Правовой статус должностного лица органов государственной власти и местного самоуправления

Проблема совершенствования правового статуса должностного лица является одной из центральных проблем современного государственного управления. В условиях реформирования экономической системы Российской Федерации, ухода государства из многих ее отраслей, все же по-прежнему остается значительной роль государственных органов в управлении нашей страной. В настоящее время возрастает ответственность государственных органов за свою деятельность, что ведет к необходимости кардинального улучшения работы их должностных лиц. Однако чтобы добиться таких результатов в управлении, необходимо подготовить правовую базу их деятельности, что выражается прежде всего в четком распределении и нормативном закреплении функций, прав и обязанностей как государственных органов в целом, так и их должностных лиц, а также определении их мер ответственности. Эффективность управления достигается там, где служащий обладает максимумом прерогатив, необходимым для исполнения его обязанностей, и в то же время находится под потенциальным контролем, несет всю полноту ответственности за свои действия или бездействие.

Правовой статус должностных лиц отличается от статуса других служащих. От того как осуществляется и регулируется их деятельность во многом зависит эффективность работы различных звеньев государственного аппарата. Вместе с тем строгая регламентация правового положения должностных лиц связана с их правильным отграничением от остальных служащих и с тем, насколько четко и единообразно формулируется само понятие должностного лица. В настоящее время необходимость выработки единого определения должностного лица признается большинством авторов, работающих в разных отраслях правовой науки.

Данная проблема уже неоднократно изучалась многими учеными. Эволюция понятия должностного лица в советском и российском законодательстве имеет долгую историю. Однако и в конце девяностых годов это понятие трактуется не всегда однозначно и по-прежнему остается одной из важных проблем административной науки. Это связано, в первую очередь, с отсутствием определения должностного лица и нормативного закрепления его полномочий в административном законодательстве.

Наиболее точно за последние годы данную проблему сформулировал Ю. Н. Старилов: «.Весьма интересен и важен вопрос о понятии должностного лица — государственного чиновника, наделенного государством властными полномочиями и выполняющего именно публично-правовые функции. Необходимо четко и конкретно сформулировать это понятие, чтобы решить вопрос о возможности привлечения к ответственности за служебные правонарушения"1. В этих строках четко поставлены все основные вопросы, стоящие перед исследователем.

Проблема исследования правового статуса должностного лица имеет повышенное значение именно в настоящее время, так как большая часть посвященных ей работ относится еще к советскому периоду и в них не учитываются изменения, произошедшие в законодательстве нашей страны за последние годы, когда вся система государственного управления претерпела существенные изменения, что повлекло за собой новое понимание места и роли государственной власти и ее должностных лиц в обществе.

В рамках данной работы мы рассматриваем только правовой статус должностных лиц системы исполнительной власти, не затрагивая вопрос о статусе должностных лиц законодательных органов и негосударственных организаций. В связи с этим мы используем понятие «публичная служба», под которым мы понимаем профессиональную деятельность по исполнению полномочий федеральных органов власти Российской Федерации, органов государст.

1 Старилов Ю. Н. Государственная служба в Российской Федерации // Государство и право, 1995, № 1, с. 48. венной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Данный термин уже предлагался отдельными учеными. Однако, в рамках нашей работы он разрабатывается несколько в ином аспекте. Публичная служба является системным объектом по объективным признакам. В ней можно выделить метасистему — аппарат государственного управления в целом, и многочисленные подсистемы, в качестве которых выступают отдельные органы, которые, с нашей точки зрения можно разделить на структурные подразделения и должностных лиц. Поэтому место должностного лица в системе публичной службы будет рассматриваться нами с системных позиций.

Вышеизложенным и объясняется выбор темы диссертационной работы, ее актуальность и значение.

Состояние научной разработанности темы. Понятие должностного лица и его места в системе органов государственной власти в свое время исследовалось в основополагающих трудах русских юристов конца XIX — начала XX вв.: А. Ф. Евтихеева, А. И. Елистратова, В. В. Ивановского, В. Л. Кабалевского, Н. И. Лазаревского, И. Т. Тарасова и др. Однако современное понимание должностного лица было сформировано в советский период развития. В связи с этим следует отметить работы таких ученых как: В. Б. Аверьянова, Ю. С. Адушкина, Г. В. Атамачука, Д. Н. Бахраха, И. Л. Бачило, А. С. Васильева, С. В. Катрича, Ю. М. Козлова, Н. М. Конина, А. Н. Костюкова, Б. П. Курашвили, Б. М. Лазарева, О. Э. Лейста, В. М. Манохина, В. И. Новоселова, А. С. Петрова, Г. И. Петрова, Ю. А. Петрова, Г. Е. Петухова, М. И. Пискотина, А. Г. Тиковенко, Ю. А. Тихомирова, А. Т. Усольцева, В. Г. Чмутова, А. И. Щербака, В. А. Юсупова, Ц. А. Ямпольской и др. Происходящие изменения в системе государственного управления вызвали интерес к этим вопросам многих ученых. Поэтому на формирование тенденций и направлений данной диссертационной работы в различной степени оказали влияние появившиеся в последние годы труды и пуб.

2 Старилов Ю. Н. Государственная служба в РФ. Теоретико-правовое исследование. М, 1996, с. 22- Стари-лов Ю. Н. Институт государственной службы: содержание и структура // Государство и право, 1996, № 5, с. 19. ликации таких ученых как П. И. Кононов, JI.A. Морозова, Д. Ореев, Ю.М. Ста-рилов, М. С. Студеникина, А. Ю. Якимов и др.

При исследовании основных проблем деятельности должностных лиц в рамках публичной службы широко использовались труды и публикации иностранных ученых как в переводе, так и в подлинниках. Особый интерес здесь представляют работы таких авторов, как Альберт М., Брэбан Г., Ведель Ж., Вэйль П., Гоцев В, Гурнэ Б, Лёбадере А. де, Мескон М. Х., Пэйзе Г., Поль X., Хедоури Ф. и др.

Объектом исследования является должностное лицо как элемент системы службы.

Предмет исследования составляют отношения, складывающиеся в процессе осуществления управленческой деятельности должностных лиц, их содержание и признаки, закрепляемые законодательством Российской Федерации.

Цели и задачи исследования. Целью исследования является дальнейшая разработка и углубление теоретической концепции правового статуса должностного лица в административно-правовом аспекте и выработка на этой основе предложений по совершенствованию законодательства. Постановка цели определила возникновение и решение следующих конкретных задач:

— выявление исторических основ формирования понятия должностного лица;

— определение современного понятия должностного лица;

— разработка понятия публичной службы;

— раскрытие отдельных элементов правового статуса должностного лица;

— выработка рекомендаций и предложений по совершенствованию правового статуса должностных лиц публичной службы.

Теоретико-методологическая и источниковедческая база исследования. Методологической основой исследования является общенаучный диалектический метод познания. Использованы также специальные методы: логический, исторический, сравнительно-правовой, конкретно-социологический, системно-структурный и системно-функциональный. Положения и выводы диссертации основываются на изучении Конституции Российской Федерации, федеральных законодательных и иных нормативных правовых актов, законодательства субъектов Российской Федерации, уставов и иных нормативных правовых актов органов местного самоуправления, а также внутренних нормативных актов отдельных органов государственного управления и муниципальных образований. При написании диссертации были проанализированы некоторые нормативные акты отдельных зарубежных стран: Болгарии, Германии, Франции и др.

Теоретическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых, затрагивающие различные аспекты исследуемой проблемы, а также публикации в периодической печати, описывающие практику деятельности должностных лиц.

В ходе написания работы использовались результаты социологического исследования, проведенного автором среди служащих Правительства, а также других органов управления Саратовской области.

Научная новизна определяется своевременной постановкой проблемы, использованием новых идей и тенденций в сфере государственного управления, а также выводами и предложениями, сделанными в ходе исследования и направленными на дальнейшее совершенствование управленческой деятельности должностных лиц. В диссертации впервые в российской юридической науке обосновывается и разрабатывается понятие публичной службы как системы, проводится исследование правового статуса должностного лица с системных позиций. Впервые исследуются структурно-функциональные связи должностных лиц. В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:

1) обоснование понятия должностного лица и структуры правового статуса должностных лицдополнительные основания классификации видов должностных лиц;

2) понятие и принципы публичной службы РФ;

3) классификация служащих публичной службы;

4) выделение основных функций должностных лиц и их анализ;

5) теоретическая разработка полномочий должностных лиц, их классификацияпредложение о закреплении общих прав и обязанностей должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления в отдельном правовом акте;

6) обоснование понимания структурно-функциональных связей как элемента правового статуса должностного лица, их характеристика;

7) вывод о наличии института конституционной ответственности должностных лиц, предложения по ее совершенствованиюпути повышения эффективности административной, дисциплинарной и материальной ответственности должностных лиц.

Теоретическая и практическая значимость работы. Содержащиеся в работе теоретические выводы и практические предложения могут быть использованы в научном анализе проблем государственного управления, а также в учебном процессе при чтении курса «Административное право», при проведении лекций и практических занятий по курсам «Административное право», «Муниципальное право», и в преподавании смежных учебных дисциплин «Государственное управление», «Государственная служба и кадровая политика», «Местное самоуправление» и др.

Разработка и исследование основных элементов правового статуса должностного лица могут представлять интерес для государственных и муниципальных служащих, работников управлений по реализации кадровой политики.

Практическое значение диссертационного исследования определяется его направленностью на решение актуальных проблем государственного управления, реальной возможностью апробации ряда выработанных диссертантом предложений и рекомендаций в процессе функционирования органов государственной власти, которые могут быть учтены при разработке законодательных актов.

Апробация результатов исследования. Диссертация была выполнена и обсуждена на кафедре государственного строительства и управления Поволжской академии государственной службы. Основные положения диссертации и выводы нашли свое отражение в научных публикациях автора. Предложения диссертации и основные выводы апробированы:

1) при чтении лекций, проведения практических семинарских занятий по курсу «Административное право» в Поволжской академии государственной службы;

2) в выступлениях на научно-практических конференциях «Губернаторство и власть: проблемы взаимодействия» в сентябре 1997 г., «Местное самоуправление и этнические конфликты» в декабре 1998 г., «Проблемы управления — XXI век: глазами молодых» в апреле 1999 г., «Россия на рубеже XXI века: проблемы управления глазами молодых» в апреле 2000 г.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Проведенное исследование позволяет сделать следующие основные выводы.

Проблема изучения правового статуса должностного лица в рамках государственного управления и местного самоуправления связана в первую очередь с отсутствием в российском административном и муниципальном законодательстве единого определения должностного лица. Наличие такого определения в законодательстве уголовном не решает проблему, т.к. во многих случаях несостыковка законов позволяет привлекать к ответственности в качестве должностного лица служащего, не имеющего характерных для должностного лица полномочий.

Проводимое нами исследование привело нас к мысли о необходимости введения единого термина, описывающего всю совокупность служащих аппарата государственного управления и местного самоуправления в целом и исполнительной власти в частности. Такой термин уже предлагался отдельными учеными1, однако в рамках настоящей работы он разрабатывался нами несколько в другом аспекте. В результате проведенного исследования нами предлагается единый для всех отраслей государственного управления термин «публичная служба», который мы рассматриваем в двух ракурсах:

Публичная служба в широком смысле — это профессиональная деятельность по исполнению полномочий федеральных органов власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и образуемых ими публичных объединений, фондов, учреждений и организаций.

1 Старилов Ю. Н. Госслужба в РФ. Теоретико-правовое исследование. М, 1996; Старилов Ю. Н. Институт госслужбы: содержание и структура // Государство и право, 1996, № 5.

Публичная служба в узком смысле — это профессиональная деятельность по исполнению полномочий федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Поскольку в настоящей работе идет речь об административно-правовом понимании должностного лица, нами в основном рассматривалась публичная служба в узком смысле.

Нам представляется, что данный термин имеет право на существование в юридической науке, т.к. позволяет объединить в едином правовом поле ряд служащих, характеризующихся сходством правовых статусов.

Введение

его в правовую науку позволило бы решить ряд важных проблем. В настоящее время на федеральном уровне государственная служба в основном регулируется Законом «Об основах государственной службе», муниципальная — Законом «Об основах муниципальной службы в РФ», служба по категории «А» — целым рядом нормативных актов. Между тем для всех этих служащих характерны общие права, обязанности, гарантии, правоограничения и др. Необходимо, с нашей точки зрения провести состыковку этих законов в предлагаемом нами законе «Об основах публичной службы в РФ». Выбор федерального уровня предлагаемого закона объясняется требованиями Конституции Российской Федерации, которая, закрепляя новую модель федерализма, устанавливает приоритет федерального закона по вопросам совместного ведения. В этом законе могла бы найти отражение как публичная служба в широком, так и в узком смысле. Оба смысла данного термина представляются в равной степени необходимыми, т.к. преследуют разные цели. Под понятие публичной службы в узком смысле подпадает по сути, только сфера исполнительной власти. Здесь наиболее важным представляется правовое регулирование переходов с одного вида службы на другой, установление соотношения должностей государственной и муниципальной службы, обеспечение безболезненного перехода служащих с одного вида службы на другой, с сохранением всех гарантий, непрерывности трудового стажа, выслуги лет и т. д. Что касается публичной службы в широком смысле, то представляется необходимым прежде всего обеспечить принципиальное равенство как служащих непосредственно аппарата государственного управления, так и служащих образуемых органами государственного управления общественных организаций, с целью их повышенной социальной защищенности.

Публичная служба является системным объектом по объективным признакам. В ней можно выделить метасистему — аппарат государственного управления в целом, и многочисленные подсистемы, в качестве которых выступают отдельные органы, которые, с нашей точки зрения можно расчленить на структурные подразделения и должностных лиц. Должностное лицо является простейшей, или первичной структурной единицей аппарата управления. Поэтому место должностного лица в системе публичной службы нами рассматривалось с системных позиций.

С этой точки зрения необходимо сформировать единое для всей системы публичной службы определение должностного лица, с целью выявления его специфических функций, полномочий и установления единообразных мер ответственности.

В ходе проведенного исследования нами были выявлены следующие важнейшие признаки должностного лица публичной службы:

1) должностные лица — это служащие, состоящие на публичной службе;

2) занимающие должности на основании общих или специальных нормативных актов;

3) имеющие специальные властные (распорядительные) полномочия, выражающиеся в обладании правом совершать действия, непосредственно вызывающие определенные юридические последствия;

4) наделенные правом по занимаемой должности выполнять организационно-распорядительные функции по реализации компетенции государственного или общественного органанесущие повышенную ответственность (социальную и правовую) за неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей.

Исходя из этих признаков можно определить должностное лицо как служащего, занимающего свою должность в органе управления на основании общих или специальных нормативных актов, исполняющего организационно-распорядительные функции по реализации компетенции данного органа, наделенного специальными властными (распорядительными) полномочиями, выражающиеся в обладании правом совершать действия, непосредственно вызывающие определенные юридические последствия и несущего в связи с этим повышенную ответственность (социальную и правовую) за неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей.

Данная дефиниция позволяет классифицировать должностных лиц по различным признакам. Нами дополнительно предлагается классификация должностных лиц по способу занятия должности на: 1) административных должностных лиц и 2) политических должностных лиц, т.к. данная классификация приобретает важное значение в связи с возрастанием в настоящее время механизме управления государством и публичной службой роли политической (конституционной) ответственности, которая, как известно, может наступить лишь для второй категории должностных лиц. Кроме того мы не считаем необходимым отказываться, как призывают многие авторы, от использования термина «представитель власти», т.к. с нашей точки зрения этот термин достаточно удачно обозначает всех должностных лиц, имеющих полномочия публичного характера.

Для законодательного определения должностного лица необходимо подробно рассмотреть все элементы его административно-правового статуса. С нашей точки зрения к таковым относятся: функции, полномочия (права и обязанности), нормативно закрепленные структурно-функциональные связи должностных лиц и их ответственность.

Данное исследование предполагает оценку роли структурных подразделений и должностных лиц как непосредственных материальных носителей его функций и как одного из относительно самостоятельных элементов его организационной структуры. С этим, в частности, связано понимание должностного лица как служащего, прямо и непосредственно выполняющего одну или несколько функций организации.

В таком случае под функциями должностного лица с нашей точки зрения необходимо понимать такие составные части содержания его деятельности, которые отражены в закрепленных в его правовом статусе задачах по обеспечению жизненно важных потребностей управляемого объекта и осуществляются как самим должностным лицом, так и подчиненными ему структурными подразделениями (должностными лицами) путем реализации возложенных на них полномочий.

В рамках настоящего исследования нами были выделены следующие важнейшие функции должностного лица:

1) функция планирования- 2) функция организации- 3) функция контроля- 4) функция представительства.

Функции должностных лиц напрямую связаны с их полномочиями. Лишь будучи опосредованны конкретными полномочиями функции могут быть представлены как конечный этап реализации целей управляющей системы, за которым следует результат деятельности, в целом выраженный уже в параметрах работы объекта управления. Права и обязанности должностного лица призваны наделить его возможностью практической реализации возложенных на него функций. Функция, не подкрепленная соответствующими правами, не может быть реализована, и лишается практического смысла.

Между тем именно отсутствие необходимых полномочий зачастую называется работниками аппарата государственного управления как фактор, в наибольшей степени препятствующий надлежащему исполнению ими возложенных на них функций. В опросе, проведенном Лабораторией проблем социальл ного управления НИИКСИ такой ответ дали 85,2% опрошенных. В проведенном нами опросе недостаточность полномочий для эффективного исполнения должностных обязанностей в той или иной степени отметили 53,3% респондентов.

Нами в ходе настоящего исследования были выделены следующие полномочия должностных лиц: издание приказов и распоряжений, обязательных для исполнения лицами, к которым они обращены, за исключением незаконныхподписание документов, создающих определенные юридические последствияосуществление контроля в порядке служебной подчиненностиналожение дисциплинарных взысканий в порядке служебной подчиненностиприменение мер административной ответственности на неподчиненных нарушителейвнесение предложений об организации деятельности органа государственного управления в вышестоящий орган. Нам кажется, что примерно такие полномочия должностных лиц могут быть отражены в законе «Об основах публичной службы в РФ» или другом нормативном акте.

Важным элементом правового статуса должностного лица публичной службы с нашей точки зрения являются его структурно-функциональные связи. Они являются динамичным, изменяющимся во времени элементом правового статуса. Это связано с тем, что структурно-функциональные связи во многом определяются структурой организации, отношениями должностного лица с другими организациями, подразделениями и должностными лицами, которые также являются динамичными структурами. Благодаря структурно-функциональным связям происходит непосредственная реализация полномочий должностного лица, т.к. именно они отвечают за все взаимодействия должностных лиц. Поэтому представляется желательным подробная регламентация и правовое закрепление структурно-функциональных связей каждого конкретного должностного лица в его должностных инструкциях. Такой раздел можно было бы обозначить как «Структурные связи» и дать там правовую рег.

2 Агеева Е. А. Юридическая ответственность в государственном управлении (социально-правовой аспект). Л.: Изд-во ЛГУ, 1990. С. 129. ламентацию взаимодействия данного должностного лица с другими должностными лицами и структурными подразделениями органа, а, при необходимости, и внешних организаций.

Необходимо стремится к рационализации как структурно-функциональных связей должностного лица, так и структурных связей вообще, под которой нами понимается установление необходимого и достаточного количества прямых структурных связей. Недопустим перекос ни в сторону чрезмерного уменьшения структурно-функциональных связей, что ведет к отсутствию координации между подразделениями и исчезновению возможности управления подчиненными субъектамини в сторону их раздувания, что ведет к возникновению ненужного дублирования, уменьшению скорости прохождения информационных потоков и, в конечном счете, бюрократизации всей системы. Способами оптимизации структурно-функциональных связей может быть нормативно-правовое закрепление прямой подчиненности отдельных структурных подразделений непосредственно руководителю органа управления, а в отдельных случаях и реорганизация всей структуры организации с целью наиболее рациональной реализации ее функций.

Для должностных лиц публичной службы в отличие от должностных лиц коммерческих организаций структурно-функциональные связи в конечном счете определяются интересами управляемых субъектов, т.к. их деятельность направлена на достижение общеполезных целей, «общественного блага» (bien ш public). Это позволяет нам выделить особый вид структурно-функциональных связей должностных лиц публичной службы: связи типа «интерес — функция», для которых характерна прежде всего внешневластная направленность.

Ответственность должностных лиц публичной службы является важнейшим элементом обратной связи в системе публичной службы. С ее помощью обеспечивается должное поведение управляющих субъектов.

В рамках настоящей работы нами рассматривалось четыре вида ответственности должностных лиц публичной службы: 1) конституционная (политическая) — 2) административная- 3) дисциплинарная- 4) материальная.

Проведенный нами анализ регионального и местного законодательства позволил сделать вывод, что конституционная ответственность должностных лиц является в настоящее время развивающимся видом ответственности. Хотя общие нормы о конституционной ответственности закреплены как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях, на практике отсутствует разработанная процедура ее применения. Вместе с тем представляется, что конституционная ответственность могла бы являться важной формой контроля избирателей за высшими должностными лицами, и по мнению автора, необходима дальнейшая разработка этого института.

Конституционной ответственности присущи многие особые черты, нехарактерные для других видов ответственности. Первая, и наиболее важная, это субъект ответственности. В рамках публичной службы конституционной ответственности подлежат лишь те должностные лица, которые занимают свою должность по результатам выборов среди всего населения региона. Вторая особенность конституционной ответственности — субъекты, применяющие санкции. Если в рамках административной, дисциплинарной, материальной и уголовной ответственности в таком качестве выступают государственные органы, то в рамках конституционной ответственности — избиратели. Третья особенность — основания конституционной ответственности. Отличие конституционной ответственности от других видов ответственности заключается в большей размытости фактических оснований ее применения. На наш взгляд, здесь законодатель должен идти по двум путям: 1) выделение безусловных оснований наступления конституционной ответственности, таких как прямое нарушение закона, причем необходима их более подробная конкретизация 2) возможность наступления конституционной ответственности по другим основанием (в таком случае начало процедуры конституционной ответственности является не обязательным, а возможным).

Административная ответственность должностных лиц является на данный момент наиболее разработанным видом ответственности. Основные проблемы ее наложения и применения связаны в настоящее время с двумя вопросами: отсутствием в административном законодательстве единого определения должностного лица и «расплывания» норм об административной ответственности из КоАПа в другие нормативные акты. Решением в данном случае представляется принятие нового Кодекса об административных правонарушениях, в котором бы четко устанавливались общие принципы применения административной ответственности на территории РФ, в соответствии с которыми должны разрабатываться акты об административной ответственности субъектов РФпри этом должно четко указываться, что нормы об административной ответственности на федеральном уровне устанавливаются только Кодексом об административных правонарушениях без всяких исключений.

Кроме этого нами предлагается закрепить в Кодексе запрет практики, когда должностные лица, виновные в нарушении административных, санитарных, природоохранных и других норм, уплачивают штраф, а затем получают премию в размере, превышающем сумму уплаченного штрафа, за выполнение работы в результате которой и были допущено административное правонарушение.

Дисциплинарная ответственность является одной из наиболее применяемых видов государственного принуждения, а вопросы ее применения постоянно находятся в поле зрения ведущих ученых-административистов. С нашей точки зрения необходимо более четко установить перечень дисциплинарных взысканий, которым может быть подвергнуто должностное лицо, а также установить обязательность проверки соответствия наложенного взыскания тяжести совершенного поступка. Эти вопросы могли бы быть урегулированы Законом РФ «О дисциплинарной ответственности» или даже Дисциплинарным кодексом, на необходимость принятия которого указывают многие ученые. В нем могли бы найти отражение такие вопросы как: соотношение дисциплинарных взысканий с другими видами юридической ответственностиустановление исчерпывающего перечня мер дисциплинарного воздействиясписок обстоятельств, освобождающих от дисциплинарной ответственности, смягчающих или усиливающих ееперечень органов и лиц дисциплинарной юрисдикциистадии дисциплинарного производства и др. Принятие его, однако, как нам представляется, возможно лишь в отдаленной перспективе.

Институт материальной ответственности должностных лиц в наибольшей степени разработан в рамках трудового права. Между тем практически отсутствуют в нашем законодательстве нормы, предусматривающие ответственность должностных лиц за вред, причиненный гражданам их противоправными действиями, характерные для большинства западных правовых систем. Очевидно, что существующее положение, когда за вред, причиненный гражданам, отвечает государство, а не его должностные лица, не способствует повышению качества работы должностных лиц, так как отсутствует стимул более внимательного отношения к принимаемым управленческим решениям.

Многие из этих вопросов могли бы с нашей точки зрения найти отражение в предлагаемом нами законе «Об основах публичной службы в РФ». Его структура могла бы быть примерно следующей:

Глава 1. «Общие положения». Здесь могли бы найти отражение понятия: «публичная служба», «государственная служба», «муниципальная служба», «служащий публичной службы», «должностное лицо публичной службы».

Глава 2. «Основы организации публичной службы». Здесь можно было бы рассмотреть место и роль публичной службы в обществе, сочетание федерального, регионального и местного законодательства о публичной службе и принципы публичной службы, виды служащих публичной службы.

Глава 3. «Основы правового положения служащего публичной службы». В этой главе можно было бы рассмотреть виды служащих, права, обязанности, гарантии и правоограничения служащих всех видов публичной службы, права и обязанности должностных лиц публичной службы, а также установить единый перечень дисциплинарных взысканий, применяемых к служащим публичной службы, с единым порядком его применения, и, возможно, установить элементы конституционной ответственности должностных лиц.

Глава 4. «Прохождение публичной службы». Здесь наиболее важным представляется введение нормы о принципиальном равенстве всех публичных служащих, установить соотношение должностей государственной и муниципальной службы, обеспечить возможность безболезненного перехода служащих с одного вида службы на другой, с сохранением всех гарантий, непрерывности трудового стажа, выслуги лет и т. д. Так же в данной главе необходимо осветить общие для всех видов публичной службы правила поступления, способы замещения должностей с обязательным заключением контракта, продвижение по службе, поощрения служащих, основания и порядок прекращения служебных отношений.

Глава 5. «Заключительные и переходные положения». Данная глава должна установить порядок и сроки вступления в силу данного закона и необходимость внесения в связи с этим изменений в нормативные акты исполнительных органов власти.

Рассмотренные вопросы, предложения, рекомендации затрагивают в общих чертах глобальную проблему правового статуса должностного лица органов государственной власти и местного самоуправления. Несомненно, затронутая тема требует внимания со стороны ученых и практиков различных направленийподнимает ряд вопросов государственного управления.