Современные тенденции в международно-правовой регламентации вопросов гражданства в свете опыта Европейского Союза

Актуальность темы

исследования. Без всякой натяжки на сегодняшний день можно утверждать, что интеграционные явления и процессы стали символом и одной из наиболее характерных черт мировой истории конца XX — начала XXI вв. Причем указанные процессы в равной степени проявляют себя практически во всех сферах человеческого существования, будь то область политических контактов или социальных взаимоотношений. В не меньшей мере влияние интеграционных тенденций восприняло международное и, особенно, европейское право. В рамках последнего самым ярким примером, отражающим указанные тенденции, безусловно, является право Европейского союза.

Именно в Западной Европе впервые родилась идея создания единого хозяйственного и правового пространства1. В ходе тяжелого процесса реализации указанной идеи необходимо было решать, целый ряд проблем, касающихся не только сферы экономического сотрудничества. Право же в ходе проводимых преобразований являлось одновременно как продуктом, так и инструментом интеграции, развернувшейся в Западной Европе. Суть нового витка интеграции, ознаменовавшегося принятием Маастрихтского договора о Европейском союзе, от 7 февраля 1992 г., состояла в том, чтобы, по возможности, преодолеть отрыв и обособленность решения экономических проблем от всех остальных, дополнить взаимодействие государств-членов в проведении «общих политик» (валютной, сельскохозяйственной, торговой, социальной и др.) более тесным сотрудничеством в сфере международных и. главное, внутриевропейских отношений2.

1 См. напр.: Барчукова H.K. Международно-правовые основы становления и развития интеграции Европейского сообщества. Дисс.канд. юрид. наук. — М., 1997; Капустин А. Я. Европейский союз: интеграция и право. — M., 2000.

2 Топорнин Б. Н. Европейское право. — М.: Юристь, 2001. — С. 136−139.

Однако, такой уровень интеграции был уже не возможен без того, что в культурологии и антропологии принято называть чувством национальной идентичности или, иными словами, ощущения гражданского единства народов государств-членов Европейского союза. Именно на достижение этой глобальной задачи, затрудняющей, по сути, все дальнейшие интеграционные процессы в рамках Союза, и был направлен беспрецедентный шаг архитекторов европейской интеграции — введение единого гражданства Европейского союза.

С международно-правовой точки зрения, такое явление, как установление гражданства интеграционного политического образования, каким является Европейский союз, ставит целый ряд вопросов, фактически не имеющих на сегодняшний день разрешения. Как классифицировать такое гражданство? В чем сущностное отличие указанного вида гражданства от гражданства национального государства? Как соотносятся союзное и национальное гражданства? Каким образом введение единого гражданства повлияет на международно-правовую систему охраны прав личности? В чем смысл, преимущества и недостатки такого гражданства? и др.

Очевидно, что ответить на поставленные вопросы невозможно, не исследовав новое явление через призму вопроса об его истоках, причинах и условиях возникновения, в частности вопроса о том, что собой представляет гражданство в классическом своем понимании и каким образом осуществляется регулирование вопросов связанных с ним в международном праве.

Проблема международно-правовой регламентации вопросов гражданства уходит корнями в глубокое прошлое, во времена ранних этапов становления права как такового. Конечно же, о гражданстве, в полном смысле слова, говорить тогда не приходилось, однако социально-политические основы данного правового института были заложены уже тогда, собственно, они же и обусловили правовую сущность гражданства. В международной практике со временем выделилось несколько наиболее проблемных, наиболее трудно поддающихся регулированию в практике международных отношений аспектов гражданства, связанных с вопросами приобретения и утраты гражданства, а также множественного гражданства и б езгражд анства.

В то же время насущная необходимость в разрешении указанных проблемных сфер в международно-правовой регламентации гражданства позволила государствам выработать некоторые правовые механизмы их урегулирования — стало возможным говорить о формировании международно-правового института гражданства, что, однако, не затрагивало саму сущность политико-правовой связи гражданства, по-прежнему сводящуюся к специфическому взаимоотношению частного лица с конкретным государством. Данный этап формирования основ международно-правовой регламентации гражданства охватил период с 60-х гг. XIX в. (заключение Банкрофтовых договоров) до 50-х гг. XX в.

Однако, уже в 50-х гг. XX в. на фоне общих интеграционных процессов активная деятельность по развитию института гражданства разворачивается в странах Европейских сообществ. Начиная с 1949 г., когда декларировалось единение и принимались конвенции по скорейшей интеграции народов через Конвенцию о сокращении случаев многогражданства 1963 г., до принятия Европейской конвенции о гражданстве 1997 г., являющейся последним словом в науке международного права в области вопросов гражданства, был проделан огромный путь, свидетельствующий о новой вехе в международно-правовой регламентации гражданства. Последним этапом в данном направлении, позволяющем говорить о наделении института гражданства если не кардинально иным, то, новым, дополнительным содержанием становится именно провозглашение в Договоре о создании Европейского союза единого гражданства Европейского союза, а также включение указанного института в проект Конституционного договора Европейского союза 2002 г.

В то же время, раскрыть степень новизны единого гражданства Союза, перспективы его дальнейшего развития и целесообразность введения практически невозможно, не рассмотрев подробно весь огромный опыт, который уже был накоплен в международном праве по проблемам урегулирования вопросов гражданства и, собственно, подготовил почву для нового этапа в развитии европейского международно-правового института гражданства.

Степень разработанности проблемы. Многоаспектный характер поднятой в рамках диссертациионного исследования проблемы предполагал необходимость обращения к работам, посвященным не только специфичной проблеме введения единого общеевропейского гражданства, но и в целом проблемам международно-правовой регламентации гражданства, а также теории права, что позволило построить базис исследования — полно и всесторонне изучить сущность гражданства как такового.

Проблема регулирования гражданства в международном и европейском праве на сегодняшний день освещена в научной литературе достаточно хорошо. Упоминания по данному вопросу можно встретить как на общетеоретическом уровне в рамках монографических исследований или коллективных трудов, так и на частно-практическом — на страницах периодической печати, причем, не только правовой направленности. Так, в частности, из фундаментальных исследований по поднятой проблеме можно назвать работы М. М. Богуславского, Ю. Р. Боярса, Я. Броунли, П. Вейса, П. А. Калиниченко, Н. И. Матузова, Е. С. Смирновой, Б. Н. Топорнина, Г. И. Тункина, Т. Хаммара, С. В. Черниченко, JI.M. Энтина и др.

За последнее время по интересующей нас или близкой тематике вышли в свет такие диссертационные работы, как «Вопросы гражданства в международном праве» (автор Ли Сонг Джэ, 2002 г.), «Международноправовые проблемы гражданства стран Содружества независимых государств и стран Балтии в свете Европейского опыта» (автор Смирнова Е. А., 2001 г.), «Институт гражданства в российском праве» (автор Калинин В. Н., 2002 г.). Также тесно связанные с поставленной темой исследования вопросы нашли отражение в обобщающих трудах по европейскому праву таких авторов, как профессор Б. Н. Топорнин — Европейское право (2001 г.)., профессор JI.M. Энтин — Европейское право (2002 г.) и ряде других исследований по частным вопросам европейского права.

В результате анализа указанных выше работ важно отметить, что проблема гражданства в международном праве нашла, как уже было отмечено, подробное отражение в специальной литературе, чего нельзя сказать о специфичной проблеме гражданства Европейского союза. Наиболее полным исследованием по данной тематике следует признать названную выше работу Е. А. Смирновой, в которой, однако, проблема гражданства Союза исследуется, как вспомогательная при решении центральной задачивыявления основных международно-правовых проблем гражданства стран Содружества независимых государств и стран Балтии. В указанной работе акцент в анализе европейского опыта делается на рассмотрение деятельности Совета Европы.

Таким образом, в периодических изданиях проблема единого гражданства Европейского союза уже привлекла интерес достаточно широкого круга специалистов. В то время, как монографичсеких исследований, направленных не только на правовой анализ феномена гражданства Союза (по сути, это анализ закрепленных Договором о Европейском сообществе прав гражданина Европейского союза), но и на оценку перспектив развития и «жизнеспособности» данного социально-правового института, до сих пор нет.

Цели и задачи научного исследования. Целью данной работы является глубокое и всестороннее исследование как современных тенденций в международно-правовом регулировании гражданства, включая регламентацию гражданства Европейского союза, так и сущностных основ феномена гражданства в контексте теории права. Также ставится целью выяснить перспективы развития института европейского гражданства в условиях дальнейшей интеграции Европейского союза.

В связи с поставленной целью необходимо разрешить несколько нижеследующих задач: обозначить основные подходы к исследованию сущности понятия «гражданство" — рассмотреть социальные и политические причины, повлиявшие на появление института гражданстваопределить соотношение понятий гражданство — государство — нациячеловекрассмотреть теорию гражданства как особую правовую или политико-правовую связь лица с государством и как принадлежность лица к государствувыявить основные признаки и составные элементы гражданстваопределить соотношение роли международного и национального права в регламентации вопросов гражданствадать определение понятию «гражданство" — обозначить границы и элементы международно-правового механизма регулирования вопросов гражданстварассмотреть наиболее острые и часто встречающиеся проблемы регламентации гражданства, являющиеся объектом регулирования международного права (проблемы бипатризма или многогражданства, приобретения и утраты гражданства при территориальных изменениях, экспатриации и денатурализации и др.) — отдельно раскрыть вопрос о международно-правовом регулировании множественного гражданства с целью дальнейшего сравнения этого явления с понятием единого гражданства Европейского союзаобозначить основные тенденции в развитии интеграционных процессов в Европейском союзедать краткое описание политико-правового содержания Европейского союзаоценить степень влияния федералистских тенденций в преобразовании Европейского союзадать характеристику единого гражданства Европейского союзапровести сравнительный анализ указанного типа гражданства с понятием национального гражданстваподробно рассмотреть содержание гражданства Союзаоценить и раскрыть перспективы развития института гражданства Европейского союза и др.

Научная новизна диссертации заключается в том, что это одно из немногих комплексных монографических исследований, где проблема гражданства Европейского союза рассмотрена на фоне общего теоретического исследования сущности понятия гражданства в контексте общей теории права и в международно-правовом контексте. Впервые комплексно как с позиций национального права, так и международно-правовой практики, дается трактовка сущности категории «гражданство», в свете которой впоследствии трактуется и понятие единого гражданства Европейского союза. Данное понятие, в свою очередь, сравнивается с известным международному праву феноменом множественного гражданства и отделяется от него по ряду выработанных в ходе исследования критериев. Самобытность гражданства Союза как первого в своем роде явления в международно-правовой практике выявляется на основе изучения современных тенденций интеграции Европейского союза. В частности, в работе освещен вопрос о месте союзного гражданства в готовящейся конституции Европейского союза, поскольку уже в принятом 28 октября 2002 г. президиумом «Конвента о будущем Союза» («Европейского конвента») проекте Конституционного договора, вопросу гражданства отведено особое место. В целом же, проблема создания единого конституционного акта Европейского союза является на сегодняшний день одной из наиболее актуальных и активно обсуждаемых вопросов не только европейской, но и мировой общественностью.

Таким образом, данное исследование отображает институт гражданства в его динамическом развитии и взаимосвязи процессов, происходящих в политико-правовом пространстве Европейского, начиная с 50-х гг. XX в. и заканчивая нововведениями 2003 г.

Объектом научного исследования является всестороннее рассмотрение проблемы регламентации вопросов гражданства в международном праве и единого европейского гражданства в праве Европейского союза, а также выявление перспектив развития института европейского гражданства.

Методологическая основа диссертации включает в себя общенаучные и частнонаучные методы: диалектико-материалистический, системный, нормативно-логический, метод восхождения от абстрактного к конкретному, от общего к частному и др. Использование указанных методов позволило охватить весь круг поставленных задач.

Теоретическую и источниковедческую основу исследования составили научные труды целого ряда современных специалистов как в сфере международного и европейского права, так и в области теории права и государства, среди которых: Алексеев С. С., Богуславский М. М., Бояре Ю. Р. Беер Я., Витрук Н. В., Карташкин В. А., Ковач JL, Мальцев Г. В., Смирнова Е. С., Топорнин Б. Н., Тункин Г. И., Хаммара Т., Черниченко С. В., Эбзеев Б. С., Энтин J1.M. и др.

При изучении общетеоретических проблем гражданства были проанализированы также работы Кишкина С. С., Калинина В. В., Мещерякова А. В., Патюлина В. А., Полянский В. Н. и др., а также исследования зарубежных авторов: Араха М., Броунли Я., Вейса П., Прейсса У. К., Престона М. И., Фуше М. и др.

В ходе подготовки диссертации была также использована обширная нормативная база: европейские и международные конвенции и соглашения, ряд руководящих документов европейского права и другие международно-правовые документы, по вопросам прав человека и гражданства.

Основные положения, выносимые на защиту. В результате проведенного исследования, в процессе поиска решений поставленных перед ним целей и задач, в качестве основных положений, выносимых нами на защиту можно представить следующие выводы:

— С теоретической точки зрения, компромиссным и наиболее общим определением гражданства может являться следующее. Гражданство — это особая устойчивая и непрерывная политико-правовую связь (принадлежность) человека с государством, юридически выражающаяся в нормативном закреплении оснований вступления, приобретения и утраты гражданства, при наличии которой то или иное лицо получает возможность пользоваться всеми установленными законом правами и свободами, а также приобретает обязанности, составляющие в совокупности правовой статус гражданина данного государства.

— Исходя из общего определения гражданства, союзное гражданство носит условный или неполный характер по двум основным причинам. Первая из них — сохранение субсидиарного характера союзного гражданства (установленного изначально в Бирмингемской декларации 1992 г и затем закрепленного в Амстердамском договоре) и фактическое отсутствие у Союза компетенции определять принадлежность к собственному гражданству. Вторая — отсутствие четко закрепленного перечня обязанностей граждан Европейского союза, что противоречит общему понятию правовового статуса гражданина — основной цели установления всеякого гражданства.

— Процесс формирования гражданства как государственно-правового явления происходил в тесной взаимосвязи с другими социальными связями, складывающимися в обществе и государстве. Основной среди них была внутринациональная связь населения — связь, основывающаяся на исходно общей (для большей части населения) этнической принадлежности, территории проживания, однородной культурной и религиозной среде. Именно поэтому исторически гражданство — явление национального права, которое не обладает особой международно-правовой сущностью.

— Несмотря на то, что в западной доктрине преобладает точка зрения, согласно которой Европейский союз рассматривается как ассоциация суверенных государств с тенденцией развития к объединению федерального типа, грядущие трудности в решении проблем институционального строительства, регулирования единого гражданства, незавершенности возведения внутреннего рынка и Экономического и валютного союза не позволят осуществиться этому, во всяком случае, в ближайшие годы. Основным препятствием на этом пути является неизбежность расширения Европейского союза (превращения в ЕС-28), а, следовательно, увеличение неоднородности Союза и дальнейшая дифференциация интересов его участников. В связи с этим, в отношении гражданства Европейского союза следует ожидать: во-первых, отсутствия закрепления еще в течение 6−8 лет обязанностей граждан Союза, во-вторых, отсутствия расширения уже закрепленных за гражданами Союза прав. Существенное же развитие принципов гражданства Союза, скорее всего, произойдет одновременно с принятием Конституции Европейского союза.

— На сегодняшний день нет четкого механизма защиты прав граждан Европейского союза. В случае попытки восстановить нарушенное право не на национальном уровне, а на уровне Союза путем обращения в Суд сообществ возможны, в частности, такие осложнения, как столкновения компетенций Суда сообществ и Европейского суда по правам человека, отсутствие четких ориентиров в выборе системы норм права (это может быть как право Сообществ, так и национальное, и международное право, например, нормы Европейской конвенции по защите прав и основных свобод.

1950 г.). Сегодня можно утверждать, что степень разработанности и детализированности концепции общеевропейского гражданства вполне адекватна тому, насколько развиты политические структуры Союза в рамках «второй» и «третей» опор, насколько готовы к дальнейшей интеграции его государства-члены.

Введение

гражданства Союза в 1992 г. решило главную задачу — был дан серьезный стимул начать поиск новых политических и социальных форм интеграции в Европе. Поэтому истинное значение положений Маастрихтского договора о гражданстве Европейского союза скорее политическое, нежели правовое.

Практическое значение проведенного исследования. Теоретические выводы, содержащиеся в представленной работе, могут быть использованы в научных и практических разработках проблем международно-правового регулирования гражданства интеграционных политических образований. Они могут быть полезны при подготовке специалистов для учреждений, осуществляющих внешнеторговую деятельность со странами-участницами Европейского союза, а также для разработки курсов лекций по международному и европейскому праву.

Структура и объем диссертации

Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав (включающих 6 параграфов), заключения и библиографии.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

На сегодняшний день под влиянием интеграционных процессов происходит изменение самого представления о государстве и государственности, а следовательно и об институтах, которые на протяжении многих веков ассоциировались только с государством. Одним из таких базовых институтов является институт гражданства.

Упадок классической концепции суверенного государства порождает, как и в современных федерациях, новую форму межправительственного взаимодействия, которая ограничивает возможности управления обществом со стороны отдельных государств в пользу управления, осуществляемого совместно и при соответствующем распределении полномочий. В данном процессе федерализации межгосударственных отношений самый богатый опыт имеет Европейский Союз"1.

За весьма краткий по историческим меркам отрезок времени (50 лет) Союз превратился из небольшой субрегиональной группировки экономического характера в интеграционную организацию универсальной компетенции, осуществляющую деятельность в самых различных сферах общественной жизни, обладающую помимо прочего, собственным аппаратом управления, валютой и, что является беспрецедентным случаем в мировой истории, единым союзным гражданством.

Сегодня в силу принципа прямого действия права Европейских сообществ их учредительные договоры вместе с иными принятыми нормативно-правовыми актами наделяют непосредственно граждан кругом прав в различных сферах их жизни. И если впервые вопрос гражданства стал волновать основателей европейской интеграции в 60-х гг. XX в., когда на заседании Суда европейских сообществ было отмечено, что Договор о Европейском сообществе «есть более, чем соглашение, которое только Croisat М., Quermonne J-L. L’Europe et le federalisme. 2e edition. Paris, 1999. P. — 59. создает взаимные обязательства между участвующими государствами», что один из главных его результатов — «образование институтов, наделенных суверенными правами, осуществление которых затрагивает государства-члены, а также их граждан» (дело «Фар Хеш-эн Лу» 1962 г.), то сейчас гражданство Союза — устоявшееся явление правовой действительности Союза. Это, например, подтверждается тем, что особое внимание проблеме союзного гражданства уделено в уже принятом на рассмотрение Предварительном проекте единой конституции Европейского союза 2002 г.

Юридическое оформление союзного гражданства произошло в начале 90-х гг. Маастрихтский договор, констатируя факт существования устойчивой правовой связи физических лиц (граждан государств-членов) с Европейскими сообществами, одновременно с учреждением Европейского Союза, установил и институт его гражданства.

Провозглашение в рамках Маастрихтского договора общеевропейского гражданства, несмотря на порожденные этим шагом многочисленные противоречия и проблемы, тем не менее имело и имеет чрезвычайно важное позитивное значение. Так, оно продемонстрировало, что экономическая интеграция Европы в целом завершена, и любые новые интеграционные попытки неизбежно теперь должны будет затрагивать политические структуры и институты. Этим было признано, что в развитии процесса объединения Европы наступил качественно новый этап.

Также стало очевидно, что даже политическая воля руководителей европейских государств, воплотившаяся в придании понятию общеевропейского гражданства статуса юридической нормы, не может в короткие сроки обеспечить реального формирования европейского гражданина как социокультурной данности, а это в свою очередь является залогом успешности дальнейшей интеграции Союза, затрагивающей, как только что было отмечено уже далеко не только экономическую сферу общественной жизни. Проблема общеевропейского гражданства резко активизировала научные и общественные дискуссии на тему европейской идентичности, проявляющейся, в том числе, в становлении качественно новых форм политической организации союза государств. Однако, процесс формирования общеевропейской идентичности окажется и оказывается продолжительным и противоречивым, поэтому пока рано говорить в том числе и о преобладании федеративных тенденций в развитии политической структуры Союза. Поэтому сегодня пока наибольшее распространение в западноевропейской политической и правовой доктрине получило следующее отношение к гражданству Европейского союза: «Значение положений Договора о Европейском союзе о гражданстве заключается не в их содержании, а скорее в обещании, которое они предоставляют на будущее"1.

Данная позиция верна хотя бы уже потому, что исходя из общего определения гражданства, союзное гражданство носит неполный характер. Во-первых за союзным гражданством сохраняется субсидиарный характер. Во-вторых, до сих пор отсутствует четко закрепленный перечень обязанностей граждан Европейского союза, что противоречит общеправовому понятию правового статуса гражданина и проч.

После вступления в силу Договора о Европейском союзе граждане, оказались в смешанной ситуации сохранив «национальное», они приобрели «европейское гражданство». Как и граждане многих федеративных государств, они имеют теперь «двойное» гражданство, содержание которого в обоих случаях составляет наличие устойчивой правовой связи между ними и непосредственно каждым из двух политико-правовых образований (Союз-государства-членыфедерация-субъекты федерации), выражающейся в их взаимных правах и обязанностях. Помимо указанного факта ситуацию осложняет специфический характер самого гражданства Союза. Так в ходе проведенного исследования было показано, что гражданство в государстве обладает двумя существенными признаками. Во-первых, это — наличие См.: O’KeefeD. Union Citizenship // Legal Issues of Maastricht Treaty., 1997. — P. 106. устойчивой правовой связи физического лица и государства (принадлежности), во-вторых, на базе суверенитета государство самостоятельно определяет условия принадлежности к «своему» гражданству, основания и порядок его приобретения и прекращения.

Если первый признак у гражданства Союза присутствует, то второй находится в стадии первых ступеней развития (на наш взгляд, о развитии второго признака можно судить по тем этапам, которые проходит в своем развитии Конституция Союза, с приятием которой скорее всего исчезнет субсидиарный характер общеевропейского гражданства). Амстердамский договор недвусмысленно оставляет за государствами-членами компетенцию определять принадлежность к собственному гражданству (ст.17) — только будучи или становясь гражданином любого из 25 членов Европейского союза, физическое лицо автоматически приобретает и союзное гражданство.

Так или иначе на современном этапе европейской интеграции идея европейского гражданства безусловно несет с собой развитие прогрессивных начал в правопорядке Европейского союза, однако необходимо отдавать отчет, что прежний подход, основанный на примате национального гражданства по отношению к европейскому гражданству, остался, в сущности, не поколебленным, хотя призывы сделать Европейский союз близким гражданину в современной Европе звучат все чаще и чаще.

Так или иначе гражданство Европейского союза — явление новое. Собственное гражданство придает Европейскому союзу черты государственности, однако опыта введения гражданства в объединении государств, созданном на основе международных экономических организаций, никогда ни у кого не было. Это проявляется в противоречивости определения гражданства Союза, в отсутствии четкого перечня прав и отсутствии аналогичного перечня обязанностей граждан Союза. Но с другой стороны эта «незавершенность» дает основания строить надежды и перспективы дальнейшего развития рассмотренного института — института гражданства Европейского союза.