Деятельность и взаимодействие органов местного управления и самоуправления Южного Урала, во второй половине XIX — начале XX века

Актуальность исследования. Реформирование государственного устройства России в настоящее время усилило интерес ко всем формам государственного управления и самоуправления, существовавшим когда-либо в России.

Особую актуальность проблема местного самоуправления приобрела в период, когда в нашей стране так остро встал вопрос о взаимоотношении центра и субъектов Федерации. Изучение и анализ этих взаимоотношений позволяет объяснить некоторые объективные и субъективные факторы, влияющие на эффективность работы государственного аппарата, выделить оптимальные методы управления страной. Выступая на собрании Союза российских городов и конгресса муниципальных образований РФ в Нижнем Новгороде 21 марта 2000 года, В. В. Пудан отметил: «. без нормального развития муниципального уровня не может быть эффективного управления». '.

Актуальность исторического исследования в области управления заключается не только в необходимости углубления знаний о политике правительства в области совершенствования руководства страной и связанных с этим экономических новшествах, но и в применении их на практике, использовании некоторых сторон этой деятельности на современном этапе. В этом отношении весьма поучителен опыт правительства в области местного управления П половины XIX — начала XX веков. От решения вопросов управления страной напрямую зависит ее экономическая стабильность.

В периоды смены моделей общественного развития объективно возрастает потребность в переосмыслении исторического опыта управления государством и обществом, реформировании этой сферы. Структуру управления в России необходимо совершенствовать, приближая ее к оптимальному для нашей страны вектору развития. В связи с этим недоучет // Российская газета. — 24 марта 2000.

Прежней практики местной власти и самоуправления может привести к новым ошибкам и потерям. Важно максимально полно и точно знать все особенности управления различными регионами России, соотносить современные реалии с историей и традициями. В этой связи особый интерес представляют работы историко-аналитического характера, способные прояснить проблему соответствия форм управления ожиданиям населения и интересам государства. Особенно ценно сквозное изучение исторического опыта с отбором типического фактического материала, углубленного изучения тех вопросов, которые менее известны и понятны современным государственным служаш-им.

Большой научный и практический интерес представляют методы и способы управления на местах абсорбирующей и рекрутирующей функции государства в дореволюционности, поскольку этот вопрос весьма актуален для современной России. С другой стороны, необходимо всесторонне и непредвзято изучить весь положительный опыт, накопленный органами местного управления и самоуправления, объяснить сложные процессы во взаимоотношениях власти и населения на окраинах России, выявить те аспекты в деятельности местной власти, которые редко попадают в поле зрения исследователей в силу различных причин.

Не менее важно изучение проблем, связанных с практикой разделения полномочий центра и регионов, определения их оптимального соотношения — ведь хорошо известно, что без четко отлаженного, инициативного и мобильного местного управления и самоуправления не достигают цели даже самые лучшие намерения и планы центра.

Необходимость изучения проблемы определяется также потребностью глубокого научного переосмысления политики правительства по отношению к органам местного самоуправления обозначенного периода с целью предотвращения социальных потрясений в настоящем и нахождению более рационального пути совершенствования управления страной в будущем.

Хронологические и территориальные рамки исследования.

Диссертационные исследования охватывают период, в который происходила эволюция всей системы местного управления и самоуправления не только в Российской империи, но и в Оренбуржье с середины XIX века, когда было положено начало принципиально новому этапу в развитии губернского управленческого аппарата. Заканчивается изучение проблемы 1917 г., т. е. временем, когда повсеместно шло упразднение «царских» органов власти. Территориальные рамки исследования охватывают Южноуральский регион, в состав которого входили Оренбургская и Уфимская губернии. Оренбургская губерния охватывала Верхнеуральский, Орский, Оренбургский, Троицкий и Челябинский уезды. В состав Уфимской губернии были включены Белебеевский, Бирский, Мензелинский, Стерлитамакский, Уфимский и Златоустовский уезды.

Состояние научной разработки темы. Изучение государственных и с" т-v и с" учреждений, являющихся органами губернаторской власти Российской империи, началось еще в дореволюционный период. Однако в это время деятельность целого ряда ведомств, учреждений, в том числе администрация, полиция и др., оказался фактически под запретом для историков.' Дореволюционные исследователи сосредоточили внимание главным образом на формально-юридических аспектах состояния и деятельности губернских органов власти. Л Взаимоотношения местной администрации и органов земского, городского самоуправления находились на периферии внимания исследователей. л Так, по истории губернаторства издавали работы (но все до л Ерошкин Н. П. История государственных учреждений дореволюционной России". — 3-е изд., перераб. и доп. — М., Высшая школа, 1983. С. 15−16 лГрадовский А. Д. Начала русского государственного права. Собр.соч. СПб, 1908. Т. IXЕлистратов А. И. Основные начала административного права. Изд.2., М., 1917; Головин К. Ф. «Наше местное управление и местное представительство». Спб, 1884- Корф С. А. Очерк исторического развития губернаторской должности в России//Вестник права. 1901. № 9 и др. Голубев А. Г. «Губернская администрация Среднего Поволжья в пореформенный период». Автореферат диссертации на соискание ученой степени к.и.н. Самара, 2000. С.3−4.

1907 года) И. Блинов' и С. А. Корф. Многие высшие и центральные государственные учреждения Российской империи выпускали юбилейные издания. Л Авторами их являлись чиновники, что наложило своеобразный отпечаток на все эти издания, содержащие в большинстве случаев внешнюю историю учреждения. Некоторые из этих изданий отличались значительной полнотой фактических данных, на первое место поставлены такие функции, как строительное, продовольственное и медицинское дело, в то время как сведения по истории администрации, полиции и т. д. сведены до минимума (книга «Министерство внутренних дел. 1802−1902»).

Следует выделить труды А. И. Васильчикова и Б. Б. Веселовского, л которые широко привлекали статистические материалы, осветили земскую деятельность через показатели роста медицинской помощи, числа земских школ, но не рассматривали, как это отразилось на их деятельности, изменении всей жизни крестьян, какие дало результаты.

Деятельность местной администрации пореформенного периода, ее социальный состав изучены не были. В дореволюционный период слабо изучены были уездные и городские полицейские управления.'' Отражение деятельности земских участковых начальников отмечено в работах А. А. Титова и И.БелоконскогоЛ.

Вообще интерес к проблеме местного самоуправления и земского движения стал проявляться уже в 60-е годы XIX века. Российские историки либерального направления воспринимали земства как основу будущих л Блинов И. «Надзор за деятельностью губернаторов"//Вестник права. 1903. кн.4. «Губернаторы». Историко-юридический очерк. СПб. 1905. л Второй департамент Правительствующего Сената. 1884. 31.01.1909. СПб. 1909. Министерство внутренних дел (1802−1902). Т.2. СПб. 1901;1902. Васильчиков А. И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. Т.Ш. СПб., 1871- Веселовский Б. Б. «История земства за сорок лет». Т. Ш, 1У. СПб, 1911. Тарасов И. Т. История русской полиции и отношения ее и юстиции/ТЮридический вестник. 1884. Кн.2,3,4,11- Гессен В. М. Полицейская реформа в трудах комиссии статс-секретаря Каханова. СПб, 1905; Белецкий С, Руткевич П. Исторический очерк образования и развития полицейских учреждений в России. СПб, 1913. л Титов A.A. «О мировых судьях и земских начальниках». М., 1911; Белоконский И. «Земское движение», СПб, 1914.

Представительных форм правления, важнейший элемент либерализации обш-ества в целом.

Среди работ, вышедших до 1917 г., следует прежде всего назвать шеститомное издание «Великая реформа», посвяш-енное 50-летию реформы 1861 года.' В шестом томе названного труда дается оценка реформе 1861 г., ее влиянию на земскую реформу 1864 г.

Авторы статей: В. И. Анисимов, А. В. Пешехонов, А. А. Леонтьев, И. И. Попов и др., располагая большим фактическим материалом, пришли к выводу, что в результате освобождения крестьян образовался обширный по своей численности контингент малоземельных крестьян. Изданное в 80''-90″ годах XIX века законодательство по аграрному вопросу, по их мнению, служило обособлению крестьянского сословия в фискальных и политических целях и мало что давало крестьянству в улучшении его экономического положения. Резкой критике ими была подвергнута переселенческая политика правительства. По мнению авторов, она не достигла желаемых результатов в улучшении материального положения крестьян. Бессистемный характер мероприятий по повышению материального положения крестьян, проводимых земствами, также не давал желаемых результатов.

В статье «Крестьянство и народное образование» И. П. Белоконский, характеризуя работу земства на поприще просвещения, писал: «В течение всех пятидесяти лет путь к просвещению деревни был устлан такими терниями, что надо еще удивляться, как возможно было добиться всех результатов, какие имеются».

Более основательно изучил и осветил аграрную политику самодержавия и роль земств в этом деле А. А. Кауфман.'А Он считал, что решение аграрного вопроса в существующих экономических и политических.

Великаяреформа. -Т.Т. 1−1У.-М., 1914. а Великая реформа. — Т. У1. — С.295 ' Кауфман A.A. Аграрный вопрос в России. -М., 1917. условиях возможно лишь путем дополнительного наделения крестьян землей. Им были приведены интересные статистические материалы по устройству переселенцев в местах нового жительства.

Эту же точку зрения разделял видный историк того времени П.И.Ляш-енко.' Большое место в исследовании отведено переселенческой политике П. А. Столыпина. В связи с этим в работе рассматривалась деятельность переселенческого управления и его местных отделений. Автор пришел к выводу, что наибольшее число переселенцев приходится на 19 071 909 гг., подкрепив этот вывод статистическими данными, сведенными в таблицу. Им дано объяснение снижению численности переселенцев в 19 101 911 гг., показаны трудности, с которыми столкнулись переселенцы на местах водворения, в результате чего часть переселенцев возврагцалась на прежние места жительства. Отдельные сюжеты аграрной политики самодержавия на рубеже Х1Х-ХХ вв. и то, какое место в осуш-ествлении этой политики занимали земства, освещены в работах И. В. Моржухина, С. Н. Прокоповича, А. И. Чупрова. Последний считал, что из земельной политики правительства ничего не выйдет, кроме полного хаоса и безнадежной анархии, которые затормозят на долгие годы развитие сельского хозяйства и сократят средства производства у многих миллионов людей. Различные явления и формы эксплуатации крестьян кулаками получили освещение в работах Р. Гвоздева, Г. П. Сазонова.л.

Описание отдельных сторон земской деятельности мы находим в работах И. Белоконского, С. Маслова", В. Ю, Скалона, Г. П. Сазонова и др. Лященко П. И. Крестьянское дело и пореформенная землеустроительная политика. -Томск, 1917. л Моржухин И. В. Аграрный вопрос в цифрах и фактах действительности. — М. б/г.- Прокопович С. Н. Аграрный вопрос и мероприятия правительства. -М., 1912;Чупров А. И. Крестьянский вопрос. — М., 1909. л Сазонов Г. П. «Ростовщичество — кулачество». — С-Петербург. 1894- Гвоздев Р. Кулачество — ростовщичество. Его общественно-экономическое значение. С.-П.1899. «Белоконский И. Земское движение. — СПб, 1914; Маслов С. Земство и его экономическая деятельность за 50 лет существования (1864−1914). — М., 1914.

Ряд работ посвящен отдельным вопросам деятельности земских органов, в том числе развитию медицины на селе. Это работы врачей М. Я. Капустина, А. И. Шингарева, С. В. Мартынова,' в которых показана роль земств в области здравоохранения, меры, принимаемые ими по сохранению здоровья крестьян. В этой связи ими проанализированы законы, издаваемые правительством по социальной защите крестьян, и меры наказания за нарушение таковых. Однако в целом вопрос оказания медицинской помощи крестьянам, на наш взгляд, не получил достаточного освещения, хотя уже в то время было издано много статистического, документного материала, при обобщении которого можно было создать целостную картину борьбы земских врачей за здоровье крестьянского населения.

В центре внимания земств было развитие народного образования. Грамотный крестьянин лучше вел свое хозяйство, быстрее находил себе работу в городе. Перевод крестьянского хозяйства на капиталистический путь развития и расширение внутреннего рынка потребовали, чтобы крестьянин умел заключать различные договоры, ориентироваться в условиях кредита и аренды. Не случайно стала злободневной тема крестьянского школьного и внешкольного образования в работах дореволюционных историков, земских деятелей, педагогов. Л В них говорилось о том, что делалось для повышения общей грамотности крестьян, для приобщения их к сельскохозяйственным знаниям. В том числе поднимались такие вопросы: какова роль земских, церковно-приходских школ, сельских начальных училищ? как осуществлялось внешкольное образование? какова роль профессиональных школ в этом деле? что представляли собой учебные планы сельскохозяйственных училищ и как они выполнялись администрацией училищ? Приводилась их численность, Капустин М. Я, Основные вопросы земской медицины. — С.-Петербург. 1889- Шингарев А. И. Вымирающая деревня. — СПб, 1907; Мартынов СВ. Современное положение деревни. — Саратов, 1903 и др. л Вахтеров В. П. Внешкольное образование народа. — М., 1896- Звягинцев Е. А. Полвека земской деятельности по народному образованию. — М., 1915; Мещерский М. Народная школа и сельское хозяйство. 1887−1904. СПб, 1905. результативность работы по повышению сельскохозяйственных знаний крестьян, применялись и другие формы внешкольного сельскохозяйственного образования, например, лекции, беседы, проводимые специалистами сельскохозяйственного профиля.

Ряд работ носил локальный характер. В них обобщен региональный опыт земств в области образования. Среди них работы следующих земских деятелей: В. Е. Игнатьева, Н. А. Спасского, Д. Д. Смышляева, П. Н. Григорьева, М.И.Обухова' и др. Ими введен в научный оборот большой фактический материал, характеризующий деятельность земских учреждений на поприще образования, показано состояние мужской и женской средней школы, раскрываются позитивные и негативные стороны работы этих учебных заведений.

Наиболее крупные обобщающие работы по изучаемой нами проблеме вышли, когда отмечался полувековой юбилей земского самоуправления. Л, Но в них в большинстве случаев земства рассматривались в виде внеклассовой идеальной системы управления. Такая оценка стала традиционной для последующей буржуазной историографии.

В целом дореволюционная историография добилась заметных успехов в освещении деятельности земского самоуправления. Был накоплен и систематизирован большой фактический материал, обработана статистика. Определяющим в оценке земств становится высказывание В. И. Ленина, назвавшего земства «пятым колесом» в телеге русского государственного управления, Л.

В 20−40-е годы XX века вышло всего несколько журнальных статей, посвященных отдельным вопросам данной темы. В 50-е годы ситуация Игнатьев В. Е., Спасский H.A. Статистическое описание Вятской губернии и справочные сведения. — Вятка, 1875- Смышляев Д. Д. Сборник статей о Пермской губернии. — Пермь, 1891- Григорьев П. Н. Очерк деятельности Уфимского губернского земства. К 50-летию введения земских учреждений. — Уфа, 1914; Обухов М. И. Народное образование в Уфимской губернии к 1917 году. — Уфа, 1917. л Авинов Н. Местное самоуправление. М., 1913; Белоконский И. Земское движение. СПб. 1914; Трутовский В. Современное земство. Пг., 1914. л Ленин В. И. Гонители земств и аннибалы либерализма ПСС. Т.5. — С.35 несколько меняется. Начинается интенсивная разработка проблем, связанных с деятельностью земств в области народного образования и других сферах общественной жизни. В это время увидели свет работы Ш. И. Ганелина, Н. А. Константинова, В. З. Смирнова, В. В. Гармизы.' Приход к власти в 60-е годы нового руководства во главе с Л. И. Брежневым, посчитавшего необходимым проведение реформ, включавших, по замыслу инициаторов, широкий круг проблем, в том числе в сфере управления, способствовал появлению целого ряда работ. Так, в это время выходят исследования.

B. В. Гармизы, Е. Д. Черменского, Л. Г. Захарова, А. М. Анфимова,.

C. М. Дубровского, М. С. Симоновой, В. А. Куманева, П. Н. Абрамова.л.

Из перечисленных работ наибольший интерес представляет статья П. Н. Абрамова «Волостное земство», опубликованная в 69 томе «Исторических записок» в 1961 году. В ней впервые были даны ответы на вопросы о том, что же представляло собой низовое звено земской системы управления, каков был социальный состав волостных земских собраний и какое влияние оказывали они на событие 1917 года.

Обширный фактический материал по истории высших и центральных государственных учреждений содержится в монографиях П. П. Зайончковского.л.

Из обобщающих трудов по теме в зарубежной историографии необходимо выделить монографию Эрика Амбургера «История организации государственных учреждений России с Петра Великого до 1917 года», вышедшую в Лейдене в 1966 году. Один из 6-ти разделов работы посвящен местному управлению. Все изменения в развитии государственных Ганелин Ш. И., Константинов H.A., Смирнов В. З. «Реформа начальной и средней школы в 60-х годах XIX в. — М., 1956; Гармиза В. В. «Подготовка земской реформы 1864 года. -М., 1957. л Гармиза В. В., Черменский Е. Д., Захаров Л. Г. «Земская реформа 1890 г.2 — М., 1968; Анфимов A.M., Дубровский СМ., Симонова М. С, Куманев В. А. «Революция и просвещение». — М., 1973. л Зайончковский H.A. «Российское самодержавие в конце XIX столетия. Политическая реакция 1880-х-начала 1890-х годов». М. Мысль, 1970; «Правительственный аппарат самодержавной России в XIX веке». М., Мысль, 1978. учреждений осуществляли, по мысли автора, цари и влиятельные чиновники, фавориты, В целом в работе дан богатый фактический материал о возникновении, изменении и ликвидации государственных учреждений Российской империи со ссылками на источники, в том числе на законодательство.

Классикой американского (и зарубежного в целом) россиеведения стала монография профессора университета Нью-Мексико Ричарда Роббинса, вышедшая в 1987 г., — «Русские губернаторы в последние годы империи». К сожалению, на русском языке можно познакомиться лишь с ее характеристикой и кратким пересказом в отечественных исторических журналах.

Советские исследователи продолжили также изучение структуры и функций центрального и местных органов управления.' В работах 60-х-начала 80-х гг. XX в. внимание историков концентрировалось не столько на деятельности губернской администрации, сколько на условиях, в которых она осуществлялась. В то же время обстоятельно исследовались буржуазные реформы и «контрреформы», освещалась деятельность центральных органов управления. л Было продолжено изучение органов общественного управления, появились работы по истории дворянского сословия и его корпоративных органов.л.

В 80-е годы историография о земствах пополнилась интересной работой Н. М. Пирумовой Н.М.,'' в которой всесторонне раскрывается роль земской интеллигенции в общественной жизни России. Зырянов П. Н. Социальная структура местного управления. 1861.-1914. гг.//Исторические записки. Т. 107. -М., 1982; Ерошкин Н. П. «История государственных учреждений дореволюционной России». — М., 1983. л Чернуха В. Г. Крестьянский вопрос в правительственной политике России (60−70-е годы XIX в.). — Л., 1972; Коротких М. Г. Самодержавие и судебная реформа 1864 г. в России. -Воронеж, 1989. л Соловьев Ю. Б. Самодержавие и дворянство в конце XIX века. — Л., 1973; Нардов В. А. Городское самоуправление в России в 60-х-начале 90-х гг. Х1Хв. Правительственная политика. — Л., 1984. Пирумова Н. М. «Земская интеллигенция в общественной жизни». — М., 1985.

Автор широко использовала материалы прессы различных направлений, что позволило лучше показать исследуемый ею исторический период. Важность данного монографического исследования обусловливается, прежде всего, той ролью, которую сыграла культурная, медицинская и хозяйственная деятельность нескольких десятков тысяч служаш, их земств, работавших в русской деревне. Советские исследователи в этот период детально разрабатывали проблемы проведения земской реформы, правительственной политики в отношении земств, этапы политизации земств.

Демократизации всей системы местного самоуправления в России накануне Октября посвяш-ена статья А. А. Сенцова «Борьба народных масс за демократизацию местного управления в России накануне Октября», опубликованная в № 6 за 1984 года в журнале «Советское государство и право».

Начавшиеся в конце 80-х годов общественно-политические перемены в стране вызывали интерес историков к земствам периода революции 1917 года.

Среди работ этого периода следует выделить монографию Г. А.Герасименко' «Земское самоуправление в России». Это первое и пока единственное в отечественной историографии исследование, в котором земства рассматриваются на протяжении всей их истории. Для нас особый интерес представляет тот факт, что в ней акцент сделан именно на деятельности земств в 1917 году. Используя обширный фактический материал, автор сумел обстоятельно показать роль и место земств в общественно-политической жизни России. В монографии приведены интересные статистические сведения, характеризующие положение дел в области народного образования и медицинского обслуживания, и тот вклад, который внесли земства в это дело. Особый интерес представляет та часть монографии, где идет речь о деятельности земств с 1890 года, когда они Герасименко Г. А. «Земское самоуправление в России» М., 1990. более активно стали принимать участие в разрешении социальных и хозяйственных проблем, вставших перед населением в связи с ростом капитализма в стране. Крупным вкладом в историографию рассматриваемой проблемы более раннего периода стали монографии Л. Е. Лаптевой, Н. З. Королевой, статьи В. Ф. Абрамова В.Ф.'.

С начала 90-х годов XX в. было начато всестороннее исследование органов управления Российской империи в Х1Хв.: состава, численности, структуры, деятельности губернской администрации, ее взаимоотношений с центральными и высшими учреждениями. л Опубликованы работы по истории сословий России в XIX в., в т. ч. их корпоративных органов. л С середины 1990;х гг. вышли в свет работы по истории администрации отдельных губерний России в XIX веке.'*.

Анализ научной литературы свидетельствует о том, что отдельные аспекты деятельности земств в той или иной степени получили свое освещение, что в значительной степени облегчило нашу задачу. Вместе с тем многие авторы посвятили свои исследования той части истории земств, которая приходилась на царское время. Такой важный период, каким был этап с февраля 1917 года по июль 1918 года, остается практически не изученным.

Между тем в период перерастания буржуазно-демократической революции в социалистическую земства являлись серьезной политической силойи чем выше становился накал классовой борьбы, тем острее шла Лаптева Л. Е. «Земские учреждения России». — М., 1993; Королева Н. З. «Земство на переломе» (1905;1907). — М., 1995; Абрамов В. Ф. «Земская статистика народного образования"//Социс. 1996. № 6 л Шумилов М. М. Местное управление и центральная власть в России в 50-х-начале 80-х гг. XIX.-М., 1991. Боханов А. Н. Крупная буржуазия России (конец Х1Хв. — 1914 г.). — М., 1992; Захарова В. В. Мещанское сословие пореформенной России. Дисс. на соиск. уч.ст. канд.ист.наук. -М., 1998. Алексушин Г. В. Самарские губернаторы. — Самара, 1996; Шумилов М. М. Новгородское губернское земство и царская администрация (60-е-начало 70-х гг. XIX в.)//Новгородский исторический сборник. — СПб, 1997. № 6 борьба за власть на местах. Не было ни одной губернии, где бы земства оказались в стороне от участия в борьбе за власть.

Предметом исследования является деятельность институтов местного управления и самоуправления на Южном Урале во П половине XIX — в начале XX вв., механизмы их взаимодействия на конкретно-историческом этапе, а также методы и способы их реформирования.

Объектом исследования стали губернские институты и органы государственного и местного самоуправления на Южном Урале.

Цель и задачи исследования

Цель данного научного исследованиявыявление закономерностей развития и функционирования структур местного управления и самоуправления на примере Южного Урала — одного из самобытных и многонациональных регионов России.

Данная цель определила более конкретные научные задачи исследования: раскрыть специфику институирования и эволюции органов государственного управления и самоуправления на Южном Урале во П половине XIX — начале XX вв.- выявить общее и особенное в их деятельности, уделив главное внимание способам разрешения возникавших проблемраскрыть и обосновать механизмы реализации государственной политики на территории Южного Уралавыявить пути и способы повышения эффективности деятельности власти на местах.

Методологической основой диссертационного исследования явились научные принципы исторического познания — историзм, объективность, системный подход и др. Применены также проблемно-хронологический и сравнительно-исторический методы, что в совокупности позволило исследовать роль, место и результаты деятельности органов местного управления и самоуправления. Последние рассматривались в качестве относительно самостоятельных, но сильно зависимых от государства, что и определило их двойственное положение. Выявлялись типичные характеристики различных структур местного управления, характер их взаимосвязей и взаимодействия. Применялся подход изучения объекта исследования с учетом объективных и субъективных факторов, вызывающих противоречия в определении места и роли органов управления. В целом указанные принципы и методы позволили, на взгляд автора, достаточно непротиворечиво решить задачи исследования.

Источниковая база исследования. Центральное место занимают материалы архивных фондов центральных и местных архивов. Основной документальный материал по Южному Уралу сосредоточен в Государственном архиве Российской Федерации (ГАРФ), Государственном архиве Оренбургской области (ГАОО), прежде всего, в фондах Министерства внутренних дел. Временного правительства (№ 1788), Главного управления по делам местного хозяйства МВД (№ 1789), Департамента общих дел МВД (№ 1800), Канцелярии Оренбургского генерал-губернатора (№ 6) и др. Кроме того, значительную ценность представили для нас документы и материалы, взятые в фонде Народного комиссара внутренних дел (№ 393), в который были переданы дела Народного комиссариата местного самоуправления после его ликвидации в марте 1918 года. Автор диссертации работал в государственных архивах гг. Уфы и Челябинска. В центральном государственном историческом архиве республики Башкортостан (ЦГИА РБ) были использованы фонды Канцелярии Оренбургского генерал-губернатора (№ И-2), Канцелярии Оренбургского гражданского губернатора (№ И-6) и Оренбургского губернского правления (№И-1).

При написании диссертации были широко использованы материалы, опубликованные в различных сборниках, которые можно подразделить на две большие группы. Первую составили сборники, изданные центральными издательствами. В них вошли официальные документы правительственных органов, такие как Городовое положение 16 июня 1870 г., Городовое положение 11 июля 1892 г.- материалы, относящиеся к периоду до нового общественного устройства в городах империи, и др.

Во вторую группу мы включили сборники, изданные на местах. Это Адреса — календари Оренбургской губернии на 1878, 1889, 1890 гг., стенографические отчеты о заседаниях Оренбургской городской думы, отчеты о деятельности Оренбургской городской управы и др. Многие из них начинаются разделами, включающими циркуляры, распоряжения и предписания центральных органов власти, документы, принятые волостными, уездными и губернскими учреждениями земских собраний и управ, городских дум и т. д.

Автор диссертации широко использовал периодическую печать того времени — газеты («Оренбургские губернские ведомости», «Оренбургский листок»), журналы («Оренбургское земское дело», «Оренбургские городские известия») и другие издания. Они позволили воссоздавать не только конкретно-историческую картину событий, но также передать колорит той эпохи и социальную психологию различных слоев населения.

Научная новизна исследования: определены исходные базисные данные развития и трансформации органов местного управления и самоуправления применительно к специфике Южного Урала, а также выявлены общегосударственные тенденции в управлении многонациональными окраинными регионамиисследованы принципы и формы организации, компетенция и механизмы взаимодействия государственной власти, органов местного самоуправления и населения, основные пути и рычаги обратной связи в управлениидетально изучена деятельность Оренбургского губернского присутствия, губернского правления, института земских начальников, уездных и губернского земств и их отделов, что позволило расширить представление о размахе и результативности их работы;

18 определены роль и значение каждой структуры местного самоуправления в Оренбуржье, проанализированы способы воздействия на них центральных министерств и ведомств и взаимодействия органов власти в регионе, показана динамика, отражающая эволюцию в организации и функционировании работы аппарата.

Практическая значимость. Результаты и материалы диссертационного исследования могут быть использованы в практической деятельности местных государственных и муниципальных органов, в разработке концепций и моделей местного управления, прогнозах развития политических институтов на местах, в преподавании курсов «История государственного управления и самоуправления», а также в качестве спецкурса по истории Южного Урала,.

Заключение

.

Проведенное исследование конституционно-правовых, институциональных и практических аспектов местного управления и самоуправления в Российской Федераци^{позволяет} сделать некоторые обобщающие выводы.

В реальной жизни на протяжении Х1Х-ХХ вв. в управлении местными делами неразрывно переплетаются государственные и общественные черты. Это позволяет сформулировать комплексное определение местного самоуправления как некой формы децентрализованного управления, осуществляемого населением, которая обеспечивает реальную самостоятельность действия организационного механизма народовластия на местном уровне, его эффективную интеграцию в систему общественных отношений.

Напротив, органы местного управления представляют из себя форму централизованного правления территориями, осуществляемого государством путем учреждения губернских органов власти с определенным на законодательном уровне штатом чиновников. Эти институты являются не только представителями государственной власти на местах, но и прямыми реализаторами ее политики.

Местное управление и самоуправление в России имеет многовековую историю. Исследования показало, что в целом органы местного управления и самоуправления в Оренбургской губернии действовали достаточно эффективно. За период второй половины XIX — начале XX вв. был накоплен позитивный опыт совместной деятельности в области социально-экономических, национальных, культурных отношений. Важной особенностью такого рода опыта является еще и то, что все губернаторы исследуемого периода внесли индивидуальный вклад в развитие отношений между местной властью и органами самоуправления.

Именно в этот период прослеживается тесная взаимосвязь в деятельности органов местного управления и самоуправления. Благодаря столь плодотворному и отлаженному взаимодействию социально-экономический потенциал южноуральского региона набирал темпы, развивалась духовная жизнь края.

Существовавшая в Российской империи система местных органов власти позволяла учитывать особенности территорий и их традиции, что сыграло позитивную роль для дальнейшего развития Южного Урала.

Создаваемые правительством временные комитеты и комиссии в губернии (комиссия для наделения землей башкирских припущенников) также успешно выполняли поставленные перед ними задачи, тем самым дополняя деятельность губернской администрации, что свидетельствует об отлаженном функционировании местного управленческого аппарата в целом.

Координируя и контролируя в губернии определенную область региональной жизни органы местного управления и самоуправления имели обшую цель — сохранение существующего порядка при внесении определенных корректив в той лишь мере, в какой будет признано необходимым губернатором, а последний, как известно, являлся реализатором царской политики на местах. А.

Опыт развития самобытных форм самоорганизации населения в дореволюционной России позволяет сформулировать значимые принципы, определявшие особенности отечественной школы:

V и строительство местной администрации на основе разграничения предметов ведения и ресурсов между различными уровнями власти (ресурсы распределялись не по принципу достаточности, а по принципу эффективности их использования каждым уровнем власти) — передача (при сохранении властных полномочий центра) органам местного самоуправления достаточно широких прав в экономической и хозяйственной сферах (что наглядно прослеживается в диссертации на материалах 1/л Оренбургской губернии) — удовлетворение первоочередных потребностей населения, запрет на участие органов местного управления и самоуправления в политической жизни.

Местные органы власти представляют собой одну из главных основ российского общества. Их деятельность, направленная на удовлетворение жизненно важных потребностей населения, нуждается в. постоянном развитии, определяемом их местом в системе управления обществом и выполнением функций: обеспечения участия населения в решении вопросов местного значениякомплексного развития территорий муниципальных образованийдейственного управления муниципальной собственностью и финансовыми ресурсамиудовлетворения социально-культурных и других жизненно важных потребностей населенияисполнения полномочий, делегированных органами { государственной власти.

Для выполнения своих функций местная администрация должна обладать более широкой компетенцией, которая складывается из предметов ведения и полномочий местного управления и самоуправления.

С целью эффективного разделения полномочий между различными уровнями власти следует учитывать фактор реальной способности тех или иных органов выполнять свои обязанности перед населением и руководствоваться принципами: достаточности ресурсов, предусматривающими при разграничении полномочий соразмерность ресурсов, передаваемых органам местной власти, тем задачам, которые поставлены перед нимиограниченности ресурсов, осуществление которых позволяет при распределении средств задействовать, прежде всего, потенциал и, следовательно, заботиться о восстановлении использованных ресурсоврационального использования ресурсов, означающими их закрепление за органами местного управления и самоуправления, которые могут наиболее целесообразно использовать ресурсные возможности муниципальных образований.

Отдельно хотелось бы затронуть проблему недостаточно четкого закрепления полномочий органов местного самоуправления.

Полномочия местного самоуправления по сферам деятельности классифицируются на несколько групп: в области хозяйственной деятельности, в социальной и культурной сферах, в области охраны общественного порядка.

Эффективность местного самоуправления во многом зависит также от наличия материальных и финансовых ресурсов.

Укрепление российского федерализма как способности государственной власти приблизиться к интересам местных сообществ, учесть их особенностиодна из центральных задач государственного строительства на современном этапе.

Провозглашение самостоятельности местного самоуправления в конституционном законодательстве вовсе не означает, что местное самоуправление становится совершенно обособленной от государственной власти структурой. Оно находится в системе конституционно-властных отношений, участвует в осуществлении общегосударственной политики: правовой, экономической, социальной, экологической и др. Поэтому обосновывается необходимость принятия ряда федеральных законов и их конкретизации в законодательстве субъектов Федерации: о порядке реализации прав местного самоуправления в отношении формирования и использования муниципальной собственностио порядке компенсации местному самоуправлению дополнительных расходов и др.

Среди приоритетных направлений взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления должна стать разработка и принятие многоуровневых программ развития местного самоуправления, где должны найти отражение: формирование правовой и финансово-экономической основыоказание организационно-методической поддержкиукрепление государственного контроляобеспечение информационной базысоздание системы подготовки и переподготовки муниципальных служапдих.

Полномочия органов государственной власти в области местного управления и самоуправления и наделение их отдельными государственными полномочиями составляют конституционно-правовой механизм взаимодействия государственной власти и местной администрации.

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, но призваны творчески и ответственно взаимодействовать: с одной стороны, государственная власть обязана содействовать развитию местного самоуправления, с другой — органы местного самоуправления, действуя в рамках закона, несут ответственность перед населением и государством.

На основе анализа дореволюционного исторического опыта обосновывается вывод о необходимости административно-правового контроля над местными органами власти, который должен осуществляться в строго определенных правовых пределах. Данный опыт исторического развития управленческого аппарата южноуральского региона необходимо учитывать современным реформаторам для успешного становления местной администрации в крае.

Формирование эффективной системы местного управления и самоуправления в Российской Федерации — необходимое условие построения демократического правового государства. Она должна стать порождением целенаправленных усилий и поддержки государства, с одной стороны, и общественно-политического творчества масс — с другой.