Институционализация правового регулирования территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного Федерального округа

Актуальность темы

исследования. Становление местного самоуправления как демократического института является важным элементом общего процесса демократизации и практической реализации принципов построения гражданского общества и правового государства в Российской Федерации. Без обеспечения эффективного функционирования муниципальной власти в рамках обособленной территории невозможно достичь эффективности системы управления государством в целом. Упорядоченное распределение муниципальной власти по населенным пунктам, группам населенных пунктов (в границах сельсоветов, поссоветов), а также по районам, городам обеспечивает территориальная организация местного самоуправления.

В формировании местного самоуправления в Российской Федерации вопросы его территориальной организации оказались в числе наиболее сложных. Конституция Российской Федерации 1993 года в качестве территориальной основы местного самоуправления определила «городские и сельские поселения» и «иные территории». В дальнейшем территориально-поселенческая парадигма организации местного самоуправления получила свою конкретизацию в главе 2 Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 154-ФЗ 1995 года) и законодательстве субъектов Федерации.

Так, например, в Карачаево-Черкесской республике, Республике Калмыкия и Республике Адыгея было закреплено право на осуществление местного самоуправления в границах только населенных пунктов (городов, поселков городского типа, станиц, аулов, сел)1- в Волгоградской области, Республике.

1 Закон Карачаево-Черкесской республики «О местном самоуправлении в Карачаево-Черкесской республике» от 20.12.1996 года (с последующими изм. и доп.) // Правовая система «КонсультантПлюс». Информационный банк Карачаево-Черкесская республика.- Закон Республики Адыгея «О местном самоуправлении» от 8.10.1997 № 54 (в ред. Законов РА от 5.07.1999 № 131, от 27.11.2000 № 211, от 25.06.2002 № 71), пп.1 п. 1 ст.1 // Правовая система «КонсультантПлюс». Информационный банк Республика АдыгеяЗакон Республики Калмыкия от 23.09.1996 года № 46−1-3 «О местном самоуправлении в Республике Калмыкия» // Правовая система «КонсультантПлюс». Информационный банк Республика Калмыкия.

Ингушетия и Ставропольском крае1 — в границах населенных пунктов и административно-территориальных единиц2. В Краснодарском крае фактически существовала двухуровневая структура муниципальных образований, однако Устав Краснодарского края и Закон «О местном самоуправлении в Краснодарском крае» вообще не закрепляли территории муниципальных образований. В Ростовской области территориями муниципальных образований стали территории районов, городов областного значения, а также территории частей городов областного значения4.

Такое разнообразие территориальной организации местного самоуправления в целом носило искусственный характер, не учитывало специфику поселенческих (сельских, городских) и территориальных муниципальных образований, различия в полномочиях органов местного самоуправления в зависимости от размеров территории и численности населения, что в дальнейшем не позволило экономически и финансово обеспечить самостоятельность и реальность решения вопросов местного значения.

С принятием Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 131-Ф3 2003 года) в подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации, входящих в состав Южного Федерального округа, началась масштабная реформа территориальной организации местного самоуправления с целью формирования новой однотипной многоуровневой ее модели. Следствием этого стало уточнение и приведение в соответствие большого массива законодательства субъектов Российской Федера.

1 На момент принятия Федерального закона № 131-ФЭ 2003 года фактически в Ставропольском крае сложилась поселенческая модель местного самоуправления (из 290 муниципальных образований лишь одно было образовано в составе города краевого значения и района).

2 Закон Кабардино-Балкарской Республики «О местном самоуправлении в Кабардино-Балкарской Республике» от 18.10.1995 № 21-РЗ (в ред. Законов Кабардино-Балкарской Республики от 10.04.2001 № 22-Р3,21.06.2003 № 56-РЗ- 26.06.2004 № 16-РЗ). Ст. 13.

3 Устав Краснодарского края (в ред. от 06.06.2005 N 882-КЗ) — Закон Краснодарского края «О местном самоуправлении в Краснодарском крае» от 22.11.1995 года № 18-кз (в ред. Закона Краснодарского края от 01.11.2001 г. № 413-КЭ) // Правовая система «КонсультантПлюс». Информационный банк Краснодарский край.

4 Закон Ростовской области «О местном самоуправлении в Ростовской области» от 15.01.1996 года № 9-ЗС (ред. от 29.12.2003 N 87-ЗС) // Правовая система «КонсультантПлюс». Информационный банк Ростовская область. ции, принятие соответствующих законов о порядке установления границ муниципальных образований, о голосовании по вопросам изменения границ муниципальных образований, о преобразовании муниципальных образований и др.

Опыт реализации положений Федерального закона № 131-ФЭ 2003 года в ряде регионов Южного Федерального округа, особенно в Ставропольском крае1, нуждается в обобщении и глубоком анализе. Необходимо как можно раньше выявить возникающие проблемы, выработать пути к их решению, в отдельных случаях внести в действующее законодательство необходимые изменения и дополнения. К сожалению, приходится констатировать, что наиболее важные проблемы муниципального территориального устройства до сих пор остаются за пределами правового решения, что сдерживает развитие местного самоуправления, порождает различного рода правовые коллизии.

Признавая, что формирование действенной эффективной организации муниципальной власти возможно только при условии существования эффективной системы правового регулирования ее территориальной организации, основанной на однозначных концептуальных подходах и четком понятийном аппарате, представляется актуальной и своевременной постановка проблемы институционализации правового регулирования территориальной организации местного самоуправления субъектах Российской Федерации.

Степень научной разработанности темы. Различные аспекты проблемы формирования территориальных основ местного самоуправления исследовали С. А. Авакьян, JI.B. Акопов, Г. В. Атаманчук, Г. В. Барабашев, О. В. Берг, Н. С. Бондарь, В. Ф. Бурьянов, В. И. Бутов, О. Н. Ванеев, Ю. С. Васютин, В. И. Васильев, Т. А. Васильева, И. В. Выдрин, А. Г. Гладышев, H.A. Емельянов, A.A. Замотаева, Н. И. Захаров, В. Г. Игнатов, А. Н. Кокотов, C.B. Корсакова, М. А. Краснов, O.E. Кутафин, В. А. Лапина, В. Я. Любовного, A.M. Медведев, В. И. Михайлов, B.C. Мокрый, И. В. Мухачев, Е. Е. Некрасов, И. И. Овчин.

1 В Ставропольском крае в порядке эксперимента Федеральный закон № 131-ФЭ в полном объеме вступил в законную силу с 01 января 2005 года, поэтому большая часть мероприятий, предусмотренных переходными положениями указанного Федерального закона, была выполнена в течение 2004 года. ников, А. Н. Писарев, А. И. Попов, Н. В. Постовой, A. JL Слива, O.A. Савранская, М. С. Семенова, A.A. Сергеев, О. Г. Соловьев, Ю. А. Тихомиров, В. И. Фадеев, М. З. Фейгин, В. А. Черепанов, К. Ф. Шеремет, Е. С. Шугрина, E.H. Щен-дригин, Ю. Л. Шульженко, Б. С. Эбзеев и др.

Работы указанных авторов существенно обогатили науку муниципального права в исследовании концепции и научно обоснованных подходов в формировании территориальных основ местного самоуправления.

Вместе с тем, в современной юридической литературе пока не имеется специальных работ, посвященных постановке и исследованию вопросов ин-ституционализации правового регулирования территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации с учетом положений Федерального закона № 1Э1-ФЗ 2003 года.

Не исследована и практика реализации процедур, обеспечивающих реформирование территориальной организации местного самоуправления в современных условиях в соответствии с требованиями Федерального закона № 1Э1-ФЗ 2003 года. Это негативно сказывается на процессе реформирования местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, в том числе и находящихся в пределах Южного Федерального округа.

Объектом исследования является система общественных отношений, складывающихся по поводу институционализации правового регулирования территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, находящихся в границах Южного Федерального округа, в условиях реализации Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года.

Предметом исследования выступают проблемы институционализации правового регулирования территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, находящихся в границах Южного Федерального округа.

Цель и задачи исследования

Цель диссертационной работы состоит в выработке концептуальных подходов к институционализации правового регулирования территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, находящихся в границах Южного Федерального округа, в соответствии с положениями Федерального закона № 131-ФЭ 2003 года.

В соответствии с этой целью определены и конкретные задачи исследования:

1. Определить понятие института территориальной организации местного самоуправления и концептуальные подходы к институционализации его правового регулирования в субъектах Российской Федерации;

2. Определить понятийный аппарат, посредством которого институционализируется территориальная организация местного самоуправления в Федеральном законе № 131-ФЭ 2003 года и законах субъектов Российской Федерации, находящихся в границах Южного Федерального округа;

3. Исследовать многоуровневый механизм правового регулирования территориальной организации местного самоуправления на предмет его современного состояния, проблем и перспектив совершенствования;

4. Выявить факторы, влияющие на процесс реформирования территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, находящихся в границах Южного Федерального округа;

5. Сформулировать понятие и раскрыть содержание принципов территориальной организации местного самоуправления;

6. Выявить особенности институционализации поселений как особого вида муниципальных образований, муниципальных районов как особого рода муниципальных образований второго уровня и городских округов как особого рода городских поселений;

7. Раскрыть содержание муниципального территориального процесса;

8. Обосновать специфику и проблемы реализации муниципальных территориальных процедур в субъектах Российской Федерации, находящихся в границах Южного Федерального округа, в ходе реализации соответствующих положений Федерального закона № 131-ФЭ 2003 года;

9. Сформулировать научно обоснованные предложения по совершенствованию правовых норм, закрепляющих территориальную организацию местного самоуправления;

10. Предложить авторское понимание закономерностей, перспектив и тенденций реформирования территориальной организации местного самоуправления.

Методологическая основа исследования. Общей методологической основой диссертационного исследования явились современные научные методы (общие, частные специальные), в том числе диалектический, системный, исторический, комплексный, сравнительно-правовой, формально-юридический, социологический, статистический и др.

Научная новизна работы заключается в том, что автором формулируются и раскрываются концептуальные подходы к институционализации правового регулирования территориальной организации местного самоуправления в соответствии с положениями Федерального закона № 131-ФЭ 2003 года и практикой их реализации в субъектах Российской Федерации, находящихся в границах Южного Федерального округа. В таком объеме и под таким углом зрения исследование данной проблемы на диссертационном уровне проводится впервые.

На защиту выносятся следующие новые и содержащие элементы нового положения:

1. На основе положений Федерального закона № 131-ФЭ 2003 года обосновывается значение выделения института территориальной организации местного самоуправления как важнейшего условия институционализации правового регулирования местного самоуправления в субъектах Федерации.

2. Территориальная организация местного самоуправления представляет собой упорядоченное устройство муниципальной власти в целях обеспечения ее эффективного функционирования в рамках обособленной территории с четко установленными границами. Устройство муниципальной власти достигается посредством: 1) обособления территориальных структур местного самоуправления, 2) определения их места в системе других публично-территориальных образований.

3. Институционализация правового регулирования территориальной организации местного самоуправления осуществляется посредством раскрываемых в диссертации понятий: «муниципальное образование», «поселение», «муниципальный район», «городской округ», «населенный пункт», «территория муниципального образования», «размер территории поселения», «состав территории муниципального образования», «граница муниципального образования», «черта поселения», «межселенная территория», «прилегающая территория», «общность территории». Анализ их содержания позволил сделать вывод о необходимости приведения в соответствие смыслового значения терминов, используемых в Федеральном законе № 131-ФЭ 2003 года и законах субъектов Федерации, теоретическому содержанию этих понятий.

4. В работе дана оценка перераспределения полномочий по определению территориальной организации местного самоуправления между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЭ 2003 года. Предлагается детализировать в законах субъектов Российской Федерации вопросы отнесения территории муниципального образования к категории труднодоступной местностиуточнения критериев пешей и транспортной доступностиконкретизации условий наделения городского поселения статусом городского округаустановления особенностей правового статуса поселений, территориальной основой которых являются курортные города и поселки и др.

5. Диссертант, уточняя объект и предмет правового регулирования муниципального территориального устройства, приходит к выводу о необходимости выделения в институте территориальной организации местного самоуправления материальных и процессуальных норм, что позволит точнее определить пределы и возможности институционализации правового регулирования территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации.

6. Уточняется существующая система принципов территориальной организации местного самоуправления с учетом положений Федерального закона № 131-ФЭ 2003 года. Диссертант полагает возможным закрепление в законодательстве и использование при определении муниципального территориального устройства отдельных неписанных («надпозитивных») принципов территориальной организации местного самоуправления. В качестве основного неписанного принципа территориальной организации местного самоуправления формулируется и раскрывается принцип учета финансово-экономической достаточности муниципальных образований.

7. На основе анализа вопросов институционализации правового регулирования статуса муниципальных образований — поселений (городских, сельских), муниципальных районов, городских округов — сформулированы критерии определения границ и состава их территории. Предлагается институционализировать муниципальные образования как поселенческие, поселенческо-территориальные (односеленные, многоселенные поселения) и территориальные (полипоселенческие). Обосновывается, что сложная территориальная организация местного самоуправления позволяет субъектам Российской Федерации оптимально регламентировать муниципальное устройство с учетом экономических, социальных, исторических, географических, национальных и других особенностей конкретных территорий.

8. Муниципальный территориальный процесс — это совокупность законодательно закрепленных процедур установления и изменения границ муниципального образования, принятия решений о создании поселений, муниципальных районов, преобразования муниципальных образований, в том числе наделения городского поселения статусом городского округа. Предусмотренные в Федеральном законе № 131-ФЭ 2003 года процедуры, опосредующие изменения территории муниципальных образований, нуждаются в уточнении и, прежде всего, с целью обеспечения гарантий учета мнения населения, что станет важным шагом в направлении совершенствования института территориальной организации местного самоуправления.

9. Диссертант обосновывает необходимость учета сформировавшейся системы административно-территориального деления субъекта Российской Федерации при осуществлении реформы территориальной организации местного самоуправления, однако при этом возможно применять гибкий подход, отражающий современную социально-экономическую ситуацию в субъекте Федерации.

10. Процесс институционализации правового регулирования территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, находящихся в границах Южного Федерального округа, идет к завершению, однако далек от совершенства. В диссертации предложен ряд мер по устранению выявленных недостатков.

Научная и практическая значимость исследования определяется сделанными в ходе исследования научными выводами и разработанными на их основе предложениями, направленными на совершенствование территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, находящихся в границах Южного Федерального округа. В диссертации решен ряд вопросов, связанных с институционализацией ее правового регулирования, определен понятийный аппарат, посредством которого осуществлена ее институционализация в Федеральном законе № 131-ФЭ 2003 года и специальных законах субъектов Российской Федерации, находящихся в границах Южного Федерального округа. Кроме того, практическая значимость исследования обусловлена выработкой научно обоснованных предложений по порядку осуществления муниципальных территориальных процедур в субъектах Российской Федерации, находящихся в границах Южного Федерального округа, в ходе реализации соответствующих положений Федерального закона № 131-ФЭ 2003 года.

Материалы диссертационного исследования могут быть использованы для последующих научных исследований в данной области, а также при разработке и совершенствовании нормативных правовых актов федерального и регионального законодательства по вопросам территориальной организации местного самоуправлениякроме того, в учебном процессе при преподавании курса муниципальное право, спецкурсов, посвященных вопросам реформирования территориальной организации местного самоуправления в современных условиях.

Апробация результатов исследования. Основные результаты исследования изложены на Всероссийской научно-практической конференции «Западноевропейская цивилизация и Россия: общее и особенное» (Ставрополь, 2003), региональной научно-практической конференции «Социальное образование: традиции, проблемы, перспективы» (Армавир, 2003), Всероссийской научной конференции молодых ученых, аспирантов и студентов «Перспектива — 2004» (Нальчик, 2004), Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы становления гражданского общества на Юге России» (Армавир, 2004), V Российской научно-методической конференции «Наука и образование в условиях глобализации» (Сочи, 2004), региональной научно-практической конференции «Проблемы становления гражданского общества на Северном Кавказе» (Армавир, 2005). Материалы исследования нашли отражение в научных публикациях автора, опубликованных в научных журналах и сборниках научных трудов. Положения и выводы диссертации используются в учебном процессе в рамках преподавания муниципального права.

Структура и объем работы. Цели и основные задачи, поставленные в диссертационном исследовании, определили его структуру, которая включает в себя введении, три главы, объединяющие восемь параграфов, заключение, список использованной литературы, приложения.

Однако выводы некоторых авторов1, о том, что в силу приведенной выше нормы все городские поселения, имеющие на указанное время статус городов (поселков) регионального (республиканского, краевого, областного) значения, автоматически становятся городскими округами, если не будут лишены своего статуса по установленной процедуре, представляются необоснованными, поскольку здесь игнорируется одно из обязательных условий — отсутствие либо наличие надлежащего разграничения полномочий в случаях, когда в границах территории одного муниципального образования имеются другие муниципальные образования.

Об «автоматическом» признании с 1 января 2006 года статуса городского округа за соответствующим городским поселением можно говорить толь-Ф ко при совокупности трех условий:

• наличие статуса муниципального образования у городского населенного пункта на 8 октября 2003 годаотсутствие на 30 апреля 2003 года соответствующего разграничения полномочий;

• не принятие по тем либо иным причинам закона субъекта Российской Федерации об ином статусе городского населенного пункта.

1 Отчет по теме «Подготовка рекомендаций по реализации требований новой редакции Федерального закона „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“ к формиро-ф ванию территорий муниципальных образований и структур органов местного самоуправления» (работа выполнена Федеральным государственным научным учреждением «Российский научный центр государственного и муниципального управления») размещен на сайте — www economy gov.ru.

В части требований к формированию территорий городских округов Федеральным законом № 131-Ф3 2003 года установлено, что в границах городского округа как городского поселения могут находиться один город или один поселок с прилегающей территорией, а также сельские населенные пункты, не имеющие статуса муниципальных образований.

Обратим внимание, что если состав территории поселения отрегулирован Федеральным законом № 131-Ф3 2003 года, то понятие «прилегающая территория», которое содержится в определении городского поселения, этим Федеральным законом не раскрыто. Это привело к попыткам создания городских округов в границах районов.

Условиями наделения городского поселения статусом городского округа в других случаях является наличие сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

Некоторые авторы считают противоречивыми положения Федерального закона № 131-ФЭ 2003 года, связанные с порядком наделения городского поселения статусом городского округа или лишения такого статуса1. Логика их рассуждений следующая:

• с одной стороны, в части 3 статьи 84 Федерального закона № 131-Ф3 2003 года сказано, что городские поселения, являющиеся на 8 октября 2003 года муниципальными образованиями, являются городскими округами (в силу закона). Лишение статуса округа возможно только при соблюдении требований части 7 статьи 13 этого же Федерального закона, т. е. только с согласия населения, выявленного путем голосования, и не допускается при отсутствии согласия на такое изменение. Поэтому механизм защиты городов от лишения.

1 Рекомендации по формированию территорий муниципальных образований // Муниципальная власть.-2004.-№ 1.-С. 53. их статуса городского округа и перевода в разряд поселений, вроде бы, существует.

• с другой стороны, в части 2 статьи 11 Федерального закона № 131-Ф3 2003 года указано, что наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации при наличии в качестве одного из условий «сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) закрепленных за ними вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий». И указанный Федеральный закон ничего не говорит о том, как поступать в случае, если такие условия отсутствуют. Между тем, прилегающие к городу сельские территории, как правило, не имеют своей развитой инфраструктуры и опираются на инфраструктуру города.

На основании этих рассуждений делается вывод, что это может служить поводом для инициирования субъектами Российской Федерации процесса массового перевода городов в статус поселений. Есть тому примеры и в правоприменительной практике. Так, в Ставропольском крае в ходе реформы территориальной организации местного самоуправления предполагалось не наделять статусом городского округа ни один городской населенный пункт, даже краевой центр — город Ставрополь.

Действительно, Федеральный закон № 131-Ф3 2003 года предусматривает право субъектов Российской Федерации принимать законы о наделении городских поселений статусом городского округа либо о лишении этого статуса. Однако при этом субъекты Российской Федерации ограничены требованиями, установленными частью 2 статьи 11 и статьей 13 указанного Федерального закона.

Из общего правила часть 3 статьи 84 Федерального закона № 131-Ф3 2003 года делается исключение: некоторые городские поселения получают статус городского округа не в силу наделения их законом субъекта Российской Федерации таковым статусом, а в силу самой этой нормы (в силу закона). Однако наличие у городского поселения статуса муниципального образования на 8 октября 2003 года является условием необходимым, но отнюдь не достаточным, чтобы попадать под действие этой нормы, и делать вывод о том, что все городские поселения, являющиеся на день вступления закона в силу муниципальными образованиями, являются городскими округами в силу закона, нельзя.

В параграфе 2.3. главы второй диссертационного исследования мы установили, что о приобретении с 1 января 2006 года городским населенным пунктом статуса городского округа в силу закона можно говорить только в случае выполнения в совокупности трех условий (они являются необходимыми и достаточными): наличие статуса муниципального образования у городского населенного пункта на 8 октября 2003 годаотсутствие на 30 апреля 2003 года соответствующего разграничения полномочийне принятие до 1 февраля 2005 года по тем либо иным причинам закона субъекта Российской Федерации об ином статусе городского населенного пункта.

Следовательно, для определения круга городов, которые могут стать 1 января 2006 года городскими округами в силу закона, необходимо из числа городов, имеющих на 8 октября 2003 года статус муниципального образования, исключить города:

• находящиеся на территориях, где отсутствует такая схема территориальной организации местного самоуправления, когда в границах территории одного муниципального образования имеются другие муниципальные образования;

• находящиеся на территориях, где вышеуказанная схема применена, но до 30 апреля 2003 года принят соответствующий закон субъекта Российской Федерации о разграничении полномочий между указанными в ней муниципальными образованиямив) в отношении которых законом субъекта Российской Федерации до 1 февраля 2005 года установлено, что они не являются городскими округами (иной статус). При этом ссылка на соответствие требованиям части 2 статьи 11 и части 7 статьи 13 при установлении законом субъекта Российской Федерации «иного», содержащаяся в части 3 статьи 83 Федерального закона № 131-Ф3 2003 года, в том виде, в котором она написана представляется не столько запретом, сколько определенным ориентиром для субъектов Российской Федерации при установлении законом «иного».

Итак, анализ проблем, связанных с реализацией процедур, обеспечивающих реформирование территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного Федерального округа, позволил установить прямую зависимость объема и содержания проводимых мероприятий в рамках территориальной реформы местного самоуправления в каждом субъекте Российской Федерации от существующей в нем на момент принятия Федерального закона № 131-ФЭ 2003 года той или иной модели территориальной организации местного самоуправления. В субъектах Российской Федерации, избравших районную модель, стоит задача формировании муниципальных образований в городских и сельских поселениях. Субъекты Российской Федерации, избравшие поселенческую модель, должны организовать местное самоуправление в крупных территориальных единицах — районах и городских округах. В субъектах Российской Федерации, применивших смешанную модель, необходимо проведение работы по ревизии существующих муниципальных образований на предмет соответствия их требованиям, предъявляемым Федеральным законом № 131-Ф3 2003 года, к соответствующих типам муниципальных образований.

Особо ценным представляется опыт Ставропольского края, поскольку в данном субъекте Российской Федерации не только определили границы и виды муниципальных образований в соответствии с положениями Федерального закона № 131-ФЭ 203 года, но и применительно к новой территориальной организации местного самоуправления реализовали ряд организационных мероприятий (сформировали органы местного самоуправления, в том числе путем проведения выборов, приняли уставы вновь образованных муниципальных образований, внесены изменения в уставы существующих муниципальных образований и т. д.), а также осуществили масштабную реформу межбюджетных отношений, что позволило выявить ряд пробелов и противоречий, как в федеральном, так и региональном законодательстве, и предложить собственные механизмы разрешения этих противоречий1.

1 Подробнее см.: Материалы российской конференции «О ходе эксперимента по реализации Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЭ „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“ на примере Ставропольского края и Новосибирской области» 21−23 апреля 2005 года. — Кисловодск, 2005. — 165 с.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

В Федеральном законе № 154-ФЗ 1995 года не были определены конкретные территориальные формы реализации конституционного права на местное самоуправление, что привело к искажению не только принципов местного самоуправления, но и его конституционных основ. Типичным стало постепенное укрупнение муниципальных образований, а значит ослабление связи населения с властью.

С принятием Федерального закона № 131-Ф3 2003 года предстоит большая и планомерная работа по его реализации. В соответствие с этим законом предстоит подготовить большое количество законодательных актов, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.

Субъектам Российской Федерации необходимо подготовить не только ряд новых законодательных актов, но и внести изменения и дополнения в действующие правовые акты, вплоть до принятия их в новой редакции. В первую очередь, это коснется законов об организации местного самоуправления в субъектах Федерации.

В большинстве субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного Федерального округа, была проведена интенсивная работа по институционализации правового регулирования территориальной организации местного самоуправления1.

Полностью законодательная база подготовлена в Краснодарском крае, Ростовской и Волгоградской областях. На стадии завершения территориальная реформа местного самоуправления в Карачаево-Черкесской Республике, Республиках Калмыкия и Северная Осетия — Алания. В Республике Дагестан и Кабардино-Балкарской Республике вновь образованных муниципальных образований нет, в связи с этим законы об установлении границ вновь образованных муниципальных образований, об определении их статуса не принимались. В.

1 Исключение составили Республика Ингушетия и Чеченская республика. тоже время законодательство этих республик было приведено в соответствие с положениями Федерального закона № 131-ФЭ 2003 года. Так, в Дагестане приняты республиканские Закон от 29 декабря 2004 г. № 43 «О местном самоуправлении в Республике Дагестан» и Закон от 13 января 2005 г. № 6 «О статусе и границах муниципальных образований Республики Дагестан». В Кабардино-Балкарии приняты Закон от 17 февраля 2005 г. № 12-рз «Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики», Закон № 13-рз «О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике" — на стадии подписания находится Закон «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Кабардино-Балкарской Республики и признании утратившими силу законодательных актов Кабардино-Балкарской Республики, устанавливающих полномочия органов местного самоуправления».

Особо отметим процессы, происходящие в Ставропольском крае. Напомним, что в Ставропольском крае в порядке эксперимента Федеральный закон № 131-Ф3 в полном объеме вступил в законную силу с 01 января 2005 года, поэтому большая часть мероприятий, предусмотренных переходными поло-, жениями указанного Федерального закона, была выполнена в течение 2004 года. В рамках территориальной реформы местного самоуправления было принято более 50 краевых законов, в том числе и Закон Ставропольского края от 04.07.2003 № 24-кз (ред. от 20.06.2005) «О порядке установления границ муниципальных образований Ставропольского края"1. Государственная Дума Ставропольского края разработала и приняла Постановление от 02.10.2003 № 572-Ш ГДСК «О порядке разрешения споров (разногласий) по вопросам установления границ муниципальных образований Ставропольского края». С февраля по сентябрь 2004 года принято 49 законов края, которыми уста.

1 Закон Ставропольского края от 04.07.2003 № 24-кз (ред. от 20.06.2005) «О порядке установления границ муниципальных образований Ставропольского края» // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края, — № 15(117). — 2003. — Ст. 2831.

2 Постановление Государственной Думы Ставропольского края от 02.10.2003 № 572-Ш ГДСК «О порядке разрешения споров (разногласий) по вопросам установления границ муниципальных образований Ставропольского края» // Ставропольская правда. — № 230 (23 078). — 22.10.2003 года. новлены границы всех 290 существовавших муниципальных образований края. Законопроекты вносили представительные органы местного самоуправления муниципальных образований, схематические карты и описания границ готовились на основе материалов кадастрового деления, согласовывались со всеми смежными муниципальными образованиями и проходили экспертизу в аппарате Правительства края, министерстве жилищно-коммунального хозяйства, строительства и архитектуры края, министерстве имущественных отношений края, краевом комитете по земельным ресурсам и землеустройству. 1 октября 2004 года приняты, внесенные Губернатором края, законы края «Об установлении границ муниципальных районов Ставропольского края» от 04.10.2004 № 89-кз1, «О наделении муниципальных образований Ставропольского края статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района» от 04.10.2004 № 88-кз (ред. от 31.12.2004)2.

В большинстве указанных субъектов Российской Федерации при определении границ муниципальных образований за основу приняты сложившиеся границы уже существующих муниципальных образований и административно-территориальных единиц. Наиболее устойчивыми границами являются территориальные границы районов. В настоящее время в указанных субъектах Российской Федерации не существует проектов пересмотра границ муниципальных районов и административно-территориальных единиц районного уровня.

Таким образом, процесс институционализации правового регулирования территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, находящихся в границах Южного Федерального округа, идет к завершению, однако далек от совершенства.

1 Закон Ставропольского края от 04.10.2004 № 89-кз «Об установлении границ муниципальных районов Ставропольского края» // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. -№ 22.-30.11.2004.-Ст. 4085.

2 Закон Ставропольского края от 04.10.2004 N 88-кз (ред. от 31.12.2004) «О наделении муниципальных образований Ставропольского края статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района» // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. — № 22. -30.11.2004.-Ст. 4084.

Во-первых, установление и изменение границ и статуса муниципальных образований проводится в нарушение процедур, предусмотренных Федеральным законом № 131-ФЭ 2003 года. Так, во многих субъектах Российской Федерации (Краснодарский край, Ростовская область, Краснодарский край, Карачаево-Черкесская республика и др.) при установлении границ вновь образуемых муниципальных образований согласие населения либо вообще не было получено, либо было получено, но не непосредственно у населения, а через представительные органы местного самоуправления, что не только прямо противоречит процедуре, предусмотренной законом, но и положениям статьи 131 Конституции Российской Федерации и правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации. При принятии подобного рода решений в некоторых субъектах Российской Федерации (Краснодарский край, Астраханская область) в обоснование своей позиции ссылались на известное мнение Правового управления Центральной избирательной комиссии1 о допустимости получения согласия населения на такие преобразования не непосредственно, а через соответствующие представительные органы местного самоуправления.

Во-вторых, нередки случаи необоснованного отказа в наделении статусом городского округа существующих муниципальных образований — городских поселений, обладающих сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросов местного значения и исполнения ими отдельных переданных государственных полномочий. Как показывает практика, при нынешнем нечетком законодательном регулировании условий образования городских округов, «субъективизма» при решении вопроса о наделении (не наделении) городского поселения статусом городского округа не избежать, так как соответствующий закон принимается.

1 Письмо ЦИК от 07.06.2004 г. № 01−23/4256 «Об основных вопросах связанных с реализацией Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». // «Правовая база «КонсультантПлюс». органами государственной власти субъектов Российской Федерации и, зачастую, данное решение не определяется объективированными критериями.

В-третьих, при установлении границ и территорий муниципальных образований допущены юридико-технические неточности (неточности в текстовом и схематическом описании границ, отсутствие данных о существующих границах, отсутствие градостроительной и землеустроительной документации при установлении границ муниципальных образований и т. д.), которые в будущем способны привести к юридическим коллизиям и судебным спорам.

Наконец, в законодательстве многих субъектов Российской Федерации отсутствует четкое разграничение системы понятий и процедур, обеспечивающих возможность самостоятельного независимого существования муниципального устройства и административного территориального устройства. Такая ситуация позволяет путем изменения административного территориального устройства изменять муниципальное устройство, не прибегая к обязательным процедурам предусмотренным Конституцией Российской Федерации и Федеральными законами для изменения территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. Исключение составляют лишь Ставропольский край (Закон Ставропольского края от 04.07.2003 № 24-кз (ред. от 20.06.2005) «О порядке установления границ муниципальных образований Ставропольского края»), Краснодарский край (Закон Краснодарского края от 24 марта 1997 года № 71-КЗ «О территориях муниципальных образований в Краснодарском крае, порядке их реорганизации или упразднения, установления и изменения границ» (в ред. от 23 июля 2003 года)) и Волгоградская область (Закон Волгоградской области «О порядке образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований в Волгоградской области», однако он не может применяться в части, противоречащей положениям Федерального закона № 131-Ф3 2003 года).

Таким образом, мы вынуждены констатировать, что задачу институцио-нализации правового регулирования территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации пока еще нельзя считать полностью решенной. ф В заключении, следует указать и на то, что характер настоящей работы и ее объем не дал возможности в полной мере рассмотреть все аспекты заглавной проблематики. Не вызывает сомнения тот факт, что по мере накопления нового практического материала в связи с дальнейшей реализацией во всех субъектах Российской Федерации в полном объеме Федерального закона № 131-ФЭ 2003 года появится необходимость дополнительных теоретических разработок этой важной проблемы.