Правовые и организационные основы осуществления иностранного (международного) наблюдения за выборами в Российской Федерации

Актуальность темы

исследования. Исторические события, происходившие в нашей стране на рубеже 80−90 гг. прошлого века, привели к обретению Российской Федерацией суверенитета и закреплению принципиально новых основ конституционного строя. Это, в свою очередь, повлекло за собой необходимость кардинального обновления избирательного законодательства, в котором по-иному стали решаться вопросы о гарантиях прав граждан избирать и быть избранными. Общая тенденция на укрепление указанных гарантий позволила включить в законы о выборах положения, регламентирующие ранее неизвестные отечественной избирательной системе институты. Одним из них был институт иностранного (международного) наблюдения за выборами.

С момента первой «высадки десанта» иностранных (международных) наблюдателей во время проведения референдума по принятию Конституции Российской Федерации и выборов депутатов Совета Федерации и Государственной Думы в 1993 г. и по сегодняшний день практика делегирования иностранными и международными организациями своих представителей на избирательные кампании, проводящиеся в России, с целью осуществления международного контроля легальности их проведения и выполнения имеющихся у нашего государства международных обязательств в сфере прав человека обрела стабильный и устойчивый характер развития. Параллельно законодателем была создана достаточно обширная нормативная правовая база, регламентирующая общественные отношения в данной области.

Вместе с тем сравнительно небольшой срок формирования таких отношений не позволил исключить все проблемы. Не получили своего окончательного разрешения как некоторые теоретические вопросы, связанные с обоснованием места и роли иностранного (международного) наблюдения за выборами в отечественной избирательной системе, так и практические, характеризующие условия и порядок его законодательного регулирования, peaлизации отдельных положений правовых актов при проведении различных выборов.

Это проявляется в том, что до сих пор не сформирована целостная картина рассматриваемой сферы общественных отношений, отсутствуют единые критерии характеристики такого рода деятельности, а также универсальный понятийный аппарат. В действующих нормативных правовых актах не проработаны (либо совсем не отражены), например, такие аспекты, раскрывающие содержание института иностранного (международного) наблюдения за выборами, как соотношение избирательного законодательства и законодательства об иностранцах в части регулирования правового статуса иностранных (международных) наблюдателейгарантии реализации некоторых прав и обязанностей данной категории участников избирательного процессаоснования и порядок наступления их ответственностиусловия участия российских граждан в осуществлении иностранного (международного) наблюдения за выборамиполномочия российских органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления, избирательных комиссий и должностных лиц, задействованных в процессе обеспечения иностранного (международного) мониторинга избирательных кампаний, по реализации принципа покровительства Российской Федерации над иностранными (международными) наблюдателямиполномочия организаторов выборов субъектов Российской Федерации по регулированию условий и порядка осуществления иностранного (международного) наблюдения за региональными и местными выборами и др.

В этой связи есть необходимость в осуществлении всестороннего анализа имеющихся точек зрения, выраженных разными исследователями по данному поводу, действующего законодательства и практики его применения и на основании сделанных выводов в формулировании научно обоснованных предложений по их дальнейшему совершенствованию. Эти и другие аспекты предопределили выбор темы диссертации и круг решаемых в ней вопросов.

Степень разработанности темы. В последние годы появилось немало научных публикаций, посвященных вопросам обеспечения избирательных прав граждан Российской Федерации. В своей работе диссертант опирался на труды С. А. Авакьяна, Е. Г. Андрющенко, Ю. А. Веденеева, А. А. Вешнякова,.

B. И. Васильева, О. Н. Волкова, Ю. А. Дмитриева, О. К. Застрожной, А. В. Зиновьева, А. В. Иванченко, В. Б. Исраеляна, С. Д. Князева, А. И. Ковлера, Е. И. Колюшина, В. В. Лапаевой, В. И. Лысенко, А. С. Мордовца, В. Д. Мос-товщикова, В. И. Наумова, А. Е. Постникова, Б. А. Страшуна, И. А. Умновой,.

C. Ю. Чудиной, С. В. Юсова и других ученых. Вместе с тем в отечественной правовой науке до сих пор должным образом не исследован такой элемент системы гарантий указанных прав, как иностранное (международное) наблюдение за выборами. Отдельные аспекты проблемы, связанные с теоретическим обоснованием его места и роли в российской избирательной системе, установлением условий и порядка правового регулирования данного института, практической реализацией положений нормативных правовых актов при проведении тех или иных избирательных кампаний, рассматривали А. С. Автономов, А. А. Вешняков, И. В. Выдрин, А. А. Давыдов, А. В. Зиновьев, А. В. Иванченко, Д. А. Крупышев, В. А. Лучин, В. И. Лысенко, М. С. Матейко-вич, В. И. Наумов, И. С. Поляшова, В. Л. Римский, А. А. Собянин, В. Г. Сухо-вольский, А. Фирсов, Н. Э. Шишкина, зарубежные исследователи М. Журав-ски, С. Мартелло, А. Нейто-Уйттебрек, К. Пейн, Д. Стюарт-Кларк, Дж. Харт-лэнд и др. Однако ни один из авторов не предпринимал попыток комплексного и всестороннего изучения рассматриваемой нами сферы общественных отношений.

Исследование потребовало также изучения работ по общей теории государства и права, политологии, международному праву и зарубежному го-сударствоведению, а также электоральной статистики и материалов периодической печати. Помимо этого, был подвергнут всестороннему анализу обширный нормативный материал: международно-правовые акты, федеральное законодательство, законодательство субъектов Российской Федерации, законодательство зарубежных государств, закрепляющее и регулирующее институт иностранного (международного) наблюдения за выборами.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования послужили общественные отношения, возникающие в связи с осуществлением иностранного (международного) наблюдения за выборами в Российской Федерации.

Предмет исследования составили международно-правовые акты, российские законы и подзаконные акты, нормативные правовые акты зарубежных государств, содержащие положения об иностранном (международном) наблюдении за выборами.

Целью исследования явились комплексное изучение правовых и организационных основ осуществления иностранного (международного) наблюдения за выборами в Российской Федерации и разработка на основании сделанных выводов рекомендаций по совершенствованию законодательства в данной сфере.

Задачи исследования. Для достижения указанных целей были поставлены и решены следующие задачи: выявлено и обосновано место иностранного (международного) наблюдения за выборами в системе контроля за избирательными кампаниями, охарактеризована его общая роль в российской избирательной системеопределено значение международно-правовых актов, содержащих положения об иностранном (международном) наблюдении за выборами, для Российской Федерации, выявлен объем международных обязательств, принятых на себя нашей страной в данной областиустановлена степень соответствия отечественного избирательного законодательства международно-правовым актам, содержащим положения об иностранном (международном) наблюдении за выборами, определены формы и объем имплементации последнихизучена история развития института иностранного (международного) наблюдения за выборами в Российской Федерацииохарактеризован порядок закрепления института иностранного (международного) наблюдения за выборами в российском законодательстве. На основании сделанных выводов сформулирован авторский вариант определения понятия данного институтавыявлены и охарактеризованы принципы осуществления иностранного (международного) наблюдения за выборамивыявлены и охарактеризованы особенности правового статуса иностранных (международных) наблюдателейсистематизированы и охарактеризованы права и обязанности иностранных (международных) наблюдателей по ведению иностранного (международного) наблюдения за выборами, гарантии их реализациивыявлены и охарактеризованы основные формы участия российских органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления, избирательных комиссий, должностных лиц в обеспечении иностранного (международного) наблюдения за выборамисформулирован авторский вариант определения понятия иностранного (международного) наблюдения за выборами как деятельности, осуществляемой определенным кругом субъектов, направленной на достижение конкретных целейпроанализированы проблемные аспекты правового статуса иностранных (международных) наблюдателей, практики их деятельности по осуществлению мониторинга, выявлены причины возникновения указанных проблем, сформулированы рекомендации по их решению и разработаны предложения по совершенствованию законодательства в данной сфере.

Методология и методы исследования. Методологическую основу исследования составил диалектический метод познания общественных процессов и социально-правовых явлений. В ходе работы диссертантом использовались также сравнительно-правовой, системно-логический, социологический, конкретно-исторический методы, метод анализа документов.

Теоретической основой исследования явились труды российских ученых, внесших значительный вклад в развитие науки отечественного конституционного права, международного права, общей теории государства и права. Кроме того, были проанализированы положения международно-правовых актов, федеральных и региональных законов и подзаконных актов, нормативных правовых актов зарубежных государств, посвященные иностранному (международному) наблюдению за выборами, а также электоральная статистика, материалы периодической печати.

Эмпирическую базу исследования составили практика деятельности российских и зарубежных организаторов выборов, иностранных и международных организаций, делегирующих своих представителей для мониторинга избирательных кампаний, проводящихся в разных странах, иностранных (международных) наблюдателей, иных участников избирательного процесса, а также личный опыт работы диссертанта в избирательных комиссиях.

Научная новнзпа исследования заключается в том, что оно является одной из первых работ теоретико-прикладного характера, посвященных комплексному изучению правовых и организационных основ осуществления иностранного (международного) наблюдения за выборами в Российской Федерации. Автором впервые проведен комплексный анализ положений международно-правовых актов, российских законов и подзаконных актов, нормативных правовых актов зарубежных стран, регламентирующих условия и порядок осуществления такой деятельности, правовой статус иностранных (международных) наблюдателей, и на основании сделанных выводов сформулированы предложения и рекомендации по совершенствованию законодательства, регулирующего данную сферу общественных отношений. Научная новизна нашла свое отражение в положениях, выносимых на защиту.

На защиту выносятся следующие новые или содержащие определенные элементы новнзпы положения:

1. В подавляющем большинстве международно-правовых актов, содержащих нормы о правах граждан избирать и быть избранными, институт иностранного (международного) наблюдения за выборами не зафиксирован в качестве международного избирательного стандарта. Единственным международно-правовым актом (из числа имеющих обязательное значение для государств), устанавливающим данный институт в качестве такового, является Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках СНГ от 7 октября 2002 г. Однако с учетом незначительного количества стран, присоединившихся к указанной Конвенции, и проблемного характера практики реализации ее положений (в части, составляющей предмет настоящего исследования) признание института иностранного (международного) наблюдения за выборами международным избирательным стандартом может быть осуществлено только по формально-юридическому признаку.

2. Российская Федерация имеет прямые международные обязательства в сфере осуществления иностранного (международного) наблюдения за выборами согласно Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках СНГ от 7 октября 2002 г. и обязательства, принятые ею в одностороннем порядке, в соответствии с иными международно-правовыми актами, содержащими нормы о правах граждан избирать и быть избранными, в том числе имеющими рекомендательный характер. Такие обязательства формализованы в ее законодательстве и реализуются в избирательной практике.

3. Иностранное (международное) наблюдение за выборами является самостоятельным элементом системы контроля за избирательными кампаниями и осуществляется только одной категорией участников избирательного процесса — иностранными (международными) наблюдателями.

4. Иностранное (международное) наблюдение за выборами выступает комплексным институтом права, состоящим из упорядоченной совокупности правовых норм, закрепляющих и регулирующих принципы осуществления такой деятельности, права и обязанности иностранных (международных) наблюдателей, российских органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления, избирательных комиссий, должностных лиц, задействованных в процедуре его обеспечения, формы и методы работы этих участников избирательного процесса.

5. Под правовыми основами осуществления иностранного (международного) наблюдения за выборами подразумевается совокупность норм-принципов, закрепляющих и регулирующих наиболее существенные общественные отношения, складывающиеся в процессе организации и проведения мониторинга, соответствовать которым должны все другие положения нормативных правовых актов. К их числу относятся принципы: справедливости выборов, создания всех необходимых условий, гарантирующих свободное волеизъявление населения, осуществления международного наблюдения за избирательными кампаниями (из числа содержащихся в международно-правовых актах), открытости и гласности выборов, репрезентативности, единства прав и обязанностей иностранных (международных) наблюдателей, законности, самостоятельности и независимости их деятельности, невмешательства представителей иностранных и международных организаций в избирательный процесс, их ответственности и покровительства Российской Федерации над иностранными (международными) наблюдателями (из числа закрепленных в российском избирательном законодательстве).

6. Под организационными основами осуществления иностранного (международного) наблюдения за выборами подразумевается совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с реализацией прав и обязанностей всех субъектов избирательного процесса, задействованных в мониторинге, их компетенцией, формами и методами деятельности последних.

7. В действующем российском законодательстве отсутствует понятие иностранного (международного) наблюдения за выборами. В этой связи предлагается следующее определение указанного понятия: иностранное (международное) наблюдение за выборами — это деятельность иностранных (международных) наблюдателей, российских органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления, избирательных комиссий, должностных лиц по контролю за подготовкой и проведением федеральных, региональных и местных избирательных кампаний, обеспечению нормального хода осуществления мониторинга, имеющая целью оценить степень легальности выборов, добросовестность выполнения Российской Федерацией международных обязательств в сфере реализации прав граждан избирать и быть избранными.

Обоснованность и достоверность результатов исследования определяются широким использованием диссертантом юридической литературы, электоральной статистики, материалов периодической печати, нормативных правовых актов, применением современных методов научного познания, подтверждается практикой ведения иностранного (международного) мониторинга выборов в Российской Федерации, результатами обсуждения докладов, сделанных автором на научных конференциях.

Теоретическая н практическая значимость исследования. Теоретическая значимость работы заключается в том, что сформулированные автором положения и выводы развивают и дополняют разделы науки конституционного права, изучающие институт иностранного (международного) наблюдения за выборами. В дальнейшем они могут быть использованы в научно-исследовательской деятельности и в учебном процессе при преподавании дисциплин «Конституционное право Российской Федерации», «Муниципальное право Российской Федерации», «Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации», смежных учебных дисциплин, а также при профессиональной подготовке членов избирательных комиссий всех уровней, должностных лиц (сотрудников) органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления (их аппаратов), задействованных в процедуре обеспечения иностранного (международного) наблюдения за выборами.

Практическая значимость работы заключается в том, что результаты исследования могут быть использованы в процессе совершенствования федерального и регионального избирательного законодательства, в деятельности избирательных комиссий всех уровней, компетентных российских органов и должностных лиц, участвующих в обеспечении иностранного (международного) наблюдения за выборами.

Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация подготовлена на кафедре конституционного и международного права Омской академии МВД России. Материалы исследования отражены в научных публикациях автора, были обсуждены на научно-практической конфе-, ренции «Выборы в органы местного самоуправления в Сибирском регионе в 2000;2001 годах: Проблемы и пути их решения» с участием представителей избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, входящих в ассоциацию «Сибирское соглашение» (Омск, 2001), международной научно-практической конференции «Международные юридические чтения» (Омск, 2003), международной конференции «Российские выборы в контексте международных избирательных стандартов» (Москва, 2005), внедрены в законотворческую деятельность Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Законодательного Собрания Омской области, получили нормативное закрепление в документах и материалах Министерства внутренних дел Российской Федерации, Избирательной комиссии Омской области, внедрены в учебный процесс Барнаульского юридического института МВД России. Автором также была подготовлена научная работа на Конкурс среди студентов и аспирантов высших юридических учебных заведений Российской Федерации на лучшую научную работу по вопросам избирательного процесса, избирательного права и законодательства о референдуме в 2000;2001 учебном году, проводившийся Центральной избирательной комиссией Российской Федерации.

Структура диссертации была определена целями и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения и списка использованной литературы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Обобщая изложенное, хотелось бы отметить, что практика осуществления иностранного (международного) наблюдения за избирательными кампаниями в Российской Федерации динамично развивается. Это подтверждается как активностью иностранных и международных организаций, периодически направляющих своих представителей на российские выборы, так и деятельностью отечественных органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления, избирательных комиссий, должностных лиц, задействованных в процессе обеспечения мониторинга. С момента первой «высадки десанта» иностранных (международных) наблюдателей во время проведения референдума по принятию Конституции Российской Федерации и выборов депутатов Совета Федерации и Государственной Думы в 1993 г. и по сегодняшний день отечественным законодателем была сформирована достаточно обширная нормативная правовая база, регламентирующая общественные отношения в рассматриваемой сфере. На текущий момент российские законы о выборах полностью соответствуют требованиям международно-правовых актов, содержащих нормы о правах граждан избирать и быть избранными, учитывают международные обязательства, имеющиеся у России в указанной области.

Вместе с тем относительно небольшой период развития таких отношений не позволил решить все проблемы. В науке конституционного права до сих пор не выработан единообразный подход к пониманию места и значения института иностранного (международного) наблюдения за избирательными кампаниями для российской избирательной системы в целом и сферы контроля за выборами в частности. Не подверглись глубокому осмыслению вопросы о принципах данной деятельности, а также о характеристике основных элементов, составляющих данный институт. Неразрешенность теоретических проблем породила неопределенность в законодательном регулировании этой сферы общественных отношений, практике реализации отдельных положений нормативных правовых актов. Например, в отечественном избирательном законодательстве не проработаны (либо совсем не отражены) такие аспекты, раскрывающие содержание института иностранного (международного) наблюдения за выборами, как соотношение избирательного законодательства и законодательства об иностранцах в части регулирования правового статуса иностранных (международных) наблюдателейгарантии реализации некоторых прав и обязанностей данной категории участников избирательного процессаоснования и порядок наступления их ответственностиусловия участия российских граждан в осуществлении иностранного (международного) наблюдения за выборамиполномочия российских органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления, избирательных комиссий и должностных лиц, задействованных в процессе обеспечения иностранного (международного) мониторинга избирательных кампаний, по реализации принципа покровительства Российской Федерации над иностранными (международными) наблюдателямиполномочия организаторов выборов субъектов Российской Федерации по регулированию условий и порядка осуществления иностранного (международного) наблюдения за региональными и местными выборами и др.

Проведенное автором исследование отчасти способствовало выработке единых подходов к разрешению указанных проблем. Анализ особенностей правового статуса иностранных (международных) наблюдателей, российских органов и должностных лиц, задействованных в процессе обеспечения иностранного (международного) наблюдения за избирательными кампаниями, их деятельности по осуществлению мониторинга, обеспечению его нормального хода позволил диссертанту сформулировать ключевые положения, характеризующие различные элементы института иностранного (международного) наблюдения за выборами, на основании которых были сделаны окончательные выводы и рекомендации по совершенствованию законодательства в данной сфере. В частности, им было выявлено и обосновано место иностранного (международного) наблюдения за выборами в системе контроля за избирательными кампаниями, охарактеризована его общая роль в российской избирательной системеопределено значение международно-правовых актов, содержащих положения об иностранном (международном) наблюдении за выборами, для Российской Федерации, выявлен объем международных обязательств, принятых на себя нашей страной в данной областиустановлена степень соответствия отечественного избирательного законодательства международно-правовым актам, содержащим положения об иностранном (международном) наблюдении за выборами, определены формы и объем имплемен-тации последнихизучена история развития института иностранного (международного) наблюдения за выборами в Российской Федерацииохарактеризован порядок закрепления института иностранного (международного) наблюдения за выборами в российском законодательстве. На основании сделанных выводов сформулирован авторский вариант определения понятия данного институтавыявлены и охарактеризованы принципы осуществления иностранного (международного) наблюдения за выборамивыявлены и охарактеризованы особенности правового статуса иностранных (международных) наблюдателейсистематизированы и охарактеризованы права и обязанности иностранных (международных) наблюдателей по ведению иностранного (международного) наблюдения за выборами, гарантии их реализациивыявлены и охарактеризованы основные формы участия российских органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления, избирательных комиссий, должностных лиц в обеспечении иностранного (международного) наблюдения за выборамисформулирован авторский вариант определения понятия иностранного (международного) наблюдения за выборами как деятельности, осуществляемой определенным кругом субъектов, направленной на достижение конкретных целейпроанализированы проблемные аспекты правового статуса иностранных (международных) наблюдателей, практики их деятельности по осуществлению мониторинга, выявлены причины возникновения указанных проблем, сформулированы рекомендации по их решению и разработаны предложения по совершенствованию законодательства в данной сфере.

Вместе с тем автор считает, что окончательное решение поднятых им проблем возможно лишь после всестороннего обсуждения таковых в юридической литературе, которое в итоге должно привести к выработке единообразных подходов к определению их сущности.

Говоря о перспективах развития института иностранного (международного) наблюдения за выборами, следует отметить, что до сегодняшнего дня его формирование в основном было связано с федеральными избирательными кампаниями. Именно на них представительство иностранных и международных организаций было наиболее существенным. Однако за последние десять лет в России было проведено 469 региональных выборов и около 6 тысяч выборов в органы местного самоуправления1. Это дает основания полагать, что потенциал данного института огромен. В связи с наблюдающейся динамикой развития отношений РФ с зарубежными партнерами можно предположить, что в будущем практика иностранного (международного) мониторинга за отечественными избирательными кампаниями будет обогащаться. Это неизбежно приведет к необходимости учета ее результатов и внесения определенных корректив в действующее законодательство. Одним из направлений упорядочивания общественных отношений в указанной сфере является разрешение проблем, поднятых автором в данной работе.

1 См.: Седых И. Российской избирательной системе — 10 лет // Рос. газета. 2003. 25 сент.