Четвертая республика: Очерк политической истории современной России

Начиная со второй половины 80-х годов уже в течение пятнадцати лет та часть советского народа, которая в одночасье стала «российским народом», стремится сформировать новую государственность, новый политический режим на месте прежнего советского. Глубокий системный кризис, в котором оказалась Россия на исходе этих полутора десятилетий, приводит любого думающего человека к необходимости анализа причин постигших нас неудач и закономерно ставит вопрос: что должно сделать наше общество для того, чтобы преодолеть затянувшийся кризис государственности, экономический кризис и, наконец, кризис системы общественно значимых ценностей?

На протяжении этих лет было предпринято несколько попыток модернизации страны. Михаил Горбачев, будучи лидером правящей Коммунистической партии, попытался реформировать существующий политический режим, политическую систему, придав ей ббльшую легитимность через введение отдельных элементов демократии. Он стремился ввести именно элементы: в сфере идеологии — «гласность», а в политической сфере — альтернативность выборов в партийных и советских органах власти. Однако все это — и введение поста Президента СССР, и выборы первого президента на Съезде народных депутатов Союза, лишь внешне альтернативные, а по сути мало чем отличающиеся от прежних, советских, — не приблизило Генерального секретаря ЦК КПСС к поставленной цели. Как, впрочем, не помогли этому и законы о кооперации, первые комсомольские кооперативы, эксперименты с хозрасчетом для регионов и предприятий — так называемая «перестройка», с помощью которой он стремился ввести элементы рыночной экономики. Частичная самомодернизация прежней советской системы очень быстро потерпела крах,

Введение

1I потому что освобождающееся общество вскоре потребовало более радикальных перемен. Это выразилось в росте национально-демократических движений в союзных, прежде всего прибалтийских, и автономных республиках, требовании отмены 6 статьи Конституции — уничтожения диктатуры КПСС, проведения либеральных преобразований в экономике и обществе.

Такие преобразования начались еще в рамках «позднего» СССР, однако всерьез о новом этапе модернизации, который получил затем название «радикальных демократических и рыночных реформ», можно говорить только с момента провозглашения Декларации независимости России в 1990 году. Декларация и последовавшие за ней радикальные изменения в Конституции РСФСР дали толчок быстрым демократическим преобразованиям. Радикальные же рыночные реформы были начаты в России двумя годами позже — в 1992 году правительством Бориса Ельцина — Егора Гайдара.

С тех пор прошло почти десять лет. Срок небольшой для истории, но достаточный для проведения или хотя бы для получения первых результатов общественных преобразований. К сожалению, приходится констатировать, что задачи построения новой устойчивой политической системы, современной рыночной экономики и укрепления гражданского общества по-прежнему пока далеки от осуществления. Россия не смогла создать устойчивых, эффективно работающих институтов демократической государственности, потерпела серьезную неудачу в становлении рыночной экономики, ее гражданское общество по-прежнему слабо и не способно противостоять государствуй негосударственным центрам силы. Разумеется, мы не настолько наивны, чтобы ожидать чудесного превращения страны, более семидесяти лет шедшей по коммунистическому пути, в столь короткий срок в современную, процветающую демократию. Но мы вправе задаться вопросом: а верны ли, по крайней мере, основные тенденции ее развития? Не наблюдаются ли сегодня, спустя десять лет, процессы, свидетельствующие если не о ложности поставленных задач, то о ложности предпринятых шагов для их достижения?

Возвращаясь к уже сказанному вначале, повторю еще раз: сегодня важно проанализировать причины этих неудач, попытаться понять, что было сделано неправильно, и найти пути реализации исходных и остающихся абсолютно верными стратегических задач. Эта книга — одна из попыток такого анализа развития стра

12 Владимир Рыжков ны в условиях существующей четвертой российской республики и поиска таких путей.

Заглавие книги наверняка вызовет у читателя ассоциацию с историей французского республиканизма. Известно, что во Франции после 1945 года установился баланс властей, отдающий приоритет парламенту, что при горячем темпераменте французских партий и их склонности к борьбе между собой порождало хроническую нестабильность политической системы. Долгое время такая форма демократии вполне устраивала свободолюбивых французов. Однако слабость власти перед лицом алжирского кризиса побудила французскую нацию перейти к более устойчивой, более централизованной Пятой республике, в которой баланс властей был кардинально изменен в пользу института президентства. По конституции 1958 года, рожденной трезвым расчетом и политическим вдохновением Шарля де Голля, французский президент получил право формировать правительство, право распускать Национальную Ассамблею и другие весьма широкие полномочия, что позволило на долгие десятилетия стабилизировать политический режим и благополучно провести его через все бури и испытания последней трети XX века.

На первый взгляд, в России сейчас происходит нечто прямо противоположное: баланс властей сильно перекошен в сторону института президентства. И общество требует исправления этого перекоса. Но эта противоположность только внешняя. По существу же российский народ в 1999 году, так же как и французский в 1958;м, движется в направлении одной и той же значимой цели — обретения эффективного государства. Суперпрезидентская республика Бориса Ельцина показала свою системную неспособность к решению стоящих перед страной проблем, до предела ослабила парламент, парламентские партии и правительство, что породило их коллективную безответственность и неадекватность положению страны.

Двигаясь фактически от обратного, мы тоже можем прийти к достаточно сильному лидирующему положению института президентства, но при ясных конституционных его ограничениях, к повышению ответственности парламента и парламентских партий и устойчивости правительства, опирающегося на парламент. То есть примерно к той же модели, которую избрал народ Франции в 1958 году под руководством де Голля. Так что, при всей внешней противоположности движения от четвертой к пятой

Введение

13 республике во Франции и в России, автор убежден: «французская модель», разновидности которой с успехом применяются в Финляндии, Польше и ряде других стран, может быть эффективно адаптирована и к условиям современной России.

Многим исследователям может показаться спорным то, что автор называет существующую сегодня политическую систему четвертой российской республикой. В частности, некоторые зарубежные специалисты — американский политолог Р. Шарлет и немецкий исследователь современной российской истории С. Штайнсдорф — предлагают в этой связи другую периодизацию: период после 12 декабря 1993 года они называют второй российской республикой, считая, что первая существовала с марта по октябрь 1917 года1. Однако, на мой взгляд, российский республиканизм имеет более структурированную и непрерывную историю. Поэтому правильнее будет вести отсчет с 1 сентября 1917 года, когда после падения монархии Временное правительство А. Ф. Керенского впервые официально провозгласило Россию республикой, и учитывать последовавшие за этим советскую и две постсоветские республики.

Своеобразие этой книги — и я хотел бы это специально отметить — заключается в том, что она написана не только современником, наблюдателем описываемых событий, но и их активным участником.

В конце 80-х годов, еще студентом исторического факультета Алтайского государственного университета, я был среди основателей студенческого кружка «Политцентр», который одним из первых в Алтайском крае начал неформальную, вне структур КПСС и комсомола, политическую деятельность. Затем в 1991 году, после августовского путча, когда президент Ельцин получил чрезвычайные права от Верховного Совета на назначение губернаторов, автор стал вице-губернатором Алтайского края и принимал участие в процессе начала рыночных и демократических преобразований в этом регионе. В 1993 году был избран в Государственную Думу и стал депутатом первого парламента, сформированного по Конституции 12 декабря 1993 года. И наконец, в 1995 году, будучи избранным второй раз в состав Думы, был вначале заместителем председателя комитета, заместителем председателя фракции, а затем первым зампредом Государственной Ду

1 См. Библиографию в конце книги. — Прим. ред.

14 Владимир Рыжков мы и председателем парламентской фракции — то есть прошел все ступени думской должностной пирамиды и имел возможность наблюдать и изучать функционирование политической системы, политического режима изнутри в его реальном становлении и развитии. Но «Четвертая республика» — отнюдь не «мемуары», для которых характерна обычно личностная окрашенность событий. В процессе работы над книгой я следовал скорее принципу П. Н. Милюкова, который как-то заметил, что, даже действуя как политик, «смотрел на события глазами историка» 2.

Важнейшие источники, используемые в данном очерке: Конституция Российской Федерации, федеральные законы, президентские указы, постановления и распоряжения правительства, решения региональных и местных властей. Именно они являются правовой основой функционирования институтов четвертой республики, и без их анализа эта работа действительно приобрела бы мемуарный характер, была бы излишне субъективна.

Другие источники, которые помогли мне в написании данной работы, особенно глав, касающихся истории российского конституционализма, — воспоминания политических деятелей дореволюционного периода: С. Ю. Витте, П. Н. Милюкова, В. Н. Коковцова и др. Огромное эмоциональное воздействие на автора оказали дневники И. А. Бунина и воспоминания других очевидцев трагических событий в России 1917 года. Кроме того, дополнительными, но очень важными источниками были материалы СМИ, социологические исследования, стенограммы заседаний Государственной Думы и Совета Федерации.

Основные цели, которые я ставил при написании этой книги: попытаться дать характеристику политической системы и политического режима современной России, выявить слабости, противоречия, парадоксы и неразрешимые проблемы этой системыпопытаться описать место, судьбу и взаимодействие ее институтов, лиц и политических сил: президентской власти, правительства, парламента, региональных властей, партий, другихдей-ствующих лиц эпохипоказать развитие этих институтов во времени, ответить на вопрос, как складывалась нынешняя система власти, из каких П. Н. Милюков. Россия на переломе. Большевистский период русской революции. Том I. — Париж, 1927. С. VIII.

Введение

15 исторических, психологических, политических корней она вырослапоказать структуру и особенности политического класса современной России, влияние внесистемных сил на функционирование политической системыпопытаться спрогнозировать дальнейшее течение событий и предложить в этой связи один из вариантов оптимального политического развития страны.

Хронологические рамки книги, казалось бы, вполне конкретны — время существования четвертой российской республики. Началом рассматриваемого в ней периода является зимнее воскресенье 12 декабря 1993 года, когда на всенародном референдуме была принята первая полноценная Конституция постсоветской России. По понятным причинам мы не можем с уверенностью сказать, когда этот период будет завершен. Возможно, это произойдет после принятия новой Конституции или существенного изменения политического режима, правил игры между ведущими политическими силами и институтами современной России. Несомненно одно: существующая республика находится в глубочайшем кризисе и не поддается «косметическому ремонту», присущие ей противоречия невозможно разрешить без глубоких конституционных перемен. При этом под конституционными переменами мы понимаем не столько внесение изменений в текст действующей Конституции или принятие новой, сколько серьезное реформирование политической системы и политического режима, то есть существенное изменение полномочий и функций институтов власти и принципов взаимодействия ведущих политических сил. Поскольку эта книга является одновременно политологическим и историческим исследованием, я начну ее с более ранних периодов российской истории, а именно — с начала XX века, когда высочайшим манифестом от 17 октября 1905 года в стране был впервые введен институт народного представительства парламентского типа и впервые возникло некое подобие конституционного режима. Затем очень кратко будет рассмотрена предыстория четвертой республики. Проблеме происхождения самой четвертой республики посвящена отдельная глава.

Если говорить о методологической основе книги, то сама сложность предмета привела к тому, что автор в разных главах использовал различные методы исследования, такие, как метод

16 Владимир Рыжков идеальных типов" Макса Вебера, структурный анализ, а также юридический анализ, основанный на изучении статей конституции и российского законодательства. Однако главный метод, который использован при написании книги — метод исторический, то есть рассмотрение основных событий, явлений и институтов через призму их становления и развития во времени.

Практическая значимость этой работы, на мой взгляд, может заключаться в том (во всяком случае, я стремился к этому), что в ней делается попытка дать целостное представление о четвертой республике как самостоятельном, ярком и интересном периоде в современной российской истории, о ее достоинствах и недостатках, о противоречиях в ее конструкции, о закономерностях функционирования ее основных институтов. Надеюсь, что материал, собранный в книге, и предложенные выводы могут быть полезными для всех, кто интересуется в наши дни российской политикой, ее прошлым, настоящим и будущим.

Так как предмет книги относится к событиям, которые происходили и происходят на наших глазах и далеко еще не завершены, научных работ, посвященных описываемым в ней темам, появилось не так много. Тем более — обобщающего характера.

В то же время многие из проблем, ставших предметом изучения в отдельных главах книги, нашли серьезное отражение в научной литературе. Так, например, проблема легитимности республиканизма в России представлена в прекрасных работах профессора А. М. Салмина. История рождения и гибели третьей российской республики, помимо появившихся монографий и заметок очевидцев, является главной темой в богатых материалом и наблюдениями «Парламентских дневниках» известного политика и юриста В. Б. Исакова.

Одна из первых серьезных попыток представить обобщающий взгляд на российскую трансформацию) 90-х годов была сделана Л. Ф. Шевцовой, В. Б. Кувалдиным, И. Я. Кобринской, А. Ю. Мельвилем, В. Д. Соловьем и Ю. Е. Федоровым в их коллективной монографии 1998 года «Россия политическая». Большинство тем, являющихся основными в нашей книге, подробно рассмотрены в этой объемной работе. Такие, например, как происхождение и развитие ельцинской России, экономическая система страны в условиях трансформации, природа и судьба российского президентства и парламентаризма, прогнозирование вариантов дальнейшего политического развития России и ряд

Введение

17 других. В книге содержится ценный материал и выводы, в ряде случаев совпадающие с точкой зрения автора.

История становления нового российского законодательства подробно изложена в книгах спикеров возрожденной российской Думы И. П. Рыбкина и Г. Н. Селезнева. Кроме того, с каждым годом выходит все больше книг, не говоря уже о бесчисленных статьях, посвященных работе российского парламента. Интересные обобщающие работы вышли из-под пера авторов Фонда развития парламентаризма в России (руководитель С. А. Мндоянц). Деятельность Государственной Думы и Совета Федерации изучается ведущими политологическими центрами России, в частности Центром политических технологий (руководитель И. М. Бунин). Многие важные аспекты развития парламентаризма освещены в книге И. В. Гранкина «Парламент России». И конечно же, богатейшую фактуру для исследования дают материалы Аналитического управления Государственной Думы (руководитель Н. А. Ва-сецкий).

Особое внимание при этом уделяется, естественно, политической судьбе и стилю руководства первого российского президента Б. Н. Ельцина. Разные по характеру и манере изложения работы — от книг самого Ельцина до нашумевших мемуаров А. В. Коржакова и О. М. Попцова, от строгих юридических штудий Л. А. Окунькова «Президент Российской Федерации» до попытки широкого исторического портрета «Одинокий царь в Кремле: Борис Ельцин и его команда» В. Андриянова и А. Чернякадают богатую пищу для размышлений и обобщений. Но особенно интересно весь этот материал смотрится через призму классической книги Р. Нойштадта «Президентская власть и нынешние президенты», посвященной институциональной природе американского президентства с его двухсотлетней историей.

Небольшая, но весьма интересная работа В. О. Лучина одной из первых обратила внимание российского читателя на проблему конкуренции президента и Думы в сфере законодательства. (В нашей книге этой же проблеме посвящена отдельная глава.)

Весьма популярна в современной российской литературе теория элит. Опираясь на нее, многие авторы пытаются анализировать политический класс России и российскую действительность в целом. Термины «политическая элита», «региональная элита», «бизнес-элита» стали расхожими и распространенными повсеместно. Опубликовано немало работ на эту тему, помимо уже назы

18 Владимир Тыжгсов вавшихся, в которых она так или иначе затрагивается, имеются и обобщающие книги, например «Политические элиты России» О. В. Гаман-Голутвиной, в которой предпринята попытка проследить происхождение политических элит России на протяжении десяти веков ее истории.

Исполнительная власть в современной России и, прежде всего, Правительство Российской Федерации также не обойдены вниманием исследователей. Этот вопрос рассматривается в ряде работ, анализирующих статус и полномочия различных уровней исполнительной власти.

Широко изучается становление и развитие партийной системы. Этой проблеме посвящено, в частности, немалое количество справочной литературы, а также многочисленные исследования, касающиеся участия партий в выборах. Интересная работа о зарождении партийной системы в постсоветской России была написана А. М. Салминым, И. М. Буниным и М. Ю. Урновым — «Партийная система в России в 1989;1993 годах» .

Большое количество работ опубликовано по вопросам становления и развития современного федерализма (исследования Р. Г. Абдулатипова, А., М. Салмина и ряда других авторов).

Особое место среди современных политологических исследований занимают работы, посвященные сравнительному анализу конституционной системы России и западных государств, например, уже упоминавшаяся статья С. Штайнсдорфа «Сравнительный анализ генезиса Конституции второй Российской и пятой Французской республики» и многие другие.

Автор по мере возможностей старался опираться на все эти исследования и содержащиеся в них выводы, учитывая в то же время, что их появление чаще всего было обусловлено текущими событиямиособенно это касается газетных и журнальных статей и огромного количества комментариев по частным сюжетам.

Настоящая книга написана на основе докладов, которые были сделаны автором в 1995;1999 годах в рамках Московской школы политических исследований, деятельность которой вносит неоценимый вклад в осмысление идущих в России процессов. Часть из них опубликована в «Вестнике» школы, некоторые доклады в сокращенном варианте были напечатаны в виде журнальных и газетных статей. Основные темы данного исследования обсуждались также на различного рода «круглых столах», симпозиумах, семинарах. Таким образом, «Четвертая республи

Введение

19 ка" является результатом размышлений автора на протяжении, по меньшей мере, последних четырех лет. И теперь с ними может познакомиться более широкая читательская аудитория.

Обширность и сложность рассматриваемых вопросов, их острота, связанная прежде всего с незавершенностью политических процессов, идущих в России, естественно, отразились и на их изложении в книге — часто неровном и даже пунктирном. Не имея порой достаточных данных для формулирования законченных выводов о происходящих событиях, автор был вынужден нередко прибегать к весьма рискованным с научной точки зрения предположениям и гипотезам, которые кому-то могут показаться слишком смелыми, а кому-то, наоборот, легковесными. Порой автор склонен был сгущать краски или же, напротив, смотреть на вещи излишне оптимистично, но он открыт для спора и критики. В чем может быть вполне уверен читатель — это в искренности моих побуждений и стремлении к добросовестному поиску истины во имя общего блага.

Выражаю искреннюю благодарность основателям и бессменным вдохновителям Московской школы политических исследований Е. М. Немировской и Ю. П. Сенокосову, ее экспертам и слушателям за моральную поддержку, а также М. Е. Андреевой и С. Л. Щербаковой за разностороннюю и творческую помощь при подготовке книги к изданию.

В. А. Рыжков г. Москва 30 октября 1999 года

1. Манифест об усовершенствовании государственного порядка. 17 октября 1905 г.'// Собрание узаконений (СУ), 1905, отд. 1, ст. 1658.

2. Основные государственные законы, утвержденные Николаем II 23 апреля 1906 г. // СУ, 1906, отд- 1, № 98, ст. 603.

3. Постановление Временного правительства от 1 сентября 1917 г. о провозглашении России Республикой // Вестник Временного правительства. 3 сентября 1917 г.

4. Конституция (Основной Закон) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики от 10 июля 1918 г. 'Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского Правительства РСФСР. 1918. No 51, с. 582.

5. Основной Закон (Конституция) СССР. Принята II съездом Советов СССР 31 января 1924 г.//В сб.: Конституция общенародного государства. М.: Изд-во политической литературы, 1978, с. 212−225.

6. Конституция (Основной Закон) СССР. Утверждена Чрезвычайным VIII съездом Советов Союза СССР 5 декабря 1936 г. — Там же, с. 226−244.

7. Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик. Принята на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета СССР девятого созыва 7 октября 1977 г. Там же, с. 111—144.

8. Конституция (Основной Закон) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики от 12 апреля 1978 г.'// Конституция (Основной Закон). М.- 1978. • ,

9. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // Конституция Российской Федерации. — М.: Юридическая литература, 1993.

10. Декларация о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики от 12 июня 1990 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. М&bdquo- 1990, № 2, с. 22.

11. Федеративный Договор от 31 марта 1992 г. //Федеративный Договор. Документы. Комментарий. М.: Республика, 1992.