Иностранные граждане и лица без гражданства в Российской Федерации: особенности правового статуса

Актуальность темы

исследования. Необходимость исследования вопросов конституционного правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства, пребывающих на административной территории Российской Федерации, обусловлена кардинальными изменениями в национальной нормативной правовой базе и социальной обстановке в российском государстве в целом, а также в его отдельных регионах. Данные изменения оказали существенное влияние на функционирование всего механизма осуществления и реализации прав, свобод и обязанностей лицами, не обладающими российским гражданством.

Федеральный закон от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», введенный в действие 1 ноября 2002 года, привнес множество новшеств в объем правоспособности иностранцев по сравнению с нормативными актами Союза ССР, которые продолжали действовать на территории Российской Федерации после всенародного принятия Конституции РФ в 1993 году вплоть до ноября 2002 года. Однако, к сожалению, далеко не все острые проблемы, стоявшие перед иностранными гражданами, были сняты и решены данным законом и иными подзаконными нормативно-правовыми актами, принятыми в его исполнение.

Ст. 62 Конституции РФ предусматривает, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных вышеназванным федеральным законом или международным договором Российской Федерации, поэтому конституционно-правовой статус лица, не обладающего российским гражданством, продолжает рассматриваться в качестве самостоятельного института конституционного права в совокупности с нормами международного публичного и частного права.

Результаты настоящего научного исследования позволяют преодолеть пробел в сфере теоретического обоснования и обеспечения данного правового института. В то же время они создают предпосылки для разработки единой теоретической концепции категориального аппарата конституционно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства, пребывающих в Российской Федерации. Кроме того, на фоне явно недостаточной урегулированности процессов реализации иностранцами своих прав и свобод, данные научные изыскания и разработки обосновывают необходимость использования в правоприменительных процессах, наряду с российской нормативной базой, правовых положений и норм международных нормативных актов, носящих для российского государства как обязательный, так и рекомендательный характер.

Исследование и анализ вопросов правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации приобретает еще большую актуальность в связи с тем, что оно прямо и непосредственно затрагивает права и законные интересы российских граждан, а также влияет на социальную обстановку в российском государстве или в его отдельном регионе. Это означает, что отсутствие эффективной и современной законодательной основы взаимоотношений между иностранными и российскими гражданами может перерасти в серьезную угрозу правам и свободам всех граждан вне зависимости от их государственной принадлежности.

Таким образом, исследование и анализ действующего российского законодательства, регламентирующего данный правовой институт, а также разработка основополагающих подходов к изучению процессов совершенствования юрисдикционной защиты интересов личности от любых необоснованных действий со стороны российского государства в лице его органов и их должностных лиц является весьма своевременным.

В настоящее время исследование и скрупулезный анализ вопросов объема правоспособности отдельных категорий иностранных граждан и лиц без гражданства являются важными элементами не только для теории конституционного права, но и для правоприменительной практики, которая способна оказать значительное влияние на сбалансированность публично-правовых и частно-правовых интересов лиц, не обладающих российским гражданством. В этой связи возникает объективная необходимость для изучения правоприменительной практики субъектов осуществления иностранными гражданами своих прав, свобод и обязанностей: как самих иностранцев, так и должностных лиц государственных органов власти Российской Федерации.

Степень научной разработанности темы исследования. На уровне диссертационного исследования указанная тема разрабатывается впервые. До настоящего времени попытки серьезного научного правового анализа касались преимущественно вопросов процессуально-правового характера юрисдикционной ответственности иностранных граждан и роли федеральных органов исполнительной власти в области правовых отношений, осложненных иностранным элементом. Тем более, что данные исследования основывались на материальном праве, регламентировавшем правовое положение иностранных граждан, до введения в действие нового Закона об иностранцах.

Вопросы реализации иностранными гражданами и лицами без гражданства своей правоспособности на территории Российской Федерации затрагивались в ряде научных исследований как в советское время, так и после введения в действие Конституции РФ 1993 года. Здесь необходимо назвать фундаментальные теоретико-правовые и государствоведческие исследования С. А. Авакьяна, А. С. Автономова, А. М. Арбузкина, С. Н. Бабурина, М. В. Баглая, М. М. Богуславского, Н. В. Витрука, Л. Н. Галенской, Н. Н. Зинченко, Е. М. Ковешникова, Е. И. Козловой, К. А. Корсика, О. Е. Кутафина, Е. А. Лукашевой, В. В. Маклакова, М. Н. Марченко, Н. И. Матузова, В. Ф. Миронова, Т. М. Шамбы, А. И. Экимова и других.

Общетеоретической основой исследования послужили работы Э. Б. Атамановой, Г. А. Белова, Н. А. Бердяева, А. В. Малько, М. Н. Марченко, О. Э. Миронова, В. С. Нерсесянца, В. И. Новоселова, Э. А. Памфиловой,.

B.П.Пугачева, А. И. Соловьева и В. Н. Хропонюка. Кроме того, широко использовалась научная и учебная литература по международному, гражданскому и налоговому праву, в частности, работы С. А. Горшковой,.

C.П.Пепеляева, Н. А. Ушакова, С. В. Черниченко и Л. М. Энтина.

Предыдущие исследования, посвященные вопросам правоспособности иностранных граждан и лиц без гражданства, освещались через призму уголовного, гражданского и административного права. С точки зрения конституционной науки вопросы правового статуса иностранцев практически не рассматривались, поэтому ряд принципиально важных вопросов до сих пор оставался вне сферы научно-правового анализа. Многими российским авторами высказывались положения, имеющие дискуссионный характер и, следовательно, нуждающиеся в дополнительном правовом и социальном обосновании.

Изменение нормативно-правовой базы, регулирующей правовое положение иностранцев в России, и создание принципиально новых институтов пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на административной территории Российской Федерации требует принципиально нового подхода к исследованию вопросов правовых отношений с участием лиц из числа неграждан, основанного на скрупулезном теоретическом анализе, результаты которого могут быть использованы для разработки предложений по созданию гибкого институционального механизма реализации иностранцами своих прав, свобод и обязанностей в конституционной сфере правового регулирования.

Обобщая вышеизложенное, вопросы конституционно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства, пребывающих в Российской Федерации, до сих пор недостаточно исследованы и изучены. В этой связи видится крайне актуальным для процессов государственного строительства в области обеспечения прав и свобод человека и гражданина и при построении демократического государства соблюдение принципа верховенства Конституции РФ, соответствия ей законов и иных подзаконных нормативных актов.

Объектом исследования являются правовые и общественные отношения, связанные с пребыванием на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства и применением к данным правоотношениям норм конституционного права.

Предметом исследования являются понятие и содержание конституционного правового статуса иностранного гражданина и лица без гражданства, вопросы правового регулирования режимов пребывания иностранцев на административной территории Российской Федерации, разработка категориального аппарата конституционно-правового статуса неграждан, а также сравнительный анализ правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства, основанный на категориальной дифференциации лиц, не обладающих российским гражданством.

При этом особое внимание уделяется вопросам правового института единого союзного гражданства, созданного в рамках Союза Российской Федерации и Республики Беларусь и модернизированного в период существования Союзного государства, что обусловлено недостаточной и практически отсутствующей теоретической разработанностью данного института, а также многочисленными пробелами и противоречиями в его правовом регулировании, которые нуждаются в теоретическом разрешении до момента его фактической апробации на практике.

Цель исследования состоит в том, чтобы на основе изучения норм материального права и правоприменительных документов исследовать вопросы, касающиеся конституционного правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства, и с учетом анализа и обобщения исходных данных о правовом положении иностранцев в Российской Федерации выработать единую теоретическую концепцию в указанной сфере жизнедеятельности человека и гражданина.

Для достижения поставленной цели решаются следующие теоретические и практические задачи:

1. всесторонне исследуется и анализируется понятие и содержание конституционного правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации и определяется его соотношение с конституционным правом;

2. разрабатывается и формулируется методология содержания конституционно-правового статуса иностранцев, пребывающих в российском государстве;

3. изучается и определяется на основе тщательного анализа понятие и содержание института единого российско-белорусского союзного гражданства в связи с чем, обосновывается с научно-правовой точки зрения особое правовое положение белорусских граждан на территории Российской Федерации;

4. разрабатывается и вводится категориальный аппарат правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства, пребывающих в Российской Федерации, и изучается его влияние на объем правоспособности определенных категорий иностранцев;

5. выявляются существующие недостатки национального нормативно-правового регулирования правоотношений, осложненных иностранным элементом, а также влияние данных недостатков на правоприменительную практику федеральных органов государственной власти и их должностных лиц.

Методологическая и теоретическая основа исследования. Работа выполнена на основе системного подхода с применением различных методов общенаучного познания. В диссертации также использовались формальнологический и формально-юридические методы (анализ, синтез, толкование, классификация и т. д.). Для изучения отдельных вопросов применялись сравнительно-правовой, структурно-функциональный и статистический методы.

Применение указанных выше методов позволило диссертанту рассмотреть предмет исследования в его целостности и всесторонности. Кроме того, методология, положенная в основу данной работы, в свою очередь, позволяет уточнить и конкретизировать процессы законодательного регулирования вопросов, затрагивающих российское общество в целом, а не только какую-то его отдельную часть, в частности, лиц, не обладающих российским гражданством.

Выводы и предложения, содержащиеся в данном научном исследовании, основаны на анализе положений действующего конституционного, международного, гражданского, уголовного, налогового и административного законодательства.

Эмпирическую базу исследования составили Постановления Конституционного Суда Российской Федерации, судебная практика судов общей юрисдикции и арбитражных судов, информационные письма министерств и ведомств. Формирование эмпирической базы осуществлялось также за счет практических законотворческих материалов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. И, наконец, автором непосредственно оказывалась практическая юридическая помощь иностранным гражданам, пребывающим на территории Российской Федерации, а также личное участие и ознакомление автора с процессами получения иностранцами российского гражданства, оказало огромное влияние на формирование убеждений диссертанта.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что оно является одним из первых исследований правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства, пребывающих в Российской Федерации, в разрезе конституционного права. В связи с чем, основные выводы работы базируются на положениях тщательного изучения действующего российского и международного законодательства. В процессе исследования проведен комплексный углубленный анализ важнейших материально-правовых категорий неграждан, дано теоретическое обоснование правовой природы конституционно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства, исследованы малоизученные и противоречиво решаемые в юридической литературе вопросы реализации иностранцами своих конституционных прав, свобод и обязанностей в период их пребывания на административной территории Российской Федерации, проведен анализ понятия и содержания российско-белорусского гражданства и обоснована единая теоретическая концепция данного правового института.

В работе сформулированы следующие основные положения и выводы, выносимые на защиту:

1. Структура конституционного правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства, пребывающих на территории Российской Федерации, не отличается от структуры конституционно-правового статуса российских граждан и включает в себя следующие элементы: права, свободы и обязанности индивида. Государственная принадлежность лица (институт гражданства (подданство)) влияет исключительно на объем правоспособности определенного индивида: либо увеличивает перечень предоставляемых определенному лицу прав, свобод и обязанностей, либо, соответственно, его уменьшает.

2. Наличие у российского гражданина гражданства иностранного государства (институт двойного гражданства) не порождает расширения на территории Российской Федерации содержания его конституционно-правового статуса (совокупности прав, свобод и обязанностей) за счет распространения на него норм законодательства иностранного государства.

3. Объем правоспособности иностранных граждан и лиц без гражданства зависит не только от юридической составляющей, но и зачастую обусловлен экономическими, социальными и политическими факторами, которые в определенной мере влияют на содержание конституционно-правового статуса иностранца.

4. Содержание конституционно-правового статуса иностранных граждан шире, чем у лиц без гражданства (в области политических и экономических групп прав). Основанием для видоизменения содержания правового статуса последних выступает отсутствие у апатридов прочной правовой связи с каким-либо государством, в то время как у иностранных граждан данная правовая связь с государством своей государственной принадлежности объективно существует. Следствием чего является нераспространение на лиц без гражданства норм законодательства иностранных государств.

5. Единое российско-белорусское союзное гражданство является дополнительным институтом для институтов национального гражданства Российской Федерации и Республики Беларусь, которые выступают в качестве базисных. Институт союзного гражданства регламентируется в настоящее время межгосударственными нормативными актами, что определяет его нестабильность, государственно-правовую неопределенность и неэффективность. В конечном итоге данный правовой институт должен базироваться на нормах только конституционного права, т.к. институт гражданства входит в систему государственного, а не международного права.

6. В действующее российское законодательство, регулирующее конституционно-правовые отношения с участием иностранных граждан и лиц без гражданства, пребывающих в Российской Федерации, инкорпорирован принцип дифференциации на соответствующие категории по содержанию их правового статуса. Вышеназванные категории основываются на базисных и производных правовых критериях. К базисным критериям относятся критерии законности пребывания и времени пребывания иностранцев на территории Российской Федерации. Производными критериями, в свою очередь, являются официальный юридический статус иностранного гражданина, пребывающего в Российской Федерациикритерий, базирующийся на осуществляемой негражданином в Российской Федерации трудовой функцииа также административнотерриториальный критерий (критерий государственной принадлежности лица из числа неграждан).

Теоретическая и практическая значимость исследования. Разработанные автором концептуальные положения обобщают, развивают и дополняют научные знания об основах конституционного статуса личности и могут быть использованы в процессах дальнейшего исследования и познания материально-правовых аспектов конституционного права.

Практические выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в деятельности органов государственной и муниципальной законодательной власти, в том числе при совершенствовании действующего российского законодательства, а также в правоприменительной практике федеральных государственных органов исполнительной власти, регулирующих миграционные процессы, и их должностными лицами.

Материалы диссертационного исследования могут быть использованы для преподавания курсов «Конституционное право Российской Федерации», «Правовые режимы пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» и «Конституционно-правовой статус иностранных граждан в Российской Федерации», а также для подготовки учебных и иных учебно-методических пособий по соответствующим дисциплинам.

Апробация и реализация результатов исследования. Работа подготовлена на кафедре конституционного и муниципального права Российского государственного торгово-экономического университета, где проведено ее обсуждение. Основные положения диссертации нашли отражение в опубликованных научных работах диссертанта, выступлениях на научно-практических конференциях, проходивших в 2003;2004г.г. в Российском государственном торгово-экономическом университете. Диссертант также принимал активное участие в международной научно-практической конференции, проходившей в мае 2004 года в Белорусском государственном экономическом университете, а также выступал на конференции, проходившей в октябре 2003 года в Белорусском Государственном Университете.

Заключение

.

Конституционно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, как и любой иной конституционный институт, наряду с правовыми особенностями, характерными для конкретных законодательно охраняемых общественных отношений, несет в себе экономические и социальные последствия для жизнедеятельности определенного лица в Российской Федерации, не обладающего российским гражданством. Сегодня, когда по всему миру идут процессы интеграции и глобализации, социальные последствия возрастания межгосударственных миграционных процессов приобретают огромное значение, как для отдельных государств и их объединений, так и для рядовых граждан. В связи с чем, определение объема правоспособности иностранцев, как одной из основных социальных составляющих российского общества, представляется объективно обоснованным базисом существования и развития российского государства в целом.

Современная внешняя и внутренняя российская политика по отношению к иностранным государствам и их гражданам за последние несколько десятилетий достаточно сильно изменилась: от очень настороженной — в период Союза ССР, до «дружеской» — в период всеобщей демократизации постсоветского пространства, в частности, в Российской Федерации в период с 1991 года по 1993 год и, наконец, взвешенной и рациональной — в период действия Конституции РФ 1993 года и вплоть до настоящего времени.

Данные этапы развития российского общества показали многие негативные аспекты приравнивания правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства к соответствующему правовому статусу российского гражданина в связи с чем, действующее законодательство достаточно четко регламентирует правовое положение иностранцев, пребывающих в Российской Федерации, и не позволяет лицам, не имеющим российского гражданства, занимать государственные должности и тем самым непосредственно влиять на процессы управления российским государством и его отдельными регионами.

С развитием рыночных отношений в Российскую Федерацию были направлены иностранные финансовые инвестиции (как публичные, так и частные), что в конечном итоге привело к появлению на российском рынке множества иностранных компаний, контролирующих свои привлеченные и вложенные материальные средства, в которых на руководящих должностях преимущественно работают высококвалифицированные иностранные специалисты. Кроме того, в некоторых крупных российских компаниях -«флагманах российской промышленности», активно сотрудничающих с зарубежными партнерами, топ-менеджмент также в основном состоит из представителей иностранных государств, что вызвано их экономическими интересами.

Таким образом, вмешательство иностранного капитала в российский финансовый сектор оказало огромное значение на возрастание влияния иностранцев на экономическую и социальную жизнь в Российской Федерации.

Еще одним аспектом повышения значимости процессов законодательного регулирования правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации является их незаконное привлечения для осуществления ими в российском государстве трудовой функции — незаконная трудовая миграция. Данному антисоциальному явлению, в основном, подвержены государства бывшего СССР, граждане которых, проникая на административную территорию Российской Федерации, нарушают российское миграционное законодательство и создают неблагоприятную криминогенную обстановку.

В связи с чем, обобщая и анализируя все вышеизложенное, на взгляд автора, следует выделить следующие основополагающие элементы общетеоретической правовой концепции, касающейся конституционного правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства, пребывающих в Российской Федерации:

1. Конституционный правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства, пребывающих на территории Российской Федерации, по своей структуре не отличается от конституционно-правового статуса российских граждан. Это означает, что внутренняя структура правового статуса иностранца не отлична от структуры правового статуса российского гражданина и включает в себя: права, свободы и обязанности конкретного индивида.

2. Государственная принадлежность лица исключительно влияет на объем правоспособности определенного индивида. Таким образом, правоспособность российских граждан шире, нежели у соответствующей социальной группы иностранцев, т.к. Российская Федерация в лице своих органов и должностных лиц, согласно ст. 2 Конституции РФ, декларирует, что признание, соблюдение и защита прав и свобод гражданина — это непосредственная обязанность государства.

3. Наличие у российского гражданина гражданства иностранного государства (институт двойного гражданства (ст. 62 Основного закона)) не порождает расширения содержания его конституционно-правового статуса за счет распространения на него норм законодательства иностранного государства, т.к. это противоречит смыслу и нормам международного и национального законодательства.

4. Объем правоспособности иностранных граждан и лиц без гражданства зависит не только от юридической составляющей, но и зачастую обусловлен экономическими и социальными факторами, которые в определенной мере влияют на содержание конституционно-правового статуса иностранца. Это означает, что некоторые права и свободы, закрепленные в нормативно-правовых актах, без достаточного государственного финансирования так и остаются исключительно декларативными, но не применяемыми в правоприменительной практике.

5. Содержание конституционно-правового статуса иностранных граждан шире, чем у лиц без гражданства, по причине отсутствия у апатридов прочной правовой связи с каким-либо государством, в то время у как у иностранных граждан данная правовая связь с государством своей государственной принадлежности объективно существует. Данное различие, в основном, выражается в отсутствии у лиц без гражданства дипломатической и консульской защиты в различных государствах их пребывания.

6. Правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства регулируется как нормами российского законодательства, так и нормами международных правовых актов, т.к. международное законодательство устанавливает гарантированный минимальный перечень прав и свобод, которые должны предоставляться лицам из числа неграждан на территории иностранных государств.

7. Институт единого союзного гражданства является надстройкой для институтов национального гражданства Российской Федерации и Республики Беларусь. Он базируется на принципе предварительного обладания лицом гражданством Российской Федерации или Республики Беларусь. Однако данный правовой институт содержит для указанных лиц и специальную правоспособность, которая выражается в обладании политическими правами, вытекающими из самого юридического статуса Союзного государства.

8. Юридическими источниками института союзного гражданства являются в настоящее время межгосударственные нормативные акты, однако в конечном итоге он должен базироваться на нормах именно конституционного права, т.к. институт гражданства входит в систему государственного, а не международного права.

9. В действующее российское законодательство, регулирующее правовые отношения, осложненные иностранным элементом, изначально заложен принцип дифференциации содержания правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства, пребывающих в Российской Федерации. Это вызвано, в первую очередь, различными правовыми факторами, которые непосредственно наделяют лицо специальной правоспособностью, базирующейся и вытекающей из особенностей юридического статуса определенного лица либо зависящей от функциональной составляющей его должностного положения. Кроме того, немаловажное значение в данной ситуации играет и государственная принадлежность конкретного индивида, т.к. с различными иностранными государствами у Российской Федерации соответственно различные взаимоотношения.

10. Категории содержания правового положения лиц, не обладающих российским гражданством, базируются на базисных и производных правовых критериях, основное различие между которыми составляет их персонифицированный характер, базирующейся на правовой оценке, изначально заложенной в правовой статус любого индивида Конституцией Российской Федерации 1993 года.