Субфедеральные долговые обязательства в системе финансирования внутреннего государственного долга: На примере Республики Саха (Якутия)

В результате падения финансовой пирамиды государственных ценных бумаг в 1998 году наиболее актуальным стал вопрос о механизмах дальнейшей политики государства в области внутренних заимствований. Многие экономисты, в этой связи, отмечая отсутствие соответствующих биржевых механизмов заимствования имеющихся денежных ресурсов (главным образом населения), стали обращать пристальное внимание на займы субфедерального уровня при условии их ориентации на реальный сектор экономики. Это связано с тем фактом, что центр тяжести инвестиционной активности в современной экономической ситуации объективно смещается на субфедеральный уровень, поскольку именно региональные власти непосредственно сталкиваются с проблемами жизнеобеспечения производственных объектов и населения. Одновременно встает вопрос об эффективности проводимой политики в области внутренних заимствований на региональном уровне, о влиянии государственной задолженности на процессы, происходящие в экономике регионов и последствиях финансового кризиса, затронувшего и эту сферу государственных финансов.

В последнее время появилось достаточно много исследований в данной области, которые анализируя международный опыт, отмечают наличие негативных тенденций и последствий развития рынка государственных ценных бумаг, выражающийся в неуклонном росте консолидированного государственного долга по отношению к ВВП в большем количестве стран, как федеративных, так и унитарных. Этот рост отразился на процентных ставках по долговым обязательствам и, в ряде стран, на снижении налоговой дисциплины, выразившейся в первичном дефиците бюджета. В то время, как в большинстве случаев дефицит бюджета фиксировался на уровне центрального правительства, в некоторых странах, особенно в федеральных, дефицит и расходы по обслуживанию государственного долга возникли и росли на уровне штатов, провинций, а также на местном уровне.

Рост государственного долга на региональном уровне часто является симптомом неэффективной организации межправительственных фискальных отношений, включая, например, большие вертикальные и горизонтальные дисбалансы, либо отсутствие прозрачных критериев для внутригосударственных трансфертов, что ведет к «выторговыванию» финансовых ресурсов для решения региональных проблем.

Кроме этого, актуальным для многих развитых стран являются вопросы о бремени расходов, которые власти всех уровней через заимствования возлагают на последующие поколения, об ограничении роста доходности рынка ценных бумаг в целях предотвращения перетока капитала в непроизводственный сектор, спада производства продукции, свертывания внутреннего рынка товаров и услуг.

В России вопрос о региональных заимствованиях после августовского кризиса вошел в число приоритетных в финансовобюджетной политике. В центре внимания кроме рынка ГКО и ОФЗ, на который была сделана основная ставка Правительства при финансировании бюджетного дефицита, оказался рынок долговых обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Кардинальное изменение в законодательстве, придание региональным ценным бумагам статуса государственных, равно как и освобождение доходов по ним от налогообложения в предыдущие годы, привлекли на этот рынок многих инвесторов. Однако практика региональных властей в области заимствований во многом повторяла политику федерального правительства, как и в схемах привлечения средств, так и в целях их использования, в связи с чем проблемы, возникшие перед центральным правительством в данной сфере, встали и перед ними.

Недостаточная теоретическая разработка отечественными экономистами проблем финансирования государственного внутреннего долга субъектов Федерации в период переходной экономики представляет собой серьезное препятствие для выработки стратегической политики федерального правительства и местных органов власти в области регулирования региональной государственной задолженности. Таким образом, в настоящее время особо актуальным является исследование особенностей формирования и роста государственного внутреннего долга субъектов Федерации на основе международной теории и практики в данной области, оценка последствий финансового кризиса на долговом рынке, разработка предложений по регулированию и реструктуризации задолженности регионов и методологии управления внутренним государственным долгом.

Особый интерес представляет проблема маркетинга облигационных займов субъектов Федерации, так как тщательное изучение потребностей и предпочтений потенциальных инвесторов позволяет обеспечить оптимальное конструирование условий выпуска облигационного займа и добиться снижения стоимости заимствования. Важной проблемой остается удлинение сроков заимствования на внутреннем рынке, осложняемое неустойчивостью инфляционных ожиданий, недоверием потенциальных инвесторов в надежность государственных ценных бумаг и краткосрочной структурой пассивов отечественной банковской системы и других финансовых институтов.

Проблема развития системы региональных заимствований тесным образом связана с проблемами реализации принципа бюджетного федерализма, сочетания финансовых интересов регионов и принципов макроэкономической политики. В этой связи требует изучения вопросы о формах и границах государственной регулирования системы региональных заимствований.

Для региональных органов власти крайне актуальным является вопрос о наиболее эффективных путях выхода на международные финансовые рынки капитала, формах и методах взаимодействия с зарубежными и отечественными инвестиционными институтами, международными финансовыми организациями.

Решение этих вопросов позволит обеспечить создание необходимых предпосылок формирования благоприятного инвестиционного климата и создать эффективные механизмы привлечения отечественных и иностранных инвестиций в экономику регионов.

В российской экономической литературе впервые проблемы, связанные с государственным долгом, муниципальным долгом в частности, были рассмотрены в работах Н. Тургенева «Опыт теории налогов» (1818), М. Орлова «Опыт теории государственного кредита» (1833), ПМигулина «Русский государственный кредит» (1907), М. Боголепова «Государственный долг: к теории государственного кредита» (1910). Несмотря на такое сравнительно ранее обращение к вопросу государственной задолженности, в современной российской литературе вплоть до 90-х годов вопросы, посвященные государственному внутреннему долгу, практически не рассматривались и не обсуждались. В условиях глубокого экономического кризиса российская теория и практика из-за отсутствия глубоких научных разработок в области государственных финансов оказалась не в состоянии создать адекватную стратегию для решения проблем несбалансированности бюджета, а правительство, соответственно, не было готово к проведению эффективной долговой политики.

В последнее время, особенно после финансового кризиса, появилось достаточно большое количество работ, публикаций и статей как зарубежных авторов, так и российских, посвященных вопросам государственной задолженности. Среди них особо следует отметить работы следующих авторов: Алексеева М. Ю., Галанова В. А., Головачева Д. Л., Гришаева С. П., Жукова Е. Ф., Каратуева А. Г., Клещева Н. Т., Колесникова В. И., Торкановского B.C., Миркина Я. М., Филатова А. А., Фельдмана А. А. и др.

Существенный вклад в становление и развитие российского рынка региональных ценных бумаг внесли работы следующих авторов: Балабанова A.M., Баринова В. Т., Быстрова С. Е., Золотарева B.C., Карпикова Е., Красильниковой Н., Куликова В. Ф., Кролли Л. О., Климовича М, Рубцова В., Серафини Р, Тарачева В., Тышкевича Е., Филь С. И., Шадрина А., и др. Проблемам субнациональных заимствований за рубежом были посвящены работы Джей К. Шим, Джоел, Сигел. О Браейн.

Тем не менее, проблема роста государственной задолженности и ее регулирования до сих пор остается недостаточно проработанной, поскольку до настоящего времени в экономической литературе не существует цельной и комплексной теории государственного долга, среди экономистов до сих пор нет единого мнения по поводу последствий государственного долга для экономики страны в целом и отдельно взятого региона и в существующей литературе практически не освещены вопросы управления внутренним государственным долгом и его влияния на экономику.

Кроме этого в современной экономической литературе отмечается очевидный недостаток в информации, освещающей вопросы функционирования региональных фондовых рынков. В частности, участникам рынка практически недоступна информация о количественных результатах проведения эмиссий субфедеральных и муниципальных ценных бумаг, невозможен централизованный доступ к проспектам эмиссий, зарегистрированных в Министерстве финансов РФ, Отсутствие информационной открытости рынка субфедеральных ценных бумаг значительно сдерживает его качественное развитие и препятствует процессу интеграции региональных фондовых рынков и созданию единого общероссийского рынка субфедеральных и муниципальных ценных бумаг.

В целом, можно утверждать о высокой потребности региональных органов власти и участников фондового рынка в исследованиях, посвященных проблемам развития и функционирования рынка ценных бумаг в России и за рубежом, а также практическим вопросам организации и проведения облигационных займов и использованию механизмов фондового рынка в целях привлечения инвестиций в экономику регионов.

При подготовке диссертации были использованы появившиеся в последнее время статьи и публикации российских экономистов и практиков, работающих в области государственных финансов, государственного долга. Налогово-бюджетной и денежно-кредитной политики. В качестве информационной базы были использованы статистические и аналитические материалы Центрального банка РФ, Министерства финансов РФ и РС (Я), Госкомстата, статистические материалы информационных агентств и специализированных изданий (Интерфакс, Финмаркет, АКДИ и т. д.), материалы научных конференций и семинаров.

Основной целью диссертационной работы явилось комплексное исследование особенностей финансирования внутреннего государственного долга субъектов Российской Федерации, в частности Республики Саха (Якутия), субфедеральными долговыми обязательствами и разработка предложений по оптимизации структуры и регулированию государственной внутренней задолженности регионов в период финансового кризиса.

Для достижения данной цели были поставлены следующие задачи:

— рассмотреть теоретические аспекты внутреннего государственного долга как способа покрытия бюджетного дефицита и выявить недостатки, присущие действующему законодательству и российской практике на современном этапераскрыть специфику воздействия государственной внутренней задолженности на экономику России и одного из ее регионов, а также установить факторы, влияющие на величину государственного долга;

— исследовать процесс региональных заимствований как составную часть бюджетной политики с учетом теоретического и практического опыта государств с рыночной экономикой;

— проанализировать структуру и систему управления государственной задолженности субъектов Российской Федерации и особенности ее формирования в условиях бюджетного федерализма;

— сформулировать и обосновать пути решения проблемы регулирования и управления государственной внутренней задолженности субъектов РФ (на практическом примере Республики Саха (Якутия).

Научная новизна диссертационной работы состоит в следующем: обоснована экономически рациональная структура государственного внутреннего долга путем включения в его состав административной задолженности, характерной для экономики переходного периода и имеющей огромное влияние на состояние бюджета страныпредложено изменение действующего законодательства в части определения критериев разделения государственного долга на внутренний внешний исходя не из признака валюты заимствований, а исходя из источника заимствований — внутренний или внешний кредиторопределены основные факторы, влияющие на допустимые границы внутреннего государственного долга в российских условиях, к которым необходимо относить не только институциональные, психологические и политические ограничения, но качественные характеристики государственной задолженностисформулированы предложения по совершенствованию действующего законодательства, касающегося государственного долга в части его разделения между различными органами власти, а именно выделение понятия субфедерального долгапредложены формы и методы целевого использования субфедеральных займов на финансирование инвестиционных проектов, в частности выпуск облигационных займов с двойным обеспечением, т. е. подкрепляемых помимо бюджетных гарантий, доходами от финансируемых проектовпредложены меры по усовершенствованию контроля со стороны федерального центра за заимствованиями регионова именно ужесточение контроля со стороны федерального центра за несанкционированными выпусками долговых обязательств и внешними займами, а также созданию централизованной автоматизированной системы мониторинга за всеми региональными заимствованиямипредложен алгоритм реструктуризации существующей государственной задолженности Республики Саха (Якутия) с учетом социально-экономических и политических факторов на современном этаперазработаны предложения по совершенствованию системы управления внутренним государственным долгом субъектов Федерации.

Практическое значение работы. Диссертационное исследование может служить теоретической базой для изучения долговой политики государства, формирования государственной задолженности на субфедеральном уровне и механизма финансирования внутреннего государственного долга финансовыми инструментами. Использование представленных в работе схемы реструктуризации существующей государственной задолженности регионов и мер по совершенствованию системы управления государственной задолженностью поможет созданию качественно нового механизма финансирования внутреннего государственного долга на субфедеральном уровне. Результаты исследования доведены до практических рекомендаций, которые могут быть использованы органами власти республик и областей РФ при разработке стратегии и тактики долговой политики, а также специалистами, занимающиеся вопросами субфедеральных заимствований.

Диссертация изложена на 166 страницах машинописного текста, состоит из трех глав, содержит 29 таблиц.

В первой главе «Внутренний государственный долг как один из основных макроэкономических показателей развития страны» раскрыта сущность и состав внутренней государственной задолженности, исследованы проблемы, имеющие место в долговой политике субъектов Российской Федерации, выявлены основные факторы негативного влияния роста ВГД на экономику страны и установления границ государственной задолженности.

Во второй главе «Финансирование внутреннего государственного долга региональными ценными бумагами» проводится анализ формирования и развития рынка региональных ценных бумаг, участвующих в финансировании внутреннего государственного долга субъектов Федерации и зарубежного опыта финансирования дефицита местных бюджетов. Также освещаются вопросы, касающиеся взаимоотношений различных уровней власти в области регулирования региональных заимствований.

В третьей главе «Механизм нормализации финансирования внутреннего государственного долга в Республике Саха (Якутия)» проанализировано и обосновано на статистическом материале кризисное состояние государственного долга Республики Саха (Якутия) и разработаны предложения по реструктуризации существующей государственной задолженности, поставлены задачи по дальнейшему регулированию региональных заимствований и созданию системы управления государственным долгом на региональном уровне.

Заключение

.

В настоящем исследовании предпринята попытка решения проблемы финансирования внутреннего государственного долга субфедеральными долговыми обязательствами. В работе рассмотрены сущность и источники формирования государственного внутреннего долга, исследованы причины кризиса в области управления внутренним госдолгом субъектов Российской Федерации, выявлены основные факторы негативного влияния роста ВГД на экономику страны и установления границ государственной задолженности, проведен анализ формирования и развития рынка региональных ценных бумаг, участвующих в финансировании внутреннего государственного долга субъектов Федерации и зарубежного опыта финансирования дефицита местных бюджетов. Также освещены вопросы, касающиеся взаимоотношений различных уровней власти в области регулирования региональных заимствований, исследовано состояние внутреннего государственного долга Республики Саха (Якутия) и разработаны практические предложения по реструктуризации существующей государственной задолженности и поставлены задачи по дальнейшему регулированию региональных заимствований и созданию системы управления государственным долгом на региональном уровне.

В диссертации показано, что до сих пор не существует единого мнения по поводу определения сущности государственного долга, так как не всегда ясно, что вмещает в себя понятие «государственный долг». На основе анализа различных точек зрения ученых, занимающихся вопросами государственной задолженности, автор делает вывод о том, что под сущностью государственного долга следует понимать совокупность кредитно-финансовых отношений, при которых государство выступает заемщиком, а сумма средств, заимствованных у кредиторов, представляет величину государственного долга.

Кроме этого, в российской теории государственного долга до сих пор нет ясности в вопросах определения критериев разделения государственного долга на внутренний и внешний и включения в его состав административной задолженности. По мнению автора, основополагающим признаком разделения государственного долга на два вида является источник финансирования — внешний или внутренний кредитор. Относительно состава внутреннего долга необходимо отметить, что в условиях переходного периода, административный вид задолженности является одним из наиболее значительных по своему объему показателей и его не включение в состав государственного долга искажает истинное состояние бюджета страны.

Проведенный в работе анализ мирового опыта показывает противоречивость влияния государственной задолженности на экономику. При этом обращает на себя внимание общее снижение эффективности использования государственного регулирования, связанное со многими изменениями, происходящими в последнее время в мировом хозяйстве и экономической политике. Ввиду кризисных процессов, протекающих в России, влияние государственного долга на экономику приобретает несколько иное значение, чем в других странах. В результате чего использование дефицитного финансирования в условиях переходного периода становится достаточно проблематично использовать в качестве инструмента ускорения экономического развития, как это предполагает кейнсианская теория.

Кроме того, процессу формирования и функционирования рынка государственных долговых обязательств, присущи ряд негативных факторов, таких как монополизация финансового рынка и эмпирически наблюдаемый в российской экономике эффект вытеснения частного спроса на инвестиции государственным, сопровождающимся ростом реальных процентных ставок.

Одним из актуальных вопросов является допустимая величина государственного долга, на что до сих пор экономическая наука не может дать однозначного ответа. Установление границ государственной задолженности является «процессом оптимизации»: в зависимости от конкретных условий тот или иной макроэкономический параметр будет являться оптимальным при оценке размеров государственного долга. Тем не менее, по нашему мнению, величина государственного долга во многом зависит от уровня экономического роста: чем выше темпы экономического роста и ниже реальные процентные ставки, тем менее обременительным для государства является использование займов для финансирования своих расходов.

В работе отмечено, что до принятия закона «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» и Бюджетного кодекса эмиссионная деятельность субъектов Российской Федерации практически не регулировалась — было разрешение привлекать финансовые ресурсы посредством займов, процедура никак не описывалась, а на возникающие вопросы эмитентов и инвесторов федеральное правительство реагировало постановлениями ФКЦБ, приказами Минфина и письмами ГНС и Центробанка. И только через шесть лет после регистрации первой эмиссии субфедеральных ценных бумаг в России были приняты нормативные и законодательные акты на федеральном уровне, регулирующие эту сферу деятельности.

В то же время в экономической теории и законодательстве до сих пор сохраняется противоречие в разграничении понятий долга между различными уровнями власти и мере ответственности за него, для устранения которого автором предлагается ввести понятие субфедерального долга, заключающееся в следующем:

Субфедеральный долг — это совокупность долговых обязательств субъекта Федерации перед физическими и юридическим лицами, обеспеченная всем находящимся в собственности субъекта РФ имуществом, составляющим его казну.

Финансовый кризис в полной мере отразился на рынке долговых обязательств субъектов Федерации, которые в своей долговой политике во многом повторяли практику федерального правительства, и, соответственно, совершали те же ошибки. В свете этого, особенно важно изучение зарубежного опыта выпуска долговых обязательств, указывающего, в первую очередь, на необходимость наличия профессиональных навыков, владения методами, инструментами и технологиями на рынке ссудных капиталов.

В работе рассмотрены формы и инструменты государственного внутреннего долга на региональном уровне, как в развитых странах, так и на российском рынке, проведено комплексное исследование всех видов обращавшихся и обращающихся в настоящее время субфедеральных долговых обязательств. Отмечено, что формирование и функционирование рынка субфедеральных долговых обязательств характеризуется рядом особенностей, оказывающих негативное влияние на долговую политику регионов.

Проведенный анализ взаимоотношений федерального центра и региональных органов власти в вопросах финансирования дефицита бюджета в полной мере отражает проблемы бюджетного федерализма. Сочетание значительной бюджетной самостоятельности и отсутствия действенного механизма регулирования и контроля за объемом и уровнем долга, формируемого региональными властями, со стороны федерального правительства представляет серьезную проблему. По мнению автора, политика федерального центра в данной области должна постепенно изменяться в сторону ужесточения контроля над выпуском несанкционированных долговых обязательств, особенно различных «денежных суррогатов», а внешних займов.

Одним из крупнейших эмитентов, обозначивших свое присутствие на рынке субфедеральных долговых обязательств страны, является Республика Саха (Якутия). На основе статистических данных автором проанализировано и обосновано кризисное состояние государственного долга республики, исследованы преимущества и недостатки ценных бумаг, выпущенных регионом, с точки зрения эффективности их эмиссии. В результате выявлен ряд недостатков, присущий выпуску республиканских ценных бумаг, как инструмента финансирования внутренней задолженности, а именно:

— отсутствие четкой и грамотной стратегии дефицитного финансирования;

— недостаточный уровень маркетинга и менеджмента региональных займов;

— закрытость республиканского рынка долговых обязательств;

— отсутствие общепринятых классических схем гарантий погашения долговых обязательств.

Основными задачами, стоящими перед региональными властями в области регулирования государственной задолженности, по мнению автора, являются задачи по созданию эффективной системы управления государственным долгом региона. Меры, необходимые для создания данной системы, включают в себя;

— реструктуризацию существующей республиканской задолженности;

— упорядочивание и оптимизация процесса управленческого учета и отчетности по текущему и прогнозируемому состоянию республиканской задолженности;

— принятие законодательных актов, регулирующих долговую политику региона;

— создание института уполномоченных агентов по работе с государственным долгом.

При разработке стратегии развития финансового сегмента экономики республики в условиях глубокого и затяжного спада производства следует критически пересмотреть установку на полную и любой ценой ликвидацию дефицита бюджета, заменив его задачей оптимизации последнего. В связи с этим, главное внимание предстоит уделить вопросу о целях использования заемных средств, имеют ли они производственное, стимулирующее экономическое развитие или носят потребительский характер.

В среднесрочной перспективе необходимо проводить работу по восстановлению рынка долговых обязательств республики, но с учетом как зарубежного, так и российского опыта. При этом необходимо сделать радикальные шаги к снижению уровня доходности долговых обязательств, удлинению сроков обращения, проработать вопросы о гарантиях погашения задолженности, развития вторичного рынка, принять решение об отказе выпуска нерыночных методов заимствования, в том числе «денежных суррогатов».