Экономический механизм регулирования внешних эффектов

Актуальность темы

исследования. Одной из важнейших проблем, которые призван решить проводимый в настоящее время в России новый цикл экономических реформ, является проблема обеспечения нормального качества окружающей природной среды. Происходящий сейчас в нашей стране процесс перехода к рыночным методам хозяйствования вынуждает реализовывать сиюминутные цели, направленные на адаптацию к новым условиям. Подобная ситуация таит в себе серьезную опасность для долговременных экономических, социальных и экологических перспектив развития общества.

Предприниматели развивают производство в тех сферах, где возможно получать реально ощутимые результаты в обозримый период времени. С ' этой точки зрения экологическая сфера не является для них привлекательной, потому что качественные характеристики окружающей среды обладают признаками общественного блага, то есть им присущи свойства неис-ключаемости и неконкурентности в потреблении.

Применительно к условиям развитой рыночной экономики в мировой практике уже сложился определенный действенный механизм, позволяющий учитывать наличие внешних эффектов (экстерналий). Тем не менее, внешние эффекты — это явление весьма динамичное, поэтому требуются постоянные их исследования в целях совершенствования механизма адаптации. В условиях формирующегося рынка данная проблема в значительной степени осложняется рядом причин, среди которых можно отметить следующие две: во-первых, в переходной экономике величина трансакци-онных издержек при прочих равных условиях значительно выше, чем в рыночнойво-вторых, система рыночных цен не распространяется на все факторы производства, а, следовательно, не полностью учитывает действительные издержки.

В силу сложившейся ситуации важной задачей экономической науки становится разработка эффективного механизма регулирования экологических внешних эффектов. Россия имеет сравнительно небольшую практику подобной деятельности, поэтому для того чтобы избежать грубых ошибок и неоправданно высоких затрат, необходимо использовать зарубежный опыт. Между тем, нужно учитывать, что меры, являющиеся действенными в одних социально-экономических условиях, могут быть совершенно не эффективными в других. По этой причине очень важно сформировать систему методов трансформации экологических экстерналий, которая будет эффективно действовать в России в настоящее время и в дальнейшем по мере развития рыночных отношений.

Степень разработанности проблемы. Большой интерес как отечественных, так и зарубежных авторов к проблеме регулирования внешних эффектов объясняется значительным влиянием последних на эффективность функционирования экономики и на качественные характеристики окружающей среды.

Исследования отечественных ученых долгое время основывались на убеждении, что необходимо создать своего рода экологическую конституцию, согласно которой любая деятельность, приводящая к загрязнению окружающей среды, должна рассматриваться как экологическое преступление. Что же касается зарубежных исследователей, то они давно уже пришли к выводу, что качество окружающей природной среды правомерно рассматривать как и любое другое благо, оптимальный объем потребления которого определяется соотношением предельных выгод от этого блага и предельных затрат на его обеспечение.

В настоящее время в сфере внимания ученых оказывается проблема определения оптимального уровня загрязнения, соизмерения результатов деятельности по предотвращению или уменьшению экологического ущерба и издержек осуществления такой деятельности.

Наибольший интерес среди работ отечественных авторов представляют исследования В. А. Анучина, А. А. Арбатова, В. С. Арсенова, О. Ф. Балацкого, В. Г. Белякова, И. Я. Блехцина, С. Н. Бобылева, В. П. Бочарова, А. В. Быховского, В. В. Варанкина, В. А. Василенко, Ю. Ю. Гавриловой,.

A.К.Голиченкова, А. А. Голуба, К. Г. Гофмана, Л. С. Гранич, А. А. Гусева,.

B.И.Данилова-Данильяна, А. П. Заостровцева, М. Л. Козельцева, И. В. Колосницына, Н. А. Кронова, И. В. Круть, А. В. Лотова, К. Б. Львовской, Ю. Л. Максименко, Ю. Г. Маркова, О. Л. Нечепоренко, Р. А. Новикова,.

B.В.Овсиенко, Н. В. Пахомовой, Г. С. Ронкина, В. В. Седова, В. В. Соколова, Е. Б. Струковой, Т. В. Тархова, Т. С. Хачатурова, Г. В. Шалабина,.

C.В.Шендеровой, Л. И. Якобсона и др.

Основные положения теории внешних эффектов формировались за пределами нашей страны в работах зарубежных классиков и современных ученых — представителей различных направлений экономической теории: неоклассической теории благосостояния (А.Маршалл, В. Парето, А. Пигу, П. Самуэльсон и др.) — теории имущественных прав (А.Алчиан, Р. Коуз, С. Чен и др.) — экономики общественного сектора (Э.Аткинсон, Ф. Батор, Дж. Стиглиц и др.) — теории интернализации внешних эффектов (У.Баумол, А. Низ, Д. Пирс, Т. Тайтенберг, К. Тернер, и др.).

Вместе с тем, несмотря на значительные достижения мировой экономической мысли, в теории внешних эффектов до сих пор остается целый ряд мало исследованных аспектов. В частности, для современной России велика актуальность выработки новых принципов государственной политики в области регулирования экологических экстерналий.

Цель диссертационного исследования состоит в разработке системы методов регулирования экологических внешних эффектов.

Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:

— проанализировать содержание экономической категории экстерналий, раскрыть их роль в системе экономических отношений;

— изучить влияние экологических внешних эффектов на эффективность функционирования рыночного механизма и на состояние окружающей среды;

— выявить причины возникновения экстерналий и, исходя из этого, определить теоретические основы их регулирования;

— систематизировать известные способы трансформации экологических внешних эффектов и проанализировать результаты их применения в различных странах;

— разработать систему методов регулирования экологических экстерналий, которая может быть эффективно использована в России в настоящее время и в дальнейшем по мере развития рыночных отношений.

Объектом исследования являются внешние эффекты как экономическая категория и как возможная причина неэффективности функционирования рыночного механизма.

Предметом исследования являются методы трансформации экологических экстерналий, применяемые в зарубежной и отечественной практике.

Теоретико-методологической основой работы выступают труды отечественных и зарубежных экономистов по проблеме внешних эффектов, а также результаты исследования, полученные в этой области современными направлениями экономической мысли. Автором изучены и проанализированы основные законодательные и нормативные документы РФ по рассматриваемой проблеме. В ходе диссертационного исследования применялись методы сравнительного анализа, научной абстракции, экономического моделирования и др.

Научная новизна диссертационной работы заключается в комплексном исследовании экстерналий как экономической категории, в проведении сравнительного анализа методов их трансформации, в обосновании государственной политики в области регулирования экологических внешних эффектов в России в условиях переходной экономики.

В ходе диссертационного исследования были получены следующие научные результаты, выносимые на защиту:

— разработана классификация внешних эффектов по признаку объекта воздействия, согласно которой экстерналии делятся на экономические, социальные и экологические;

— дополнена аргументация в пользу рассмотрения желаемых характеристик окружающей природной среды в качестве блага, объем предложения которого должен определяться соотношением общественных предельных выгод и общественных альтернативных затрат;

— внесены уточнения в характеристику негативной роли нечеткого определения прав собственности на ограниченный ассимиляционный потенциал природной среды в процессе интернализации экологических экстерналий;

— систематизированы слабые и сильные стороны рыночного и государственного механизмов трансформации экологических внешних эффектов, выявлены оптимальные формы государственного регулирования этих эффектов;

— проведен сравнительный анализ конкретных методов трансформации экологических экстерналий, применяемых в отечественной и зарубежной практике, выявлены основные положительные и отрицательные характеристики каждого метода, определены границы его эффективного применения;

— исследована специфика применения методов интернализации экологических внешних эффектов в России на основе анализа существующей на данный момент системы законодательных актов;

— рекомендованы приоритетные направления современной государственной политики России в области регулирования экологических экстерналий, включающие как применение административных методов с использованием механизма прямого регулирования, так и совершенствование косвенных экономических инструментов, среди которых важнейшая роль принадлежит платежам за загрязнение и экологическим фондам.

Теоретическая и практическая значимость работы во многом определяется актуальностью темы исследования. Результаты, полученные в ходе работы, позволяют расширить представление о роли внешних эффектов в экономике и о результативности применения различных методов их устранения в зависимости от конкретных социально-экономических условий.

Выводы диссертации могут быть использованы преподавателями в учебном процессе при чтении курса экономической теории, экономики государственного сектора, при подготовке спецкурса по экономике природопользования, а также муниципальными органами управления при разработке региональной экологической политики.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения диссертационной работы докладывались и обсуждались на научных конференциях в Санкт-Петербурге и Москве, которые проходили в рамках Программы подготовки преподавателей по вопросам политики и экономики в области окружающей среды, проводимой Институтом экономического развития Всемирного Банка (октябрь-ноябрь 1996 г.).

По теме диссертации автором опубликовано две работы.

Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованной литературы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Экономический феномен внешних эффектов в настоящее время не является до конца изученным. Несмотря на то, что первоисточником современного экономического анализа по проблеме экстерналий традиционно считается «Экономическая теория благосостояния» А. Пигу (1921 г.), по сей день среди экономистов не существует единодушного мнения по поводу точного значения термина «внешние эффекты». Чаще всего под экстер-налиями понимают позитивное или негативное воздействие процессов производства или потребления некоторых видов товаров и услуг на лица, не являющиеся непосредственными участниками этих процессов (так называемые третьи лица), не находящее отражения в рыночных ценах. Проведенное исследование позволило сделать вывод о том, что подобное определение не вполне корректно.

Во-первых, не нужно делать акцент на то, что экстернальное воздействие испытывают на себе третьи лица. Любое действие какого бы то ни было субъекта социальных или экономических отношений всегда оказывает не учитываемое им влияние на кого-либо. Это влияние само по себе уже является экстернальным, т.к. оно навязывает определенные издержки или предоставляет определенные выгоды кому-то другому. Во-вторых, если речь идет о том, что экстернальное воздействие не находит отражения в рыночных ценах, то автоматически ограничивается возможная сфера распространения внешних эффектов только экономическими рамками, на самом же деле она гораздо шире. Учитывая эти два обстоятельства, предлагается определить экстерналии как некомпенсированное влияние действий одного субъекта социально-экономических отношений на состояние другого субъекта, подразумевая под этим состоянием материальное положение, здоровье, моральный или эмоциональный комфорт, эстетическое удовольствие и т. п.

В ходе диссертационного исследования был выявлен ряд признаков, по которым могут быть классифицированы внешние эффекты. С учетом многочисленности и повсеместного распространения экстерналий во всем обществе, в диссертационной работе предлагается классифицировать внешние эффекты в зависимости от сферы их возникновения на экономические, социальные и экологические.

Причиной экономических внешних эффектов является собственно хозяйственная деятельность, например, производство. Социальные внешние эффекты возникают между людьми, которые выступают в качестве субъектов социальных, а не хозяйственных отношений. В случае же возникновения экологических внешних эффектов посредником между их источником и реципиентом выступает окружающая природная среда, загрязнение которой и предстает в качестве некомпенсированного эффекта экономической деятельности человека. Отходы, будь то загрязняющие вещества, радиоактивные элементы, сильный шум или неприятный запах, являются результатом любого производства. Если вода, атмосфера, почвы используются для консервации отходов, и в результате этого кто-то вынужден нести издержки, которые он не соглашался нести, возникают экологические экстерналии, которые в подавляющем большинстве случаев носят негативный характер.

Одним из наиболее важных результатов исследования является расширение аргументации в пользу вывода о том, что устранение внешних эффектов, в частности экологических, возможно далеко не всегда, а в ряде случаев оно вообще нецелесообразно. Это связано, по крайней мере, с тремя обстоятельствами.

Во-первых, проблема внешних эффектов всегда носит обоюдный характер. Это значит, что каждый из субъектов отношений, связанных с экс-терналиями, совершенно правомерно может рассматриваться одновременно как в качестве источника, так и в качестве реципиента экстернальных издержек.

Во-вторых, хотя любая производственная деятельность и связана с образованием отходов, эти отходы являются побочным продуктом производства ценных для всего общества товаров и услуг. На определенном этапе развития производства общество становится перед выбором: чистая окружающая среда или увеличение материального благосостояния. Спрос ни на одно благо, в том числе на качественную окружающую среду, не является абсолютно неэластичным, он функционально связан с ценами на другие товары и с финансовыми возможностями потребителя. Именно по этой причине определенные характеристики окружающей среды вполне правомерно рассматривать в качестве обычного потребительского блага. Человек как потребитель окружающей природной среды достигает оптимального положения в том случае, когда ее качество сочетается с требованиями экономической целесообразности.

В-третьих, для устранения внешнего эффекта нужно возместить экс-тернальные издержки, то есть ущерб, непосредственно тем, кто от него пострадал. Определение же размера этого ущерба является слишком дорогостоящей, а в ряде случаев вообще неосуществимой процедурой. В случае экологического внешнего эффекта ущерб включает потери социальные, экономические и экологические, вызванные ухудшением качества окружающей природной среды. Масштабы этого ущерба, особенно в долгосрочной перспективе, можно оценить лишь весьма приблизительно.

Теоретически внешние эффекты могут быть устранены либо в частном порядке, либо с помощью вмешательства государства. Наряду с методом социальных конвенций и методом слияния частным способом трансформации экстернальных издержек являются переговоры, в результате которых может быть уменьшена сумма издержек, навязываемых их участникам. Поскольку причиной отрицательного внешнего эффекта являются разногласия о правах собственности, для того чтобы устранить внешний эффект, нужно четко определить, кому принадлежит ограниченный ресурс. Если одна из сторон имеет право на то, что является предметом спора, то у обеих сторон есть стимул договориться о приемлемом для них решении. В этом случае тот, кто способен извлечь из обладания правом собственности наибольшую выгоду, купит его у того, для кого оно представляет меньшую ценность. Это утверждение известно в экономической науке как «теорема Коуза».

Но переговоры как средство устранения внешних эффектов не стоят на первом месте из-за издержек операции по установлению прав собственности и по проведению самих этих переговоров, так как число заинтересованных сторон обычно слишком велико. При ничтожно малой величине трансакционных издержек для устранения экологических экстерналий достаточно было бы того, чтобы правительство установило права собственности на ассимиляционный потенциал природной среды и разрешило свободно обменивать или продавать эти права. В этом случае перераспределение прав собственности было бы предпринято, если только увеличение ценности производства в результате такого перераспределения оказалось бы больше, чем издержки на его осуществление.

Поскольку возможность эффективного применения частных методов интернализации внешних эффектов по причинам, описанным выше, является чисто теоретической, в реальной практике управление экологическими экстерналиями осуществляется на государственном уровне.

Теория внешних эффектов очень широко применяется для решения ряда экологических проблем, в частности, для обеспечения заданного качества окружающей природной среды. В ходе диссертационного исследования была предпринята попытка систематизировать известные методы трансформации экологических внешних эффектов, применяемые в отечественной и зарубежной практике, провести их сравнительную характеристику по ряду особо значимых критериев и рекомендовать наиболее подходящие из них к современным российским условиям.

Современные методы трансформации отрицательных экологических экстерналий, которые осуществляются с участием государства, можно объединить в три группы: экономические, административные и рыночные.

К экономическим методам относятся налоги, платежи, субсидии, системы обязательной ответственности, системы целевого резервирования средств на утилизацию отходов и информационные системы (т.н. антиреклама). При применении экономических методов интернализации экологических внешних эффектов ставки платы за загрязнение, размеры экологических налогов и т. д. задаются централизованно. Тем не менее, источник загрязнения не сковывается жесткими стандартами, он может выбирать свою стратегию, опираясь на анализ собственных затрат и результатов. Таким образом фиксируется желаемое состояние окружающей среды, но предпринимателям дается возможность выбора стратегии, позволяющей достичь этого состояния. В экономических методах сочетаются как прямые, так и косвенные регуляторы, но последние играют определяющую роль.

Административные методы интернализации экологических внешних эффектов предполагают введение нормативных стандартов и ограничений, а также прямой контроль и лицензирование процессов природопользования, указывающих производителю рамки, которые он должен соблюдать. Сначала определяется, какую антропогенную нагрузку может выдержать окружающая природная среда, т. е. производится оценка ее ассимиляционного потенциала. На этой основе определяются значения предельно допустимых концентраций (ПДК) загрязняющих веществ в воздухе, воде, почве. Затем устанавливаются индивидуальные стандарты воздействия на окружающую среду для каждого предприятия (ПДВ и ПДС). Административные методы целиком основаны на принципах прямого регулирования и имеют очень широкую сферу применения.

Рыночные методы интернализации экологических внешних эффектов являются наиболее перспективным направлением. Они ориентированы на обеспечение максимальной эффективности общественного производства и рационального использования ассимиляционного потенциала природной среды. Рыночные методы сочетают в себе как принципы прямого, так и принципы косвенного регулирования, позволяя максимально использовать их сильные стороны. Механизм действия этих методов следующий. Сначала определяются допустимые масштабы антропогенного воздействия на окружающую среду, и между заинтересованными сторонами распределяются разрешения на такое воздействие (экологические лицензии), т. е. осуществляется прямое регулирование, а затем уже этим заинтересованным сторонам дается полная свобода перераспределять эти разрешения между собой (в этом отличие рыночных методов от экономических и административных). В основу этих методов положены следующие основные принципы: принцип «пузыря» или «облака» (т.н. bubble principle), политика компенсаций и выпуск банковских обязательств. Предприятие-загрязнитель должно выполнить стандарт либо через инвестиции в очистные технологии, либо через приобретение разрешения у тех предприятий, которые достигли большего сокращения выбросов, чем это было предусмотрено после первоначального распределения разрешений.

Рыночные методы трансформации экологических экстерналий являются, несомненно, более гибкими, чем экономические и административные, и более перспективными, но они не могут заменить последние полностью, т.к. каждый из методов имеет свои положительные и отрицательные стороны. Методы интернализации экологических внешних эффектов целесообразно анализировать и сравнивать по ряду критериев, наиболее значимыми из которых являются следующие два. Во-первых, гарантирует ли данный метод достижение желаемого качества окружающей среды. Во-вторых, каковы общественные и частные издержки применения данного метода. Проведенный анализ показал, что каждый из методов имеет свою ограниченную сферу эффективного использования.

Применение методов интернализации внешних эффектов в России имеет свою специфику. Для нашей страны проблема трансформации экологических экстерналий осложняется общим экономическим кризисом. В период перехода к рыночной экономике решающая роль в управлении экологическими экстерналиями принадлежит государству, т.к. частные методы не могут работать из-за неразвитости институциональной структуры экономики. Особенно это касается института собственности. Для России в настоящее время должна быть установлена форма двойной собственности на природные объекты и на ассимиляционный потенциал природной среды. С одной стороны, они должны принадлежать обществу в целом, с другойкаждому административно-территориальному образованию. Общество в лице государства определяет желаемое качество окружающей среды и исходя из этого устанавливает нормативы воздействия на ассимиляционный потенциал. Каждый административно-террито-риальный орган, в свою очередь, может распоряжаться правом собственности по своему усмотрению соблюдая при этом установленные государством стандарты. Кроме того, участие государства в управлении экологическими внешними эффектами в настоящее время необходимо, так как в переходной экономике величина трансакционных затрат при прочих равных условиях значительно выше, чем в рыночной.

Сегодня происходит поиск оптимальных эколого-экономи-ческих регуляторов, поэтому сейчас можно говорить только об основных принципах и подходах к созданию нового механизма управления экологическими внешними эффектами. Готовой и безупречно функционирующей модели такого механизма не существует нигде в мире. Нам представляется, что в современных условиях, в период перехода к рыночной экономике для России наиболее удачным решением будет развитие и совершенствование системы инструментов прямого государственного регулирования последствий экологических экстерналий, ведь в конечном итоге и экономические, и рыночные методы могут эффективно и целенаправленно работать только при условии установления и соблюдения экологических стандартов качества окружающей среды.

В России сегодня наиболее целесообразным является применение административных методов интернализации экологических внешних эффектов с использованием механизма прямого регулирования: установление стандартов качества и стандартов воздействия на окружающую среду, лицензирование и прямой контроль отдельных видов деятельности. В настоящее время очень важная роль принадлежит централизованному регулированию процесса интернализации экологических внешних эффектов.

Одновременно развиваются и инструменты экономического регулирования, такие как экологические налоги, платежи за загрязнение, создание системы экологических фондов.

Главным недостатком экономических методов для современной России является то, что в результате их применения предприятиям приходится нести очень большое финансовое бремя. Эта проблема усугубляется всеобщим кризисом неплатежей. В результате многие предприятия безосновательно закрываются. В настоящее время очень важно не наказывать тех, кто не может удержаться в рамках определенных экологических стандартов, а поощрять инвестиции в природоохранное оборудование и экологически чистые технологии.

В дальнейшем по мере совершенствования институциональной структуры рынка, развития рыночных отношений можно будет применять рыночные методы трансформации экологических экстерналий, однако учитывая при этом, что нельзя слепо копировать опыт других стран без учета необходимости адаптации его результатов к современным российским условиям. Но какие бы меры ни применялись, нужно всегда учитывать обоюдный характер конфликта прав собственности, который имеет место в силу существования внешних эффектов, и принимать во внимание как социальные, так и экономические критерии целесообразности устранения экологических экстерналий, не возводя при этом в ранг религии деятельность по охране окружающей среды.