Депутат законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации: Правовой статус. 
Природа мандата. 
Проблемы ответственности

Актуальность темы

исследования. Проблемы организации и деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации по своему содержанию относятся к конституционно-правовой тематике. Исходя из того, что одной из незыблемых основ конституционного строя России является народовластие — главный фактор формирования политического единства общества, основным направлением построения правового государства в России является развитие демократии. Данное положение получило четкое законодательное закрепление в ст. 3 Конституции (Основного закона) Российской Федерации. Опираясь на указанную конституционную норму, на современном этапе развития российского общества закономерно возрастают масштабы привлечения граждан к управлению государственными и общественными делами, повышаются их политическая активность и инициатива, возрастает роль институтов непосредственной и представительной демократии.

Принцип разделения властей, закрепленный в ст. 10 Конституции Российской Федерации, является основой, на которой строится действующая система органов государственной власти, включающая в свой состав законодательные, исполнительные и судебные органы, как на федеральном уровне, так и в каждом из субъектов Российской Федерации. Определяющее значение для понимания их природы и взаимодействия имеет конституционная норма, согласно которой органы законодательной, исполнительной и судебной власти полностью самостоятельны в пределах своей компетенции.

К первой группе органов государственной власти относятся законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, являющиеся неотъемлемым компонентом всей системы органов государственной власти в субъектах Российской Федерации, обеспечивая осуществление своих властных полномочий путем установления общеобязательных правил в форме законов. Кроме того, формируясь путем избрания населением строго нормированного количества депутатов и являясь по сути своей коллегиальными органами, они одновременно выполняют функции представительных учреждений, что дает им конституционно закрепленное право выступать от имени народа, выражать волю народа в законодательных актах и добиваться проведения ее в жизнь.

В системе государственных органов субъектов Российской Федерации ведущая роль принадлежит законодательным (представительным) органам государственной власти. В свою очередь функции этих органов по осуществлению государственной власти выполняют депутаты, определяемые согласно ст. 2. Федерального закона от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (с изменениями от 27 сентября и 24 декабря 2002 г.), как лица, избранные избирателями соответствующего избирательного округа в представительный орган государственной власти или в представительный орган местного самоуправления на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании1.

Изучение сферы отношений, связанных с депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, должно представлять интерес не только для специалистов, но и для всех граждан Российской Федерации. Это объясняет необходимость особого внимания к указанной теме. Исследование правового статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъектов РФ, а также их нормотворческой деятельности является важным условием определения основных закономерностей развития гражданского общества в Российской Федерации, повышения эффективности законотворческой деятельности и воздействия на экономические и социальные процессы.

1 Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 12 июня 2002 г. (с изм. и доп. от 27 сентября, 24 декабря 2002 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2002. — № 24. -Ст. 2253.

Интерес к теме исследования обусловлен необходимостью поиска путей решения важнейших и актуальных задач демократических преобразований в России: возрождения авторитета народного представительства, воспитания и поддержания уважения к депутатам законодательных (представительных) органов власти, обеспечение достойного места законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации в механизме государственной власти. Вся эта совокупность причин, с нашей точки зрения, и обусловливает актуальность избранной для исследования темы.

Степень разработанности темы.

В связи с активно протекающими на протяжении последнего десятилетия процессами радикальной реорганизации и обновления законотворческих институтов в Российской Федерации проблема правовой оценки статуса депутатского корпуса парламентских структур, действующих на федеральном и региональном уровнях Российской Федерации в современных условиях, а также вопросы оптимизации юридической регламентации деятельности депутатов этих властных органов обоснованно привлекали внимание многих ведущих специалистов в области конституционного, административного и муниципального права. Необходимость всестороннего исследования избранной темы обусловило обращение к содержащим множество принципиально важных положений, наблюдений и выводов трудам таких ученых, как С. А. Авакьян, A.C. Автономов, С. С. Алексеев, A.A. Безуглов, H.A. Богданова, Д. Н. Бахрах, H.A. Боброва, Р. Ф. Васильев, Ю. А. Веденеев, В. А. Виноградов, Б. П. Габричидзе, И. В. Гранкин, Ю. А. Дмитриев, A.B. Зиновьев, Т. Д. Зражевская, А. И. Ким, С. Д. Князев, Д. А. Ковачев, Ю. М. Козлов, A.A. Кондрашев, В. Ф. Коток, И. А. Кравец, М. А. Краснов, В. А. Кряжков, O.E. Кутафин, В. А. Лебедев, А. И. Лукьянов, Е. А. Лукьянова, В. О. Лучин, Л. А. Нудненко, А. Е. Постников, Б. А. Страшун, Д. Л. Сурков, H.H. Толмачева, Б. Н. Топорнин, Ю. А. Тихомиров, В. А. Туманов, И. А. Умнова, К. Ф. Шеремет, Д. Т. Шон, А. Ю. Якимов и многие другие.

Вместе с тем, несмотря на появление нескольких диссертационных исследований, достаточно полно и подробно рассматривающих проблему регулирования правового статуса депутатского корпуса, как федеральных законодательных (представительных) органов власти, так и представительных органов местного самоуправления, до сих пор не было проведено всестороннего исследования специфики статуса и деятельности депутатов законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации, хотя именно на региональном уровне организации законодательной ветви власти, по мнению диссертанта, сосредоточено максимальное количество острых проблем правового характера, требующих теоретического осмысления и практического разрешения. Потребность в систематизации представлений о реальной роли и месте депутатов законодательных (представительных) органов власти субъектов Федерации в общем конституционно-правовом поле современной России, поиск путей совершенствования их профессиональной деятельности и обусловили выбор именно такого тематического аспекта предпринятой диссертантом исследовательской работы.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе юридической регламентации правового положения депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Предметом исследования является научно-практическое представление о правовом положении депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Цели и задачи исследования. Основными целями проведенного исследования являются:

1. Разработка и теоретическое обоснование целостной концепции правового статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в современных условиях.

2. Анализ системы правовых полномочий, входящих в статус депутата законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации.

3. Всесторонняя правовая оценка характера мандата депутата законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации.

4. Исследование юридических механизмов, обеспечивающих конституционно-правовые и организационно-правовые формы ответственности депутата законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации.

Для достижения поставленных целей предусмотрено решение комплекса исследовательских задач, включающих:

1. Подробный анализ вариативных особенностей регламентации правового статуса депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти в различных субъектах Российской Федерации.

2. Рассмотрение модификаций правового закрепления статуса депутата законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации в дореволюционный, советский и постсоветский периоды новейшей отечественной истории.

3. Правовая оценка действующих законодательных норм, регулирующих порядок избрания депутатского корпуса парламентских структур российских регионов.

4. Изучение основных форм законотворческой деятельности депутата законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации.

5. Выявление ведущих тенденций правового регулирования порядка и форм взаимодействия депутата законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации с населением избирательного округа.

6. Анализ системы гарантий деятельности депутата законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации, закрепленных в законодательстве субъектов Российской Федерации, в соотношении с правовыми положениями федерального законодательства.

7. Рассмотрение существующей практики юридической регламентации функциональных прав и обязанностей аппарата законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации и штата личных помощников депутата.

Методологической основой исследования послужила совокупность методов, включающая элементы сравнительно-правового, историко-правового, формально-юридического и социологического методов. Кроме того, при проведении исследований использовалась группа научных приемов логического, системно-структурного и аналитического характера.

Правовую основу исследования составили Конституция Российской Федерации, Закон о статусе депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, уставы ряда субъектов Российской Федерации, действующее федеральное и региональное законодательство.

Научная новизна работы заключается в том, что в ней впервые с необходимой полнотой уточнено и обобщено правовое наполнение статуса депутата законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, рассмотрена существующая в современных условиях правовая модель депутатского мандата, сочетающего элементы свободного и императивного типов мандата, а также проведен комплексный анализ законодательных актов федерального и регионального уровней, регламентирующих статусное положение депутатского корпуса законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации.

Положения, выносимые на защиту.

1. Теоретическое обоснование концепции правового статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации должно иметь своим фундаментом уяснение общетеоретических основ понятия статуса депутата, как субъекта конституционного права, и включать в себя характеристику таких конституционно-правовых категорий, как «депутат», «законодательный (представительный) орган власти», «конституционно-правовой статус депутата».

2. Элементами правового статуса депутата законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации являются не только права, но и обязанности, а также гарантии деятельности депутата, его полномочия и ответственность. В содержание правового статуса депутата следует включить также такие элементы, как срок осуществления полномочий, взаимоотношения с избирателями, депутатская этика, контрольные функции по отношению к структурам исполнительной власти.

3. Наиболее сложным и спорным аспектом правовой оценки порядка формирования депутатского корпуса законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации является аргументированное предпочтение того или иного типа избирательной системы. Практика большей части субъектов Российской Федерации, ориентированная на сочетание элементов мажоритарной и пропорциональной избирательных систем, направлена на сглаживание территориальных диспропорций, возникающих при образовании мажоритарных избирательных округов.

4. Правовой статус депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации — это система нормативно закрепленных и тесно взаимосвязанных полномочий, обязанностей и ответственности в области профессиональной деятельности депутата.

5. Правовой статус депутата является фундаментальным условием существования и функционирования законодательной ветви власти, представляя собой универсальную правовую основу для реализации депутатским корпусом органов законодательной власти субъектов Российской Федерации своих прямых прав и обязанностей как в сфере законотворчества, так и в плане представления интересов избравшего их населения во властных структурах, то есть осуществления конституционно закрепленного принципа народовластия.

6. Права и обязанности депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, образующие систему, могут быть разделены на две группы. В первую группу входят права и обязанности, реализация которых связана с непосредственной деятельностью депутата в законодательном органе и его структурах. Ко второй группе относятся нормативно определенные принципы координации деятельности органов законодательной и исполнительной ветвей власти в субъектах Российской Федерации, что призвано обеспечивать единство системы государственной власти в регионах.

7. Обеспечение механизмов реальной независимости и свободы деятельности депутатского корпуса парламентских структур субъектов Российской Федерации возможно лишь путем законодательного закрепления основных гарантий осуществления их профессиональной деятельности в нормативных актах, регламентирующих порядок работы органов законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации.

8. Законодательно установленная для депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации группа гарантий деятельности может быть, с определенными уточнениями, применена и к характеристике правового статуса депутатов законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации, учитывая во многом аналогичный характер их деятельности.

9. Наиболее эффективными мерами конституционно-правовой ответственности депутата законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации являются следующие: отзыв депутата, лишение мандата законодательным органом, признание выборов депутата недействительными.

10. Важнейшим условием установления ответственности депутатского корпуса законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации является объективная правовая оценка обоих направлений деятельности депутатов — законотворчества и работы с населением избирательного округа.

Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что предложенные в ней обобщающие рекомендации по оптимизации процессов правового регламентирования деятельности депутатов законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации могут быть учтены и использованы в практической деятельности этих органов при изменении и дополнении действующего законодательства, а также при разработке новых нормативных актов. Кроме того, отдельные положения диссертации могут быть востребованы в учебном процессе при подготовке учебно-методических программ и пособий по конституционному праву.

Апробация результатов исследования.

Диссертация выполнена на кафедре теории государства и права Челябинского государственного университета. Наиболее значимые теоретические положения и практические выводы отражены в опубликованных автором работах. Отдельные идеи диссертационного исследования были обсуждены на научно-практических конференциях, а также легли в основу прочитанного автором лекционного курса и проведенных практических занятий по различным аспектам конституционного права.

Заключение

.

Выполняя настоящее диссертационное исследование, автор стремился по мере возможности восполнить имеющийся на сегодняшний день в научной литературе очевидный пробел, связанный с недостаточным вниманием, уделяемым вопросам юридического регулирования правоотношений, обусловленных статусом депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Недостаточность разработанности темы представлялась особенно актуальной и требовавшей оперативного разрешения, поскольку по аналогичной тематике, посвященной, с одной стороны, депутатскому корпусу Федерального Собрания РФ, и, с другой, депутатам муниципальных представительных органов, имеется целый ряд системно-обобщающих научных исследований, защищены диссертации, тогда как занимающим срединное положение между ними парламентским структурам российских регионов внимания уделяется значительно меньше. Вместе с тем, как представляется, именно законодательные (представительные) органы власти субъектов Федерации как коллегиальные органы, формируемые путем избрания самим населением этих административно-территориальных единиц депутатов, призванных выражать их непосредственные жизненные интересы, несут на себе в современных условиях основную нагрузку по созданию четкой и всесторонне проработанной нормативной базы, на основании которой только и возможно построение в Российской Федерации подлинно демократического, гражданского общества, регламентируемого принципами конституционного права.

По мнению диссертанта, законодательные (представительные) органы власти субъектов РФ лишь тогда смогут на деле стать гарантом необратимого развития процессов становления и укрепления правового государства, когда законодательно будут урегулированы такие фундаментальные условия их функционирования, как представительство и законотворчество, являющиеся двумя основными направлениями деятельности депутатского корпуса, а также определены такие существенные аспекты, как правовой статус депутатов, срок их деятельности, гарантии осуществления ими своих полномочий, регламентированы формы, методы и стиль работы депутатов и уточнены организационно-правовые механизмы их конструктивного взаимодействия с государственными органами, относящимися к другим ветвям власти.

Для решения этих насущных задач первостепенное значение имеет точная юридическая оценка конкретного содержания правового статуса депутата законодательного (представительного) органа власти субъекта РФ, включающая не только вопросы его профессиональной деятельности, но и охватывающая широкий спектр общественных отношений. С нашей точки зрения, правовой статус депутата является фундаментальным условием существования и функционирования всей ветви законодательной (представительной) власти в регионах, представляя собой универсальную нормативно-правовую основу для реализации депутатским корпусом своих прямых профессиональных прав и обязанностей как в сфере законотворчества, так и в плане представления и защиты интересов избравшего их населения, т. е. практического осуществления конституционно закрепленного принципа народовластия в Российской Федерации. Поэтому неотъемлемыми компонентами, образующими систему правового статуса депутата данных властных структур, являются не только его права и обязанности, как традиционно принято считать в научной литературе, но также и гарантии его деятельности, полномочия и ответственность.

Кроме того, система правового статуса депутата законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ была бы неполной без включения в нее таких элементов, как вопросы оптимизации взаимоотношения депутатов с избирателями, этические аспекты депутатской деятельности, а также делегирование депутатскому корпусу контрольных функций, позволяющих оказывать эффективное влияние на исполнительную ветвь власти и принимать полноценное участие в процессах управления делами государства на территории каждого конкретного субъекта РФ. Неслучайно поэтому характерной тенденцией модификации правового статуса депутата в современных условиях становится наделение его правами, обеспеченными реальными гарантиями их осуществления.

В этой связи мы не можем полностью согласиться с точкой зрения ряда исследователей (в частности, A.B. Малько) о том, что некоторые гарантии депутатской деятельности, прежде всего неприкосновенность, представляют собой лишь особый вид льгот и привилегий, законодательно распространяемых на представителей депутатского корпуса. На наш взгляд, на основании обстоятельного анализа соответствующих нормативных положений федерального законодательства, а также уставов некоторых субъектов Федерации, можно доказать, что депутатская неприкосновенность отнюдь не является личной привилегией, а имеет совершенно определенный публично-правовой характер. Представляя собой важнейший правовой институт, входящий в систему статуса депутата, неприкосновенность по своему существу призвана служить прежде всего общественным интересам, обеспечивая повышенную охрану законом самой личности парламентария, в силу осуществляемых им функций ограждая его от необоснованных преследований и реально обеспечивая базовый принцип независимости законодательной ветви власти. Кроме того, поскольку каждый депутат входит в коллегиальный орган законодательной (представительной) власти и не может рассматриваться как полномочный участник политического процесса вне его, то, способствуя возможности осуществления депутатом беспрепятственной профессиональной деятельности, институт депутатской неприкосновенности тем самым обеспечивает самостоятельность и правомочность в целом самого законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Как показано в диссертации, с определением правового наполнения системы статуса депутата напрямую связано решение вопроса о типе мандата, которым обладают на сегодняшний день депутаты законодательных (представительных) органов власти на местах. На основании анализа действующей Конституции РФ и регионального законодательства автор делает вывод об имеющей место противоречивости и правовой неурегулирванности ситуации: тогда как на федеральном уровне произошел фактический отказ от императивного мандата, в то же время у депутатов законодательных (представительных) органов власти целого ряда субъектов РФ мандат имеет характерные признаки императивности, предусматривая либо наличие наказов избирателей, либо устанавливая требования отчетов депутатов перед избирателями, либо допуская возможность отзыва депутата избирателями. По нашему мнению, эти тенденции к сохранению элементов императивности депутатского мандата можно признать положительным свидетельством того, что лишь при условии непосредственного взаимодействия представителей депутатского корпуса со своими избирателями оказывается возможным осуществление фундаментального демократического принципа, лежащего в основе всей политической и государственной системы современной Российской Федерации, — принципа подлинного народовластия, осуществляемого населением через своих законно избранных представителей во властные структуры.

Вместе с тем представляется целесообразным, чтобы правовые нормы, касающиеся регламентации ответственности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, получили окончательное закрепление не только в региональном законодательстве, но и в Основном законе страны, а также в федеральных законах — как четкий правовой механизм обязательной ответственности депутатов за полноту и качество исполнения ими своих обязанностей. Более того, представляется, что на современном этапе реформирования всей системы отечественного законодательства созрели необходимые предпосылки для того, чтобы в Конституции РФ, в соответствии с принципами федерализма, были отражены законодательные нормы, регулирующие правовой статус не только депутатов Государственной думы и членов Совета Федерации, но также и депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.