Деятельность государственных органов Российской Федерации по развитию местного самоуправления в 1998-2008 гг

Значительные перемены, произошедшие в рассматриваемые годы, оказали существенное влияние на многие сферы жизни, деятельность государства и его структур. Реформирование социально-экономической сферы российского общества включало создание и развитие органов местного самоуправления. Возникавшие при этом трудности были связаны с неготовностью местных органов власти принять и осуществить изменения в отведенной им сфере деятельности. При этом прослеживалось несоответствие ожиданий и сложившихся установок в социуме приоритетам и целям модернизации страны.

Исполнительная власть годами билась над решением социально-бытовых, жилищно-коммунальных и других проблем, но эффект подчас был крайне низким. В связи с этим возникает необходимость исследования условий и причин неприятия российским социумом положительного опыта деятельности органов власти различного уровня в других странах. Многократные попытки внедрения местного самоуправления в российском обществе подтверждают наличие правовых, организационно-политических и ресурсно-экономических трудностей.

Исторический опыт свидетельствует о том, что возникавшие местные инициативы самостоятельного управления позволяли эффективнее решать те или иные проблемы. Конструктивный потенциал населения побуждал власть поддерживать активность, инициативу местного самоуправления, а его успехи так или иначе приковывали внимание политической элиты к западным моделям организации местного сообщества.

Реформы Петра I, Екатерины II, Александра II, социальные эксперименты советской власти и повторение одноименных законов о местном самоуправлении в начале XXI в., как правило, заканчивались неудачей. Власть после очередной попытки организации местного самоуправления получала структуры административного управления, ничем не отличающиеся от государственных по сущности и методам работы.

В современных условиях актуальность исследования обусловлена рядом обстоятельств:

Во-первых, данная тема недостаточно разработана в отечественной исторической науке, а вопрос создания и развития местного самоуправления в рассматриваемый период является одним из наименее изученных российскими исследователями. В этой связи комплексное изучение деятельности государственных органов Российской Федерации по созданию и развитию местного самоуправления в 1998;2008 гг. приобретает теоретическую и практическую значимость,.

Во-вторых, исследование деятельности государственных органов Российской Федерации по созданию и развитию местного самоуправления в исследуемый период носит сугубо прикладной характер. Результаты диссертационного исследования помогут активизировать взаимодействие между органами местного самоуправления и государственными структурами различных субъектов России, что, по мнению автора, будет способствовать успешному решению социальных проблем в современных условиях,.

В-третьих, разработка данной темы позволяет ввести в научный оборот большое количество документов и материалов текущих архивов, неизвестных ранее научной общественности, дает возможность переосмыслить казавшиеся незыблемыми ряд теоретических положений, сложившихся догм и стереотипов и в то же время сохранить все положительное, требующее творческого изучения предшествующего опыта исторической мысли и его субъективной оценки,.

В-четвертых, назрела настоятельная необходимость более подробно изучить особенности деятельности государственных органов Российской Федерации по развитию местного самоуправления на примере Москвы. Критическое осмысление и глубокий анализ положительных и негативных тенденций в этой деятельности позволит сформулировать принципы развития самодеятельных начал среди граждан нашего государства. Ярким подтверждением этого стало принятие Федерального закона № 131 от 6 октября 2003 г. и ряда поправок к нему1.

Степень научной разработанности проблемы.

Изучение автором научной и публицистической литературы, содержащей анализ различных компонентов деятельности государственных органов власти по созданию и развитию местного самоуправления (МСУ), показало, что за рассматриваемый период ряд исследователей в той или иной степени занимались изучением данных вопросов. Это дает возможность охарактеризовать историографию по данной проблеме.

Наибольший интерес для автора представляет идея о том, что источником власти являются не государство и даже не народ, а объединившиеся на свободной основе индивиды, которые сами управляют своими делами. Отсюда произрастают такие понятия, как гражданское самосознание, ответственность, общественное мироощущение2.

1 См.: Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон РФ от 6.10.2003 г. № 131-ФЭ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40, ст. 3822- О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: федеральный закон РФ от 28.12.2004 г. № 186-ФЗО внесении изменений в статью 85 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: федеральный закон РФ от 18.04.2005 г. № 34-Ф3- О внесении изменений в статью 80 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и в статью 83 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: федеральный закон РФ от 29.06.2005 г. № 69-ФЗО внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" — О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: федеральный закон РФ от 18.07.2006 г. № 120-ФЗО внесении изменения в статью 32 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон РФ от 1.12.2006 г. № 198-ФЗО внесении изменения в статью 53 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: федеральный закон РФ от 21.07.2007 г. № 187-ФЗО внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием организации местного самоуправления: федеральный закон РФ от 25.11.2008 г. № 222-ФЗ и др.

2 См.: Исаков В. В. Местное самоуправление в России: Опыт становления и проблемы функционирования (теоретико-прикладной анализ): дис.. канд. полит, наук. М., 2007. с. 6.

Надо отметить, что в рассматриваемый период историографии исследователями была собрана и проанализирована обширная информационная база, касающаяся деятельности государственных органов по созданию и развитию местного самоуправления. Главной причиной тому стали высокая социальная востребованность данной проблемы и трудности её решения. Это позволило специалистам — историкам, философам, политологам — написать целый ряд теоретических и прикладных работ.

Наиболее заметными представителями общественной теории в России в середине XIX в. были В. Н. Лешков и А.И. Васильчиков1. Вопросам самоуправления в России и анализу местных властей европейских стран были посвящены работы B. JL Безобразова, А. Д. Градовского, Н. И. Лазаревского, М. И. Свешникова и др.

Исследуемой проблеме были посвящены исследования И. П. Белоконского, Б. Б. Веселовского, П. П. Тройского, H.A. Карышева, A.A. Кизеветтера и др3.

1 См.: Лешков В. Н. Опыт теории земства и его земских учреждений по Положению 1864 года января 1. М., 1865. С. 29- Васильчиков А. И. О самоуправлении: Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. СПб., 1869−1871. Т. 1−3.

2 См.: Безобразов В. П. Земские учреждения и самоуправление. М., 1874- Градовский А. Д. Переустройство нашего местного управления: Собр. соч.: в 9 т. СПб., 1903. Т. 8. Его же. История местного управления в России. СПб., 1868. Т. 1. Его же. Государственное право важнейших европейских держав. СПб., 1886. Т. 1. Его же. Системы местного управления на западе Европы и в России // Сборник государственных знаний. СПб., 1878. Т. 6. Лазаревский Н. И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1906. Т. 2. Свешников М. И. Основы и пределы самоуправления. СПб., 1906.

3 См.: Белоконский И. П. Самоуправление и земство. Ростов н/Д., 1905; Его же. Земское движение. М., 1914; Веселовский Б. Б. К вопросу о классовых интересах в земстве. СПб., 1905; Его же. История земства за 40 лет. СПб., 1909. Т. 1−4- Его же. Земство и его новое устройство. Пг., 1917; Его же. Земские либералы. СПБ., б.г.- Витте С. Ю. Самодержавие и земство. Штутгарт, 1901; Гессен В. М. Вопросы местного управления. СПб., 1904; Голъденблат Б. О. Волостное земское управление. Тула, 1917; Готье Ю. История областного управления в России от Петра I до Екатерины II. М., 1913; Тройский П. П. Теория самоуправления в русской науке. // Юбилейный земский сборник. СПб., 1914; Елистратов А. И. Основные начала административного права. М., 1914; Загряцков М. Д. Что такое муниципальный социализм. М., 1917; Карышев H.A. Земские хозяйства 1865−1884 гг. М., 1900; Кизеветтер A.A. Посадская община в России в XVIII в. М., 1903; Его же. Городовое положение Екатерины II 1785 года. М., 1909;

В начале XX в. в России появляются исследования по организации нижней власти1. Среди них необходимо отметить работы Л. А. Велихова, разработавшего вместе с последователями учение о самоуправлении как о власти, о сущности местного управления в городе и на селе. В итоге сложилась научная школа решения муниципальных проблем.

В трудах Л. А. Велихова просматривается исторический подход к задачам муниципалитетов во время новой экономической политики советской власти2. После нэпа страна из-за внешних угроз, войны и восстановления перешла к политике централизации, что не могло не сказаться на сокращении исследований по проблеме местного самоуправления.

В некоторой степени эти проблемы стали разрешаться лишь к середине 1950;х г. В своих материалах Т. М. Говоренкова и А. И. Жуков утверждают, что до конца 1970;х г. действовали запреты на открытое использование литературы, вышедшей ранее. При этом, справедливости ради, необходимо подчеркнуть, что возможность изучать зарубежный опыт была у сотрудников научных институтов, которым вменялось в обязанность.

Его же. История России XIX века. М., 1909; Его же. Местное самоуправление в России (1Х-Х1Х ст.). Пг., 1917.

1 См.: Белов Г. Городской строй и городская жизнь в средневековой Германии. М., 1912; Бюхер К. Большие города в их прошлом и настоящем. СПб., 1923; Василевский С. М. Городское самоуправление и хозяйство. СПБ., 1906; Вернер И. А. Городское самоуправление в России. М., 1908; Гессен В. М. Городское самоуправление: Дополнение к курсу русского государственного права. СПб., 1912; Дживелегов А. К. Вольный город в Европе. М., 1922; Его же. Городская община в средние века. М., 1901; Его же. Средневековые города в Западной Европе. СПб., 1902; Дитятин И. И. Устройство и управление городов России. СПб., 1875- Семенов Д. Д. Городское самоуправление. Очерки и опыты. СПб., 1901; Слобожанин М. Из истории и опыта земских учреждений в России. СПб., 1913; Шаховский М. Л. О городском самоуправлении. Харьков, 1905; Шрейдер Г. И. Наше городское общественное управление: этюды, очерки, заметки. СПб., 1902.

2 См.: Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства: в 2 ч. М.- Л., 1928. анализировать ситуации в других государствах для сверки правильности курса руководства страны1.

Анализ источников и литературы советского периода показал, что изучение проблематики местных властей затрагивало лишь другие страны. К сожалению, три поколения отечественных исследователей работали в период запретов исследования данной темы на примере нашего государства. И все-таки, автор хотела бы отметить, что с конца 1950;х гг. стали появляться отдельные работы2.

Более активно исследование практики местного самоуправления начинает проводится к концу 1980;х г. Это стало результатом обращения к этой проблеме представителей государственных органов различного уровня. В публикациях A.A. Алексеева, Г. В. Барбашева, Г. А. Герасименко, М. А. Краснова, Н. И. Овчинникова и целого ряда других авторов были рассмотрены вопросы теории и практики самоуправления и их правовые механизмы3.

1 См.: Говоренкова Т. М., Жуков А. И. Вопросы собственности: история и теория // Тезисы выступления на «круглом столе» на тему «Исторический опыт местного самоуправления: взгляд в будущее». М., 2002.

2 См.: Гармиза В. В. Подготовка земской реформы 1864 г. М., 1957; Ерошкин И. П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1968; Зимин A.A. Реформы Ивана Грозного. М., 1960; Носов НЕ. Становление сословно-представительных учреждений в России. JL, 1969.

См.: Анфимов A.M., Зырянов П. Н. Некоторые черты эволюции русской крестьянской общины в пореформенный период (1861−1914 гг.) // История СССР. 1980. № 4- Правовое регулирование деятельности Советов. М., 1980; Нардова В. А. Городское самоуправление в России в 60 — начале 90-х годов XIX века. Л., 1984Дякин B.C. Земство в третьеиюньской монархии (структура избирателей и гласных) // Исторические записки. М.: Наука, 1987; Емельянова И. А. «Общественное право» В. Н. Лешкова // Правоведение. 1987. № 6- Краснов М. А. Местное самоуправление: государственное или общественное // Советское государство и право. 1990. № 10- Герасименко Г. А. Земское самоуправление в России. М., 1990; Барабашев Г. В. Совет и мэр в «упряжке» самоуправления // Народный депутат. 1991. № 11- Герасименко Г. А. Земства России // Народный депутат. 1991. № 3- Фадеев В. И. О науке советского строительства // Самоуправление: теория и практика. М., 1991; Давыдов Р. Самоуправление: Украинский вариант // Народный депутат. 1991. № 4- Алексеев A.A. Местное самоуправление в России. Теория и практика. // Государство и право. 1992. № 7- Зырянов П. Н. Крестьянская община европейской России (1907;1914 гг.). М.: Наука, 1992; Кряжков В. Местное самоуправление: правовое регулирование и структуры // Советское государство и право. 1992. № 1- Лурье С. Российская государственность и русская община // Знание-сила. 1992. № 10- Мирошниченко Е. В. Шаги к самоуправлению // Народный депутат. 1992. № 17- Овчинников И. И. Местное.

К концу XX в. интерес к исследованию местного самоуправления заметно возрос. Сложились две теории, не совпадающие по объяснению форм и методов МСУ: теория «дуализма муниципального управления» и теория «социального обслуживания"1. В некоторой степени они, по нашему мнению обогатили концепцию местного самоуправления. Первая исходит из положения, что муниципалитеты выполняют входящие и выходящие за локальные пределы функции, поэтому местная власть является частью государственного администрирования, вторая акцентируется на хозяйственных заботах, на обслуживании населения, на повышении его благосостояния, но эта цель во многом совпадает с государственными обязанностями. При этом необходимо отметить, что большинство ученых трактуют и исследуют местное самоуправление как относительно децентрализованную форму государственного управления на местах2.

Автор хотел бы обратить внимание на то, что рассмотренные исследования проводились с точки зрения организации действий муниципальных властей. Авторы определяли технологии действий, структуры аппаратов, территориальные притязания, перечни обязанностей, финансовые основы местных структур, их взаимодействие с государством, кадровые и другие вопросы. Многие исследования носили дескриптивный характер поиска соответствия действий властей Конституции РФ и существующим законам. Особое внимание уделялось действующему законодательству по местному самоуправлению3. самоуправление: конституционная основа формирования // Конституционный строй России. М., 1992. Вып. 1. Прохоров В. Т., Кашко B.C. Органы территориального общественного самоуправления в системе местного самоуправления // Государство и право, 1992. № 7.

1 См.: Фадеев В. И. Муниципальное право России. М., 1994. С. 20−21.

2 См.: Емельянов H.A. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения. М.: Тула, 1997. С. 27. о.

См.: Краснов М. А.

Введение

в муниципальное право. М., 1993; Шлемин П. И., Фадеев В. И. Местное самоуправление. Российский вариант. JL, 1993; Куликова С. Местное самоуправление: конституционно-правовой статус и механизм функционирования. М., 1994; Шургина Е. С. Муниципальное право. Новосибирск, 1995; Барабашев Г. В. Местное самоуправление. М., 1996; Кутафин O.E. Организация государственной власти и местное самоуправление в субъектах РФ: концепции, конституционные основы, практика. М.,.

Необходимо отметить, что проблемам становления и развития института местного самоуправления был посвящен ряд диссертационных исследований1. Все упомянутые диссертации, рассматривающие актуальные вопросы деятельности государственных органов по созданию и развитию МСУ в исследуемые годы, имеют непреходящее значение для научной разработки избранной темы.

Взаимоотношениям института муниципальных властей и государственного управления в начале XXI в. были посвящены труды таких ученых, как А. К. Агапонов, A.A. Андриасян, Г. В. Атаманчук, М. А. Васильев,.

A.B. Воронов, А. П. Глазков, В. И. Жуков, З. М. Зотова, В. Г. Игнатов, H.A. Калашников, JI.A. Калиниченко, Е. М. Ковешников, М. И. Либоркина,.

B.В. Локосов, Г. В. Осипов и др. Данные работы подводят некоторые итоги деятельности государственных органов по созданию, развитию и.

1996; Писарев А. Н. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1996; Автономов.

A.C. Государственная власть и местное самоуправление. М., 1997; Воронин А. Г., Лапин.

B.А., Широков А. Н. Основы управления муниципальным хозяйством / под ред. А. Г. Воронина. М., 1997; Емельянов H.A. Становление местного самоуправления в России: конституционные нормы и реальность. Тула, 1997; Фадеев В. И. Муниципальное право в Российской Федерации. М, 1997; Автономов A.C. У истоков гражданского общества и местного самоуправления. М., 1998; Кутафин O.E. Муниципальное право. М., 1998; Кутафин O.E. Местное самоуправление в современной России: политика, практика, право. М., 1998; Пылин В. В. Представительные органы местного самоуправления. М., 1998; Бакушев В. В., Иванковский В. А., Молчанова Л. А. Городское управление и самоуправление в России: эволюция столичного опыта. М., 1998; Васильев В. И. Местное самоуправление: учебное и научно-практическое пособие. М., 1999; Лаптева Л. Е., Шутов А. Ю. Из истории земского, городского и сословного самоуправления в России. М., 1999 и др.

1 См.: Мартынов М. Ю. Местное самоуправление в политической системе России: теоретико-прикладной анализ: дис.. докт. полит, наук. М., 2003; Беспалова Е, В. Городской муниципалитет в региональном политическом пространстве: социальный анализ: автореф. дис.. канд. полит, наук. Саратов, 2004; Высоцкий ИВ. Пути совершенствования системы государственной власти и местного самоуправления города Москвы как субъекта Российской Федерации: дис.. канд. полит, наук. М. 2005; Багдасарян Р. Г. Институализация местного самоуправления в России форма определения власти (особенности формирования и функционирования): дис.. канд. полит, наук. М., 2006; Исаков В. В. Местное самоуправление в России: Опыт становления и проблемы функционирования (теоретико-прикладной анализ): дис. канд. полит, наук. М., 2007. реформированию местного самоуправления, предлагают определенные модели его функционирования1.

Историографический анализ позволил определить те аспекты деятельности государственных органов власти по созданию и развитию местного самоуправления, которые не рассматривались в должной степени исторической наукой. До сих пор не было исследования на уровне кандидатской диссертации, в которой было бы проведено комплексное историческое исследование данной задачи.

Указанные выше авторы, как правило, рассматривали эти вопросы с точки зрения старых подходов или в комплексе с другими мероприятиями. Таким образом, недостаточная изученность этой проблемы, ее актуальность явились основанием для проведения настоящего исследования.

Исходя из актуальности и степени научной разработанности проблемы, диссертант определил объектом своего исследования систему органов местного самоуправления Российской Федерации в постсоветский период.

Предметом исследования является деятельность государственных органов власти по развитию местного самоуправления в 1998;2008 гг. (на материалах г. Москвы).

Хронологические рамки исследования охватывают 1998 — 2008 гг., то есть временной промежуток от разработки и принятия в 1998 г. федеральных.

1 См.: Глазков А. П. Формирование компетенции муниципальных образований в сельской местности. Астрахань, 2000; Зотова З. М. Государственная власть и местное самоуправление. М.: РАГС, 2001; Игнатов В. Г. Становление государственного управления и местного самоуправления в современной России. Ростов н/Д, 2001; Калиниченко Л. А. Муниципальное управление: организационные аспекты. М., 2001; Ковешников Е. М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М., 2001; Агапонов А. К. Проблемы ответственности в политико-административном управлении. Ростов н/Д, 2002; Андриасян A.A. Полномочия региональных органов исполнительной власти. Кемерово, 2002; Васильев М. А. Нормотворческий процесс в муниципальных образованиях: организация и технология. Обнинск: Институт муниципального управления, 2002; Воронов A.B. Местное самоуправление как институт социальной политики. Белгородский государственный университет, 2002; Калашников H.A. Управление и распоряжение муниципальной собственностью. Ростов н/Д, 2003; Либоркина М. И. Проблемы и перспективы местного самоуправления: независимая экспертиза реформы. М.: Фонд «Либеральная миссия», 2003 и др. законов Российской Федерации «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» и «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления"1 до конца 2008 г. — периода окончательного внесения поправок и изменений в Федеральный закон № 131-Ф32.

В рассматриваемый период назрела необходимость более широкого развития местного самоуправления, которое выступало формой народовластия наряду с государственным управлением, осуществляемым Российской Федерацией и ее субъектами. Как и государственное управление, местное самоуправление осуществлялось гражданами посредством форм непосредственной демократии и через профессиональный аппарат власти. Все вышесказанное позволяет рассматривать промежуток времени с 1998 г. по 2008 г. как единый самостоятельный период в деятельности государственных органов власти по развитию местного самоуправления.

Географические рамки исследования охватывают территорию Москвы площадью 1 080 км с населением 8 533 тыс. человек. Статус Москвы как столицы Российской Федерации установлен Конституцией РФ. Система органов государственной власти определяется уставом г. Москвы. Государственную власть осуществляют Московская городская дума, правительство Москвы во главе с мэром, избираемая на 4 года, иные органы государственной власти, образуемые в соответствии с уставом города3.

1 См.: О ратификации Европейской хартии местного самоуправления: федеральный закон РФ от 11.04.1998 г. № 55-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 15, ст. 1695- О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан российской федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»: федеральный закон РФ от 22.06.1998 г. № 85-ФЗ. У.

См.: Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": федеральный закон РФ от 6.10.2003 г. № 1Э1-ФЗ // Российская газета. 2003. № 202. 8 окт.- О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием организации местного самоуправления: Федеральный закон РФ от 25.11.2008 г. № 222-ФЗ.

См.: Большая Российская энциклопедия. М., 2004. С. 902.

В административном отношении город Москва в исследуемые годы делится на 10 административных округов, имеющих в составе 123 района1.

Научная задача исследования состоит в том, что бы на основе новых источников и материалов проанализировать и обобщить деятельность государственных органов власти по развитию местного самоуправления в 1998;2008 гг. (на материалах г. Москвы) — раскрыть ее характерные черты и тенденцииизвлечь уроки из этой деятельности, сформулировать выводы и практические рекомендации, направленные на повышение эффективности функционирования местного самоуправления в современных условиях.

Цель и задачи исследования

Учитывая актуальность и значимость проблемы, ее недостаточную разработанность в исторической науке, автор поставил целью осуществить комплексный анализ деятельности государственных органов власти по развитию местного самоуправления в 1998;2008 гг. (на материалах г. Москвы), ее влияния на совершенствование управления субъектами Российской Федерации в рассматриваемый период.

Для достижения поставленной цели были определены следующие задачи:

— раскрыть теоретические и организационные основы создания органов местного самоуправления в России;

— показать развитие системы органов местного самоуправления г. Москвы в рассматриваемый период;

— исследовать процесс совершенствования территориальной организации местного самоуправления и его структуры;

— показать формирование полномочий и ответственности московских органов местного самоуправления;

— проанализировать развитие организации экономических основ самоуправления и межмуниципального сотрудничества;

1 Большая Российская энциклопедия. М., 2004. С. 903.

— на основе результатов исследования сделать научно-обоснованные выводы, извлечь вытекающие из него уроки, сформулировать практические рекомендации, направленные на повышение эффективности функционирования местного самоуправления в современных условиях.

Методологические основы исследования. При написании диссертации автор руководствовался диалектическим методом. Использование диалектического метода позволило рассматривать деятельность государственных органов по созданию и развитию местного самоуправления как единый процесс, протекавший во всем многообразии взаимоотношений государственных и общественных интересов, которые и определяли его направленность на конкретных исторических этапах. В методологическую основу данной научной работы входят методологические положения видных представителей отечественной исторической и другой общественной мысли.

Проблема исследуется при помощи таких общенаучных принципов, как объективность и историзм, в изучении явлений, процессов, связей и отношений. Под объективностью соискатель подразумевает рассмотрение как источникового, так и реального исторического материала по теме диссертации. Под историзмом — анализ каждого исследуемого факта в его развитии, взаимосвязи, взаимообусловленности, единстве прошлого настоящего и будущего. Поэтому автор анализирует все источники и литературу по проблеме как с точки зрения накопления и систематизации, так и с точки зрения их оценки и интеграции.

Используя методологию не только в качестве учения о методах научного познания, но и как систему методов и определенных подходов к изучению данной научной проблемы, исследователь выделил приоритетные среди них. Общенаучные методы: исторический и логический, классификационный, контент-анализ, обобщения, сравнения, аналогии.

Специально-исторические методы: системный и сопоставительный, проблемно-хронологический, личностно-деятельностный, актуализации и периодизации, метод экстраполяции, компаративный метод и некоторые другие, изложенные и обоснованные в трудах отечественных ученых.

Применяя разнообразные методы исследования, автор сумел выявить и изучить отдельные структурные элементы системы местного смоуправления, установить существовавшие между ними связи.

Источниковая база исследования включает в себя несколько групп.

Первую группу источников составляют законы Российской Федерации и подзаконные нормативно-правовые акты, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ.

В первую очередь к ним относится Конституция РФ, принятая в 1993 г. и представляющая собой Основной Закон. В ст. 7 Конституции установлено, что Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Кроме того, в ст. 32 содержатся нормы, закрепляющие конституционные права граждан в области местного самоуправления: «Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме"1.

Важными источниками для проведенного исторического исследования являлись Законы РФ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» (1998), «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан российской федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (1998), «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003), «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими.

1 Конституция (Основной Закон) Российской Федерации. М.: Юридическая литература, 1993. силу некоторых законодательных актов российской федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов российской федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в российской федерации» (2004)1. На основании данных законов была организована деятельность государственных органов по развитию местного самоуправления.

К этой группе следует отнести и справочные издания, в которых публиковались законодательные акты.

За рассматриваемый период вышел целый ряд указов Президента РФ, непосредственно касающихся развития органов местного самоуправления. Наиболее значимыми из них, по мнению автора, являются: «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» вместе с «Положением об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы»)", «Об утверждении основных положений о выборах в органы местного самоуправления», «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации», «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской.

1 См.: О ратификации Европейской хартии местного самоуправления: федеральный закон РФ от 11.04.1998 г. № 55-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 15, ст. 1695- О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан российской федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»: федеральный закон РФ от 22.06.1998 г. № 85-ФЗОб общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон РФ от 6.10.2003 г. № 1Э1-ФЗО внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов российской федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов российской федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в российской федерации»: федеральный закон РФ от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ.

Федерации", «О совете при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления"1.

Среди множества постановлений Правительства РФ можем выделить: постановление № 1045 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 11 июня 1997 г. № 568 «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации» и постановление № 903 «Об утверждении правил составления передаточного (разделительного) акта по имущественным обязательствам органов местного самоуправления"2.

Второй группой источников являются документы различных органов государственной власти г. Москвы.

К таковым следует отнести:

— законы3 и постановления4 Правительства г. Москвы;

1 См.: О реформе местного самоуправления в Российской Федерации (вместе с «Положением об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы»): указ Президента РФ от 26.10.1993 г. № 1 760- Об утверждении основных положений о выборах в органы местного самоуправления: указ Президента РФ от 29.10.1993 г. № 1797- О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации: указ Президента РФ от 22.12.1993 г. № 2265- Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации: указ Президента РФ от 15.10.1999 г. № 1370- О совете при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления: указ Президента РФ от 02.11.2007 г. № 1451.

См.: О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 11 июня 1997 г. № 568 «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации»: постановление Правительства РФ от 15.08.1997 г. № 1045- Об утверждении правил составления передаточного (разделительного) акта по имущественным обязательствам органов местного самоуправления: постановление Правительства РФ от 31.12.2004 г. № 903. о.

См.: Об организации местного самоуправления в городе Москве: закон г. Москвы от 06.11.2002 г. № 56- О статусе выборного должностного лица местного самоуправления в городе Москве: закон г. Москвы от 25.02.2004 г. № 10- О муниципальной службе в городе Москве: закон г. Москвы от 22.10.2008 г. № 50 и др.

4 См.: Об итогах формирования территориальных органов исполнительной власти — управ районов г. Москвы и органов местного самоуправления в городе Москве и мерах по совершенствованию их деятельности: постановление Правительства Москвы от 27.05.2003 г. № 402-ППО работе территориальных органов исполнительной власти города Москвы по взаимодействию с органами местного самоуправления и развитию инициатив граждан: постановление Правительства Москвы от 28.06.2005 г. № 402-ППО нормативах затрат на реализацию органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдельных полномочий г. Москвы в сфере.

— распоряжения мэра и префектов г. Москвы.

Третью группу источников составили документальные материалы, хранящиеся в текущих архивах государственных органов г. Москвы.

Автором изучены материалы Текущего архива Правительства г. Москвы, Текущего архива Московской городской Думы, Текущего архива Зеленоградского административного округа.

Помимо источников при написании диссертации автор опирался на справочно-статистические издания, сборники документов, обширный круг научной литературы, диссертационные работы, социологические исследования, материалы периодической печати.

В диссертационном исследовании были широко использованы материалы таких журнальных изданий, как «Социологические исследования», «Стратегия России», «Российская Федерация сегодня», «Наша власть: дела и лица», «Власть», «Право и жизнь», «Эксперт», «Профиль».

Среди газетных изданий такие, как «Аргументы и факты», «Известия», «Коммерсант», «Советская Россия», «Московский комсомолец», «Московская правда», «Независимая газета», «Российская газета», «Сегодня», «Совершенно секретно» и др.

В общей сложности диссертантом проанализировано более 240 монографий, диссертаций и статей, в той или иной мере касающихся рассматриваемой темы.

Структура исследования. Цель, задачи и предмет исследования определили соответствующую структуру диссертации. Она состоит из введения, двух глав, заключения, списка источников и литературы, ряда приложений.

Результаты исследования могут использоваться в преподавании курсов «Муниципальное право России», спецкурсе (спецсеминаре) «Городское самоуправление» отраслевых юридических наук в юридических вузах и образовательных учреждениях, при подготовке лекций и учебных пособий по данной проблематикев качестве методологических разработок, применяемых для составления учебных программ для подготовки специалистов в сфере муниципальной власти.

Таким образом, исследование избранной проблемы, а также изложенные по ее результатам выводы, уроки и практические рекомендации свидетельствуют о значительном положительном опыте, накопленном в процессе становления и развития органов местного самоуправления г. Москвы.

Проведенное исследование и сделанные выводы в определенной степени могут способствовать совершенствованию и дальнейшему развитию отечественной исторической науки, реализация практических рекомендаций будет способствовать качественному обновлению современных органов местного самоуправления Российской Федерации.

Заключение

.

Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации. Особенностью его становления в России, в отличие от стран западной демократии, является перераспределение властных полномочий и собственности «сверху вниз» — от государства к органам местной власти. В то время как в большинстве стран Европы местное самоуправление складывалось фактически параллельно и одновременно с формированием государства и в борьбе с ним за свои права. Это, несомненно, наложило свой негативный отпечаток на характер местного самоуправления и его взаимоотношения с государственным управлением в России.

Развитие местного самоуправления в Москве началось со второй половины 1990;х г. В уставе Москвы оно было продекларировано на уровне города, т. е. было совмещено с государственной властью субъекта Российской Федерации.

Проблема деятельности государственных органов Российской Федерации и Правительства Москвы по развитию местного самоуправления — актуальная, сложная и многогранная.

Исследование становления и развития современной системы местного самоуправления Москвы позволяет сформулировать ряд научных выводов, сущность которых сводится к следующему.

Во-первых, местное самоуправление является логическим выражением процесса демократизации государственного устройства. Оно как форма регионального управлении наиболее соответствует рыночной экономике и политическому плюрализму. Необходимость политической и экономической свободы как основы процветания общества диктует такую организацию власти, которая обеспечивала бы самостоятельность, инициативу и ответственность населения, его представительных органов и администрации в решении местных вопросов.

Во-вторых, местное самоуправление является одной из основ конституционного строя Российской Федерации. В качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению, местное самоуправление обеспечивает защиту тех интересов граждан, которые основаны на совместном их проживании на определенной территории, на неизбежном взаимодействии.

Местный уровень власти — это самый короткий и самый прямой путь к решению насущных, жизненно важных для граждан проблем. И именно здесь необходимо наиболее эффективно реализовывать конституционные принципы народовластия.

В-третьих, Москва имеет особый статус, что определяет и особенности организации местного самоуправления на ее территории. Еще более очевидно, что такие особенности не могут в какой-то мере ограничивать конституционное право жителей Москвы на осуществление местного самоуправления из-за необходимости решения общегородских задач.

Следует подчеркнуть, что до настоящего времени проблема взаимодействия, разграничения предметов и полномочий между органами государственной власти Москвы и органами местного самоуправления остается весьма актуальной, на многие вопросы, возникающие в этой области, нет четких ответов как в теории муниципального права, так и в практике правового регулирования общественных отношений.

В-четвертых, столица России является политическим, экономическим, духовным и культурным центром страны. Сегодняшняя Москва представляет собой кладовую шедевров мировой и национальной культуры. Для москвичей и гостей столицы открыто множество театров, музеев, концертных залов, выставочных комплексов, художественных галерей. Москва также была и остается крупным научным и образовательным центром страны. На столичных органах власти и управления лежит ответственность за консолидацию творческих сил по восстановлению, сохранению и приумножению накопленного культурного наследия Москвы для будущей России.

В принимаемых документах должна быть отражена специфика Москвы как столицы России, субъекта Российской Федерации, крупнейшего исторического города и современного мегаполиса, реализующего функции финансового и делового центра международного значения. Законодательство должно ставить своей первоочередной задачей обеспечение сохранности богатейшего и во многом уникального историко-культурного наследия Москвы и предусматривать меры защиты памятников в условиях бурного развития города — осуществление нового строительства и современной реконструкции городских территорий, в том числе в историческом центре столицы.

В-пятых, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 впервые в истории российской правовой системы ввел процедуру переходного периода, позволившую Правительству г. Москвы своевременно подготовиться к масштабной реформе местного самоуправления на всей территории и всех уровнях публичной власти. При этом правовое регулирование местного самоуправления в Москве подразделялось на три уровня: федеральный, субъекта федерации и муниципальный.

Особенностью действующей системы местного самоуправления в Москве являлось излишнее вмешательство государственной (региональной) власти в вопросы организации местного самоуправления.

В-шестых, местное самоуправление должно представлять свою, российскую семью моделей местных властей подобно островной, континентальной, скандинавской семьям, но со своими особенностями. Это возможно при создании в стране «среднего класса» собственников, который повлечёт за собой объединение интересов собственников. Сложится основание для классического пути развития семейства местного самоуправления с естественными для каждого сообщества моделями. В свою очередь модели неразрывно объединяются в естественную семью общим проживанием в едином геополитическом пространстве России и национальной идеей.

Настоящее исследование позволяет сделать вывод о том, что в целом деятельность государственных органов Российской Федерации и Правительства Москвы показала свою эффективность в становлении и развитии местного самоуправления. Об этом свидетельствует и тот факт, что за рассматриваемый период вышел целый ряд указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, законов и постановлений Правительства г. Москвы.

В решении задач развития местного самоуправления могут оказаться полезными и некоторые исторические уроки, извлеченные из проведенного исследования и сделанных по нему выводов.

Урок первы улучшении уровня жизни граждан трудно переоценить. Поэтому необходимо создать условия для существования сильных муниципальных образований, которые могли бы ежеминутно решать насущные проблемы территории. Это возможно только при условии урегулирования взаимоотношений между государственной властью и органами местного самоуправления.

Урок второй. Новый Закон об общих принципах местного самоуправления 2003 г. сегодня многое расставляет по своим местам. Он направлен на децентрализацию власти там, где это необходимо, и уточнение ее ответственности перед народом, в целом на то, чтобы сделать жизнь более предсказуемой и обеспеченной. Сегодня практически ясно, какие обязательства местные власти имеют перед своими гражданами и какими ресурсами они обладают для их исполнения. Только справедливо и рационально разделив ответственность за судьбу страны с институтами гражданского общества, можно рассчитывать на успех. Однако особенности местного самоуправления в городах федерального значения отданы в основе своей для регулирования законодателями этих субъектов.

Урок третий. Исторический опыт свидетельствует о том, что возникавшие местные инициативы самостоятельного управления позволяли эффективнее решать те или иные проблемы. Конструктивный потенциал населения побуждал власть поддерживать активность, инициативу местного самоуправления, а его успехи так или иначе приковывали внимание политической элиты к западным моделям организации местного сообщества.

Исторический подход необходим для объяснения настоящего и прогнозирования будущего. Исторические изыскания служат необходимой базой для всех последующих исследований.

Изложенные выше выводы по диссертации и вытекающие из них уроки позволяют представить ряд практических рекомендаций.

1. Отмечая отсутствие в отечественной исторической науке исследований по проблеме местного самоуправления представляется необходимым проведение диссертационного исследования проблемы сочетания в многомиллионном мегаполисе с огромным и единым хозяйственным механизмом, сложнейшей инфраструктурой двух форм осуществления народовластия двумя уровнями власти: государственной и муниципальной — в целях выявления наиболее эффективных методов управления городским хозяйством на основе детальной правовой регламентации возникающих общественных отношений.

В этой связи было бы правильно обобщить малоизученный материал по рассматриваемой проблеме, находящийся в текущих архивах субъектов Российской Федерации и подготовить к изданию ряд научных трудов, посвященных изучению различных аспектов исторического развития системы местного самоуправления.

Необходимо провести сравнительный анализ систем местного самоуправления различных субъектов Российской Федерации для установления соответствия деятельности данных органов российским законам в целях недопущения на государственном уровне снижения их авторитета.

Было бы своевременно расширить тематику и объем, улучшить научную основу публикаций по данной теме. В ряду наиболее актуальных проблем для разработок на диссертационном уровне могли бы быть:

— местное самоуправление в России в XIX веке: историческое исследование;

— городское самоуправление в России в 1860 — начале 1890-х гг. XIX в.;

— развитие местного самоуправления в России в начале XXI в. (на примере различных субъектов Российской Федерации).

2. Автор диссертации считает, что Правительству г. Москвы было бы правильным рассмотреть вопрос о преобразовании системы организации местного самоуправления в городе по следующей схеме: а) вопросы общегородского значения должны быть отнесены к компетенции органов государственной власти городаб) на уровне городских округов (применительно к Москве — муниципальные районы).

разделить полномочия между городским управлением и местным самоуправлением по временной схемев) развить систему общественного территориального самоуправления на уровне домовых, уличных и квартальных комитетов.

3. В нынешних условиях необходимы законодательные предложения по организации местного самоуправления г. Москвы. Среди них: разработка закона г. Москвы «О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления города Москвы" — приведение всех актов органов государственной власти г. Москвы и органов власти городских округов в соответствие с этим закономпринятие закона г. Москвы «Об императивном мандате» (закон должен регулировать механизм отзыва, наказов, отчетов депутатов муниципальных собраний и выборных должностных лиц внутригородских муниципальных образований города) — замена косвенной системы выборов руководителей внутригородских муниципальных образований на непосредственное избрание населениемвведение в действие на территории г. Москвы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Закон не учитывал специфики городов федерального значения, закрепляя общие, единые для всех субъектов Российской Федерации принципы организации местного самоуправления. Однако проблемы, возникавшие при реализации его положений, заставляют внести в него ряд дополнений. К таковым было бы правильно отнести:

— в городах федерального значения в соответствии с их уставами и законами могут создаваться не выборные городские органы местного самоуправления, а внутригородские муниципальные образования;

— местное самоуправление на внутригородских территориях г. Москвы осуществляется при сохранении единства городского хозяйства в соответствии с уставом и законами данного субъекта Российской Федерации;

— в целях сохранения единства городского хозяйства предметы ведения находящихся на территории города федерального значения муниципальных образований, в том числе установленные федеральным законом, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов определяются законом данного субъекта Российской Федерации;

— объединение или преобразование внутригородских муниципальных образований, установление или изменение их территорий осуществляются законами г. Москвы в соответствии с уставом и с учетом мнения населения соответствующих территорий;

— население городских поселений, входящих в состав территории г. Москвы как субъектов Российской Федерации (например, г. Зеленоград), не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления;

— на город федерального значения распространяются общие положения Закона об общих принципах организации местного самоуправления о том, что: а) осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускаетсяобразование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускаетсямуниципальные образования (включая и внутригородские муниципальные образования) имеют муниципальную собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления;

— кроме того, Правительству г. Москвы, устанавливая порядок образования на своей территории внутригородских муниципальных образований, необходимо руководствоваться конституционным положением о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

4. Целесообразно было бы разделить полномочия в городском округе между муниципальным Собранием (на нормотворческие, организационно-кадровые, контрольные и иные по выполнению функций местного самоуправления) и муниципалитетом (местной администрацией) (на полномочия в сферах собственности и финансов, социально-культурной, взаимодействия с органами муниципальной власти и государственной власти, защиты и регулирования прав несовершеннолетних жителей, защиты и регулирования прав отдельных групп жителей).

Представляется необходимым, чтобы на страницах журналов «Власть», «Эксперт», «Профиль», газет «Российская газета», «Аргументы и факты» и др. присутствовала постоянная рубрика, рассказывающая об истории развития и деятельности органов местного самоуправления г. Москвы. Знание положительных и негативных процессов в их деятельности поможет избежать повторения ошибок, даст новый импульс в работе муниципальных органов г. Москвы и других субъектов РФ.

5. Исходя из исторического опыта становления и развития органов местного самоуправления, автору диссертационного исследования представляется необходимым практическая реализация законодательных предложений в сфере культуры, науки и образования:

— разработать закон г. Москвы «О государственной политике в сфере культуры, искусств и кинематографии»;

— принять закон г. Москвы «О библиотечном деле».

6. Практическая значимость диссертации заключается в том, что выводы, полученные в ходе исследования, можно использовать в регулировании и практике деятельности внутригородских муниципальных образований городов федерального значения, и прежде всего в городе Москве, муниципальными образованиями в других субъектах России, усовершенствовании взаимоотношений между системами государственной и муниципальной власти.