Правовые и организационные вопросы становления и функционирования законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации

Актуальность темы

исследования. Для отечественной юридической науки весьма актуально теоретико — правовое осмысление различных подходов к построению законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, к вопросам формирования, компетенции и организации их деятельности в условиях разделения властей и реформирования федеративных отношений.

В каждом субъекте Российской Федерации формируется собственная система организации государственной власти. И сегодня региональное государственное строительство еще не может опираться на выработанные наукой стандарты, основанные на Конституции Российской Федерации и федеральное законодательство. Система законодательной и представительной государственной власти в субъектах Российской Федерации в настоящее время не стабилизировалась и не использует всех своих внутренних резервов для самосовершенствования.

В немалой степени это обусловлено еще слабостью теоретико — правовых разработок в данной области, подменой научно — обоснованных подходов политическим прагматизмом, отсутствием критериев и необходимой системности в реформировании законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Более того, данное обстоятельство связано в немалой степени и с несовершенством Конституции Российской Федерации, в которой отсутствуют положения, отражающие структурную и функциональную характеристику законодательной (представительной) власти в субъектах Российской Федерации.

Несмотря на значительное количество правовой монографической и публицистической литературы по вопросам российского федерализма, формирование и развитие системы законодательной власти в стране, проблемы обеспечения единства правового пространства, совершенствования системы, структуры и функций ее законодательных (представительных) органов в субъектах Российской Федерации остаются одними из наиболее важных для конституционного права и законодательной деятельности.

Федеративным отношениям, а, следовательно, и проблемам власти в субъектах Российской Федерации, в настоящее время необходимо уделять очень большое внимание. Это связано не только с тем, что опыт федерализма у России совсем небольшой (только с принятием новой Конституции Российской Федерации начали развиваться подлинные федеративные отношения, в то время как в советские времена федерализм только провозглашался, а на самом деле была жёсткая централизованная система власти и в СССР и в РСФСР). Развитие федерализма может пойти в России совсем в другую, обратную сторону. Многое, что происходит сейчас, является отказом от «подлинного» федерализма. Происходит усиление центральной власти за счёт ослабления власти субъектов Российской Федерации. Иванов В. В. отмечает, что «российская государственность развивается в направлении, противоположном федерализации» .1 В настоящее время идёт формирование власти на уровне семи федеральных округов. Пока это власть федеральная с не очень понятными полномочиями, но в будущем могут возникнуть предложения из этих федеральных округов сделать новые укрупнённые субъекты Российской Федерации вместо нынешних 89. Пока эти предложения озвучиваются на уровне неформальных разговоров, но в русле усиления вертикали власти возможен переход от разговоров к делу.

В настоящее время в федеральных округах формируются, а во многом уже и сформированы федеральные структуры исполнительной власти, руководители которых имеют ранг заместителя руководителя федерального органа государственной власти. Всё это может быть подготовкой к организации новых укрупнённых субъектов Российской Федерации со всеми положенными в них органами государственной власти субъектов Российской Федерации. О таком укрупнении высказываются и некоторые депутаты Государственной.

1 Иванов В. В. Российский федерализм и внутригосударственная договорная политика. Красноярский государственный университет. — Красноярск, 1997. — С.65.

Думы, и некоторые губернаторы. Но пока у идеи укрупнения больше противников, нежели сторонников. Так, губернатор Курганской области Олег Богомолов отмечал: «любой процесс, связанный с территориальными изменениями, должен проходить естественным путём. Не должно быть искусственных образований — в истории мы уже это проходили. Есть ли сейчас объективные основы укрупнения территорий? Таковых нет, а значит, любые шаги в этом направлении будут встречены непониманием региональных элит и, возможно широкими слоями населения».1 Со времени этого высказывания прошло довольно много времени и многое уже сделано по укреплению власти в федеральных округах. При этом обязательно встанет вопрос о месте и роли законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в системе органов государственной власти федеральных округов. При подобных преобразованиях нынешние законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации скорее всего прекратят свою деятельность и уступят своё место новым законодательным (представительным) органам государственной власти федеральных округов. Тем более ценен опыт становления и деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти в субъектах Российской Федерации.

В настоящей работе мы рассматриваем правовое положение законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В работе анализируются общие положения, касающиеся законодательных (представительных) органов всех субъектов Российской Федерации, и конкретно рассматриваются организационно-правовые проблемы на примерах законодательных (представительных) органов государственной власти некоторых субъектов Российской Федерации.

Современные исследователи отмечают, что различные федеративные государства при общей схожести устроены по-разному. По-разному формируются в них и органы власти в субъектах федерации. В процессе.

1 Богомолов О. А. Как перестроить Россию на троих? // Российская газета. — 2000. — 4 мар. реализации норм конституционного законодательства Федерации и её субъектов, посвященных порядку формирования системы и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, складывается практика, требующая изучения и обобщения. Новые условия, в которых формируются и функционируют органы государственной власти в субъектах Российской Федерации, требуют и новых подходов в теоретических исследованиях и на практике. Понятия федерализма, народного суверенитета, народного представительства требуют. осмысления с учётом распространения этих понятий и на субъекты Российской Федерации.

Действующая Конституция Российской Федерации (ч.1 ст.77) предоставила республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам право самостоятельно устанавливать систему их органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом. Федеральным законом устанавливаются общие положения, касающиеся организации и деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В каждом субъекте Российской Федерации при этом имеются свои особенности, которые отражены в законах субъектов Федерации.

В работе подвергались анализу нормативно — правовые акты, касающиеся правового положения законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом исследовались как федеральные правовые акты, так и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, а также решения судебных органов по проблемам, возникавшим в процессе становления и функционирования законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в современный период.

Автор использовал при подготовки данной работы идеи, которые внесли в научную разработку данной и смежной с ней проблематики С. А. Авакьян, А. С. Автономов, А. А. Алейник, Р. Г. Абдулатипов, М. В. Баглай, И. Н. Барциц,.

A.А.Безуглов, Н. А. Боброва, Л. Ф. Болтенкова, Н. А. Богданова, В. А. Виноградов,.

B.В.Володин, И. В. Выдрин, В. Я. Гельман, М. А. Гмырин, В. В. Гошуляк, В. И. Гончаров, И. В. Гранкин, Ю. А. Дмитриев, Т. Д. Зражевская, О. В. Ковальчук, А. Н. Кокотов, Н. М. Колосова, Е. И. Колюшин, К. Д. Коркмасова, М. А. Краснов, О. Е. Кутафин, С. Н. Кухтик, В. А. Лебедев, Е. А. Луковка, А. Ф. Малый, М. С. Матейкович, И. В. Мухачёв, Ю. А. Новиков, В. И. Савин, В. Н. Савин, М. С. Саликов, А. С. Саломаткин, С. Л. Сергевнин, С. А. Солдатов, Б. А. Страшун, Д. Л. Сурков, В. Е. Чиркин, И. А. Умнова, Т. Я. Хабриева, Д. Т. Шон и другие.

Цель и задачи диссертационного исследования заключаются в том, чтобы на основе комплексного теоретико — правового анализа положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституций, уставов, законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, изучения и сопоставления теоретических представлений различных ученых и практиков получить целостное представление о месте и роли законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В работе обосновывается оптимальная модель современного законодательного (представительного)'органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

В соответствии с целью исследования ставятся следующие задачи:

— исследовать систему и структуру законодательной (представительной) власти в субъектах Российской Федерации, дать понятие законодательной (представительной) власти через рассмотрение ее структурнофункциональных характеристик;

— показать многообразие представительной природы законодательных (представительных) органов государственной власти в субъектах Российской Федерациираскрыть особенности правового регулирования статуса законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

— обосновать предложения по оптимизации численности законодательных (представительных) органов государственной власти в субъектах Российской Федерациипоказать роль законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в реализации полномочий субъекта Российской Федерации;

— раскрыть общие черты и специфические особенности правового статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации;

— разработать и обосновать предложения, направленные на обеспечение конституционной ответственности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

— сформулировать предложения по совершенствованию конституционноправовой базы функционирования законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Объектом исследования является совокупность правоотношений, складывающихся в Российской Федерации в ходе становления и развития системы законодательной (представительной) власти в субъектах Российской Федерации.

Предметом диссертационного исследования являются правовые и организационные вопросы становления и функционирования законодательных (представительных) органов государственной власти в субъектах Российской Федерации.

Методы исследования. В работе использовались общенаучные и частно — научные методы: исторический, логический, сравнительно — правовой, эмпирический и иные методы.

В процессе работы над темой использовались такие методы, как изучение, анализ и обобщение опыта формирования органов государственной власти в субъектах Российской Федерации. Применялся и личный опыт участия диссертанта в работе Ставропольского краевого Совета народных депутатов и в работе избирательных комиссий. В диссертации проанализировано конституционное и текущее законодательство Российской Федерации и ее субъектов, а также практика его реализации.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что автором осуществлен целенаправленный, комплексный теоретикоправовой анализ вопросов, связанных со становлением и функционированием законодательных (представительных) органов государственной власти в современный период. В работе анализируются имеющиеся противоречия в современной системе законодательной (представительной) власти в субъектах Российской Федерации, предлагаются механизмы их разрешения, а также способы достижения оптимальной структуры законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, обеспечивающей эффективность его функционирования.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующих положениях и рекомендациях, которые выносятся на защиту:

1. Политические, экономические и правовые процессы последнего десятилетия оказали сильное влияние на теоретические и практические подходы как к проблеме федеративного устройства страны, так и к вопросам построения законодательных (представительных) органов государственной власти в субъектах Российской Федерации. На основе анализа прошедших реформ законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации выделены критерии социально — правовой эффективности законодательной (представительной) власти в субъектах Российской Федерации, определен комплекс мер по реформированию и оптимизации структуры законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

2. Существующие способы формирования законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также различные виды народного представительства оказывают решающее влияние на деятельность этих органов, а также на характер принимаемых этими органами нормативных правовых актов. Для того, чтобы предпочтения избирателей в ходе выборов были выражены более полно, и чтобы была обеспечена представительность законодательного (представительного) органа, необходимо дальнейшее совершенствование избирательного законодательства. Применение пропорциональной системы выборов будет способствовать улучшению качественного состава депутатского корпуса субъектов Российской Федерации. При проведении выборов по мажоритарной системе необходим второй тур выборов.

3. Эффективности функционирования законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации можно добиться с помощью: а) достижения оптимальной структуры и численности данного органа и его аппаратаб) осуществление профессиональной на освобожденной основе деятельности депутатов законодательных (представительных) органов государственной властив) утверждение системы ответственности депутатов и должностных лиц законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации за неисполнение своих обязанностей.

4. Порядок и процедура привлечения к конституционной ответственности законодательного (представительного) органа государственной власти субъектов Российской Федерации за принятие неправомерных нормативных правовых актов, а также решение вопросов депутатской неприкосновенности требует качественно нового правового регулирования. В связи с чем необходимо внесение изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» .

5. Конституционно — правовое регулирование статуса законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации должно обеспечивать эффективную реализацию собственных полномочий субъектом Российской Федерации.

Практическая значимость исследования определяется его направленностью на решение правовых и организационных вопросов становления и функционирования законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представлением предложений по совершенствованию структуры, численности, полномочий и функций данных органов, формированию современной нормативно — правовой базы.

Особой сферой практического применения результатов исследования является правотворческая деятельность законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Сделанные в диссертации выводы и предложения направлены на повышение эффективности функционирования законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, призваны способствовать выработке и развитию современной концепции модернизации системы государственной власти в субъектах Российской Федерации.

Положения диссертации могут быть использованы в преподавании соответствующих разделов теории государства и права, конституционного права, политологии.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы используются автором в процессе преподавания на юридическом факультете Ставропольского института имени В. Д. Чурсина, в Ставропольском филиале Московского государственного социального университета, а также отражены в опубликованных автором работах.

Некоторые идеи и предложения диссертанта использовались при подготовке предложений в Устав Ставропольского края, а также в материалах научного экспертно — аналитического консультативного совета при Государственной Думе Ставропольского края.

Структура работы. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка литературы.

Заключение

.

Становление новой России, развитие федеративных отношений нельзя представить себе без определения в системе органов государственной власти федеративного государства места законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Обладая многими чертами общегосударственного парламента, эти органы занимают в субъектах Российской Федерации Российской Федерации своё самостоятельное место в соответствии с принципом разделения властей. При их формировании необходимо полнее учитывать представительство всех групп населения субъекта Российской Федерации, а также повысить качество депутатского корпуса.

Рассмотрев процедуру формирования законодательных представительных) органов государственной власти в субъектах Российской Федерации, можно сделать вывод, что при этом возникают определённые проблемы. Многие из этих проблем можно решить, если внести некоторые изменения в избирательное законодательство. При этом необходимо вносить изменения не только в краевые законы о выборах, но и в федеральные законы, так как основные положения о выборах являются общими и для федеральных и для региональных выборов.

Допуская необходимость представительства в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации женщин, представителей национальных меньшинств и других групп населения, полагаем, всё-таки, что законодательное закрепление каких-либо преимуществ в региональном парламенте для представителей отдельных групп населения не соответствует Конституции Российской Федерации.

Качественный состав законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации может улучшить применение пропорциональной системы при проведении выборов. Признание того, что пропорциональная система необходима при проведении выборов в представительный орган субъекта Российской Федерации привело к тому, что наконец-то это положение включено в федеральный закон, который теперь обязывает проводить выборы в представительные органы власти субъектов Российской Федерации по смешанной системе. Большим доверием, по нашему мнению, будет пользоваться законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации при реализации требований федерального законодательства о выборах не менее половины депутатов по пропорциональной системе. Применение этой системы гарантирует права меньшинства и более полно отражает политический спектр региона. Кроме того, при этом будет соблюдено требование более или менее однородного подхода к основным вопросам государственного строительства как на федеральном, так и региональном уровнях. С этим согласен и В. А. Максимов: Пропорциональная система позволяет более справедливо подходить к политическим симпатиям разных социальных слоев, особенно небольших, полнее учитывать многообразие (плюрализм) современного общества. Положительно оценивают применение пропорциональной системы в тех регионах, где она уже применялась на региональных выборах.

Велико влияние судов на ход избирательной кампании. Однако иногда вмешательство судов противоречит принципу народовластия. Федеральный законодатель уже внёс некоторые коррективы в право судов отменять регистрацию кандидатов, фактически запретив такое снятие за пять ней до дня голосования. Полагаю, что этот срок можно удлинить до 10−15 дней, чтобы не лишать избирателей права выбирать. Сложнее обстоит дело с Постановлениями Конституционного Суда Российской Федерации, которые не могут быть изменены и некоторые их которых, по нашему мнению, не соответствуют принципу народовластия (в частности, это касается применению в качестве источников для своих постановлений законов, а не только Конституции Российской Федерации, а также фактического признания отсутствия у депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации неприкосновенности).

Имея определённую самостоятельность в определении своих полномочий, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации во многом зависят от федеральной власти. Значительная часть полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации определена федеральными законами. По нашему мнению, эти федеральные законы во многом вмешиваются в предметы ведения, которые в соответствии с принципом федерализма, должны быть отнесены к ведению субъектов Российской Федерации и, в частности, к компетенции их законодательных (представительных) органов. Однако, и это следует отметить особо, во многих случаях именно такое вмешательство приводило не только к отрицательным, но и положительным результатам. Именно благодаря федеральному вмешательству введена пропорциональная избирательная система при формировании законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, которая, по нашему мнению, должна обеспечить большее соответствие этих органов понятию народное представительство.

Необходимо изменить положения о численности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. По нашему мнению, 25 депутатов — это очень маленькая численность, чтобы быть действительно независимым коллегиальным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Численность депутатского корпуса нужно увеличить, по крайней мере, до 50 человек. При этом появится возможность реально влиять на деятельность исполнительной власти и принимать качественные законы.

При количественном составе законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в 50 депутатов 25 депутатов можно избирать по пропорциональной системе, а 25, — как и прежде, по мажоритарной. Но при этом и в мажоритарную систему необходимо внести изменения. При большом количестве кандидатов на один депутатский мандат голоса избирателей распыляются, и избранным становится кандидат, получивший зачастую лишь 10−15% голосов. Этого недостатка можно избежать, если применять мажоритарную систему абсолютного большинства и выборы проводить в два тура. Такая система применяется при выборах глав субъектов Российской Федерации во многих регионах и часто бывают случаи, когда кандидат, занявший в первом туре второе место по количеству голосов, побеждает во втором туре. Это говорит о том, что выборы в один тур не всегда дают точную картину предпочтений избирателей.

Существует серьёзная проблема в реализации полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации особенно по вопросам совместного ведения. Здесь наблюдается стремление федеральной власти отстранить от решения этих вопросов законодательную власть субъекта Российской Федерации. Это наблюдается и в вопросах кадровой политики, и в ряде других предметов совместного ведения. Полагаю, что действующие в настоящее время положения по вопросам совместного ведения, установленные федеральным законом, существенно ущемляют права субъектов Российской Федерации, в том числе и законодательных (представительных) органов государственной власти. Еще большие ограничения накладывает проект нового федерального закона.1 Наблюдается тенденция всё более жесткой регламентации деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации со стороны федерального законодателя. Это можно расценить как отход от федерализма и возвращение к унитарному государству.

Тесно связан с численностью и вопрос о деятельности депутатов на постоянной основе. Как мы уже отмечали, депутаты законодательного.

О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»: проект федерального закона от 28.09.2004 № 93 081 (Вносится Президентом Российской Федерации). представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации могут работать в нём как на постоянной основе, так и не на постоянной, совмещая свою депутатскую работу с основной работой, где они и получают зарплату. Орган государственной власти, который принимает законы, обязательные для исполнения всеми на территории субъекта Российской Федерации, не может состоять из депутатов-" любителей". Решение вопроса о постоянной работе депутатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации снимет и вопрос о возможности совмещения должности депутата с должностью главы муниципального образования и другими должностями. А такие случаи отмечались в законодательных (представительных) органах государственной власти субъект Российской Федерации.

Предлагается решить федеральным законом вопрос о постоянной профессиональной деятельности всех депутатов всех законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Сами региональные власти по тем или иным причинам не принимают такое решение.

Опять становится актуальным вопрос о неприкосновенности депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Не может депутат в полной мере отстаивать интересы избирателей, если он такой неприкосновенности лишён. И в решении вопроса о лишении его неприкосновенности должны участвовать его коллеги-депутаты.

Применение мер конституционной ответственности к законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации, по нашему мнению, должно быть ограничено. Депутаты всех представительных органов — от федерального парламента до представительного органа местного самоуправления представляют народ соответствующего территориального образования и не должен подчиняться вышестоящим органам власти. Право разрешать возникающие правовые коллизии необходимо оставить только за судами. Полагаем, что и суд, разрешая вопрос о компетенции или незаконности акта законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, равно как и иного представительного органадолжен ограничиться только признанием такого акта либо неконституционным, либо недействующим и не подлежащим применению.

В результате проведённого исследования следует признать, что проблемы становление и функционирования законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации всегда являются актуальными. Их решение — процесс длительный и во многом зависящий от активности и правовой культуры народа субъекта Российской Федерации, от того, кого он избирает в законодательный (представительный) орган государственной власти.