Экономическая эффективность местного налогообложения: Теоретические аспекты

Актуальность темы

исследования. Современные тенденции развития бюджетного процесса, предопределяющие эффективность муниципального налогообложения, отражают формирование рыночных основ функционирования отечественной экономики. При этом происходит объективная дифференциация различных уровней механизма (федерального, регионального и местного) налогообложения как его определяющего звена.

Значимость оптимизации уровневой структуры системы налогообложения в воспроизводственном движении рыночно-трансформируемой экономики обусловлена прежде всего противоречивостью процесса перераспределения финансовых ресурсов между федеральным, региональным и муниципальным уровнями, автономизацией и асимметричностью экономической децентрализации, а также неоправданным ростом соответствующих трансакционных затрат (необходимых для оптимизации межуровневого перераспределения финансовых ресурсов, который сегодня включает множество неэффективных административных посредников).

Для российского общества горизонтальное и вертикальное перемещение материальных и финансовых потоков всегда представляло сложнейшую социальную проблему перераспределения властных полномочий. Связанное с ним укрепление бюджетных начал реальной активности местного самоуправления означает качественное обновление экономической, политической и идеологической модели построения общественно-производственной сферы. Однако рыночно-ориентированные преобразования в экономике страны обнаруживают противоречивые тенденции в развитии местного бюджетного процесса.

С одной стороны, расширение в ходе рыночной трансформации диапазона возможностей осуществления местного налогообложения и повышения его эффекта вности обеспечивают большую степень финансовой независимости муниципального уровня экономики. Однако, с другой, будучи «муниципально-организованным» инструментом административного вмешательства в деятельность локальных субъектов рынка, то же местное налогообложение способно существенно деформировать режим и механизм естественного хода рыночных процессов.

В теоретическом плане отмеченное противоречие свидетельствует о том, что система налогообложения должна подчинять фискальные цели рыночным ориентирам, максимально учитывать региональную и муниципальную специфику предпринимательской деятельности, содействовать развитию социальной активности частных и корпоративных доходополучателей, способствовать свободному движению ресурсов в границах локально-организуемого рыночного пространства, препятствуя этим административным увлечениям местной и региональной бюрократии.

Наблюдаемый сегодня всплеск бюджетной активности местных органов самоуправления в стране фактически формирует основы новой особой — «муни-ципально-организованной» — экономики. Упрощение доступа к финансовым ресурсам местного предпринимательства благодаря созданию системы местного налогообложения ускорит пространственное становление рыночной формы организации производства и расширит сферу применения локальных финансовых инструментов (включая заимствования местными органами власти). Можно прогнозировать, что муниципальный финансовый долг станет важным фактором инвестиционной привлекательности того или иного территориального образования, а активы общероссийских эмитентов смогут получить целевую местную финансовую поддержку (и наоборот, — перспективные рынки муниципальных облигаций способны обрести опору в финансовых активах общероссийских эмитентов).

Необходимость теоретического отражения реального роста макроэкономической значимости местных бюджетов, приобретающих статус системно-доминантного критерия эффективности и необратимости проходящих в сгране рыночных реформ, предопределила выбор темы настоящего диссертационного исследования.

Степень изученности проблемы. Проблемы местного налогообложения и его экономической эффективности всегда находились в центре внимания российских экономистов, однако хозяйственный тоталитаризм советского периода придал местному бюджетному процессу в значительной мере фиктивный характер.

Рыночные преобразования существенно изменили экономический статус местного бюджетного процесса. Стало очевидно, что макроэкономические изменения, не сопровождаемые изменениями на микрои локально-экономическом уровнях, не обретут свойств системности. Поэтому по вопросам ускоренного формирования экономической основы муниципальной самоорганизации населения, условиям и принципам местного налогообложения и повышению его экономической эффективности появилось множество специальных исследований и научных публикаций. Среди них в первую очередь следовало бы отметить работы таких российских экономистов, как Алехина Б. И., Аникина А. В., Драгилева М. С., Королева И. С., Красавиной Л. Н., Кузнецова В. И., Максимовой М. М., Милейков-ского А.Г., Михайлова А. Б., Осадчей И. М., Рымалова В. В., Усоскина В. М., Фа-минского И.П., Шенаева В. Н., Шишкова Ю. В., коллективные работы специалистов Московского государственного университета, Высшей школы экономики, Института повышения квалификации при МГУиз трудов зарубежных экономистов особо выделяются исследования М. Армстронга, А. Ауэрбаха, Р. Барра, С. Фишера, М. Фридмена, Д. Кейнса, Д. Стиглица и др.

Цель и задачи исследования

Цель работы состояла в выявлении, анализе и прогнозировании факторов, предопределяющих уровень экономической эффективности местного налогообложения как основного элемента локально-организованного бюджетного процесса. Поставленная цель потребовала решения соответствующей системы логических задач, последовательность которых отражала этапы осуществленного анализа:

— раскрыть методологические основы анализа экономической эффективности местного налогообложения;

— охарактеризовать систему местного налогообложения и механизм оценки ее экономической эффективности;

— выявить основные слагаемые экономической эффективности местного налогообложения;

— проанализировать экономическую эффективность доходов местного бюджета;

— проанализировать экономическую эффективность расходов местного бюджета;

— сформулировать актуальные проблемы теории и практики роста экономической эффективности местного бюджетного процесса.

Объект исследования представлен экономической природой и спецификой местного бюджетного процесса как составного элемента механизма функционирования макроэкономической системыпредмет исследования — условия и факторы роста экономической эффективности местного налогообложения как предпосылки экономической активности муниципального бюджетного процесса.

Теоретическую и методологическую основу исследования составляют основные положения классической и современной теории рынка, разработки, посвященные специфике организации бюджетного процесса на различных уровнях экономики, работы по проблемам становления бюджетных институтов в переходной экономике. В ходе подготовки работы автор опирался на современную теорию рынка, согласно которой экономическая эффективность рыночно-организованного производства определяется системным характером его функционирования, включая локальный уровень рыночного пространства. Автор использовал основной инструментарий современного арсенала методологии экономической науки, в том числе методы системного, структурного, функционального, историко-генетического, логического, абстрактного анализа. Эмпирическую базу исследования составили экономико-статистические данные, характеризующие макроэкономическую ситуацию в России в период 1991;2000 годы, а также материалы регионального и местного бюджетного процесса в Республике Северная Осетия-Алания (за тот же период).

Положения диссертации, выносимые на защиту.

По специальности 08.00.01 — экономическая теория:

— основу концептуального анализа эффективности процесса бюджетного устройства муниципальных образований составляет признание необходимости ускоренного утверждения конституционных, законодательных и хозяйственных основ местного самоуправления, которое входит в число приоритетных институтов развитого гражданского общества;

— проблема роста экономической эффективности местного бюджетного процесса (и, прежде всего, — местного налогообложения) образует составную часть общей проблемы макроэкономического роста и предполагает целенаправленное построение подсистемы соответствующих финансовых предпосылок;

— система местного налогообложения способна выступить фискальным инструментом административного ограничения рыночной инициативы, в связи с чем актуализируется разработка показателей экономической эффективности данной системы как компромисса между необходимостью административного регулирования производства и необходимостью максимизации хозяйственной инициативы единичных рыночных субъектов;

— экономическая эффективность местного налогообложения, будучи сложным экономико-правовым феноменом, находится в прямой зависимости не только от уровня эффективности местного производства, но и от эффективности местного налогового законодательстваприсущее различным муниципальным образованиям различное соотношение «производственных» и «правовых» факторов в механизме роста экономической эффективности местного налогообложения объясняет специфику основных типов муниципальных систем налогообложения;

— в переходный к рынку период в экономике муниципальных образований складывается особая ситуация, которую можно характеризовать как состояние искусственно-организованного локального микроравновесия: при относительно низком уровне социальной конфликтности местная экономика находится на фазе рецессииискусственно-организованное микроравновесие носит краткосрочный характер и способно перерасти в среднесрочное состояние при условии рационализации системы местного налогообложения, а также повышения уровня ее экономической эффективности.

По специальности 08.00.10 — финансы, денежное обращение и кредит:

— реальным финансовым феноменом местная экономика конституировалась в период рыночной перестройки народного хозяйства страны, с момента обретения соответствующего законодательного основания, позволившего зафиксировать в системе финансовых отношений возникновение особого — «муниципально-организованного» — финансового субъекта;

— поскольку экономическим результатом производственного применения бюджетных ресурсов выступает прирост объема подушевого потребления «общественных товаров», то общую методическую основу расчета экономической эффективности использования местных бюджетных ресурсов образует соотношение темпов прироста местного объема «общественных товаров» по отношению к приросту численности населения муниципального образования (и, в частности,.

— его активной, трудоспособной части);

— местная экономика (включая ее главные элементы, — местный бюджет и местное налогообложение), выступает сложно-иерархической системой, располагая всеми атрибутами социально-организованного механизма: она самостоятельно формирует свое экономическое основание — муниципально-организуемое общественное производствоона конституирует особый субъект своего управления.

— администрация муниципалитетаона имеет самостоятельный источник социального развития муниципального образования — местный бюджет;

— основное противоречие муниципальной экономики в переходный период состоит в объективно-обусловленной несоразмерности стоимостной величины социальных обязательств, возлагаемых на муниципальную администрацию, и величины финансовых и производственных ресурсов, находящихся в ее распоряжении (выполнение обязательств требует большего объема ресурсов) — отмеченное противоречие переводит рост экономической эффективности местного налогообложения в ранг приоритетного экономического инструмента, находящегося в реальном распоряжении муниципалитета и способного существенно повысить уровень социальной и производственной эффективности экономики данного муниципального образования;

— центральным звеном механизма разграничения бюджетных полномочий между федеральными и муниципальными уровнями финансовой организации транзитивной экономики выступают «бюджетные нормативы», поскольку именно они определяют фактический объем выделяемых местным органам власти полномочий и средств, должных обеспечить реализацию этих полномочийв финансовом аспекте разграничение бюджетных полномочий важно еще и потому, что экономика функционирует в циклическом режиме, который охватывает и муниципальный уровень экономики, — отсутствие же собственных и достаточных муниципальных бюджетных средств препятствует проведению антициклической муниципальной бюджетной политики.

Научная новизна результатов исследования заключается в том, что в работе осуществлена концептуальная характеристика местного бюджетного процессаосновные элементы научной новизны работы можно свести к следующим пунктам.

По специальности 08.00.01 — экономическая теория:

— раскрыто, что в настоящее время практически все муниципальные программы экономического развития реализуются в режиме дефицитного финансирования, что формирует соответствующую «бюджетно-дефицитную» психологию и препятствует переориентации муниципальной администрации к работе в условиях образования местного бюджетного «профицита" — функцию деформирующего фактора сохраняет практика неправомерного межмуниципального перераспределения бюджетных преференций на региональном уровне;

— показано, что распространенная практика оценки эффективности коммерческого сектора муниципальной экономики преимущественно по объему поставляемых им финансовых ресурсов в местный бюджет свидетельствует о неполноте критериев производственного потенциала сферы частного предпринимательства, о недооценке его широкого социального эффекта и о преобладании чисто фискальных мотивов и стимулов работы с ним;

— выявлено, что необходимым условием повышения экономической эффективности местного налогообложения является изменение целевой установки местного бюджетообразования, которое сводится к установлению ограничений (в виде жесткой регламентации) в порядке планирования и исполнения расходования муниципальных бюджетных средств в сфере реализации социатьных обязательств местной администрации.

По специальности 08.00.10 — финансы, денежное обращение и кредит:

— обнаружено, что социально-экономическая эффективность местного налогообложения обусловлена специфическим балансом между финансовым обеспечением обязательств местной администрации и объемом реально поступающих (из всех источников) в местные фонды бюджетных доходов, а также выполнением тех муниципальных расходов, которые формируются в рамках соглашений местной администрации с местными предприятиями различных форм собственности;

— показано, что в системе национальных счетов теоретически правомерно и методически возможно специальное выделение производимого (в рамках данного муниципального образования) «валового муниципального продукта», базовые параметры которого в конечном счете являются основным источником формирования количественных показателей местного бюджета;

— выявлено, что в финансовой модели экономической эффективности местного налогообложения особое место занимает принцип сбалансированности бюджета, который должен быть достигнут по трем позициям: в целом по доходам 4 и расходампо обеспечению заимствованийв отношении целевых доходов и целевых расходов.

Теоретическая и практическая значимость работы вытекает из актуальности рассмотренной в диссертационной работе проблемы и степени научного обоснования содержащихся в ней положений, выводов и рекомендаций. Теоретическая значимость заключается в том, что данная в работе системная характеристика местного налогообложения может быть использована при разработке * эффективной системы организации местного бюджетного процесса. Методологическая значимость работы состоит в показе возможности для анализа местного бюджетного процесса новейших экономических технологий налогообложения. Практическая значимость работы состоит в формировании функционального подхода к анализу основных видов доходов и расходов муниципального бюджета в переходный к рынку период. Соответствующие предложения вносились автором в Министерство экономики Республики Северная Осетия — Алания. Матери* ал диссертации может быть использован в вузовском учебном процессе при разработке нормативных и специальных курсов по проблемам местного налогообложения.

Апробация работы и внедрение ее результатов. Основные результаты диссертационного исследования докладывались на научно-практических конференциях экономического факультета Северо-Осетинского государственного университетаавтором подготовлен и читается в Северо-Осеткнском университете f, спецкурс по соответствующей тематикев Министерство экономики РСО-Алания представлена аналитическая записка по материалам диссертации.

По результатам диссертационного исследования опубликованы три научные работы общим объемом в 1,7 печ. листа.

Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, трех глав (последняя включает три параграфа), заключения и списка использованной литературы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Нестабильное социально-экономическое положение муниципалитета определяется воздействием на систему местного налогообложения двух групп факторов. С одной стороны, действуют факторы, общие для всех территориальных образований Россиис другой стороны, специфические, присущие только некоторым из них.

К первым следует отнести:

— неадекватность структуры муниципального хозяйства составу действительных производственных и личных потребностей;

— несоответствие цен на социально-значимые товары народного потребления платежеспособному спросу малоимущих слоев населения;

— дефицит финансовых и материальных ресурсов для жизнеобеспечения местного сообщения, получаемых от традиционных источников.

Общий характер действия этих и других негативных факторов дает возможность применить накопленный в муниципальных образованиях Российской Федерации опыт по смягчению их влияния на хозяйственную жизнь в условиях локальной ограниченности муниципалитета.

В числе специфических факторов необходимо выделить:

• - низкий уровень развития социальной инфраструктуры;

— необходимость перераспределения финансовых ресурсов в пользу аграрного сектора;

— неблагоприятную демографическую структуру населения.

В концепции следует предусмотреть рациональное использование ряда факторов в позитивных целях (высокие технологии и профессионально-квалификационный потенциал работников, сложившиеся и имеющие продуктивный опыт функционирования системы «фундаментальная наука — опытно-конструкторские работы — серийное производство», изначально высокий уровень концентрации финансовых ресурсов).

К специфическим трудностям необходимо отнести проблему противоречивой демографической ситуации. С одной стороны, трудоспособное население составляет обычно не более половины общей численности. С другой стороны, высококвалифицированные кадры специалистов не находят спроса на рынке труда. Остроту данной проблемы усиливают миграционные процессы.

Просчеты, допущенные при проведении приватизации государственной и муниципальной собственности, непринятие своевременных мер по социальной защите населения, привели к резкому социальному и имущественному расслоению.

Обострение социально-экономической ситуации сопровождается экологическим кризисом. Резкое увеличение антропогенной нагрузки на природную среду и сокращение средств на ее защиту, отсутствие системы природоохранных мер серьезно ухудшили экологическую безопасность населения. Прогрессирует тенденция загрязнения бытовыми и промышленными отходами воздушного бассейна, водных источников, почвы. Сокращение объемов производства не улучшает экологической обстановки.

Эти явления существенно влияют на состояние здоровья населения, ухудшают демографическую ситуацию, увеличивают социальные и экономические издержки.

Перенесение тяжести муниципальных расходов с федерального финансирования на местный бюджет приводит к уменьшению уровня бюджетной обеспеченности. В составе бюджетных источников доминируют налоговые платежи, слабо используются возможности получения доходов от муниципальной собственности. Из возможных форм муниципального предпринимательства применяется, в основном, одна — аренда. Не находят достаточного применения другие формы и механизмы рыночного характера применительно к муниципальному управлению. Недостаточно используются новые возможности, которые возникли с изменением общественного уклада: внебюджетные источники, муниципальная собственность и др.

Таким образом, принципиальные изменения условий жизнедеятельности города, появление новых нетрадиционных задач и возможностей его функционирования определяют необходимость разработки нового концептуального подхода к развитию муниципальной экономики (и ее «сердцевины» — местному налогообложению) .

Преемственность региональной политики в применении к муниципальным проблемам выдвигает основную цель концепции на ближайшее десятилетие — устойчивое функционирование социальной и жизнеобеспечивающей сфер российских муниципальных образований, улучшение состояния среды обитания населения на базе развития экономики и полного использования возможностей муниципального регулирования.

В числе основных задач признаются:

— стабилизация и последовательное повышение жизненного уровня социально уязвимых слоев населения города,.

— сохранение и развитие важнейших объектов социальной и жизнеобеспечивающей инфраструктуры города, а также его историко-культурного наследия,.

— поддержка товаропроизводителей всех форм собственности и хозяйствования,.

— обеспечение гарантированного минимума социально-значимых товаров и муниципальных услуг всем слоям населения,.

— стабилизация финансового обеспечения жизнедеятельности города на основе расширения источников доходов, в том числе неналоговых,.

— повышение эффективности использования финансовых и материальных ресурсов города,.

— создание условий для улучшения экологической обстановки в городе,.

— содействие улучшению демографической ситуации, повышению занятости населения.

Достижение качественных и количественных рубежей по всему перечню поставленных задач в существенной мере зависит от состояния и перспектив развития финансовой базы для экономической самостоятельности местного сообщества. Ее материальную основу образуют:

— налоговые платежи, кредиты, субсидии и дотации, полномочия на распоряжение которыми передаются в компетенцию местного самоуправления законодательными и исполнительными органами федерального и областного уровней,.

— местные налоги и сборы, а также доходы, полученные от муниципального предпринимательства на рынках земли, недвижимости, ценных бумаг, консалтинговых, информационных, посреднических и юридических услуг,.

— финансовые средства предприятий, организаций и населения в части, направляемой на решение муниципальных проблем.

Реализация концепции базируется на следующих основных принципах:

— комплексного подхода к решению экономических, социальных, экологических и культурных проблем в масштабах муниципалитета,.

— системности преобразований, их взаимосвязанного осуществления,.

— увязки текущих задач с долговременными целями,.

— достижения целей на основе сочетания механизмов рыночного саморегулирования и муниципального управления:

— равенства экономико-правовых условий для нормальной хозяйственной деятельности предприятий всех форм собственности и хозяйствования.

Прекращение экономического спада и стабилизация предполагает: во-первых, рациональное использование имеющихся и поиск дополнительных (в том числе неналоговых) источников финансовых ресурсов местного самоуправления для приостановления снижения жизненного уровня наименее обеспеченных елоев местного населенияво-вторых, разработка правовой базы и практическое формирование нового экономико-организационного механизма деятельности органов местного самоуправления, в-третьих, создание условий для развития рыночной инфраструктуры, благоприятного инвестиционного климата, формирования конкурентной среды и расширения товарного производства.

Бюджетная стратегия муниципалитетов включает увеличение доходной части бюджета за счет:

— координации работы местных органов власти, налоговой инспекции и казначейства по увеличению собираемости налогов и налоговых платежей;

— упорядочения налоговой системы посредством сокращения количества вводимых налогов и повышения их собираемости;

— упорядочения (сокращение) предоставления льгот отдельным категориям предприятий и граждан, дифференциации затрат по предоставляемым льготам по уровням бюджетов;

— расширения сферы применения безналичных расчетов, в том числе взаимозачетов, натурализации финансовых обязательств, обращения задолженности на имущество дебиторов;

— привлечения в бюджет неналоговых поступлений целевого характера;

— ликвидация многоуровневой налоговой подчиненности предприятий;

— активизация работы по привлечению финансовых средств вышестоящих уровней власти;

— повышения эффективности использования временно свободных бюджетных средств;

— введения стабильных (долговременных) нормативов отчислений по регулирующим источникам доходов.

Рационализация расходов местного бюджета предполагает:

— обеспечение целевого расходования определенных доходных источников (закрепление доходных источников за статьями расходов);

— оптимизация соотношения текущих расходов и бюджета развития;

— первоочередное финансирование жизнеобеспечивающих расходов, выделение экономических приоритетов;

— расходование бюджетных средств на подрядные работы производить преимущественно на конкурсной основе;

— проведение ежеквартального секвестра расходов, текущая корректировка бюджета;

— обеспечение единого подхода к планированию расходной части через введение единых научно обоснованных городских норм и нормативов (отказ от планирования по фактически достигнутому уровню);

— постепенный переход от отраслевого дотирования к адресной поддержке социально незащищенных слоев населения;

— ограничение непредвиденных расходов по решениям вышестоящих органов власти (использование Закона РФ «Об основах бюджетных прав.»).

— привлечение внебюджетных источников для решения общемуниципальных проблем:

— использование механизма долевого участия предприятий и населения в решении проблем развития территории;

— привлечение прибыли от работы муниципальных предприятий и доходов учреждений;

— разработка механизма привлечения спонсорских средств через договоры о совместной деятельности, системы льготирования и преференций, предоставление муниципального заказа;

— упорядочение создания внебюджетных фондов и ужесточение расходования внебюджетных средств;

— совершенствование системы взимания штрафных санкций;

— оказание административными структурами дополнительных услуг на платной основе;

— совершенствование систем предоставления ресурсов (недвижимости, территории, финансовых ресурсов) и муниципального заказа на конкурсной основе;

— получение доходов от традиционно убыточной муниципальной собственности (парки, мосты, переходы, туалеты и т. д.);

— взимание платы на уровне обязательных платежей за временное пользование самовольными строениями (подвалы, гаражи, сараи).