Правовое регулирование валютными ограничениями в Российской Федерации

Актуальность темы

исследования. Российское валютное право имеет сравнительно небольшую историю развития. Видимо это является основной причиной неопределенности его многих основных категорий. Вместе с тем такая неопределенность имеет негативное влияние на практику применения валютного законодательства. Для внесения ясности в терминологический аппарат валютного права проводились многие исследования. В новом законе.

0 валютном регулировании и валютном контроле эти проблемы были учтены и нашли свое отражение.

Однако вопрос так и остался открытым в отношении таких категорий, как валютное регулирование, валютный контроль и валютные ограничения. В доктрине существуют разные подходы к их определению и соотношению. Так, ряд авторов рассматривают валютные ограничения как часть валютного контроля (особенно за рубежом)1. Отдельные авторы даже отождествляют их2. В российской доктрине есть позиции, согласно которым некоторые мероприятия валютного контроля рассматриваются в качестве валютных ограничений3. Такая теоретическая разобщенность затрудняет изучение валютных ограничений.

В российской теории валютного права, как будет показано ниже, существует несколько подходов к валютным ограничениям. При этом виды валютных ограничений, которые выделяются различными авторами, часто не совпадают друг с другом. Также отметим, что до вступления в силу Федерального закона от 10.12.2003 г. № 17Э-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» 4 (далее — Федеральный закон № 173-Ф3) во многих работах по валютному праву, в которых рассматривались и валютные.

1 Среди российских авторов можно выделить следующую работу: Международные валютно-кредитные и финансовые отношения / Л. Н. Красавина и др. — М.: Финансы и статистика, 1994. — С. 192.

2 Mikesell, Raimond F. Foreign Exchange in Postwar World / Raimond F. Mikesell. NY: The 20lh century fund, 1954.-C. 59.

3 Хаменушко, И. В. Об изменениях в валютном законодательстве / И. В. Хаменушко // Налоговый вестник. -2004.-№ 6.-С. 163.

4 О валютном регулировании и валютном контроле: Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. № 173-Ф3 (с изм. на 21.07.2005 г.) // СЗ РФ. — 2003. — N 50. — Ст. 4859- Российская газета. — 2005. — N 156. ограничения, вопрос выделения видов действующих в Российской Федерации ограничений нередко вообще оставался без внимания, основной причиной чего, на наш взгляд, является неопределенность в их понятии и признаках.

Такое положение вызвало у автора интерес к рассматриваемой теме и побудило провести настоящее исследование. Тем более что с принятием в Российской Федерации нового закона о валютном регулировании и валютном контроле в систему валютных ограничений были внесены значительные изменения.

В целом следует отметить, что эта система стала намного более отчетливой. Прежде всего, за счет того, что законодатель изменил подход к установлению валютных ограничений. Если ранее, вопросы установления валютных ограничений во многих случаях были переданы на уровень подзаконных актов, то теперь, по общему правилу, органы валютного регулирования могут ввести только те валютные ограничения, которые предусмотрены в Законе, и в рамках, установленных законодателем. Кроме того, в России в системе валютных ограничений произошли значительные изменения. Появились новые ранее не применявшиеся валютные ограничения (требования резервирования). Ранее действовавшие валютные ограничения претерпели изменения. В отношении их применения возникают некоторые вопросы, которым должно быть уделено соответствующее внимание.

Автор также считает, что в российской теории валютного права недостаточно внимания уделялось вопросам международно-правового регулирования валютных отношений5. Здесь, прежде всего, следует рассмотреть вопрос о возможности прямого действия Статей Соглашения о Международном валютном фонде (далее — Соглашение МВФ) в Российской.

5 На это также обращал внимание И. В. Цветков См.: Цветков, И. В. Внешнеторговые сделки: Правоприменительная практика: Практическое пособие / И. В. Цветков. — М.: ИД ФБК-ПРЕСС, 2001. — С. 7475.

Федерации, так как наша страна подписала статьи Соглашения и вступила в МВФ в 1992 г., а согласно действующим правовым нормам международные договоры являются составной частью российской правовой системы и могут применяться непосредственно. На практике были случаи, когда арбитражные суды применяли положения этого Соглашения. Однако, по мнению автора настоящего исследования, допускали при этом существенные ошибки.

Россия как член Международного валютного фонда (далее — МВФ) приняла на себя ряд международных обязательств, среди которых следует особо отметить обязательства по ст. VIII, разд. 2 (а), 3 Соглашения. В соответствии с ними Россия не может ограничивать текущие международные платежи и переводы без согласия Фонда, должна не допускать множественность валютных курсов и дискриминационные практики. Невыполнение этих обязательств может осложнить отношения с МВФ, повлечь применение санкций. В связи с этим представляет интерес анализ, принятых Россией международных обязательств в отношении валютных ограничений, а также положений действующего валютного законодательства с целью выявления предусмотренных законом ограничений, установление которых должно осуществляться с учетом требований Соглашения МВФ.

Степень разработанности темы исследования. Теме валютных ограничений уделялось определенное внимание в научных исследованиях. Н. М. Артемов в рамках диссертационного исследования «Валютное регулирование в Российской Федерации» в одном из параграфов рассматривал и «систему валютных ограничений (виды)"6. В работе была исследована система валютных ограничений, рассмотренная на основании применявшихся в тот период нормативно-правовых актов.

На наш взгляд, валютные ограничения нуждаются в дальнейшем изучении и теоретическом осмыслении. Для чего и предпринято настоящее.

6 Артемов, Н. М. Валютное регулирование в Российской Федерации: автореф. дис.. докт. юр. наук / Н. М. Артемов — Москва, 2002. — С. 27. исследование. Кроме того, систему валютных ограничений следует рассмотреть и с учетом произошедших в нормативно-правовых актах изменений.

Среди работ отечественных и зарубежных авторов, в которых рассматривались вопросы валютных ограничений, следует выделить следующие.

В одной из работ рассматривался вопрос пределов нормотворческой деятельности органов валютного регулирования. Авторы на основании анализа положений Федерального закона № 17Э-ФЗ в качестве таковых указали на недопустимость установления требования о получении индивидуальных разрешений, а также возможность установления требования предварительной регистрации только в случаях, предусмотренных в законе7. Вместе с тем, следует выделить и другие пределы нормативно-правового регулирования валютных ограничений, которые установлены не только законом о валютном регулировании, но и Конституцией Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации, Соглашением МВФ. Кроме того, Федеральный закон № 173-Ф3 содержит и иные границы установления валютных ограничений органами валютного регулирования.

В работах ряда авторов выделялись отдельные признаки валютных ограничений. А. Ю. Лисицин указывал на следующий признак: валютные ограничения устанавливаются в отношении таких объектов гражданских правоотношений, как национальная валюта и ценные бумаги, а также валютные ценности, в том числе иностранная валюта8.

Е.Ф. Васильев выделял направленность валютных ограничений на концентрацию валютных ресурсов в распоряжении государства, их распределение, уравновешивание платежного баланса и поддержание.

7 Дорофеев, Б. Ю. Валютное право России: Учебное пособие / Б. Ю. Дорофеева, Н. Н. Земцов, А.В. ПушинМ.: Издательство НОРМА, 2005. — с. 49.

Постатейный комментарий к Федеральному закону «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности». Комментарий к ст. 39 / А. Н. Козырина, Ю. А. Афанасьева, Е. А. Богданова и др. — Электрон, ст. — Справочно-правовая система КонсультантПлюс: комментарии законодательства. стабильного курса национальной валюты, а также проводил различие между валютными ограничениями и валютным контролем9.

На необходимость проведения различия между мерами активного (валютными ограничениями) и пассивного контроля указывали и некоторые зарубежные авторы (Вернер Ф. Эбке, Ирвинг Фридман). Через первые происходит активное вмешательство государства в свободу покупать и продавать валюту, вторые предназначены для сбора статистической и иной информации о совершаемых операциях.

В зарубежной доктрине также указывалось на необходимость принятия во внимания целей установления валютных ограничений. Как отмечал Джозеф Голд, правила валютных законов не являются валютными ограничениями, если цель их установления не связана с защитой валютно-финансового положения страны.

Цель и задачи исследования

Целью настоящего исследования является комплексный анализ категории валютные ограничения, анализ существующих в настоящее время теоретических противоречий и выработка собственных подходов по их разрешению, выявление практических проблем применения валютных ограничений и подготовка рекомендаций по их устранению. Для достижения поставленной цели автор предполагает решить следующие основные задачи:

— определить соотношение категорий валютные ограничения и валютный контроль, для чего необходимым является обращение к истории их возникновения;

— проанализировать существующие в российской доктрине подходы к определению валютных ограничений, а также предложенные различными авторами определения, установить признаки валютных ограничений и критерии для их отграничения от других мер государственно-правового.

9 Васильев, Е.Ф. Валютно-финансовый кризис и международное право / В. Е. Васильев. — М.: Междунар. отношения, 1982.-С. 130−132. воздействия, на основании которых сформулировать собственное определение валютных ограничений;

— установить соотношение валютных ограничений и порядка совершения валютных операций;

— выявить границы государственно-правового вмешательства в сферу частных отношений путем установления валютных ограничений;

— определить основные виды действующих в Российской Федерации валютных ограничений.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования является совокупность общественных отношений, возникающих в валютно-финансовой сфере. Предметом исследования являются нормативно-правовые акты, посредством которых осуществляется регулирование валютных отношенийсудебная и арбитражная практика по вопросам применения валютного законодательстваакты международно-правового характера по вопросам, относящимся к валютной сфере.

Методологическая основа исследования. В ходе проведенного исследования применялись следующие методы: сравнительно-исторический, формально-догматический, сравнительно-правовой и другие методы, широко применяемые в гуманитарных науках.

Теоретическая основа исследования. В основу диссертационного исследования были положены работы отечественных и зарубежных авторов: Д. Г. Алексеева, Н. М. Артемова, С. М. Борисова, Е. Ф. Васильева, Маргарет де Врис, Е. Ю. Грачевой, Дж. Голда, Б. Ю. Дорофеева, А. В. Емелина, Н. Н. Земцова, JI.H. Красавиной, А. Ю. Лисицина, Р. Н. Любимовой, Раймонда Майксела, Ф. А. Манна, С. В. Пыхтина, Н. В. Сапожникова, Д. С. Узойкина, Л. И. Фрея, Ирвинга Фридмана, Л. Д. Хамагановой, И. В. Хаменушко, Х. Р. Шамсиева, Вернера Ф. Эбке, Пола Эйнзига, A.M. Эрделевского и др.

Научная новизна исследования. Диссертация является одним из первых комплексных финансово-правовых исследований правового регулирования валютными ограничениями в Российской Федерации. На основе исследования нормативно-правовых актов, научной литературы, правоприменительной практики автором предпринята попытка определения категории валютных ограничений. Выделены и систематизированы их признаки, а также критерии, позволяющие отделить валютные ограничения от других мер государственно-правового воздействия. Для отделения валютных ограничений от валютного контроля автором предложен функциональный критерий, для отделения валютных ограничений от торговых — объектный критерий, для отделения валютных ограничений от мер конфискационного характера — целевой критерий.

В диссертации автор ставит и рассматривает проблему установления валютных ограничений с точки зрения соответствия порядка установления валютных ограничений подзаконными нормативно-правовыми актами органов валютного регулирования условиям ограничения прав частных лиц, предусмотренных Конституцией Российской Федерации и Гражданским кодексом Российской Федерации. Кроме того, дается оценка роли Соглашения МВФ для установления валютных ограничений в стране.

В работе рассматриваются действующие в Российской Федерации валютные ограничения с учетом произошедших в валютном законодательстве изменений. В диссертации сформулированы новые выводы и предложения, направленные на совершенствование валютного законодательства, устранение выявленных противоречий и неопределенностей.

Основные положения и выводы исследования, выносимые на защиту: 1. В российском праве валютные ограничения следует четко отделять от валютного контроля. Для разграничения следует применять функциональный критерий, в соответствии с которым назначение валютных ограничений состоит в оказании воздействия на процессы образования, распределения и использования валютных ресурсов, а мероприятия валютного контроля предназначены для обеспечения соблюдения валютного законодательства, в том числе, валютных ограничений. При этом ряд валютных ограничений могут выполнять контрольную функцию, а некоторые мероприятия валютного контроля могут перерастать в валютные ограничения.

2. Валютные ограничения следует отличать от торговых ограничений, которые могут иметь те же цели и те же последствия. Для разграничения этих мер следует применять объектный критерий, в соответствии с которым к валютным ограничениям относятся только те правила, которые прямо ограничивают права на совершение операций национальной валютой, внутренними ценными бумагами и валютными ценностями.

3. Используемый в валютном законодательстве термин «порядок» совершения валютных операций, следует рассматривать как систематизированный набор правил. Среди этих правил есть специальные требования — валютные ограничения. В отличие от иных правил совершения валютных операций валютные ограничения препятствуют (ограничивают возможности) совершению операций с национальной валютой и ценными бумагами, а также валютными ценностями.

4. Установление валютных ограничений должно быть направлено на достижение целей, указанных в ч. З ст. 55 Конституции Российской Федерации и п. 2 ст. 1 Гражданского кодекса Российской Федерации. Среди целей, обозначенных в этих статьях, установлению валютных ограничений может соответствовать обеспечение обороны страны и безопасности государства.

5. Статьи Соглашения о Международном валютном фонде имеют косвенное влияние на правовое регулирование валютных ограничений в Российской Федерации, а его положения, возлагающие на Россию обязательства в отношении установления валютных ограничений, не могут рассматриваться как непосредственно действующие.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. В рамках настоящей диссертации проведена работа, направленная на выявление практических и теоретических проблем в отношении валютных ограничений, подготовлены предложения по решению возникших вопросов. Выдвинуты теоретические положения, которые могут быть использованы при подготовке проектов нормативно-правовых актов.

Содержащиеся в работе выводы могут послужить основой для дальнейших исследований в области валютного права. На основе разработанных теоретических положений могут быть подготовлены учебные материалы и пособия по теме валютных ограничений.

Выводы и предложения, содержащиеся в настоящей работе, могут быть использованы в практической юридической деятельности. В работе содержатся также комментарии к существующей судебной практике и правовым положениям, которые могут быть использованы практикующими юристами.

Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена и одобрена на кафедре международного и конституционного права Петрозаводского государственного университета. Основные положения диссертации отражены в опубликованных автором статьях. Автором разработан и читается спецкурс «Правовое регулирование валютными ограничениями в Российской Федерации». Обобщенный в диссертации материал используется автором в лекциях по предмету «Финансовое право», которые проводятся на юридическом факультете Петрозаводского государственного университета. Некоторые результаты исследования прошли апробацию в научно-практических конференциях аспирантов и соискателей.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, библиографии.

Заключение

.

Несмотря на либерализацию валютных отношений, стремление российских властей к достижению полной конвертируемости рубля к 2007 г. валютные ограничения остаются и будут продолжать применяться в нашей стране. Кроме того, история развития валютных ограничений в зарубежных странах показывает, что государства неоднократно возвращались к использованию этих мер в случае политических и экономических кризисов. В связи с этим валютные ограничения, посредством которых государство вмешивается в сферу интересов частных лиц, ограничивает их права, требуют соответствующего внимания.

В ходе проведенного исследования было установлено, что в российской теории валютного права отсутствует единое представление о том, что собой представляют эти меры. Большая неопределенность существует и по поводу выделения отдельных видов валютных ограничений. Для того чтобы решить эти вопросы, в настоящем исследовании была предпринята попытка установить признаки валютных ограничений, критерии их отделения от других мер государственно-правового воздействия. По результатам проведенной работы было сформулировано следующее определение: валютные ограничения — правила, в том числе запреты, обязанности и пределы реализации прав (лимиты), препятствующие совершению операций с национальной валютой и ценными бумагами, а также валютными ценностями, посредством которых государство регулирует образование, распределение и использование валютных ресурсов на территории страны (резидентами и нерезидентами) и за рубежом (резидентами) в целях защиты валютно-финансового положения, обеспечения национальной безопасности, выполнения международных обязательств.

Таким образом, валютные ограничения следует отделять от мероприятий валютного контроля. Назначением первых является регулирование процессов образования, распределения и использования валютных ресурсов резидентами и нерезидентами. Вторые предназначены для обеспечения соблюдения требований валютного законодательства, в том числе и валютных ограничений.

Кроме того, валютные ограничения следует выделять из иных правил совершения валютных операций, так как валютными ограничениями являются только те правила, которые препятствуют совершению операций с национальной валютой и ценными бумагами, а также валютными ценностями, ограничивают круг возможных операций с этими объектами.

Валютные ограничения следует отделить и от ряда мер государственно-правового воздействия, которыми также могут ограничиваться права на валютные ценности, но при этом имеющими иные нежели валютные ограничения цели. Основная цель валютных ограничений — защита валютно-финансового положения страны. Для достижения этой цели государство может брать на себя международные обязательства, заключать международные договоры, в которых могут содержаться нормы, ограничивающие права физических и юридических лиц по совершению валютных операций. Кроме того, валютные ограничения применяются во время вооруженных конфликтов и в рамках международных организаций.

Валютные ограничения отделяются и от торговых ограничений. Несмотря на то, что торговые ограничения могут иметь одни и те же цели, что и валютные ограничения, а также одни и те же последствия, эти меры отличаются друг от друга по объекту регулирующего воздействия.

С учетом выделенных признаков были определены следующие основные виды действующих в Российской Федерации валютных ограничений: требование репатриации, требование обязательной продажи, требование резервирования, требование осуществления операций с использованием специального счета, требование осуществления операций через счет в уполномоченном банке, запрет совершения валютных операций между резидентами, количественные ограничения ввоза, вывоза и переводов национальной валюты и внутренних ценных бумаг, а также валютных ценностей.

Особенностью регулирования валютных отношений в странах, где национальная валюта нуждается в поддержке государства, в том числе с использованием таких мер, как валютные ограничения, является то, что такое регулирование часто требуется корректировать в зависимости от складывающейся обстановки. При этом регулирование должно быть достаточно оперативным. Поэтому, как правило, полномочия по установлению и введению валютных ограничений передаются на подзаконный уровень.

Такая же ситуация имеет место и в России. Причем до принятия Федерального закона № 173-ФЭ, большая часть валютных отношений (как правило, операции движения капиталанередко, текущие валютные операции) ограничивались подзаконными актами Банка России. Такой порядок установления валютных ограничений вызывал обоснованные сомнения в доктрине в отношении соответствия таких валютных ограничений требованиям Конституции Российской Федерации и гражданского законодательства.

С принятием Федерального закона № 173-ФЭ порядок установления валютных ограничений изменился. Теперь возможные виды валютных ограничений предусмотрены на уровне закона, а на уровень органов валютного регулирования переданы только полномочия по их введению и определению отдельных элементов в установленных законом пределах.

Вместе с тем ряд положений закона сохранили некоторую неопределенность. Так, до внесения изменений Федеральным законом № 90-ФЗ в закон «О валютном регулировании и валютном контроле», в последнем содержалась бланкетная норма (ч.5 ст. 15), которая передавала полномочия по установлению порядка ввоза и вывоза национальной валюты Банку.

России. При этом ранее Банк России устанавливал количественные ограничения такого ввоза и вывоза. Используемая в ч. З ст. 11 Федерального закона № 17Э-ФЗ формулировка также допускает возможность появления не предусмотренных законом ограничений на уровне подзаконных актов.

С учетом реализуемого в законе подхода, направленного на определение пределов установления валютных ограничений и возможных ограничительных мер на уровне закона, а также для исключения возможности появления не предусмотренных законом ограничений в его положения следует внести изменения, а именно последнее предложение части 2 ст. 5 изложить в следующей редакции: «Органы валютного регулирования не вправе вводить ограничения, не предусмотренные настоящим Федеральным законом». Согласно действующему в настоящий момент положению части 2 ст. 5 органы валютного регулирования не вправе вводить не предусмотренные законом ограничения только в случае установления требования об использовании специального счета.

Отметим также противоречие, существующее между некоторыми положениями валютного законодательства и ст. 861 Гражданского кодекса Российской Федерации в части требований, предъявляемых к физическим и юридическим лицам, по совершению валютных операций через уполномоченные банки. Для того чтобы устранить это противоречие, ч. З ст. 10 Федерального закона № 173-ФЭ следует дополнить предложением следующего содержания: «расчеты в валюте Российской Федерации с участием физических лиц — нерезидентов, не связанные с осуществлением ими предпринимательской деятельности, могут совершаться в наличном порядке». Такое же положение следует внести и в ч.2 ст. 14 Федерального закона № 173-Ф3.

В отношении физических лиц — резидентов также следует дополнить ч. З ст. 14 Федерального закона № 173-Ф3 пунктом следующего содержания: «8) расчетов физических лиц — резидентов в валюте Российской Федерации, не связанных с осуществлением ими предпринимательской деятельности».

Российская Федерация как страна-член МВФ приняла на себя ряд международно-правовых обязательств. Согласно ст. 8, разд. 2 (а) Соглашения МВФ Россия не должна ограничивать международные платежи и переводы по текущим операциям без согласия Фонда. Среди возможных ограничений, предусмотренных Федеральным законом № 17Э-ФЗ, и которые могут попасть под действие этой статьи, можно выделить правила ст. 8 (в отношении краткосрочных кредитов) и ст. 11 (в отношении купли-продажи иностранной валюты в целях осуществления текущих валютных операций). Несоблюдение принятых обязательств может повлечь применение санкций.

Вместе с тем положения Соглашения МВФ имеют лишь косвенное влияние на установление валютных ограничений, так как предназначены для регулирования отношений государств-членов Фонда, а не частных лиц.