Формирование и развитие государственной контрактной системы в субъекте Российской Федерации

Задача создания государственной контрактной системы была поставлена Президентом РФ в Послании о бюджетной политике на 2010;2012 годы. Эта система должна стать действенным инструментом концентрации материальных, трудовых ресурсов и научного, промышленного потенциала для осуществления научно-технических, инновационных, социально-экономических программ развития страны. Для реализации этой стратегической цели необходим новый виток в процессе трансформации взаимоотношений государства и рынка на основе качественного изменения институтов государственного регулирования, инструментов и технологий реализации государственных функций, в том числе институтов и механизмов системы государственных закупок как неотъемлемой части общественного регулирования.

В настоящее время, закупочная деятельность остается синонимом неэффективности и многочисленных злоупотреблений. На рынке закупок для государственных нужд расходуется до 6 трлн. руб. бюджетных средств, заключается 10 млн. контрактов, при этом коррупционная составляющая оценивается в 20%. Для снижения уровня коррупции и повышения эффективности государственных закупок недостаточно просто поправить базовый закон № 94-ФЗ о госзакупках, необходимо создать адекватную систему удовлетворения потребностей государства в товарах, работах и услугах. Мировой опыт свидетельствует, что данные потребности удовлетворяются наиболее полно, если все процедуры государственного заказа встроены в единую институциональную среду. И такой должна стать новая государственная контрактная система, имеющая целью формирование оптимальных условий для размещения и реализации заказов при смещении центра тяжести от контроля за процедурами к контролю за результатом.

В федеративном государстве, каким является Россия, государственная контрактная система приобретает статус федеральной. В тоже время существенную роль в ее формировании играют регионы. На современном этапе Минэкономразвития РФ разработало программу пилотных проектов в субъектах Российской Федерации по формированию контрактной системы. Значительный положительный опыт становления системы формирования, распределения и исполнения городского заказа, который может и должен учитываться как на федеральном, так и региональном уровнях, накоплен в столице страны — Москве. При этом, несмотря на специфику столичного мегаполиса, московская практика регулирования во многом доступна для использования и органами власти других регионов. Таким образом, актуальность темы исследования определяется необходимостью комплексного развития основных направлений, институтов и практических инструментов формирования и развития государственной контрактной системы в России, а также путей ее более эффективной реализации на уровне субъектов Федерации.

Степень научной разработанности проблемы. Вопросы формирования и развития государственной контрактной системы, в том числе на региональном уровне и с учетом взаимодействия государства и бизнеса в рамках ГЧП, представлены во многих исследованиях отечественных и зарубежных ученых. Базовые положения теоретико-методологического характера по данным направлениям исследований сформулированы в трудах Л. И. Абалкина, П. И. Бурака, Е. М. Бухвальда, С. Д. Валентея, В. Г. Варнавского, А. В. Виленского, А. Г. Гранберга, P.C. Гринберга, А. Г. Зельднера, Я. И. Кузьминова, Н. В. Нестеровича, В. И. Ресина, Ю. В. Росляка, В. И. Смирнова, И. И. Смотрицкой, Д. Е. Сорокина, В. П. Федоровича, A.B. Шаронова, Е. Г. Ясина и др. Зарубежные авторы, исследовавшие вопросы контрактных отношений — Р. Коуз, П. Самуэльсон, Дж. Стиглиц, Д. Норт, J1. Мизес, О. Уильямсон, Дж. Ходжсон и др.

Вместе с тем, в имеющихся исследованиях еще недостаточно уделяется внимания наиболее актуальным, приоритетным задачам государственной контрактной системы и той роли, которую может сыграть в их решении региональное звено управления. Не до конца также выявлены особые возможности в сфере государственного регулирования, которыми обладает группа наиболее высокоразвитых регионов страны (в частности, г. Москва), механизмы и инструменты в перспективе составляющие модель государственной контрактной системы.

Область диссертационного исследования соответствует следующим пунктам паспорта специальности 08.00.05 «Экономика и управление народным хозяйством»: п. 3.16 — Региональная социально-экономическая политикаанализ особенностей и оценка эффективности региональной экономической политики в Российской Федерации, федеральных округах, субъектах Федерации и муниципальных образованияхп. 3.17 — Управление экономикой регионов. Формы и механизмы взаимодействия федеральной, региональной, муниципальной власти, бизнес-структур и структур гражданского общества. Функции и механизмы управления. Методическое обоснование и разработка организационных схем и механизмов управления экономикой регионовоценка их эффективности.

Объектом исследования являются организационно-экономические механизмы формирования и развития государственной контрактной системы в субъектах РФ.

Предметом исследования выступают экономические отношения между различными уровнями государственной власти и институтами гражданского общества, возникающие в ходе реализации государственных контрактов в субъектах РФ.

Целью диссертационного исследования является развитие теоретических и методологических подходов к формированию государственной контрактной системы на субфедеральном уровне и разработка комплекса методических и практических рекомендаций по повышению эффективности контрактной системы закупок с акцентом на усиление в ней роли регионального звена управления. Для достижения указанной цели в работе был определен следующий круг задач:

— 7- исследовать сущность и роль контрактных отношений в сфере государственных закупок и на этой основе раскрыть теоретические и институциональные аспекты развития государственной контрактной системы на субфедеральном уровне.

— обосновать теоретические и практические подходы к формированию государственной контрактной системы, базирующиеся на анализе процесса планирования, размещения и исполнения государственного (регионального) заказа как объекта государственного регулирования;

— исследовать проблемы и особенности закупок инновационной продукции и разработать предложения по стимулированию инновационной функции закупок;

— определить систему взаимодействия субъектов и партнеров в контрактной системе на основе государственно-частного партнерства;

— на основе анализа опыта г. Москвы разработать организационно-экономические основы формирования государственной контрактной системы в субъекте РФ и определить принципы, порядок и механизм взаимодействия органов исполнительной власти в рамках контрактной системы в целях повышения эффективности формирования, размещения и исполнения городского заказа.

Методология исследования. В основу исследования были положены следующие методы: аналитический, экспертных оценок и системно-логический. В работе также применялись статистический, опытно-экспериментальный, прогнозный и другие методы исследования.

Теоретическую базу диссертации составили научные труды, посвященные исследованию форм и методов создания государственной контрактной системы на общегосударственном и региональном уровнях, научно-практические работы по региональной экономике, а также по экономике федеративных отношений и разграничению полномочий в сфере государственного регулирования экономики.

Информационную базу исследования составили материалы Госкомстата РФ и Московского городского комитета по статистике, программные разработки Правительства РФ и Правительства Москвы, Минэкономразвития РФ и других федеральных и региональных ведомств, аналитические материалы научных учреждений РАН, законодательные и нормативно-правовые акты органов государственной власти Российской Федерации и г. Москвы, материалы международных экономических организаций и др.

Научная новизна результатов диссертации заключается в обосновании необходимости формирования и развития государственной контрактной системы как особого института регулирования экономики и разработке путей повышения эффективности формирования, размещения и исполнения государственных контрактов на уровне субъекта РФ, в том числе с учетом специфики и возможностей столичного региона.

Научная новизна диссертационной работы характеризуется следующими основными положениями:

1. Обоснован теоретический подход и институциональные принципы формирования государственной контрактной системы как инструмента государственного регулирования экономики на субфедеральном уровне, базирующийся на развитии контрактных отношений в сфере государственных закупок. Выделены задачи в области государственной контрактной политики, решение которых позволит повысить эффективность государственных закупок.

2. Исследованы особенности развития государственной контрактной системы на региональном уровне, выделены и раскрыты ключевые факторы, влияющие на формирование системы управления закупками. Показано, что действующая нормативная модель бюджетного финансирования ограничивает возможности повышения результативности и экономичности контрактации, даны рекомендации по совершенствованию бюджетного процесса в целях устойчивого финансового обеспечения исполнения государственных городских заказов, реализации долгосрочных региональных программ.

— 93. Определено, что приоритетным направлением развития региональной контрактной системы является использование инновационного потенциала закупок. Выявлены проблемы и сформулированы специфические особенности закупок инновационной продукции и предложен комплекс мер на федеральном и региональном уровне, направленный на создание нормативно-правовой основы для развития инновационной функции государственных закупок, расширения процедур закупок инновационной продукции, введения профессиональной квалификационной экспертизы.

4. Раскрыта роль государственно-частного партнерства как механизма взаимодействия государства и бизнеса в контрактной системе. Показано, что федеральные и региональные органы управления в связке «государстворынок» должны не только обеспечивать работу своих собственных институтов, но и координировать усилия всех партнеров по ГЧП для полного и своевременного удовлетворения общественных потребностей, формирования конкурентного государственного рынка товаров и услуг.

5. На основе анализа опыта г. Москвы разработаны организационно-экономические основы формирования государственной контрактной системы в субъекте РФ, определены принципы, порядок и механизм взаимодействия органов исполнительной власти в рамках контрактной системы в целях повышения эффективности формирования, размещения и исполнения городского заказа. Предложен комплекс мер по децентрализации и «муниципализации» системы управления столичным регионом, обеспечивающий перенос ряда контрактных функций, в том числе функций общественного контроля по определенным видам контрактов, на уровень внутригородских муниципальных районов. Данный механизм может быть использован и для решения общефедеральной задачи создания системы мониторинга и контроля закупочного цикла.

Практическая значимость результатов исследования состоит в том, что сформулированные в нем предложения могут быть использованы в деятельности органов исполнительной власти федерального уровня, а также в работе Правительства Москвы, администраций других регионов и городов России. В этом направлении в диссертации предложены:

— методы сравнительного анализа состояния нормативно-методического обеспечения процессов формирования, размещения и исполнения государственного заказа на федеральном, региональном и местном уровнях;

— варианты уточнения распределения полномочий между различными уровнями государственной власти;

— пути совершенствования организационных процедур формирования и размещения городского заказа;

— предложения по совершенствованию системы управления, а также по взаимодействию государственных органов власти с негосударственными организациями.

Теоретические положения диссертации могут быть использованы в системе повышения квалификации и переподготовки кадров регионального и муниципального звена управления, а также найти применение в соответствующих разделах учебных курсов вузов: «Макроэкономика», «Государственное и муниципальное управление», «Региональная экономика», «Государственное регулирование экономики»,.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации были представлены автором на научно-практической конференции «Государственно-частное партнерство в условиях кризиса: правовые и экономические проблемы» (апрель 2009 г.), 2-й научно-практической конференции «Институты и механизмы функционирования ГЧП» (апрель 2010 г.), круглом столе «Формирование и развитие федеральной контрактной системы» (ноябрь 2011 г.), организованных Институтом экономики РАН и Счетной палатой РФ.

Результаты диссертационного исследования нашли практическое применение в работе Управлений заместителей Мэра Москвы в Правительстве Москвы по социальным вопросам, по образованию и здравоохранению. Разработанные предложения и рекомендации использованы в нормотворческой и методической работе Департамента города Москвы по конкурентной политике при формировании, размещении и организации контроля за исполнением государственного (регионального) заказа для нужд отраслей социальной сферы города.

Публикации. Результаты исследования отражены в 10 публикациях общим объемом 5,0 п. л., в том числе в изданиях, рекомендованных ВАК, — 4 публикации.

Структура и объем диссертации

Диссертационная работа изложена на 145 страницах основного печатного текста, состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии, включающей 117 наименований, и приложений, что отражает цель и задачи исследования. В тексте диссертации содержится 9 рисунков и 5 таблиц.