тенденций — утверждение рыночных отношений, действия законодательных и исполнительных властей, допустивших серьезные просчеты в социальном обеспечении граждан.

Проявлением дестабилизации общества являлась стремительно возросшая социальная и культурная поляризация. Выявляя изменения в структуре российского общества, социологи М. Н. Руткевич, Т. И. Заславская, Н. М.

1 Роговин В. 3. Социальная справедливость и распределительные отношения // Социальные ориентиры изменяющегося общества. М., 1993; Микульский К. И. Экономическая реформа и социальная политика // Вопр. экономики. 1993. № 12- Наумова Н. Ф. Социальная политика в условиях запаздывающей модернизации // Социологический журнал. 1994. № 1- Гордон JI. А. Четыре года бедности в современной России // Социологический журнал. 1994. № 4- Его же. Социальная адаптация в современных условиях // Социологические исследования. 1994. № 8- Андреев Э. М. Новая социальная реальность: основные черты и способы движения // Социально-политический журнал. 1994. № 7.

2 Бобков В. Н. Уровень жизни населения России в период реформ: оценка, измерение, пути стабилизации // Свободная мысль. 1993. № 16- Давыдов Е. В., Давыдов А. А. Измерение качества жизни. М., 1993; Рогова Т. М. Социальная напряженность и потребление населения // Социальная политика в современной России. М., 1993; Чернина Н. В. Бедность как социальный феномен российского общества // Социологические исследования. 1994. № 3- Роик В. Д. Социальная политика: истоки кризиса и пути преодоления // Человек и труд. 1995. № 9- Жуков В. И. Россия: состояние, перспективы, противоречия развития. М., 1995.

Римашевская1 отмечали появление немногочисленного слоя «новых русских» с высокими доходами, не адекватными затрачиваемому труду, в то время как значительная часть населения России оказалась за чертой бедности.

Прослеживая неразрывную связь экономики с социальной политикой, В. К. Левашов, А. Я. Лившиц" в своих исследованиях подтверждали, что эффективная социальная политика выступает своеобразным стабилизатором, обеспечивающим устойчивость экономики и политики. С. А. Кузьмин, Б. В. о.

Ракитский, О. В. Ромашов и др. доказывали необходимость создания системы социально-экономических и правовых условий, стимулирующих к труду как основному гаранту благополучия общества и обеспечивающих социальные гарантии гражданам, оказавшимся в сложной жизненной ситуации.

Наряду с теоретическим осмыслением изменений, происходивших в социальной политике, в научных публикациях нашло отражение прикладное решение задач социальной защиты экономически уязвимых граждан. В работах Г. П. Горбей, Л. П. Храпылиной, Л. К. Грачева4 обоснован вывод о необходимости развития комплексной системы социальной защиты инвалидов, способствующей их интеграции в общество. Раскрывая возникшие в начале.

1 Руткевич М. Н. Социальная поляризация // Социологические исследования. 1992. № 9- Заславская Т. И. Реальные доходы россиян через призму социальных оценок // Общество и экономика. 1994. № 3—4- Римашевская II. М. Социальная стратификация и проблемы бедности // Человек и труд. 1994. № 10.

2 Левашов В. К. Социальное государство и защита прав человека. М., 1994; Лившиц А. Я. Экономическая реформа в России и ее цена. М., 1994; Российское государство — социальное государство. М., 1994.

3 Кузьмин С. А. Активная политика социальной защиты населения // Экономист. 1992 № 9- Ракитский Б. В. Социальная защищенность и ее типы // Вопросы экономики. 1992. № 7- Ромашов О. В. Социальная защита трудящихся: проблемы, пути решения // Социологические исследования. 1993. № 1- Аверин А. Н. Социальная политика государства и социальная структура общества. М., 1995; Храмцов А. Ф. Социальная политика в переходном обществе. Россия и мировой опыт. М., 1995.

4 Горбей Г. П. Социальная защита инвалидов в условиях рынка // Вестн. статистики. 1993. № 3- Храпылина Л. П. Профессиональная реабилитация и трудоустройство инвалидов в условиях перехода к рыночным отношениям: автореф. дис.. д-ра экон. наук. М., 1994; Грачев Л. К. Социальная защита детей-инвалидов в Российской Федерации // Социальное обеспечение. 1994. № 8.

1990;х годов проблемы социальной защиты детей-сирот, В. В. Беляков, Т. Саватеева, В. И. Брутман1 обращаются к историческому опыту их решения и возможности использования апробированных форм и методов защиты детей, оказавшихся в трудной ситуации.

В первой половине 1990;х годов социологи, политологи, экономисты, историки приступают к анализу начавшихся изменений в социальной политике государства. Преимущественно публикации представлены статьями, раскрывающими отдельные аспекты проблемы, что, на наш взгляд, является характерной особенностью историографии данного периода.

Публикации второй половины 1990;х годов включают ряд обобщающих работ, в которых социальная политика государства в 90-е годы XX века стала объектом научных изысканий. Значительный вклад в разработку проблемы внесли труды В. И. Жукова, Ф. Э. Бурджалова, В. А. Торлопова2. Проследив генезис социальных функций государства, выделив особенности формирования современной концепции социального государства, ученые предприняли попытку теоретического осмысления социальной политики.

В научной литературе продолжался поиск наиболее полного определения понятия «социальная политика"3. Несмотря на различные интерпретации, в них прослеживалось общее понимание — это деятельность государства и общественных институтов, воплощенная в социальных программах,.

1 Беляков В. В. Сиротские детские учреждения в России: Исторический очерк. М., 1993; Саватеева Т. Социальные приюты: первые шаги // Социальное обеспечение. 1994. № 6- Брутман В. И. Проблемы социальной защиты сирот. М.- Сыктывкар, 1994.

2 Жуков В. И. Потенциал человека: индекс социального развития россиян. М., 1995; Его же. Потенциал человека: индекс социального развития // Семья в России. 1996. № 1- Бурджалов Ф. Э. Современная социальная политика: между планом и рынком. М., 1996; Торлопов В. А. Актуальные проблемы становления и развития социального государства в России. СПб., 1998; Его же. Социальное государство в России: идеалы, реалии, перспективы. СПб., 1999.

3 Каппцин В. М. Социальная политика и право: сущность и взаимозависимости // Российский журнал социальной работы. 1998. № 8- Григорьева И. А. Социальная политика и социальное реформирование в России в 90-х годах. СПб., 1998; Ракитский Б. В. Социальная политика, социальная защита, самозащита трудящихся в обществе. Ч. 1. М., 1998. направленная на защиту интересов различных социальных групп общества. Мы разделяем данную точку зрения.

Целостное осмысление проблемы невозможно без изучения социальной политики в субъектах Российской Федерации. Характеризуя начавшийся процесс децентрализации, И. 3. Базоева, И. П. Цапенко1 в своих работах отмечали, что предоставление региональным органам власти возможности осуществления социальной политики с учетом местных особенностей в развитии образования, культуры, решения национальных и социально-бытовых задач во многом способствовало формированию системы социальной защиты населения.

Фактическое уничтожение социальных гарантий, по мнению многих авторов2, определило снижение уровня жизни большей части общества, причем не только традиционно социально уязвимых категорий граждан, но и трудоспособного населения. Анализируя социально-экономические показатели, Л. И. Абалкин, Ю. В. Алексеева, Г. Э. Пипия3 утверждали, что механизм государственной помощи не должен сводиться к предоставлению социальных выплат уязвимым членам общества, необходимо создать условия для реализации личных способностей трудоспособных граждан.

1 Базоева И. 3. Механизм формирования региональной социальной политики государства переходного периода: автореф. дис.. канд. экон. наук. М., 1996; Цапенко И. П. Социальные проблемы регионального развития России // Социально-экономические проблемы современного периода преобразований в России: сб. статей. М., 1996.

2 Соловьев А. К. Социальная политика переходного периода: от государственных гарантий к адресной поддержке. М., 1995; Его же. Социальное обеспечение пенсионеров в условиях рынка. М., 1996; Дмитриев М. Э. Социальные реформы и бюджетный кризис в Российской Федерации // Социальная политика в переходный период к рынку: проблемы и решения. М., 1996; Левашов В. К. Социальное государство — процесс, идущий через века// Российская Федерация — социальное государство. М., 1996; Роик В. Д. Социальная политика времен отказа от патернализма и иждивенчества// Человек и труд. 1997. № 2- Социальная политика на современном этапе. М., 1997; Зиннн В. Г. О некоторых проблемах реформирования доходов населения // Российские реформы: социальные аспекты: материалы науч.-практ. конф. М., 1998.

3 Абалкин Л. И. Роль государства в становлении и регулировании рыночной экономики // Вопр. экономики. 1997. № 6- Алексеева Ю. В. Финансирование системы социальной защиты населения в переходной российской экономике: автореф. дис.. канд. экон. наук. М., 1997; Пипия Г. Э. Развитие социальных гарантий в рыночной экономике: автореф. дис.. канд. экон. наук. Саратов, 1999.

На данном этапе появились исследования, раскрывающие отдельные направления государственной социальной политики. В публикациях В. И. Власова, М. А. Гуревича, М. X. Гарсия-Исера, И. С. Масловой1 рассматривались проблемы безработицы и приоритетные направления государственной политики с целью снижения ее масштабов, смягчения негативных последствий. В работах О. С. Андреевой, А. А. Дыскина, Д. И. Лавровой и ряда других авторов" характеризовалось состояние медико-социальной и трудовой реабилитации инвалидов. Предметом научных изысканий стала социальная адаптация беспризорных и безнадзорных детей. Б. Д. Бреев, В. Ф. Скляров, М. А. Новиков, В. А. Торлопов4 изучили деятельность государственных структур, осуществлявших мероприятия по предотвращению детской безнадзорности. Особый интерес представляет диссертация В. Н. Гаввы5, предпринявшей попытку комплексного анализа формировавшейся в 1990;е годы системы социальной защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Характерной особенностью историографии второй половины 1990;х годов стало появление обобщающих работ, в которых социальная политика являлась специальным предметом исследований. Наряду с теоретическим осмыслением сущности, функций, принципов социального государства уче.

1 Власов В. И. Занятость населения и профсоюзы // Библиотека профсоюзного активиста. М., 1996; Гуревич М. А., Гарсия-Исер М. X. Реализация активных программ занятости // Российские реформы: социальные аспекты: материалы науч.-практ. конф. М., 1998; Маслова И. С. Современные процессы занятости и проблемы их регулирования // Там же. Андреева О. С. Потребность инвалидов в социальной реабилитации (по результатам исследования в г. Москве). М., 1997; Андреева О. С., Лаврова Д. И., Сазонов В. С., Рязанов Д. П. Теоретические основы медико-соцнальной реабилитации инвалидов. М., 1997; Дыскин А. А. Профессиональная реабилитация и содействие занятости инвалидов. М., 1997.

3 Реабилитация детей в приюте. М., 1995; Первые итоги: Из опыта работы специализированных учреждений по реабилитации социально дезадаптированных детей и подростков. М., 1997; Центр помощи детям, оставшимся без попечения родителей: содержание и организация деятельности. М., 1999.

4 Бреев Б. Д., Скляров В. Ф., Новиков М. А. Социальный портрет современного беспризорного // Первые итоги: Из опыта работы специализированных учреждений по реабилитации социально дезадаптивных детей и подростков. М., 1997; Торлопов В. А. Профилактика безнадзорности и правонарушении несовершеннолетних в России: проблемы и пути их законодательно решения // Аналитический вестник / Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. 1999. № 16.

5 Гавва В. Н. Государственная социальная политика в отношении детей и подростков в Российской Федерации, 1990;е годы: автореф. дне. канд. ист. наук. М., 1999. ные анализировали практические мероприятия социальной защиты нуждавшихся граждан.

Ученые разных специальностей в начале 2000;х годов продолжали теоретическое обоснование понятия «социальная политика». Е. В. Виноградова, J1. В. Константинова1 определяли предназначение социальной политики как особо функционально значимой сферы государственной деятельности, обеспечивающей целенаправленное, организованное регулирование социальных отношений, формирование устойчивой социальной структуры общества.

Анализируя состояние экономики и ее влияние на социальную сферу, А. В. Печерский, С. В. Калашников, В. В. Волошин2 приводили данные, подтверждающие невозможность эффективного развития экономики страны без социального благополучия ее граждан, поэтому экономические приоритеты не должны ставиться выше социальных интересов. О. В. Наумов, Н. Ю. Воробьева обосновывали суждение о том, что на первый план вышли принципы самообеспечения посредством личной инициативы и ответственности. Субъектами поддержки со стороны государства являлись только социально незащищенные категории населения.

Прослеживая динамику развития социальных преобразований, выявляя социальную цену экономических реформ, Г. И. Осипов, В. В. Покосов, С. Ю.

1 Виноградова Е. В. Социальная политика: исторический, теоретический, практический аспекты // Экономические и социальные проблемы России: Социальная политика и социальные реформы в России (2000—2003 гг.): сб. обзоров / РАН ИНИОН, Центр соц. науч.-информ. исслед. отд. экономики — отв. ред. и сост. вып. Н. А. Макашева. М., 2004; Константинова Л. В. Социальная политика: штрихи к социологической концепции // Общественные науки и современность. 2005. № 2.

2 Печерский А. В. Единство экономической и социальной политики в системе регулирующих функций государства: автореф. дис.. канд. экон. наук. Ростов-на-Дону, 2002; Калашников С. В. Социальная политика социального государства: эволюция теории и практики: автореф. дис. д-ра экон. наук. М., 2003; Волошин В. В. Механизмы реализации экономически эффективной социальной политики на региональном уровне: автореф. дис. канд. экон. наук. Таганрог, 2004.

3 Наумов О. В. Концептуальные основы социальной политики государства в условиях трансформации российской экономики: автореф. дис.. канд. экон. наук. М., 2004; Воробьева Н. Ю. Государство как субъект социальной политики (историкои теоретико-правовой аспекты): автореф. дис. канд. юрид. наук. СПб., 2005.

Гамаюнов1 полагали, что на данном этапе не было четкой стратегии государственной политики в социально-экономической сфере, новые формы и методы’социальной защиты не могли предотвратить снижение уровня жизни. Эффективная социальная политика государства может быть результативной при правильно выстроенной системе приоритетов, совершенной законодательной базе, рациональном использовании ресурсов на социальные нужды.

На основе многолетних исследований российского общества Н. Е. Тихонова, JI. А. Беляева, Т. И. Заславская, Ю. В. Аратюнян, М. Н. Руткевич2, пытаясь стратифицировать его структуру, выделили четыре социальных слоя: верхний, средний, базовый и нижний. Самым многочисленным являлся базовый слой, охватывавший все социально-профессиональные группы населения с ограниченным имущественным достатком и социально-политическим влиянием.

Для научной литературы данного периода также характерно обращение к вопросам социальной защиты безработных граждан, пенсионеров, инвалидов, детей-сирот. В работах обобщающего, монографического характера С. А. Кузьмина, Т. Я. Четвертиной, Б. Д. Бреева предпринята попытка анализа приоритетных направлений государственной политики занятости. Внимание исследователей привлечено к актуальным проблемам социальной за.

1 Осипов Г. П., Локосов В. В. Социальная цена неолиберального реформирования. М., 2001; Гамаюнов С. Ю. Проблемы формирования концепции социальной политики в современной России: автореф. дис. канд. полит, наук. Саратов, 2006.

2 Тихонова Н. Е. Социальная структура российского общества: итоги восьми лет реформ // Общественные науки и современность. 2000. № 3- Беляева JI. А. Социальная стратификация и средний класс в России. М., 2001; Заславская Т. И. Социально-культурные аспекты трансформации российского общества // Социологические исследования. 2001. № 8- Заславская Т. И. О социальном механизме посткоммунистических преобразований в России // Социологические исследования. 2002. № 8- Аратюнян Ю. В. О социальной структуре общества в постсоветской России // Социологические исследования. 2002. № 9- Руткевич М. Н. Трансформация социальной структуры российского общества // Социологические исследования. 2004. № 5.

3 Кузьмин С. А. Занятость: стратегия России. М., 2001; Четвертина Т. Я. Становление системы защиты от безработицы в современной России. М., 2004; Бреев Б. Д. Безработица в современной России. М&bdquo- 2005. щиты пожилых людей, а также трудностям, возникшим в системе пенсионного обеспечения в России1. Особый интерес представляют труды Е. Р. Яр-ской-Смирновой и П. В. Романова, в которых проанализированы условия, принципы, механизмы реализации современной государственной политики в отношении инвалидов. В диссертациях Г. Г. Коровянского и С. М. Нечае-BoftJ характеризуется развитие государственной политики по реабилитации инвалидов, а также их качество жизни. Вопросы, связанные с социальной защитой детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, раскрыты в диссертациях А. В. Кучеренко, Н. М. Минниковой4.

Диссертации историков Н. П. Крюкова, С. Е. Руженцева, В. В. Калмыкова, О. Н. Астафьевой5 обобщают накопленный фактический материал. Особый интерес для разработки темы представляет докторская диссертация.

1 Четыркин Е., Кабалкин С. Мировой опыт реформирования пенсионных систем: уроки для России // Вопр. экономики. М., 2000. № 8- Бахлов И. В., Еферина Т. В., Юдаков Г. Я. Социальная защита пожилых граждан в современной России: стратегия реформирования. Саранск, 2001; Писарев А. В. Пожилые люди в социальной структуре современной России. М., 2001; Пожилые люди: социальная политика и развитие социальных услуг / сост. Н. С. Дегаева, Г. В. Сабитова — под общ. ред. Н. А. Малышевой. М., 2003. Вып. 2,4- Писарев В. В. Образ пожилых людей в современной России // Социологические исследования. 2004. № 4.

2 Ярская-Смирнова Е. Р. Социальная работа с инвалидами. Саратов, 2003; Ярская-Смирнова Е. Р., Наберушкина Э. К. Социальная работа с инвалидами. СПб., 2004; Романов П. В., Ярская-Смирнова Е, Р. Политика инвалидности: социальное гражданство инвалидов в современной России. Саратов, 2006.

3 Коровянский Г. Г. Реализация государственной социальной политики по реабилитации инвалидов в Российской Федерации: 90-е гг. XX — начало XXI века: автореф. дис. канд. ист. наук. Иваново, 2004; Нечаева С. М. Качество жизни инвалидов в контексте социальной политики: автореф. дис. канд. социол. наук. Саратов, 2005.

4 Кучеренко А. В. Государственная социальная политика в области защиты материнства и детства (1990;е гг.): автореф. дис.. канд. ист. наук. М., 2004; Минникова Н. М. Государственная социальная политика в отношении беспризорных детей Российской Федерации в 90-е годы XX века: автореф. дис.. канд. ист. наук. М., 2006.

5 Крюков Н. П. Исторический опыт социальной поддержки населения России и его использование в 90-е годы XX века (на материалах Нижнего Поволжья): автореф. дис.. канд. ист. наук. Саратов, 2003; Руженцев С. Е. Развитие социально-политических отношений в Российской Федерации в 90-е гг. XX века: автореф. дис.. канд. ист. наук. Курск, 2003; Калмыков В. В. Социальная политика в условиях трансформации общественно-политической системы и экономической реформы в России. 1991—2004 годы: автореф. дис.. д-ра ист. наук. М, 2005; Астафьева О. Н. Социальная политика в Волгоградской области (1985—1999 гг.): автореф. дис.. канд. ист. наук. Волгоград, 2005.

В. В. Калмыкова. Анализируя принципы, цели, основные направления формирования социальной политики в 1991—2004 гг., ученый приходит к выводу, что она играла роль стабилизирующего фактора в переходный период к рыночной экономике, представляя собой некую совокупность конкретных мер, эпизодических мероприятий, вынужденную реакцию на проблемы.

Некоторые аспекты темы отражены учеными Южного Урала. Несомненный интерес представляют публикации челябинских исследователей Н. А. Гартман, С. С. Смирнова1, которые на основе богатого фактического материала проследили процесс становления, развития внутренней структуры, форм, направлений деятельности, особенностей функционирования региональной системы социальной защиты населения на протяжении 1990;х годов.

Пристальное внимание в Челябинской области привлечено к проблемам медицинского обслуживания инвалидов, возможности получения ими высшего образования и профессиональной реабилитации". Опираясь на данные социологических опросов, Н. А. Гартман, В. Н. Козлов, Б. С. Павлов3 охарактеризовали различные стороны быта семей с детьми-инвалидами, выявили особенности их функционирования, запросы и потребности.

Исторический анализ создания и развития Государственной службы занятости в Челябинской области провели JI. П. Шушарин, Р. Ш. Хакимов,.

1 Гартман Н. А, Становление и развитие системы социальной защиты населения в субъекте Российской Федерации (на примере Челябинской области): автореф. дис.. канд. ист. наук. Челябинск, 2000; Гартман Н. А., Смирнов С. С. Становление и развитие системы социальной защиты населения в Челябинской области. Челябинск, 2000; Гартман Н. А. Социальная защита населения Челябинской области // Информ.-аналпт. бюллетень за 2005 год. Челябинск, 2006.

2Коркин В. И. Проблемы и состояние инвалидности в Челябинской области за 1998—1999 годы // Реабилитация инвалидов: опыт, проблемы, история: материалы науч.-практ. конф. / под общ. ред. Е. А. Мартыновой. Челябинск, 2000; Майнулова 10. Н., Смирнова JI. Н. Инвалиды учатся в университете // Социальное обеспечение. 1998. № 12- Бочко М. Э. Социальная работа с иивалидами. Занятость инвалидов в регионе: проблемы, пути решения // Вестн. Челяб. ун-та. Сер. 8, Экономика. Социология. Социальная работа. 2001. № 1.

3 Социальная защита детей-инвалидов в регионе (на материалах социологических исследований в Челябинской области) / Н. А. Гартман [и др.]. Челябинск, 1998.

О. В. Кульдяев1. Попытались обобщить опыт работы биржи труда для подростков и молодежи в г. Оренбурге С. П. Иваненков и И. Е. Сазонов. Вопросы занятости молодежи на территории Южного Урала проанализировала И. М. Бояршинова2.

Опираясь на результаты социологических исследований, в своей моноо графии Р. М. Садыков выделил ряд проблем, возникших в современной системе социальной защиты сельского населения Башкортостана. Социолог А. А. Ахмадеев4, исследуя проблему бедности в Башкортостане, подчеркивал, что отсутствие социальной защищенности граждан порождало страх и неуверенность в завтрашнем дне.

Таким образом, историографический обзор научной литературы на общероссийском и региональном уровнях свидетельствует, что накопленный на протяжении 1990;х годов фактический материал составляет достаточную источниковую базу для проведения дальнейших исследований. Особенностью третьего этапа стало появление публикаций разного теоретического уровня, среди них особо значимы диссертации экономистов и историков. Используя различные методологические походы, ученые выявили особенности реализации государственной социальной политики в 90-е годы XX — начале XXI века. Тем не менее обобщающие работы по проблеме государственной социальной политики на Южном Урале в.

1 Шушарин JI. П., Хакимов P. III., Кульдяев О. В. Служба занятости Челябинской области: история, деятельность / УрСЭИ АТиСО, Департамент ФГСЗН по Челябинской области. Челябинск, 2001; Шушарин JL П. Ключевые проблемы рынка труда области и пути их решения // Особенности региональных социально-экономических процессов стабилизации и развития: материалы науч.-практ. конф. Челябинск, 2003.

2 Иваненков С. П., Сазонов И. Е. Биржа труда для подростков и молодежи: Организационно-методическое обеспечение деятельности. Оренбург, 1999; Бояршинова И. М. Осуществление молодежной политики на Южном Урале (1985—2005 гг.): автореф. дис.. канд. ист. наук. Оренбург, 2006.

3 Садыков Р. М. Социальная защита сельского населения. М., 2005.

4 Ахмадеев А. А. Бедность: «социальный портрет» явления // Экономика и управление: иа-уч.-практ. журн. Акад. наук Республики Башкортостан. 2000. № 4- Его же. Социальная защита населения: по результатам социологического опроса населения в г. Мелеузе // Ватандаш. 2000. № 4.

1991—2005 гг. отсутствуют, что и определяет целесообразность проведения настоящего исследования.

Целью исследования стало изучение государственной социальной политики на Южном Урале в период с 1991 по 2005 год. Цель обусловила постановку и решение следующих задач:

— выявить происходившие изменения в социальной политике государства в ходе социально-экономических реформ;

— изучить развитие нормативно-правовой базы федеральных и региональных органов власти в области социальной политики;

— раскрыть причины появления безработицы и предпринимаемые меры по ее предотвращению;

— исследовать основные формы социальной поддержки пенсионеров и инвалидов;

— проанализировать мероприятия, направленные на социальную защиту детей-инвалидов, детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей.

Методологическую основу исследования определяют принципы научной объективности, системности, историзма. Проблемно-хронологический анализ, использованный в качестве основного метода исследования, позволил выявить основные направления государственной социальной политики, а также общие черты и различия в ее реализации на региональном и федеральном уровнях. В ряде случаев изучение объекта, основанное на анализе количественных показателей, обеспечило более эффективное применение сравнительно-исторического метода. При анализе текста проектов социальных программ, разработанных на Южном Урале, использован контент-анализ в целях сравнения их содержания, выявления общих направлений деятельности региональных органов власти, а также различий в формах и методах работы. Кроме того, применялись структурно-функциональный, статистический, конкретно-социологический и описательный методы исследования.

Источниковая база. Исследование проведено на основе широкого круга опубликованных и неопубликованных источников, необходимых для решения поставленных в работе задач.

Важную источниковую базу составили неопубликованные документы и материалы, извлеченные автором из центральных архивов. Государственный архив Российской Федерации (ГАРФ) располагает материалами, содержащими информацию по изучаемой проблеме, в фондах Министерства социального обеспечения РСФСР (Ф. А-431), Министерства экономики РСФСР (Ф. 10 011), Верховного Совета РСФСР (Ф. 10 026), Министерства образования РФ (Ф. 10 173), Министерства региональной политики РФ (Ф. 10 104). Здесь содержатся материалы о состоянии социальной сферы в 1990;е годы, особенностях общественного развития России на этапе перехода к рыночной экономике, проекты и важнейшие законодательные акты, определявшие социальную политику государства. В Российском государственном архиве социально-политической истории (РГАСПИ) интерес представляют материалы Демократической партии России (Ф. 661) и Аграрной партии России (Ф. 664), отражающие общие показатели социально-экономического развития государства в 1990;е годы.

Значительное количество документов и материалов привлекалось из региональных архивов. Центр документации новейшей истории Оренбургской области (ЦДНИОО) располагает фондами 371 Оренбургского областного комитета КПСС, 8016 Оренбургского обкома профсоюза работников электростанций и электротехнической промышленности, 8017 Оренбургского обкома профсоюза рабочих нефтяной и химической промышленности, 8038 Федерации профсоюзов Оренбургской области, в которых содержатся фактические сведения о состоянии и развитии социальной сферы в Оренбуржье в начале 1990;х годов. В Государственном архиве Оренбургской области (ГАОО) фонд Р-1014 Оренбургского областного Совета народных депутатов располагает данными, отражающими социально-экономическое развитие в начале 1990;х годов. В фонде Р-63 Оренбургского городского Совета народных депутатов представлены материалы о проводимых мероприятиях по социальной поддержке уязвимых категорий граждан в г. Оренбурге. В Центральном государственном историческом архиве Республики Башкортостан (ЦГИАРБ) представляют интерес фонды Министерства труда и занятости населения Республики Башкортостан (Ф. Р-1684), Президиума Верховного Совета БАССР (Ф. Р-933), в которых содержатся сведения по проблеме безработицы и мероприятиях, направленных на ее предотвращение. В фонде Министерства социальной защиты населения Республики Башкортостан (Ф. Р-169) хранятся материалы, характеризующие деятельность органов власти в сфере социальной защиты пенсионеров, инвалидов, детей-инвалидов, детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Центральный государственный архив общественных отношений Республики Башкортостан (ЦГАООРБ) располагает рядом необходимых для исследования документов, находящихся в фондах 8897 Совета Федерации профсоюзов Республики Башкортостан, 10 138 Башкирского республиканского совета ветеранов войны, труда, Вооруженных Сил и правоохранительных органов, 10 314 Башкирского республиканского правления Всероссийского общества инвалидов. Фонды Объединенного государственного архива Челябинской области (ОГАЧО) П-228 Челябинского областного комитета КПСС, Р-700 Правительства Челябинской области, Р-220 Челябинского городского Совета народных депутатов, Р-274 Челябинского областного совета народных депутатов, Р-485 Челябинского областного статистического комитета содержат данные, отражающие общие показатели развития экономики, состояние социальной сферы, а также основные направления региональной политики. Сформированные в начале 1990;х годов фонды Архивного отдела администрации г. Челябинска (АОАЧ) Ф. 2 — Администрация г. Челябинска и Ф. 47 — Челябинская городская Дума позволяют получить информацию о мероприятиях, направленных на социальную поддержку граждан в Челябинске. Автором были изучены материалы 25 фондов 8 архивов, большинство из которых впервые вводится в научный оборот.

Поскольку в названных архивах отсутствуют систематизированные документы по новейшей истории изучаемого периода, в работе используются материалы текущих архивов: Главного управления социальной защиты населения Оренбургской области (ТАГУСЗНОО), Главного управления федеральной государственной службы занятости населения Оренбургской области (ТАГУФГСЗНОО), Министерства образования Оренбургской области (ТАМООО), Главного управления социальной защиты населения Челябинской области (ТАГУСЗНЧО), в дальнейшем Министерство социальных отношений Челябинской области (ТОМСОЧО), Департамента федеральной государственной службы занятости населения Челябинской области (ТАДФГСЗНЧО), Министерства труда и социальных отношений Республики Башкортостан (ТАМТСОРБ), Министерства образования Республики Башкортостан (ТАМОРБ), Министерства внутренних дел Республики Башкортостан, Управления занятости населения Республики Башкортостан (ТАУЗНРБ).

Другой группой использованных в работе источников были сборники законодательных и нормативных актов1, данные официальной статистики2, о материалы региональных социологических исследований, обозрения печати изучаемого периода.

1 Социальная политика в России: сб. документов. М., 1992; Сборник законов и нормативных правовых актов Челябинской области. 1995. № 10- Ведомости Законодательного собрания Челябинской области. Челябинск, 1997. Вып. 8.

2 Социальная сфера России. Официальное издание: стат. сб. / Госкомитет РФ по статистике. М., 1995; Россия в цифрах: краткий стат. сб. / Госкомстат РФ. М., 1996; Оренбургская область: стат. ежегодник, 1998 год. Оренбург, 1999; Новая Россия. Информ.-стат. альманах. М., 1999; Социальное положение и уровень жизни населения России: стат. сб. М., 2000; Оренбургская область: стат. ежегодник, 2000 год. Оренбург, 2001; Челябинская область в цифрах: стат. сб. Челябинск, 2001; Уровень жизни населения Республики Башкортостан: стат. сб. / Комитет Гос. стат. Респ. Башкортостан. Уфа, 2003; Регионы России. Основные характеристики субъектов Российской Федерации: стат. сб. 2003 год. М., 2004; Челябинской области — 70 лет: стат. сб. Челябинск, 2004; Труд и занятость в России: стат. сб. / Госкомстат России. М., 2005; Социальное положение и уровень жизни населения России: стат. сб. М., 2006; Челябинская область. 2005: стат. справочник. Челябинск, 2006.

3 Результаты опросов по анкете «Ваши интересы и рынок». ОГАЧО. Ф. Р-274. Оп. 10. Д. 3721. JI. 614- Социальная цена реформ: результаты социологических исследований // Советская.

Таким образом, источниковая база представлена разнообразными документами и материалами, комплексное использование которых позволило раскрыть основные вопросы государственной социальной политики на Южном Урале в 1991—2005 гг.

Научная новизна исследования обусловлена тем, что работа является первым опытом комплексного изучения истории социальной политики на материалах Южного Урала в условиях реформирования общественных отношений и экономической сферы. На большом массиве ранее неопубликованных материалов региональных архивов выявляются изменения, произошедшие в социальной политике государства под воздействием экономических реформ, изучается развитие правового регулирования федеральных и региональных органов власти, раскрываются причины появления безработицы и предпринимаемые государством меры по ее предотвращению, исследуются основные формы социальной поддержки пенсионеров и инвалидов, детей-инвалидов, детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей. Научная новизна определяется самой постановкой проблемы, актуальной в настоящее время.

Практическая значимость исследования определяется возможностью использования информации, содержащейся в диссертации, для дальнейшей разработки проблем социальной политики России и Южного Урала, проведения спецкурсов и факультативов в преподавании отечественной истории, социологии. Разработанная тема может быть полезна практическим работникам органов социальной защиты населения, социальных служб и центров, непосредственно занятых решением задач социальной политики в регионе.

Башкирия. 1995. 16 маяОтчет по результатам социологического исследования «Пенсионеры — социальное самочувствие, условия жизни» / Информационно-аналитическое управление администрации области — УСЗН. Оренбург, 2000; Козлов В. Н. Пожилые челябинцы о своем положении // Особенности региональных социально-экономических процессов стабилизации и развития: материалы науч.-практ. коиф. Челябинск, 2003; Социально-экономическая обстановка в городе Челябинске и Челябинской области: сб. социологических исследований (январь — июль 2004 г.). Челябинск, 2004.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Социально-экономические преобразования в стране привели к пересмотру советской системы социального обеспечения, охватывающей все слои населения, и формированию новой модели социальной политики, основанной на дифференцированном подходе оказания адресной помощи наиболее нуждающимся гражданам.

2. Правовое регулирование социальной политики государства в исследуемый период определялось сложившейся ситуацией. На федеральном и региональном уровнях создана юридическая база, которая сформировала новые направления социальной политики. Однако сложное социально-экономическое положение в регионах стимулировало создание собственной правовой базы, порой опережающей федеральное законодательство.

3. Структурная перестройка экономики стала причиной возникновения безработицы. Мероприятия, осуществляемые региональными отделениями государственной службы занятости населения, способствовали * снижению напряженности на рынке труда, но не решению проблемы в полной мере, так как на протяжении всего исследуемого периода показатели безработицы оставались высокими.

4. Острая потребность в государственной поддержке пожилых граждан и инвалидов активизировала усилия органов исполнительной власти Южного Урала по решению проблем их социального обеспечения и социального обслуживания. Учреждения социальной защиты оказывали практическую помощь только остро нуждающимся гражданам, что не удовлетворяло растущую потребность в ней и не могло качественно повлиять на улучшение их жизни.

5. Деятельность региональных органов власти в отношении детей-инвалидов, детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, осуществлялась с учетом сложившейся ситуации, требовавшей выработки новых форм и методов работы. Созданные специализированные учреждения социальной защиты детей и подростков играли ведущую роль в обеспечении социальной адаптации данной категории детей. Однако недостаточное финансирование не позволяло в полной мере решать все возникшие проблемы.

Апробация и использование результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования докладывались на международных, всероссийских, региональных, межвузовских научных семинарах и научно-практических конференциях, проходивших в 2005— 2008 гг. в Оренбурге, Воронеже, Пензе. Основное содержание диссертации нашло отражение в 11 публикациях автора.

Структура диссертации обусловлена поставленными целями и задачами. Работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников и литературы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Начавшиеся радикальные экономические реформы обусловили появление негативных социальных последствий: массовой безработицы, обнищания значительной части населения, прогрессирующего роста инвалидности, увеличения числа детей, оставшихся без попечения родителей. В то же время снижение производственной деятельности в значительной мере сократило финансовые возможности государства, в том числе и расходы на социальные нужды, что привело к необходимости внесения корректировок в существующую модель социальной политики государства, которая предусматривала охват социальной поддержкой всех слоев общества.

Ослабление центральной власти способствовало ее децентрализации, что позволило администрации на местах самостоятельно принимать решения исходя из сложившейся ситуации и реальных финансовых возможностей. В рамках субъекта федерации на территории Южного Урала формируется система государственных структур, координирующих вопросы социальной защиты населения. Создаются управления социальной защиты населения, в составе городских и районных органов открываются первые центры социальной помощи.

Однако региональные власти оказались в сложной ситуации: с одной стороны, резко возросло число нуждающихся граждан, с другой — отсутствие необходимых средств для оказания полноценной социальной поддержки. В сложившейся ситуации местные органы власти предоставляли экстренную помощь только беднейшим слоям и группам населения. Данные меры определили возникновение нового принципа в социальной политике государства, основой которой станет адресный, дифференцированный подход в определении лиц, нуждающихся в социальной помощи.

Нехватка средств вынуждала искать новые источники их пополнения. С целью аккумуляции средств создаются федеральный и территориальные фонды социальной поддержки населения. Средства, собранные за счет доходов от приватизации, добровольных отчислений предприятий, частных лиц, общественных и религиозных предприятий, гуманитарной помощи, выделялись на организацию бесплатного питания, раздачу продуктовых наборов и осуществление компенсационных выплат особо нуждающимся гражданам. Однако отсутствие постоянных источников финансирования не позволяло в полном объеме выполнять намеченные мероприятия по социальной поддержке населения.

Реализация мероприятий по социальной защите осуществлялась на основании ежегодно разрабатываемых программ, предусматривающих многообразные формы и виды социальной защиты уязвимых категорий граждан. Анализ социальных программ, принятых на Южном Урале на протяжении исследуемого периода, свидетельствует, что, несмотря на видимые различия форм, методов, механизмов реализации поставленных задач, общим направлением работы всех социальных служб стало оказание помощи малообеспеченным категориям граждан. Во многом программы были нацелены на решение уже возникших социальных проблем.

Осуществление социальной политики, адекватной переходным экономическим условиям, потребовало внедрения новых технологий в систему социального обслуживания населения. Формировалась территориальная сеть учреждений социальной помощи нового типа — центры комплексной реабилитации инвалидов, центры социальной помощи семье и детям, социально-реабилитационные центры для детей и подростков, социальные приюты. В системе социальной защиты населения Южного Урала сохраняли значимость традиционные формы социального обслуживания населения (дома-интернаты, дома-интернаты малой вместимости, мини-пансионаты для ветеранов войны и труда).

Изменение концепции социальной политики государства потребовало формирования законодательной базы, регулирующей механизмы ее реализации на практике. Развитию законодательной инициативы на местах способствовало принятие Закона «О местном самоуправлении в Российской Федерации», в соответствии с которым местные органы власти имели право, опираясь на федеральное законодательство, с учетом региональных особенностей и потребностей формировать собственную нормативно-правовую базу. Необходимость решения актуальных социальных проблем подталкивала законодательные органы власти на местах развивать собственную нормативную базу, порой опережающую федеральное законодательство. Новой тенденцией в решении социальных проблем стал программно-целевой подход. При разработке региональных программ местные органы власти руководствовались действующими положениями федеральных программ, адаптируя их к социально-экономическим особенностям региона.

Негативным последствием радикальных экономических реформ явился стремительный рост численности безработных граждан. В регионе создавались государственные структуры для содействия гражданам в подборе подходящей работы и трудоустройстве, предупреждения возникновения массовой безработицы. В решении вопросов организации занятости безработных граждан применялся и программный подход, предусматривающий комплекс мер, направленных на решение возникших проблем. Одним из важнейших направлений активной политики занятости населения стала профессиональная подготовка и переподготовка безработных по специальностям, пользующимся спросом на рынке труда, другим направлением — создание новых рабочих мест. С этой целью администрация на местах оказывала поддержку малому и среднему предпринимательству. Для содействия занятости социально уязвимых групп населения осуществлялось квотирование рабочих мест.

Однако в условиях затяжного экономического кризиса существовало множество причин, не позволивших решить все поставленные задачи. Снижение объемов и темпов производственной деятельности, отсутствие эффективной политики по созданию и сохранению рабочих мест, нехватка средств на реализацию активных программ занятости, несоответствие между числом выпускаемых специалистов и спросом на рынке труда, слабость регионального управления (особенно на уровне административного района) приводили к тому, что на протяжении исследуемого периода масштабы безработицы оставались высокими.

С началом осуществления радикальных экономических реформ произошло снижение уровня жизни пожилых людей и инвалидов. Несоответствие выплачиваемых пенсий величине прожиточного минимума и систематические невыплаты привели к тому, что социальное обеспечение в 90-е годы XX века утратило главные функции социальной защиты пенсионеров. Власти на местах выявляли тех, кто оказался в особо затруднительном положении, предоставляя различные виды социальной помощи и оказывая необходимые услуги.

Увеличение в структуре населения Южного Урала доли престарелых граждан и инвалидов, нуждающихся в постоянном обслуживании, привело к тому, что стационарные учреждения не могли удовлетворить растущую потребность в социальном обслуживании. Поэтому при поддержке администраций стали развиваться новые формы полустационарного и нестационарного обслуживания, открывались центры социальной помощи, реабилитационные центры, отделения дневного пребывания, отделения социального обслуживания на дому. Во многом это позволило расширить возможности предоставления медицинских и социально-бытовых услуг. Однако, несмотря на усилия местных властей, не удавалось создать эффективную систему социального обслуживания населения, потребность в социальном обслуживании превышала реальные возможности.

Увеличение численности детей-инвалидов на территории Южного Урала потребовало усилить профилактическую работу, развивать систему медико-социальной реабилитации. В системе социальной защиты населения региона создаются отделы, регулирующие вопросы социальной поддержки детей-инвалидов. С учетом сложившейся ситуации разрабатывались собственные программы «Дети-инвалиды», открывались специализированные центры реабилитации детей-инвалидов.

В начале 1990;х — первой половине первого десятилетия 2000;х годов в субъектах Российской Федерации формировались механизмы социальной защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Действующие на территории Южного Урала интернатные учреждения не могли противостоять негативным тенденциям, обусловленным стремительным ростом детской беспризорности. Открытие и расширение сети социальных приютов и реабилитационных центров для детей и подростков, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, являлись вынужденными мерами социальной защиты данной категории детей, ответной реакцией на уже существующие проблемы, требующие незамедлительного решения.

Руководствуясь федеральным законодательством и нормативно-правовыми актами субъектов федерации, местные власти в 1990;е — начале 2000;х годов развивают на Южном Урале семейные формы устройства детей, опеку (попечительство). Во многом такая позиция региональных властей обусловлена необходимостью защиты прав ребенка при отсутствии возможности содержать значительно возросшее количество нуждающихся детей в сиротских учреждениях на полном государственном обеспечении. В Башкортостане и Оренбургской области в начале 2000;х годов вводится в практику совершенно новая форма устройства детей в патронатные семьи.

Однако решение проблемы социальной защиты детей, оставшихся без попечения родителей, во многом зависело от экономического развития региона, преодоления бедности, а также государственной поддержки и защиты института семьи.