Управление процессом разработки и реализации стратегического планирования социально-экономического развития региона: На основе опыта Республики Карелия

Актуальность темы

Философы, экономисты и социологи называют современную цивилизацию «обществом риска». Все более актуальной становится задача управления в условиях неполноты информации и неожиданностей. Новая управленческая ситуация, скорость и глубина перемен бросают вызов способности человека ориентироваться в окружающем мире, адаптировать свое сознание и приспособиться к быстрым изменениям.

Приграничный регион Карелия неожиданно столкнулся с последствиями глобальных изменений: обострение международной и межрегиональной конкуренции, изменение экономического и политического контура управления регионом, увеличение объема и скорости движения капитала, появление новых информационных технологий и т. д. Сложились вполне объективные причины для появления стратегии региона как неизбежной управленческой реакции на возникшие обстоятельства. Принятая в 1998 году Концепция социально-экономического развития Республики Карелия оказалась недостаточной в отношении решения прогностических задач и позиционирования региона в системе вызовов. Делать это необходимо для того, чтобы понять и оценить свои возможности, статус, сформулировать и предъявить доминирующим центрам свои приоритеты и обрести навыки стратегического мышления. Все это накладывает отпечаток на вырабатываемые стратегии региона, или точнее административной территории1.

Для того чтобы соответствовать современной среде, быстрота принятия решений в регионе должна быть адекватной сложности и быстроте изменений в среде. В ином случае руководство региона вынуждено будет пойти по линии упрощения стратегических позиций, • покинув нестабильные сферы деятельности, т. е. перестать быть активным экономическим субъектом — потерять качество управляющего субъекта. Подготовка решений должна быть направлена на восприятие новых факторов и инноваций во внешней среде, на повышение адаптивности регионов в рыночных условиях, используя методологию территориального стратегического планирования.

Система управления включает в себя повторяющиеся по циклу элементы «планирования», «организации», «координации», «контроля». Система планирования состоит из стратегического плана с необходимой детализаци.

1 Эта оговорка вызвана сложностью понятия «регион», предполагающего выделение общих особенностей и обстоятельств, служащих предпосылками для вычленения географических границ на основе экономической компоненты и учета новых обстоятельств и тенденций регионализации страны. ей. Однако сложившаяся в настоящее время система планирования хорошо методически отработана только в части годового прогнозирования и расчета бюджета. Это позволяет решать отдельные проблемы оперативного характера и переносит в будущее решение наиболее серьезных из них.

Происходящие в экономике перемены, активное использование современных информационных технологий, новых стандартов качества управления требуют формирования новой системы управления и новой квалификации (знаний, умений, навыков). Стратегическое территориальное экономическое планирование представляет собой особый вид управленческой деятельности: аналитический процесс, состоящий из обоснования целей развития административно-территориальных образований и механизмов их достижения. Данная деятельность становится профессиональной и нуждается в своей особой логике мышления, в логико-методологических схемах’и правилах, способных соединять исследовательскую работу с проектной (объединяющей прогнозирование, программирование, проектирование и т. п.) и практической деятельностью.

В контексте формирования нового стиля мышления в сфере управления в диссертационной работе исследованы предпосылки для конструктивного использования опыта, накопленного в предыдущие годы. В целях расширения его применения к задаче управления регионом предложена система профессиональной поддержки и сопровождения стратегического планирования в рыночных условиях.

Разработанность1 проблемы. Основой диссертационного исследования является обобщение и анализ результатов разработки и реализации концепции социально-экономического развития Республики Карелия «Возрождение Карелии» и ее второй редакции, комплексной программы социально-экономического развития Республики Карелия на период 2002;2006 гг., анализ состояния и развития территориального планирования в России и за рубежом. Работа базируется на результатах региональных исследований таких известных авторов, как Бутов В. И., Гранберг А. Г., Гринчель Б. М., Жихаревич Б. С., Игнатов В. Г., Литовка О. П., Минакир П. А., Некрасов Н. Н., Осипов А. К., Павлов К. В., Ратнер Н. М., Рохчин В. Е., Татаркин А. И., Шнипер Р. И. и ряда других авторов.

В работе этих авторов рассматриваются теоретические и методологические вопросы использования и совершенствования управления и планирования развития территорий, отраслей народного хозяйства, межотраслевых комплексов, вопросы регионального воспроизводственного процесса2.

В Республике Карелия региональными исследованиями и проблемами территориального стратегического планирования занимаются Акулов В. Б., Немкович Е. Г., Губанов Г. П., Дружинин П. В., Морозова Т. В., Ревайкин А. С., Савельев Ю. В., Сачук Т. В., Шишкин А. И., Шлямин В. А. и другие. С 1999 года в Институте экономики Карельского научного центра РАН проводятся системные исследования проблем стратегического планирования и прогнозирования развития Республики Карелия.

В последние три года активность регионов в отношении разработки-управленческих документов стратегического характера увеличилась. Общее количество разработанных стратегий, концепций, программ, использующих элементы стратегического планирования, насчитывает уже около сотни. Ранее разработка таких документов была прерогативой регионов или крупных промышленных центров (такие как Санкт-Петербург и Ленинградская область, Нижний Новгород, Саратов, Новосибирск, Череповец, Омск, Пермь). Теперь в данный процесс включились и малые города (такие как Алексин, Каргополь, Новошахтинск, Дзержинск, Шуя, Покров).

Отсутствие общепризнанной методологии стратегического планирования породило большое разнообразие методов и технологий. Отсутствует единство не только в форматах, но и названиях разработанных документов. В последнее время резко активизировались исследования в области методологии территориального 'стратегического планирования, подготовки научно-теоретического обоснования процесса. Постановка задачи исследования исходит из современной управленческой ситуации, необходимости подготовки и принятия решений в условиях стратегических неожиданностей и других последствий глобальных изменений, отсутствия полной информации в силу ее коммерциализации, сужения управленческого поля, влияния доминирующих центров и управленческой неуверенности лидеров в регионах.

Гипотезой исследования является предположение о том, что работа по созданию методического инструментария и механизмов реализации стратегии региона, как и сам процесс разработки стратегии, является единым непрерывным процессом управления, учитывающим реалии и потенциальные возможности региона.

3 В работе использовался сервер МЦСЭИ «Леонгьевский центр» «Стратегическое планирование в городах и регионах России».

Целью диссертационного исследования является разработка методологических положений инструментария определения и реализации стратегии приграничного региона в новых рыночных условиях (на примере Республики Карелии).

Для реализации цели решены следующие задачи:

1. Осуществлен анализ состояния и истории развития методов и подходов к разработке стратегического планирования региона в вышеназванных условиях и рисках.

2. Исследован контур формирования системы территориального планирования приграничного региона (существующей нормативно-правовой базы, регламентирующей управленческие стандарты, как российские, так и международные, и т. д.).

3. В рамках существующей типологии регионов Российской Федерации исследованы факторы, оказывающие влияние на формирование системы территориального стратегического планирования приграничного региона.

4. Созданы принципы организации процесса стратегического планирования развития региона и методика разработки адаптивной стратегии и ее реализации.

Методологическую и теоретическую основу исследования составляют теория управления, системный анализ и исследование операций как метод междисциплинарной экспертизы. При объяснение экономических процессов использовались подходы: макроэкономический, основанный на методах экономического анализаинституциональный, основанный на теории собственности и транзакционной экономикиметодологический, реализуемый через рефлексивно-акмеологические семинары и деловые игры.

Теоретическую основу диссертационного исследования составляют анализ теоретических и прикладных разработок отечественных и зарубежных авторов в области территориального стратегического планирования экономических процессов. В ходе исследования были использованы материалы научно-исследовательских работ Института экономики Карельского научного центра РАН, методические и аналитические материалы по разработке и реализации Программы социально-экономического развития Республики Карелия, республиканских комплексных и целевых отраслевых программ, Доктрины развития Северо-Запада России, статистические данные, материалы научно-практических конференций и семинаров, нормативно-правовые акты Российской Федерации и Республики Карелия.

Объектом исследования является формирующаяся система территориального стратегического планирования и управления в регионе Республики Карелия, предметом исследования — процесс разработки и реализации стратегического планирования социально — экономического развития Республики Карелия как важнейшего элемента системы территориального управления.

На защиту выносятся следующие основные положения:

1. Классификация основных принципов стратегического планирования осуществляется как в контексте особенностей данного аналитического процесса, так и особенностей применения в практической деятельности адаптивного управления развития приграничного региона (обуславливающей необходимость выделения методологических принципов) в новых рыночных условиях.

2. В условиях необходимости обеспечения непрерывности и цикличности процесса и других методологических принципов целесообразно использовать системотехническую схему организации процесса стратегического планирования, составленную из восьми последовательных этапов: пред-проектный, организационный, проектирование процесса, формирование процесса, исследовательский, формирование стратегии действий, согласование и утверждение, реализация и мониторинг.

3. В условиях постоянного влияния фактора границы, приграничного и трансграничного взаимодействия, особенностей системы управления региона (предвыборные циклы, подготовленность команды управления и др.) в связи с созданием уникальности региона, пользующейся спросом, вызванным межрегиональной и международной конкуренцией, требуется непрерывное изменение управленческой практики. В вышеназванных условиях целесообразно применять принципы и алгоритм адаптивной стратегии, основанной на обновлении понятий и постоянном специфицировании методологических и методических принципов стратегического планирования в отношении достижимости цели и применяемых средств.

4. В специфических условиях и типологических особенностях приграничного региона стратегическое планирование осуществляется в условиях перехода от исключительно внутрирегионального подхода к подходу, основанному на межрегиональной интеграционной модели и формировании мегапроектов (проектный подход).

Научная новизна исследования заключается в следующем:

1. В новой’постановке задачи территориального управления и принятия стратегических решений по развитию региона, а именно в учете особых условий наличия стратегических рисков и неполноты информации.

2. Выявлены факторы, определяющие региональные особенности стратегического планирования в Республики Карелия как приграничного региона, и дана его спецификация через раскрытие значения приграничности как существенного фактора в контексте процессов глобализации и регионализации.

3. Предложены основные принципы и алгоритм адаптивного управления с учетом особенностей системы управления региона, условий стратегических рисков, неполноты информации, столкновении разных ценностей, необходимости сопровождения принятия решений (обновление уникальности региона, проведение рефлексивно-акмеологических семинаров и тренинговых программ для команды управления регионом и активных участников процесса принятия стратегических решений).

4. Предложена модель задания сценарных условий и проведено позиционирование региона в системе выборов в контексте Доктрины развития Северо-Запада России и предложены основные принципы организации разработки и реализации формулы развития Карелии с учетом рефлексивного отношения на изменение внешней среды и проведения ревизии миссии, стратегических (долгосрочных и среднесрочных) целей региона.

Практическая значимость результатов исследования заключается в их использовании при^{разработке} концепции и среднесрочной программы социально-экономического развития Республики Карелия. Также они могут использоваться при разработке учебных курсов по подготовке государственных и муниципальных служащих.

Апробация результатов исследований. Основные положения и результаты диссертационного исследования нашли отражение в 12 публикациях автора самостоятельно (6) и в соавторстве (6). Кроме того, материалы диссертации использовались при разработке концепции «Приоритеты в развитии^{Петрозаводска} на 1998;2001 гг.» (1998), Концепции социально — экономического развития Республики Карелия на период 2002;2006;2010 годы. Возрождение Карелии" (1999) и ее второй редакции с учетом изменений и дополнений (2003), Основных направлений деятельности Правительства Республики Карелия по социально — экономическому развитию Республики Карелия на 2002;2006 гг. (2002), Доктрины развития Северо-Запада России (2001). В.

2000 г. диссертант в составе коллектива авторов стал лауреатом конкурса Российской Академии наук (проводимого Уральским отделением РАН) по разработке концепции и стратегии развития областей и регионов России за исследование «Анализ социально — экономического положения Республики Карелия. Концепция социально — экономического развития Республики Карелия на период 1999;2002;2010 годы».

Материалы исследований докладывались на российских и международных научно — практических конференциях и семинарах: Школа-семинар «Молодежная инновационная политика: Концепция развития Республики Карелия» (1994), семинары ОЭСР (Competition Law and Policy Division OECD, Centre for Co-operation with Non-Members) по слияниям в странах Балтийского региона (2000;2001), научно-практическая конференция «Рыночные преобразования в России и Карелии: опыт первого десятилетия и взгляд в будущее» (2002), Международная научно-практическая конференция «Третьи Арсеньевские чтения» (2002), Первый общероссийский форум городов — лидеров стратегического планирования (2002), семинары Международного центра социально — экономических исследований «Леонтъевский центр» и Фонда «Центр стратегических разработок Северо-Запад».

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, четырех глав, заключения, списка литературы, содержащего 168 источников.

Выводы. Таким образом, получено своевременное и адекватное объяснение «мира» в двух аспектах: онтологическом и гносеологическом. Первое касается рационального объяснения действительности и придания действиям событийного смысла, связанного с логистикой трансграничных потоков. Второе — ценностный срез для более выпуклой и комфортной для восприятия мировоззрения — философии адаптации стандартов. При этом ценностный смысл легче передается через утопическую модель.

Учитывая непрерывность процесса стратегического планирования, далее необходимо выстраивать работу в обозначенных выше смыслах и логике. Чтобы Карелия серьезно воспринималась как объект геополитических интересов России и получила бы канал для трансляции своих приоритетов, требуется новая информационная среда для принятия управленческих решений и подготовки переговорных площадок. Мегапроекты позволят удержать самостоятельные линии, как в позиционировании Карелии в качестве форпоста геополитических интересов России на Севере Европы22, так и объекта каких-то трансграничных проектов, что, в конечном счете, может позволить удержаться от окончательного скатывания Карелии к позиции территории — сырьевого придатка Финляндии, или территории, годной лишь для освоения исключительно вахтовым методом.

Заключение

.

Принятие управленческих решений в настоящее время вынуждено осуществляться во внешней среде, характеризующейся экономической и политической нестабильностью, структурными изменениями в экономике, недостаточностью ресурсов и ограниченным горизонтом прогнозирования. Конечно, не все изменения являются негативными. Очень важно понимать, что изменения создают не только угрозы, но и возможности для реализации потенциала региона. При всех обстоятельствах нужно адекватно понимать управленческую ситуацию, свои возможности и реагировать должным образом. Постепенно приходит осознание, что традиционное планирование, поскольку оно зачастую — краткосрочное, бюрократизированное и ориентированное исключительно на оперативные цели, то постольку является неэффективным. Этот стиль планирования обычно неадекватен вызовам быстро меняющейся современной действительности. Чтобы выжить в новой действительности, необходимо проявить готовность к более быстрому и гибкому решению, способность предвидеть и использовать ситуацию в свою пользу, несмотря на дефицит времени и ограниченность ресурсов. Действия и решения должны приниматься на основе ясного понимания оперативной обстановки и предстоящего будущего за счет концентрации усилий на ключевых направлениях. В первую очередь речь идет о целесообразных изменениях управленческой практики, обновлении, создающем уникальность регио.

22 По крайней мере, подталкивая в эту сторону приграничную политику России. на, пользующуюся спросом, вызванным межрегиональной и международной конкуренцией. Для того чтобы успешно соответствовать современной среде, сложность и быстрота принятия решений в регионе23 должны адекватно соответствовать сложности и быстроте изменений, происходящих в среде.

Особенности стратегического управления территорией заключаются в том, что в области экономического развития и управления инновациями, в силу объективных причин, приходится осуществлять планирование за пределами своих властных полномочий (как по временному интервалу, так и по границам административных полномочий). Осуществление перестройки стереотипов является для власти сложнейшей задачей, требующей последовательной и планомерной работы.

В первую очередь специфика стратегического управления, направленного на формирование инновационными методами желаемого будущего и приспособление управляющей и управляемой системы к этому будущему состоянию, предполагает возможность подготавливать последовательности деятельности людей и активно манипулировать социальной средой путем передачи определенных мотивов и ценностей. Поэтому в региональной политике наряду с институтами глобального общества (стандарты ГАТТ/ВТО, демократические институты и т. д.) появляется новая доминанта, обусловленная институтами гражданского общества. Новое общественное управление (менеджмент общественного договора или социального партнерства) предполагает строгий контроль ресурсов и накладывает новую матрицу заданных и измеряемых йндикаторов выполнения стратегических планов для определения общих затрат и выгод. Важнейшей задачей становится создание адаптивной системы управления общественными отношениями, формирование институциональной среды, определяющей новый экономический порядок и форматы институциональных контрактов (действенных соглашений), предусматривающих установление частного порядка в дополнение к судебному (правовому) порядку.

Поэтому технология стратегического планирования — это еще и проект системы диалогов с решающими центрами, имеющими свой интерес на подведомственной территории и которые заинтересованы в пакетном предложении по сохранению или приумножению капитала (включая гарантийные или страховые функции, управляющие функции, в том числе и по доверительно.

33 Городе, местном образовании, субъекте федерации, территории, выделенной с вычленением географических границ на основе экономической компоненты и иных новых обстоятельств и тенденций му управлению), направленные на построение проектов трансляторов по передаче своих смыслов, приоритетов, стандартов и т. д.

Основной «валютой» стратегического диалога являются решаемые проблемы. Именно они позволяют концентрировать усилия, возможности и неопределенности в те порции, которыми можно осмысленно управлять. В этом случае они становятся фокальными точками для принятия решений [32].

Понятно, что для решения любых социально-экономических задач нужны соответствующие ресурсы. Сокращение бюджетного финансирования требует перехода к политике малых приращений и тотальной инновации (инновации преодолевают депрессию — таков вывод экономической науки), что влечет за собой усиление функции планирования, согласования интересов всех участников местного сообщества. Если различные группы жителей региона будут усматривать в реализации тех или иных сценариев стратегического развития свой интерес, в частности в виде возможности внесения личного вклада в той или иной форме и получения за это морального и материального вознаграждения, то это существенно расширит ресурсную базу развития за пределы чисто бюджетных источников, а также возможности команды управления регионом.

Процесс формирования стратегии является познаваемым феноменом социальной сферы. В итоге исследования и рефлексивного анализа прошлого опыта происходит оформление в каком-то виде новых объективных средств построения деятельности людей в отношении будущего и активно манипулировать социальной средой путем передачи мотивов и ценностей для принятия решений. Создание методических указаний осуществляется в виде проекта организации и последовательности предстоящей деятельности людей. При этом исследователь выходит за рамки существующих структур своей деятельности и становится к ним, а вместе с тем и к своим прежним позициям в рефлексивное отношение. Стратегическое планирование выделилось в особый тип деятельности и мышления, включенных в контекст практической деятельности людей, и сформировало особый тип прожективного мышления (объединяющего прогнозирование, программирование, проектирование и т. п.), которое нуждается в своих особых средствах и формах организации.

Самым важным итогом методологического характера является то, что в вышеперечисленных условиях, существующих рисках, слабо предсказуемых из-за ограниченного горизонта прогноза, тем не менее, можно предложить методический инструментарий и построить профессиональный процесс разработки и реализации стратегических решений, направленных на расширение зоны управления и снижения неуверенности на основе повышения компетентности и освоения существующих управленческих стандартов, а также системных преимуществах республики, выражающихся в качестве человеческого капитала и наличии команды, способной на базе качественного прогноза сформировать систему эффективного управления социально-экономическими процессами в «обществе риска».

Выполнены поставленные задачи и сделаны следующие выводы:

1. Выявлена недостаточность методической проработки стратеги-. ческого планирования, в связи с тем, что данный аналитический процесс нуждается в своей особой логике и методологии мышления в контексте практической деятельности.

2. На основе проведенного анализа практики выполнена классификация основных принципов стратегического планирования с точки зрения их практического использования — выделены четыре группы принципов: системотехнические, политические, методологические и организационно-командные.

3. Выявлены факторы, определяющие региональные особенности стратегического планирования в Республике Карелия как приграничном регионе и дана спецификация Карелии через раскрытие значения пригранич-ности как существенного фактора в контексте процессов глобализации и регионализации. •.

4. Создана методика разработки и реализации адаптивной стратегии приграничного региона, основанная на обновлении понятий и постоянном специфицировании методологических и методических принципов стратегического планирования в отношении достижимости цели и применяемых средств путем задания последовательности программных стратегий, подготовки последовательности деятельности людей и активно манипулирования социальной средой путем передачи определенных мотивов и ценностей.

5. На основе концепции организованной творческой технологии разработан алгоритм управления процессом разработки и реализации стратегических документов, состоящего из восьми последовательных этапов: предпроектный, организационный, проектирование процесса, формирование процесса, исследовательский (разработка проекта стратегического документа), формирование стратегии действий, согласование и утверждение, реализация и мониторинг.

6. Предложен механизм сопровождения принятия решений при неполной информации при столкновении разных ценностных систем на основе институциональных действенных соглашений, системы работы с «неуверенными» лидерами и проведения рефлексивно-акмеологических семинаров и тренинговых программ для команды управления и активных участников процесса разработки и реализации стратегии региона.

7. Предложена модель задания сценарных условий и проведено позиционирование региона в системе выборов в контексте развития Северо-Запада России и предложен механизм для реализации формулы развития Карелии.

8. На примере двух редакций концепций и среднесрочной программы развития региона показана управленческая реакция, отражающая рефлексивное отношение на изменение внешней среды и проведена ревизия миссии, стратегических (долгосрочных и среднесрочных) целей региона.

9. Результаты диссертационной работы получили применение при разработке и реализации среднесрочной программы социально-экономического развития Республики Карелия. Работа является частью продолжающегося фундаментального исследования в области методического обеспечения территориального стратегического планирования. Ее эвристическое значение заключается в том, что она выявила «белые пятна» и поставила новые исследовательские задачи, решение которых будет способствовать раскрытию сути феноменов социально-экономической жизни Карелии, а, следовательно, содействовать созданию высокоэффективных систем, направленных на решение актуальных проблем, а также снижение управленческих рисков.