Совет Федерации в системе государственной власти Российской Федерации

С принятием Конституции Российской Федерации 1993 г. началось укрепление российской государственности в ее качественно новых характеристиках, призванных возвратить страну в мировое общедемократическое конституционное пространство. Россия была провозглашена демократическим федеративным правовым государством с. республиканской формой правления. Общепризнанные принципы парламентаризма получили прямое конституционное закрепление.

Парламентаризм — это особая система государственного руководства базирующаяся на разделении законодательной, исполнительной и судебной власти. Основа такой системы — парламент — должен обладать определенными качественными характеристиками, •без которых парламентаризм не способен состояться. К их числу относят разделение властей, представительность, уровень законодательной и контрольной компетенции парламента. Полнота реализации именно этих положений в организации и функционировании парламента позволяет говорить о наличии необходимых (хотя еще и недостаточных) условий утверждения парламентской демократии как формы государства, •опирающегося на принцип народного суверенитета.

В общероссийском общественном мнении все отчетливее утверждается понимание объективной необходимости и неизбежности становления парламента как современной демократической формы государственного правления. С образованием Федерального Собрания связан новый этап становления парламентских традиций. Нынешний период государственного устройства России характеризуется стремлением к строительству законодательных органов власти парламентского типа. Процесс предполагается нелегким и длительным, необходимо формирование гражданского общества, демократической политической культуры, многопартийной системы.

Совет Федерации — самая трансформирующаяся форма развивающейся российской государственности. За первые десять лег, прошедшие со дня принятия Конституции России 1993 г., были опробованы три разных способа формирования Совета Федерации, и делалось это, по-видимому, недаром: судьба палаты отразила нечто очень важное в судьбе того вида федерализма, который вводится в России.

Теперь, после этих трех перемен, становится все более очевиднымчто именно в верхней палате сфокусированы самые острые и самые сущностные проблемы федерализации. Именно здесь нашли свое отражение главные противоречия федерализма как государственного устройства — противоречия, которые можно назвать генетическими, потому что они присущи федерализму в силу самой его природы. Это, прежде всего, противоречие между представительством граждан и представительством регионов как субъектов Федерации, это противоречия между интересами конкретных регионов и интересами страны в целом, а также базовое расхождение между первичностью субъектов Федерации ' и национальным суверенитетом. Все три эти противоречия напрямую воплощаются в верхней палате парламента любого федеративного государства: она была изобретена, прежде всего, для того, чтобы представить субъекты Федерации, именно в ней предстояло согласовывать интересы регионов и страны в целом, именно ей предстоит разрешать противоречие между субъектами Российской. Федерации и российским государством в целом.

Природа Совета Федерации такова, что позволяет говорить, во-первых, — о ее федеративно-государственном характере. Отражая мнения и интересы субъектов Федерации, данная палата получила неофициальный, но вполне заслуженный статус «палаты российских регионов», посредством которого субъекты принимают участие в федеральном законотворчестве и управлении страной. В этом суть федеративной составляющей природы Совета Федерации. Другая ее составляющая в том, что Совет Федерации есть государственный орган всей Федерации. Его акты направлены не отдельным субъектам, а всему государству, Российской Федерации в целом. Во-вторых, Совет Федерации предстает в виде внутриструктурного подразделения Федерального Собрания России, осуществляющего установленные Конституцией представительские, законодательные, контрольные н иные функции1.

Следует отметить, что эта палата играет в современном государстве роль более важную, нежели роль защитницы федерализма. Недаром в мире насчитывается 66 двухпалатных парламентов, а федераций только -25- это значит, что верхняя палата оказывается востребованной не только Л в федеративных государствах. В самом деле, верхняя палата призвана смягчать решительность и поспешность, присущие деятельности нижней палаты. Эта задача смягчения, сугубо консервативная по своему существу, является одной из функций верхней палаты. Замедлить законотворчество, заставить парламентариев глубже вникать в проблемы, снизить влияние сиюминутных соображений в принятии законов, рассчитанных на долгие годы, — вот сверхзадача верхней палаты. Именно ради выполнения этой сверхзадачи принято избирать в верхнюю палату.

Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (вопросы конституционной теории и практики) /Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. — 2002. — № 23 (179). — стр. 5.

2 Здесь п далее по работе автор оставляет за собой право (исключительно в целях краткости изложения материала) называть Совет Федерации — верхней палатой парламента, а Государственную Думунижней палатой. исходя из специфики законодательного процесса («снизу вверх»). Так кик-законопроекты сначала вносятся в Государственную Думу (нижняя палата), а затем рассматриваются в Совете Федерации (верхняя палата). Применяя данную терминологию, следует учитывать определённую условность указанных понятий, так как ни одна из палат не является вышестоящей или подчинённой по отношению к другой. особо опытных политиков, наиболее уважаемых людей страны, именно поэтому ее и называют верхней3.

Теоретические аспекты и проблематика нормативного регулирования деятельности Совета Федерации Федерального Собрания России, его место в системе органов государственной власти, определяемое •полномочиями и механизмами взаимодействия с иными органами в системе разделения властей в современной правовой действительности России чрезвычайно важны и актуальны. В русле реализации конституционных основ демократизма российской государственности, реализации принципа разделения властей и системы сдержек и противовесов требуется решение целого комплекса разнообразных 'проблем как теоретических, так и практических. Необходимо определить статус Совета Федерации, сформировать правовые основы ею организации и деятельности, разработать механизм взаимодействия с органами государственной власти и иными субъектами.

Все вышеизложенное требует научного анализа конституционно-правовых основ организации, правового статуса Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, что и определило выбор темы диссертационного исследования, его актуальность и круг рассматриваемых проблем.

Степень разработанности темы исследования.

Любая реформа в государстве должна иметь свою четко обозначенную цель, стратегию и тактику ее достижения, этапы реформирования, определение общественно-правовых механизмов и социальных групп, заинтересованных в проведении реформы и способных этими механизмами воспользоваться.

Проводимая в Российской Федерации конституционная реформа во многом изменила существовавшие ранее приоритеты строительства.

•3 Из 66 верхних палат мира только в Нидерландах она называется нижней. государственности. Это затронуло и основные направления формирования системы органов государственной власти, в том числе и представительной, которые в той или иной мере испытывают трудности переходного периода, объективно • сопровождающегося поиском. оптимальных путей демократического обновления российского общества. Яркий пример — построение российского бикамерализма.

В силу того, что опыт двухпалатного парламента в России невелик, диссертант проводит сравнительно-правовое, в историческом ракурсе, с анализом практики, исследование теоретических и практических основ деятельности вторых палат в зарубежной и национальной практике.

Автором предпринята попытка анализа места и роли второй палаты парламента в разрезе теоретической и практической системности: взаимодействие палат парламента, федеральных и региональных органов государственной власти, иных субъектов в историческом и сравнительно-правовом ракурсе.

Источниковедческую основу диссертации составили доктринальная и нормативно-правовая база советского периода развития российской государственности и ее современного этапа, основные дореволюционные правовые документы о земских и городских учреждениях самоуправления, труды отечественных и зарубежных ученых, аналитические обзоры, социологические исследования и статистические данные по вопросам деятельности Совета Федерации.

При подготовке диссертационного исследования автор опирался на труды отечественных специалистов в области теории и истории государства и права, конституционного права, политических и правовых учений, международного права, прежде всего: А. С. Автономова, С. Н. Бабурина, А. В. Васильева, Б. П. Елисеева, С. Э. Жилинского, JI.M. Карапетяна, Д. А. Керимова, Н. Г. Кобеца, И. О. Красновой, Б. С. Крылова, Б. Н. Кудрявцева, М. Н. Кузнецова, И. Н. Куксина, М-П.Р. Кулиева, Ю.И.

Лейбо, Г. В. Мальцева, М. Н. Марченко, Т. Д. Матвеевой, Г. В. Осипова, С. В. Соловьевой, Ю. А. Тихомирова, Б. Н. Топорнина, В. А. Туманова, Г. И. Тункина, Т. М. Шамбы, Д. Ю. Шестакова, Б. С. Эбзеева, А. И. Экимова, В. Ф. Яковлева, И. С. Яценко и др.

Отдельные аспекты исследуемых в диссертации проблем в том или ином виде рассматривались в трудах современных ученых-юристов в сфере конституционного и парламентского права — С. А. Авакьяна, А. С. Автономова. М. В. Баглая, Г. В. Барабашева, А. А. Безуглова, В. П. Васильева, Р. Ф. Васильева, Б. Н. Габричидзе, И. В. Гранкина, Ю. А. Дмитриева, А. Д. Керимова, Е. И. Колюшина, В. Ф. Котока, О. Е. Кутафина, В. О. Лучина, B.C. Основина, Н. Т. Савенкова, И. М. Степанова, Б. А. Страшуна, В. А. Четвернина, В. Е. Чиркина, К. Ф. Шеремета, Т. Я. Хабриевой и других. Эти работы, многие из которых были написаны еще в советский период и отражают существовавшие в то время научные концепции и практические подходы, не утратили значения и в настоящее время, являясь основой для развития теории современного российского парламентаризма.

При всей несомненной ценности работ названных авторов нельзя сказать, что интерес научной общественности к проблемам места и роли Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, его формирования и деятельности, в полной мере исчерпан. Демократические. преобразования последних десяти лет изменили общественное мнение к парламентаризму с негативного на позитивный. В советской юридической науке отношение к парламентаризму было критическим. Однако необходимо отметить имена Б. Н. Топорнина, В. И. Иванова, И. П. Рыбкина, А. П. Любимова, В. Д. Горобец, И. М. Степанова, Т. Я. Хабриевой, С. А. Авакьяна — исследователей, которые заявили о целесообразности введения •в национальную правовую систему парламентского права. Именно в их трудах бикамерализм рассматривается, как элемент демократической государственности.

Теоретическими источниками явились труды русских ученых прошлого и начала нынешнего века В. П. Безобразова, А. И. Васильчикова, JI.A. Велихова, Б. В. Веселовского, В. Н. Гессена, А. Д. Градовского, Н. М. Коркунова, Н. И. Лазаревского, В. Н. Пешкова, Б. Э. Нольде, М. И. Свешникова и др. Они положили начало исторической традиции в научном и практическом осознании характера и специфики формирования современной концепции конституционного развития российской государственности.

Проблемы становления и развития правовых институтов парламентаризма отражены в работах зарубежных авторов: М. Амеллера, А. Бакера, Ж. Блонделя, Де Лавеле, М. Дюверже, Д. Еллинека, О. Моделя, М. Прело, X. Файнера.

Вместе с тем, некоторые проблемы роли верхних палат в системе управления государством, в том числе и в современной России, еще не получили должного научного обоснования. Поэтому данное исследование направлено на обобщение и систематизацию состояния и тенденций развития конституционно-правового законодательства по вопросам организации и деятельности Совета Федерации и его взаимодействия с различными субъектами в исторической и сравнительно-правовой ретроспективе и будет иметь значительный научный и практический интерес.

Правовую основу работы составляют Конституция Российской Федерации 1993 года, федеральные конституционные законы, федеральные законы, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации, — регламенты палат Федерального. Собрания Российской Федерации, законодательство субъектов.

Российской Федерации, проекты нормативных актов, иные правовые документы, в том числе зарубежные.

Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе нормативного регулирования формирования, реализации полномочий, взаимодействия с другими государственными органами при функционировании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. При проведении настоящего исследования деятельность Совета Федерации анализируется в сравнении со вторыми палатами парламентов зарубежных стран и гарантирующей их системой законодательства.

Предмет диссертационного исследования составляют теоретические основы, юридические нормы, определяющие правовой статус Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, а также практика его деятельности.

Цель и задачи диссертационного исследования.

Цель — комплексно исследовать правовые, теоретические и практические аспекты деятельности Совета Федерации в сравнении со вторыми палатами зарубежных парламентов на основе общетеоретических идей построения демократического и правового государства, с позиций конституционного права, анализа действующего законодательства и современной практики. Предложить возможные варианты совершенствования конституционно-правового механизма закрепления правового статуса Совета Федерации и его места в системе управления с учетом характерных особенностей и специфики российской правовой действительности.

Предмет и цели исследования определили круг основных взаимосвязанных задач, решение которых составило содержание данной работы:

1. Раскрыть, с учетом современных научных взглядов, действующего законодательства и сложившейся практики, социальную сущность и правовое содержание категорий «парламентаризм», «представительная •власть" — раскрыть сущность вторых палат парламентов и Совета Федерации в России.

2. Исследовать в историческом аспекте место представительной ветви власти в системе разделения властей и выявить в ней место верхних палат парламентов.

3. На основе анализа действующего законодательства, а также взглядов ученых юристов рассмотреть содержание и правовые основы формирования и деятельности вторых палат зарубежных парламентов, Совета Федерации в Россиивыявить тенденции и закономерности, становления и развития института бикамерализма в России.

4. Рассмотреть вопросы теории и практики распределения полномочий между палатами современных парламентов.

5. Проанализировать практику и определить подходы и методы по оптимальному сочетанию и взаимодействию Совета Федерации с органами государственной власти и иными субъектами при осуществлении конституционных полномочий.

6. Выявить особенности системы представительной власти, федерализма в Россиивыявить и изучить проблемы формирования, правового регулирования и практической деятельности Совета Федерации.

7. Определить приоритеты и оптимальные модели структурирования Совета Федерации. Проанализировать опыт правового регулирования, структуры, организации деятельности вспомогательных органов Совета Федерации в России, сопоставить его с зарубежным опытом в обозначенной сфере и возможности его использования в современных условиях России.

8. Извлечь из имеющегося доктринального и нормативно-правового опыта зарубежных стран теоретические и практические конструкции, которые могут оказаться полезными при решении вопросов, связанных с развитием парламентаризма и бикамерализма в России, основанного на традициях свободы и демократии.

9. Выработать теоретическую конструкцию и практические рекомендации по совершенствованию нормативно-правовой базы и практики деятельности Совета Федерации.

Методологическая база и методы исследования. Основой является общенаучный диалектический метод познания.

Для достижения поставленных задач применялись современные способы познания правовых, экономических и социальных отношений в процессе построения демократического устройства и жизнедеятельности России и иных государств. В качестве методов исследования. использовались общенаучные и специально-правовые, в том числе системный, исторический, нормативно-логический, сравнительно-правовой, структурно-функциональный, метод аналитического толкования взаимодействия правовых норм и др. Их применение позволило исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимостях, их целостности и всесторонности, выявить некоторые тенденции, сделать •обобщения, сформировать рекомендации по совершенствованию правового статуса Совета Федерации.

В силу специфики темы диссертационного исследования потребовалось обращение к теории и истории государства и права, конституционному праву зарубежных стран, уставному праву субъектов Российской Федерации, административному и другим отраслям права.

Эмпирическую основу исследования составили официальные политико-правовые документы — конституции зарубежных государств, акты международного права, зарубежное и российское законодательство, нормативные акты Президента и Правительства Российской Федерации. При написании были изучены решения Конституционного Суда Российской Федерации, проанализировано около 40 конституций и уставов субъектов Российской Федерации. При подготовке диссертации были учтены положения посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, аналитическая информация органов государственной власти России, материалы текущего архива Совета Федерации Федерального Собрания России, данные статистики и другие документы.

Научная новизна. Диссертация представляет собой комплексное, логически завершенное монографическое исследование, посвященное анализу теоретико-правовых и практических вопросов существования и развития второй палаты парламента в системе публичной власти демократического, правового государства.

Работа является одним из первых монографических исследований, в котором на значительном теоретическом, фактическом и нормативном материале осуществлена комплексная теоретико-прикладная разработка проблемы организации и функционирования второй палаты парламентаСовета Федерации, ее места в новых, для России конституционных и правовых условиях.

Процессы становления Совета Федерации рассматриваются с использованием сравнительного анализа, в контексте проводимой в Российской Федерации конституционной реформы, направленной на реализацию «принципа разделения власти», формирование парламентаризма.

Наряду с теоретическими, подробно рассматриваются практические аспекты функционирования и деятельности Совета Федерации, его взаимоотношений с иными органами, проблемы разграничения предметов ведения и полномочий, с учетом функциональной специфики и особенностей палаты Федерального Собрания.

Положения, выносимые на защиту:

1. Авторское определение понятия парламентаризма, под которым пони мае гея «особая система управления государством, структурно и функционально основанная на принципах разделения властей, верховенства закона, при ведущей роли парламента в целях реализации конституционного закрепления полновластия народа».

2. Характеристика основных черт и определение представительной ветви власти. Представительная (законодательная) ветвь власти образует собой систему коллегиальных выборных органов государства, выполняющих законотворческие, представительские и иные функции, основанную на свободном или императивном мандате и ограниченном сроке полномочий. Характерными чертами исследуемой ветви власти, по мнению диссертанта, являются: объем функций и полномочий, представительство интересов, коллегиальность, выборность, системность.

3.

Заключение

о том, что можно выделить десять способов формирования вторых палат парламентов. В частности, члены верхних палат могут занимать свои должности следующим образом: прямым голосованиемизбираться особой категорией избирателей более низкого уровня (например, членами местных советов) — избираться различными функциональными или профессиональными группами (корпоративное представительство) — избираться местными органами властиизбираться членами другой палатыотбираться. своими коллегами по верхней палате (кооптация) — назначаться главой государстваназначаться органом исполнительной власти субъекта (главой органа) — путём наследованияпутём замещёния по должности. При формировании вторых палат парламентов в разных сочетаниях и вариантах используются прямые выборы по системам: пропорциональной, простого большинства и большинства в два туранепрямые выборыназначение региональными органами власти или монархомкооптация. Практикуется этническое квотирование, доминирует территориальный принцип представительства.

4. Вывод о том, что наиболее приемлемым для России является выборный способ формирования членов Совета Федерации, когда кандидаты в количестве большем, чем один человек, предлагаются соответственно органом законодательной власти и органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, а население избирает из них представителей в Совет Федерации.

5. Определение представительной, законодательной и контрольной функции парламента, данное на основе анализа доктринальных источников и практики её реализации.

Так как компетенция парламента — это объем полномочий, через которые раскрываются основные функции данного органа государственной власти4, функции Совета Федерации проявляются не только через его компетенцию, но также и посредством ее отдельных элементов — предметов ведения или полномочий.

Исходя из этого диссертант определяет: представительную функцию Совета Федерации, как основополагающую для всех иных функций, — совокупность способов, мер, правомочий, направленных на • устранение разногласий между. федеральным центром и субъектами Федерацииобеспечение участия регионов в выработке федеральной политикисогласование интересов центральных и региональных органов государственной власти, выражающуюся во внутреннем устройстве, процедурных правилах, актах палатызаконодательную функцию Совета Федерации — как совокупность •способов, мер, правомочий в процессе законотворчества, выражающуюся в участии на разных стадиях разработки и принятия всех видов законов в Российской Федерацииконтрольную функцию Совета Федерации — как совокупность способов, мер, правомочий, составляющих механизм контроля за исполнительными и иными государственными органами с целью предотвращения (пресечения) нарушения прав и свобод граждан и эффективной реализации действующего законодательства.

6. Классификация системы нормативных правовых актов, регулирующих правовой статус Совета Федерации, по следующим основаниям: по юридической силе — законы и подзаконные акты, по территории действия — на федеральные и субъектов Федерации. В блок-нормативных правовых актов федерального уровня входят: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, .федеральные законы, решения Конституционного Суда России, имеющие правотворческое значение, а также ряд подзаконных актов. Нормативные правовые акты субъектов Федерации регулируют только процесс формирования — выборы и назначение членов Совета Федерации Федерального Собрания России.

7. Классификация норм Конституции Российской Федерации •регулирующих правовой статус Совета Федерации, на два блока: общего и специального характера. Нормы второго блока подразделяются по предмету регулирования на: закрепляющие процедуру формирования, структуру палаты, процедуры деятельности, полномочия, способы взаимоотношений с иными органами власти.

8. Диссертант, при определении функций парламента предлагает положение о нескольких классификациях полномочий парламентов: по сфере деятельности, по форме закрепления, по направлению деятельности. Диссертант выделяет законодательные функции, в.

4 См.: Баг. кш М. В. Конституционное право Российской Федерации. С. 493. зависимости от предмета регулированияпо объекту принятия (конституции, конституционные (органические) законы, текущее законодательство и, как подвид, — принятие подзаконных актов) — по стадиям законодательного процесса.

9. Вывод о том, что взаимоотношения Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с государственными органами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, а также международными и общественными организациями происходит на принципах взаимодействия, взаимозависимости, взаимодополнения.

10. Вывод о том, что для усиления роли Совета Федерации в рамках построения демократического правового государства, следует наделить Совет Федерации следующими полномочиями: правом дачи разрешения на прохождение, размещение и дислокацию иностранных вооруженных сил на территории России (урегулировать процедуры специальным актом) — участия в отмене режимов военного и чрезвычайного положенияправо Совета Федерации на решающее (обязательное для Президента Российской Федерации) одобрение или неодобрение внутрифедеральных договоровне рассматривать в качестве закрытого перечень «должностных лиц», установленный Регламентом палаты, к которым может быть обращено право парламентского запроса Совета Федерации и право депутатского запроса членов Совета Федерации.

11. Вывод о необходимости совместно с Государственной Думой Российской Федерации:

• Создания на паритетных началах специального органа для определения приоритетов законодательной деятельности;

• создания совместной комиссии палат для регламентации деятельности аппаратов палат Федерального Собрания и контроля за их деятельностью;

• учреждения совместной комиссии (или в каждой из палат) по расследованию деятельности исполнительной власти (с внесением соответствующих изменений в ст. 101 Конституции России);

• создания на базе аппаратов палат «школу парламентариев», как резерв профессиональных кадров.

12. Предложение о разработке ряда новых нормативных правовых актов, в том числе Регламента совместных собраний палат Федерального Собрания России (п. 3 ст. 100 Конституции России).

Теоретическая значимость исследования состоит в том, что сформулированные в нем теоретические положения и выводы развивают и дополняют целый ряд правовых институтов конституционного и парламентского права, а так же разделов науки конституционного права и научных дисциплин. Исследуемые в диссертации проблемы относятся к числу фундаментальных проблем современной конституционно-правовой науки. Их научное осмысление обуславливает теоретическую значимость и ценность проведенного исследования.

Практическая значимость исследования заключается в том, что выводы, полученные в ходе исследования, можно использовать: в нормотворческой деятельности органов государственной властив практике деятельности Совета Федерации, его аппаратав совершенствовании работы органов государственной властив совершенствовании механизма взаимодействия органов власти, иных субъектов с Советом Федерации.

Значимость проведенного исследования определяется, и тем, что оно может способствовать научно обоснованному поиску правовых решений, адекватных происходящим в России современным социально-политическим процессам.

Результаты исследования могут использоваться в преподавании курсов «Конституционное право России», «Парламентское право», отраслевых юридических наук в юридических вузах, а также на курсах повышения квалификации практических работников, при проведении научных исследований.

Апробация результатов исследования осуществлялась в следующих формах: внедрение основных положений диссертации в программное обеспечение учебного процесса в рамках государственно-правовой специализации Московского гуманитарного университета.

Теоретические положения, практические выводы и отдельные проблемы, исследованные в диссертации, докладывались и обсуждались •на региональных и межвузовских научно-практических конференциях, круглых столах, семинарах и дискуссиях: «Российский федерализм: теория и практика», Москва 25−26 февраля 2001 г.- 1 Всероссийская межвузовская научно-практическая конференция, Москва 27 марта 2001 г.- Научно-практическая конференция аспирантов и докторантов МГСА, Москва 15 апреля 2002 г.- Научная конференция «10 лет Российской конституции» Москва 10−11 декабря 2003 г.- Общероссийская научно-практическая конференция «10 лет Конституции России в зеркале юридической науки и практики» Москва 18−19 декабря 2003 г.

Ряд выводов диссертанта получили апробацию в практической деятельности органов государственной власти России, в частности, направлялись рекомендации в Государственную Думу и Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Основные идеи, теоретические и практические положения, изложенные в диссертации, нашли отражение в подготовленных и опубликованных автором работах: монографиях, статьях, лекциях.

С конца 80-х годов в России идёт конституционная реформа. Переход России на демократические рельсы неизбежно вызвал изменение политической системы и создание новых институтов, что повлекло а^ собой изменения и в системе права. В частности, стало быстро развиваться молодое парламентское право. Диссертант, в рамкпх проведённого исследования, пришёл выводу о внесении ряда предложений по изменению действующего законодательства и принятию новых актов, созданию новых, специальных органов. Предложения по поправкам в Конституцию Российской Федерации: !. Расширение перечня федеральных законов, подлежащих обязательному рассмотрению Советом Федерации;

2. Увеличение сроков рассмотрения принятого федеральною закона Советом Федерации (четырнадцатидневный срок рассмотрения, установленный Конституцией, представляется недостаточным);

3. Уточнение способа формирования Совета Федерации ;

выборы народом кандидатов, выдвинутых представительными и законодательными органами власти субъектов. Определение результатов голосования должно осуществляться по мажоритарной системе относительного большинства;

4. Во всех случаях, когда Президент России не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно должен исполнять не Председатель Правительства (как определено сейчас ч. З статьи 92 KoHCi итуции), а Председатель Совета Федерации. Предложения по изменению действующих федеральных конституционных законов, федеральных законов. в федеральные конституционные законы от 30 мая 2001 года «О чрезвычайном положении» и от 30 января 2002 года «О военном положении» должна быть внесена обязанность Президента России об обязательном информировании Совета Федерации в связи с отменой режимов военного и чрезвычайного положения. Обоснованность данного предложения связана с тем, что введение обоих режимов осуществляется главой государства с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Кроме того, верхняя палата утверждает указы Президента о введении военного и чрезвычайного положений. Очевидно, что Совет Федерации должен дать оценку обстоятельствам, влекущим отмену этих режимов. В Федеральный закон от 5 августа 2000 г. N 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» целесообразно ввести общие для всех субъектов положения по процедуре представительства, порядке отзыва сенаторов и роли самою Совета Федерации в случае отзыва его члена. Нормами Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и стат}'се депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»: • закрепить основания и условия ответственности членов Совета Федерации- • закрепить механизм публикации письменных вопросов в официальном издании Государственной Думы и Совета Федерации с тем, чтобы деп) таты могли использовать это право, когда палата не заседает. Ответ должен быть опубликован в том же издании в течение месяца. Министры письменно уведомляют парламентария о том, что государственные интересы не позволяк>т ответить им на этот вопрос либо, в виде исключения, потребова i и продления срока (но не свыше одного месяца) для сбо|:>а необходимой информации- • ликвидировать практику, согласно которой приглашенному должностному лицу разрешается не являться на заседание в заранее согласованное время, а вместо себя направлять своего заместителя- • убрать перечень должностных лиц, к которым можно обращаться с вопросами и запросами, оставив в законах и регламентах палат парламента лишь формулировку «должностные лица» — • изменить проведение «правительственного часа» вмес го раза в месяц, на «правительственный день». Предложения по изменению подзаконных актов. Рассматривая правовую природу Регламента Совета Федерации Федерального Собрания России, диссертант предлагает ряд требованн! к этому акту: точность определений и не противоречие законодательствусоблюдение соответствия содержащихся в нем установлений предмету его рег>лирования, его целевому назначениюсодержание характеристики особенностей палаты. В Регламенте Совета Федерации: • закрепить право субъекта Российской Федерации потребовать созыва внеочередного заседания Совета Федерации для рассмотрения интересующего его закона (принятого Государственной Думой) на пленарном заседании палаты- • расширить перечень субъектов права законодательной инициативы за счет комитетов (комиссий) Совета Федерации- • расширить перечень федеральных законов, подлежащих обязательному рассмотрению в Совете Федерации (за счет категории так называемых общественно значимых законодательных актов, которые могут и не совпадать прямо с тематикой ст. 106 Конституции России, скорее по ст. 72) и обязать Совет Федерации готовить предварительное заключение на указанные законопроек i ы уже на стадии прохождения их, а Государственной Думе- • закрепить обязанность рассмотрения всех принятых Государственной Думой законов только на заседании Совега Федерации, а не на основании заключения ответственного комитеla («молчаливое» согласие палаты) — • детально проработать регламентацию деятельное! и комитетов и комиссий Совета Федерации- • в комитетах должны быть обязательно представлены федеральные округа, поскольку они осведомлены об интересах региона и могут на паритетных началах решат ь общегосударственные вопросы- • принцип пропорционального представительства oi групп субъектов, расположенных в одном федеральном округе ппи формировании комитетов и комиссий палаты, по мнению диссертанта — оптимальный для учета интересов субъектов- • предусмотреть порядок, при котором заместителяni Председателя палаты избирались бы представители от различных групп субъектов Российской Федерации, к примеру, расположенных на территории федеральных округов- • внести соответствующую норму об обязанности должностных лиц являться на заседания комитетов и комиссий в случае, если это сочтет необходимым соответствующий комитет или комиссия- • закрепить структуру, основные направления работы и условия приема и увольнения служащих аппарата, а сам порядок приема и увольнения — руководством палат Федерального Собрания: • привести в соответствие с ч.1 ст. 100 Конституции России Ч.7 СТ. 4 Регламента, поскольку Конституция закрепляет такую форму работы палат, как собрания палат для заслушивания посланий Президента Российской Федерации, посланий Конституционного Суда Российской Федерации, выступлений руководителей иностранных государств- • дополнить ст. 104 Регламента, согласно которой члены Совета Федерации вправе организовать обсуждение федерально1″ о закона в субъектах Федерации, нормами, предусматривающими формы обсуждения и основные положения, их регламентирующие. Представляется необходимым закрепить в Регламентах палгп право членов Совета Федерации и депутатов Государственной Дy^ п>I принимать участие в заседаниях комитетов другой (не своей) палаты с правом совещательного голоса. Задаче активизации законотворческого потенциала Совета Федерации могут послужить предложения как общего, так и частно1-о харакгера: •более широкое использование права законодательной инициативы (этому в значительной степени будет способствовать переход верхней палаты на постоянный режим работы) — •реализация права Совета Федерации на внесение поправок к зако1юпроектам при их подготовке ко второму чтению в Государственной Думе (оно нашло отражение в новом Регламенте верхней палаты в качестве одной из форм реализации права законодательной инициативы): •создание специального органа, в состав которого должны входить Президент, представители Правительства, руководители пал->т Федерального Собрания, для определение приоритетов законодательной деятельности. В качестве использования положительного опыта в организации и деятельности Совета Федерации диссертант предлагает по аналогии с нажескои службой Канады, являющейся своеобразным резервом для пополнения аппарата Палаты, создать на базе аппарата палат «школу парламентариев». Создание в каждой из палат собственной комиссии во главе с Председателем палаты, в задачу которых входила бы регламентация деятсльпости аппарата каждой из палат Федерального Собрания. Учредить в обеих палатах Федерального Собрания комиссии по расследованию деятельности исполнительной власти с компетенцией, присущей подобным комиссиям с учетом мировой практики, не забывая, что Росс ия — полу президентская республика. В целях соблюдения установленных гарантий целесообраз1ю создать депутатскую комиссию по контролю за работой аппарата, а сами социальные, трудовые и иные гарантии, а также порядок рассмотрения возникающих споров урегулировать законом. Представляется целесообразным принять специальный акт о процедуре прекращения полномочий Президента при отрешении его от должности. В этом акте, по мнению диссертанта, должны быть отражены следю1цие моменты: следует закрепить процедуру исполнения постановления Совета Федерации о передаче исполняющему обязанности Президента дел, резиденции и т. д. Следует четко обозначить правовой нормой, что с момента истечения срока подачи заявления в Верховный Суд неприкосновенность и полномочия Президента прекратились, и при нежелании добровольно передать власть применяется принуждение. Необходимо урегулировать ситуацию, когда постановление Совета Федерации об отрешении выполнено, президентские обязанности перешли к Председателю Правительства, а после этого Верховный С} л Российской Федерации отменил постановление Совета Федерации,.