Методы регламентации труда государственных служащих федеральных органов исполнительной власти

Актуальность темы

диссертационного исследования обусловлена тем, что успех социально-экономического развития страны прямо зависит от эффективности деятельности госаппарата, которая, в свою очередь, зависит от качества организации и регламентации труда государственных служащих.

Вместе с тем, в настоящее время наряду с положительными экономическими изменениями, такими как рост реальных доходов населения, некоторый подъем производства, увеличение объема инвестиций в промышленность и сельское хозяйство, увеличение грузооборота транспорта и т. п. все еще наблюдается увеличение смертности людей, что является прямым следствием бедностирастет безработица. Так, по данным Госкомстата России, в 2003 году общая численность безработных возросла на 5,4% по сравнению с 2002 годом, причем численность официально зарегистрированных безработных увеличилась на 16,5% (Табл.1). Продолжается деградация социальной инфраструктуры: жилищно-коммунального хозяйства, здравоохранения, дошкольного и общего образования. Эти тенденции вступают в противоречие между собой и, по сути, ведут к социальному кризису российского общества.

Таблица 1.

Основные экономические и социальные показатели Российской Федерации.

2003 г. В%к 2002 г.

Валовой внутренний продукт, млрд. рублей 9716,3 106.7.

Выпуск продукции и услуг базовых отраслей экономики 107,1.

Объем промышленной продукции, млрд. рублей 8498.0 107,0.

Инвестиции в основной капитал, млрд. рублей («оценка) 2183,3 112.5.

Продукция сельского хозяйства, млрд. рублей 1134,5 101.5.

Грузооборот транспорта, млрд. т-км 4269,4 107.4 в том числе железнодорожного транспорта 1664.3 110,2.

Оборот розничной торговли, млрд. рублей 4483.5 108.0.

Внешнеторговый оборот, млрд. долларов США 188,5 125.1.

Реальные располагаемые денежные доходы 114,5.

Начисленная среднемесячная заработная плата одного работника: номинальная, рублей 5512 125.5 реальная 110.4.

Общая численность безработных, млн. человек 6,0 105.4.

Численность официально зарегистрированных безработных, млн. человек 1,6 116.5.

По данным международного агентства Transparency International, показатели России на международном фоне (Рис.1−4) говорят о следующем: Россия находится по индексу коррупции по соседству с Кот д’Ивуар. Гондурасом и Зимбабве, по индексу конкурентоспособности — рядом с Колумбией и Индией, по эффективности правительства — с Грецией и Венесуэлой, по индексу развитости государственных институтов — с Аргентиной и Вьетнамом1.

Место России в мире по индексу коррупции.

82 -92;

II 1 1 1 1 I.

1999 2000 2001 2002 2003.

Место России в мире, но индексу кон куре н тоспособности.

999 2000 2001 2002 2003.

48 46.

40 38.

Место России в мире по эффективности правительства.

47 «7 III и.

Место России в мире по индексу развитости государственных институтов too so 60 • 40 20.

— fft- —в&-—.

61 ГП и и п.

1999 2000 2001 2002 2003.

Рис. 1−4. Показатели России на международном фоне.

Главная причина устойчивости этих показателей заключается в том, что в нашей стране сохраняется значительное отставание в модернизации системы государственного управления по сравнению с качественными изменениями в большинстве отраслей экономики.

1 Исследования фонда Transparency International представляют собой сводку опросов общественного мнения и отражают восприятие коррупции деловыми и академическими кругами, специалистами по оценке рисков, проживающими как в самих странах, так и за их пределами. Впервые опубликованные в 1995 г., данные обобщают результаты 17 исследований общественного мнения, проведенных 13 независимыми организациями.

Проводимая государственная политика по реформированию системы государственной службы направлена на реорганизацию госаппарата, оптимизацию функций государственных ведомств за счет признания избыточности присутствия государства в экономике, а также исключения дублирования функций и полномочий государственных органов всех уровней, что создает предпосылки для изменения всей совокупности нормативной документации, регламентирующей содержание деятельности государственных служащих. На момент отставки правительства в феврале 2004 года из исследованных 5000 функций министерств и ведомств 800 были признаны дублирующимися или избыточными. Органам государственного управления рекомендуется сохранить за собой только такие функции, которые реализуются в общенациональных интересах и расходы на обеспечение которых меньше, чем вероятные общественные потери от их неисполнения.

Анализ нормативной документации, регламентирующей содержание деятельности государственного аппарата на федеральном уровне, показывает, что в ней не определены: стандарты исполнения функций, права и ответственность конкретных должностных лиц, алгоритмы и маршруты рассмотрения каждой категории дел, четкие критерии принятия решений, стандартные сроки их исполнения, порядок работы с информацией и др., т. е. вся совокупность элементов служебных и административных регламентов.

На основе вышеизложенного представляется необходимым совершенствование применяемых и создание дополнительных методических подходов к регламентации труда государственных служащих федеральных органов исполнительной власти, что определяет актуальность диссертационного исследования.

Цели и задачи диссертационного исследования.

Целью исследования является разработка методологических основ регламентации служебной деятельности государственных служащих.

2 Из доклада вице-премьера Бориса Алешина Президенту РФ 13.01.04, опубликованного на http://www.strana.ru/stories/02/01/09/2317/204 399.html федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации на базе развития комплексной системы принципов и улучшения качества регламентации содержания их труда.

Для достижения поставленной цели были сформулированы и решены следующие задачи:

— проанализировать нормативные правовые акты, регулирующие содержание деятельности федеральных государственных служащих;

— провести комплексное исследование теории регламентации содержания деятельности государственных служащих;

— проанализировать и оценить уровень качества нормативной документации, регламентирующей содержание деятельности федеральных государственных служащих;

— изучить и обобщить передовой отечественный и зарубежный опыт по регламентации труда государственных служащих и разработать рекомендации по его применению в отечественных условиях;

— разработать методологические основы по составлению нормативных документов, регламентирующих содержание труда федеральных государственных служащих, направленных на усиление их профессионализма, квалификации и компетенции и обосновать проектные решения с применением разработанной методологии.

Объект исследования. Объектом исследования являются федеральные органы исполнительной власти Российской Федерации.

Предмет исследования. Предметом исследования являются методические подходы, принципы и показатели качества регламентации содержания труда государственных служащих федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации.

Теоретические и методологические основы исследования. Для обоснования выдвинутых на защиту методологических основ регламентации труда государственных служащих федеральных органов исполнительной власти автор изучил и использовал действующие нормативные правовые акты по вопросам содержания регламентации труда государственных служащих федеральных органов исполнительной власти, научные труды отечественных и зарубежных ученых, связанные с темой диссертационного исследования, научные отчеты НИИ труда и социального страхования Минтруда России, материалы научных и научно-практических конференций, информационно-аналитические данные Госкомстата России, публикации в периодической печати. Также использовались методы системного и сравнительного экономического анализа, экспертных оценок и другие.

При подготовке и проведении работы над диссертацией использовались работы следующих ученых: Атаманчука Г. В., Антосенкова Е. Г., Афанасьева В. Г, Волгина Н. А., Глазуновой Н. И., Егорова К. Л., Ереминой В. Н., Житовской И. Г., Зубковой А. Ф., Карловой М. В., Катульского Е. Д., Кибанова А. Я., Кокина Ю. П., Кочергина Е. А, Кочкиной Н. В., Лайкерта Р., Лукьяненко А. Е., Макгрегора Д., Маслова Е. В., Матирко В. И., Моисеева Н. Н, Оболонского А. В., Родиной Л. А., Слезингера Г. Э., Сорокиной Н. В., Серкова А. Е., Столяровой В. А., Холодовой Е. В., Файоля А., Яковенко Е. Г., Яковлева Р. А. и др.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в следующем:

В результате комплексного исследования теоретических, методических и практических проблем совершенствования содержания деятельности федеральных государственных служащих разработаны новые методические подходы и система принципов регламентации содержания труда государственных служащих, включающие как ранее сформулированные: комплексностьцелостность и полноту охвата сфер деятельности органагибкость закрепляемых отношенийвозможность выбора метода выполнения функций, подфункций, процедур, операций, действий исполнителяминадежностьперсональную ответственность за определенный участок работыэкономичность и эффективностьобязательность наличия критериев качества проводимой регламентациитак и дополнительные, в том числе: мотивацию труда, направленную на достижение конечных показателей профессиональной деятельности государственного служащегоротацию кадров, определяющую вертикальное и горизонтальное перемещение государственного служащего в рамках одного федерального органасамостоятельность, характеризующуюся независимым подходом госслужащего к способам достижения поставленных руководством целейэтичность, включающую требования обязательного следования государственных служащих нормам морали, что должно способствовать повышению уровня культуры государственной службы в целом и формированию у населения доверия к органам государственного управлениянематериальную компенсацию, т. е. оказание психологической и иной поддержки государственным служащим для ликвидации стрессовых ситуаций и устранения негативного отношения к выполняемой работе и др.

Уточнено содержание критериев повышения качества регламентации содержания труда федеральных государственных служащих, которые определяются: полнотой обоснования перечня целей, задач, функций, прав и ответственности госслужащихналичием типовых научно-обоснованных норм на выполнение работыопределением перечня вопросов, по которым госслужащие вправе и обязаны самостоятельно принимать решения и участвовать в принятии решенийнормативным закреплением периодического пересмотра регламентирующих документовустановлением критериев ответственности за неисполнение и некачественное исполнение госслужащим своих обязанностейналичием показателей эффективности и результативности деятельности госслужащего.

В отличие от имеющихся методических подходов при оценке результативности профессиональной деятельности государственных служащих федеральных органов исполнительной власти в диссертации разработано методическое положение о том, что она определяется степенью удовлетворения потребностей населения в соответствующих видах услуг, оказываемых государством.

Обоснована зависимость социально-экономических показателей сферы (отрасли) экономики от состояния качества регламентации деятельности соответствующего федерального ведомства.

Разработаны методические рекомендации и типовые решения по формированию должностных (служебных) регламентов для некоторых должностей государственной службы.

Практическое значение.

Разработанные в диссертации методы и принципы регламентации труда федеральных государственных служащих призваны способствовать решению общенациональной проблемы — повышению эффективности работы органов государственного управления и могут быть применимы к государственным служащим всех уровней и ветвей власти, а также к работникам негосударственных организаций.

Предложения диссертации были обсуждены на научно-практических семинарах по вопросам государственной службы Российской Федерации и использованы в учебно-методических пособиях НИИ труда и социального страхования Минтруда России, в подготовке которых участвовал диссертант, в том числе:

1. Зарубежный опыт регламентации труда государственных служащих. -М.: НИИ труда и социального страхования, 2004 г. (3 п.л.).

2. Функции и технология государственного управления. — М.: НИИ труда, 2001 г. (1,2 п.л.).

3. Нормативное регулирование содержания труда государственных служащих. — М.: НИИ труда, 2001 г. (0,3 п.л.).

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Проведенные исследования в области нормативно-организационной регламентации содержания труда государственных служащих федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации позволяют сделать следующее заключение.

В условиях укрепления рыночной экономики возрастает роль государства как механизма регулирования социально-экономической сферы, развития общественных институтов и производительных сил.

Усиление роли государства связано с его функцией обеспечения экономического развития страны. Как правило, те страны, которые позднее встали на путь индустриализации или иных крупномасштабных технологических и экономических преобразований, имеют более обширный государственный сектор и более развитое государственное регулирование экономики93. Государство выступает локомотивом преобразований, аккумулируя целенаправленные усилия на техническое перевооружение отраслей, научные программы, рост инвестиций, структурную политику.

Можно выделить несколько направлений государственного вмешательства в экономику, среди них: денежное регулирование как безусловная прерогатива государствасоздание и поддержание правовой базы рыночных отношений, включая законодательную защиту частной собственности и прав потребителейподдержание конкурентной среды и меры, направленные на недопущение монополизации экономикипроизводство общественных благ, включая услуги образования, фундаментальной науки, реализацию задач по обороне страны, правоохранительной деятельности и т. д.- минимизация негативных побочных эффектов от рыночной деятельности, в частности деятельность по охране окружающей средыпреодоление чрезмерной социальной дифференциации в обществе, поддержка социально уязвимых групп населения.

При этом все более важным становится участие государства в выработке и обеспечении реализации национальных приоритетов, особенно в социально-экономической сфере.

В числе приоритетов можно выделить несколько главных: во-первых, это стабилизация роста, выработка сбалансированной макроэкономической политики с целью достижения устойчивого развития с учетом социальных требований. Во-вторых, содействие росту производительности труда через осуществление инновационной политики, прежде всего по ускоренному развитию НТР и в первую очередь фундаментальной науки, поддержки информационных технологий. В-третьих, всемерное содействие развитию образования и повышению квалификации рабочей силы, усилению его влияния на экономический рост и уровень жизни населения. В-четвертых, обеспечение социальной функции государства через оптимизацию программ в сфере пенсионного и медицинского страхования, поддержка семейных ценностей. В-пятых, улучшение природной среды, совершенствование экологических регуляторов, выработка соответствующей политики в связи с изменениями мирового климата94.

В настоящее время принципиальным представляется повышение степени приоритетности в бюджете государства инвестиционных вложений в человеческий капитал, т. е. вложения в образование, профессиональную.

95 подготовку, а также здравоохранение .

При невыполнении своих функций государство превращается в «недостаточное», т. е. перестает обладать когерентной национальной экономикой, способной поддерживать необходимый уровень благосостояния населения96. При этом государственные институты слабеют, и власть.

91 Виктор Супян. Роль государства в экономике: американский опыт. Интернет-сайт международного журнала.

Проблемы теории и практики управления" http://www.ptpu.ru/default.asp.

94 New World Coming: American Security in the 21st Century. Report on the Emerging Global Security Environment for the First Quarter of the 21st Century. Arlington, VA: US Commission on National Security/2151 Century, September 15, 1999, P.27.

95 Виктор Супян. Указ. работа.

96 Д. Г. Балуев. Роль государства в современной мировой политике. — Нижний Новгород, 2003 сосредотачивается в руках государственных элит, которые используют свои позиции для извлечения личной выгоды97.

Первостепенное значение в обеспечении эффективности государственного управления, играет эффективная государственная служба, квалифицированный государственный аппарат. Поэтому качеству регламентации трудовых отношений государственных служащих должно быть уделено особое внимание.

На основе анализа тенденций развития государственной службы можно сделать следующие выводы:

— основной целью реформирования государственного управления должно являться оптимальное исполнение важнейших задач в интересах общества98;

— основными требованиями, предъявляемыми к государственному служащему, являются умение ставить поддающиеся оценке количественные и качественные цели и задачи, добиваясь при этом наибольшей эффективности. Руководители государственных органов должны ввести систему государственного контроля и добиваться повышения производительности труда государственных служащих99;

— по мере того, как будет расширяться практика оценки деятельности государственных органов, внедрять технику премирования руководящих кадров, учитывая степень улучшения работы подведомственных им.

100 организации ;

— государственная служба должна в большей мере соответствовать потребностям общества, которое готово ее финансировать и согласиться с социальными преимуществами ее работников только при этом условии, поскольку администрация государства только тогда легитимна, когда она отвечает потребностям общества.

97 Susan Strange 'The Defective State" in Richard Higgot and Anthony Payne (Eds.) The New Political Economy of Globalization. Cheltenham, UK-Northampon, MA: AnElgar Reference Collection, 2000, Vol.1, P.270.

98 Национальный доклад ФРГ на XII Международном конгрессе по обучению высшего административного аппарата. — М., 1993.

99 Национальный доклад Франции на XII Международном конгрессе по обучению высшего административного аппарата. — М., 1993.

Показанная в работах различных исследователей роль государственного управления и удовлетворения потребностей населения не обеспечивается качеством регламентации труда государственных служащих федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации. Проведенные в диссертационной работе исследования показали, что целостность и эффективность государственного управления не обеспечивается из-за того, что в настоящий момент ослаблены координационные механизмы обеспечения эффективности государственного управления, о чем свидетельствует комплексный анализ положений о федеральных органах исполнительной власти, их оргструктур, должностных инструкций отдельных госслужащих. Совершенствование этого механизма может быть осуществлено за счет проведения следующих мероприятий:

— формирование источников достаточного финансирования научно-исследовательских работ по проблемам трудовых отношений государственных служащих;

— создание системы социально-экономических показателей для оценки эффективности государственного управления на всех уровнях;

— совершенствование нормативного регулирования взаимосвязи качества выполнения функций государственного управления в целях обеспечения приоритетов государства;

— приведение существующих нормативных актов в области трудовых отношений государственных служащих федеральных органов исполнительной власти в соответствие с законодательством;

— осуществление мониторинга качества документов, регламентирующих содержание деятельности структурных подразделений государственных органов и работников госаппарата Российской Федерации на предмет охвата ими всех сфер (отраслей) государственного управления, закрепленных за соответствующими государственными органами законодательством, с нормативным закреплением сроков обязательного пересмотра основных регламентационных документов;

— создание и поддержание необходимого оперативного режима функционирования обратной связи государственных органов с объектами государственного управления;

— совершенствование системы непрерывного образования и повышения квалификации государственных служащих путем создания и применения в учебном процессе нормативных материалов, включающих методы и принципы современной регламентации труда государственных служащих, а также критерии определения ее качества;

— обеспечение централизованного проведения научно-исследовательских работ по методическому обеспечению деятельности государственных органов, разработки нормативно-методических документов, закладывающих основы для разработки соответствующих регламентирующих документов в государственных органах с учетом принципов, изложенных в диссертационной работе;

— создание на федеральном уровне структур, которые бы комплексно занимались проблемами государственной службыэти подразделения должны составлять единую систему органов по вопросам государственной службы и иметь широкие полномочия в целях обеспечения проведения единой государственной политики в соответствующей сфере.