Конституционно-правовые основы государственного управления на федеральном (центральном) и региональном (местном) уровнях в Российской Федерации и Республике Казахстан: сопоставительный анализ

Актуальность темы

исследования обусловлена потребностью в системном научном анализе статуса различных звеньев систем исполнительной власти в Российской Федерации и Республике Казахстан через призму их (систем) перманентного реформирования. Принцип разделения власти, реализованный в конституциях обеих стран, является основой для выделения исполнительной ветви власти как самостоятельной и независимой. В постсоветских государствах имели место общие проблемы в создании адекватной новым условиям системы государственного управления.

Реформы, проводимые в Российской Федерации и Республике Казахстан, неизбежно ведут к изменению и политических систем данных государств. Это связано, в том числе, с повышением роли представительных органов регионов, а также с повышением эффективности и достижением прозрачности управления на местах. Создание эффективной современной модели государственного управления на всех уровнях государства, которая была бы оптимальной для рыночной экономики, формирование Правительства, способного реализовывать приоритетные цели, построение государства, стоящего на страже национальных интересов, — цели проводимых реформ и в России, и в Казахстане.

Как известно, начиная с 90-х гг. происходил процесс суверенизации и обретения независимости России и Казахстана (в большей степени), оба государства претерпевали некоторые неудачи в строительстве системы государственного управления. Это и дисбаланс отношений между федеральным и региональным уровнями власти, и рецидивы регионального сепаратизма, при которых отрицалось верховенство Конституции Российской Федерации и федерального законодательства на территории отдельных субъектов Федерации, и некоторые другие. В свою очередь, в Казахстане отсутствовали правовые механизмы государственного управления, опыт самостоятельного осуществления суверенных прав. Устойчивая демократическая традиция, выверенная модель организации и функционирования власти на общенациональном, региональном и местном уровнях в обоих государствах отсутствовали.

В рамках административной, федеративной (региональной) и муниципальной реформ идет поиск оптимальной модели структуры и состава органов исполнительной власти. Научное осмысление конституционных проблем организации и регулирования органов исполнительной власти дает возможность раскрыть суть происходящих преобразований политико-правового характера, включая административные реформы, непосредственно затрагивающие оптимизацию системы органов исполнительной власти, повышение эффективности её деятельности. При этом, наряду с обеспечением самостоятельности субъектов Федерации в России и органов местного государственного управления в Казахстане, необходимо придерживаться принципа вертикального единства системы органов исполнительной власти, что будет способствовать сохранению целостности государства и эффективности государственного управления в стране.

В организации многоуровневой исполнительной власти в России и в Казахстане имеют место как общие, так и отличительные черты. В обоих государствах просматривается тенденция централизации государственного управления, укрепления исполнительной вертикали. Однако в России указанные тенденции стали усиливаться после известного этапа чрезмерной (с точки зрения сохранения государственного единства) децентрализации. В Казахстане же централизация в государственном строительстве сохраняется при некотором вкраплении элементов децентрализации. Иллюстрацией здесь является, в частности, изменившийся порядок наделения полномочиями высших должностных лиц регионов: в Российской Федерации в данной процедуре определяющей стала роль Президента РФ (исключительно по его представлению законодательный (представительный) орган субъекта РФ наделяет полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ) — в Казахстане также изменилась процедура наделения полномочиями высшего руководителя местного исполнительного органа (акима): фактически введены выборы глав некоторых административно-территориальных единиц (и можно говорить о постепенном переходе к выборам глав регионов — акимов), а также наделение их функциями местного самоуправления. Роль главы региона в Казахстане и России не ограничивается только региональным уровнем, он оказывает важное влияние на осуществление государственных функций в целом и фактически становится государственным и политическим деятелем общенационального масштаба.

Сопоставительный анализ конституционной модели организации и функционирования исполнительной власти на федеральном (центральном) и региональном (местном) уровнях в Российской Федерации и Республике Казахстан — государствах с различающейся формой территориального устройства, но с единым опытом государственного управления в прошломполезен с точки зрения обогащения теории и практики государственного строительства в современных государствах.

Степень научной разработанности проблемы и источниковая база исследования. Институт исполнительной власти в целом и отдельные его составляющие (статус главы государства, правительства, отраслевых, функциональных и территориальных органов исполнительной власти и др.) традиционно привлекают пристальное внимание исследователей (представителей различных отраслей юридической науки) как в России, так и в Казахстане.

В российской науке конституционного права не только охарактеризованы роль и место исполнительной ветви власти в конституционной системе власти, но и раскрыты роль и место высшего должностного лица субъекта Федерации в системе органов государственной власти субъектов РФ, дан анализ различных аспектов организации и деятельности Правительства, органов исполнительной власти субъектов Федерации, их конституционно-правовой ответственности. Аналогичная ситуация имеет место и в отношении казахстанского конституционного права. Вместе с тем, анализ изученного материала позволяет сделать вывод, что, несмотря на проработанность вопросов организации деятельности и функционирования органов исполнительной власти, существующий плюрализм мнений в научных кругах, данная тема не теряет своей актуальности. Несмотря на обширную научно-информационную базу, казахстанской юридической науке, в частности, не достает монографических исследований, выполненных с позиций конституционно-правовой доктрины, посвященных актуальным и сложным вопросам существования и развития институтов исполнительной власти на общегосударственном и местном уровнях.

При анализе научных трудов российских государствоведов, касающихся темы исследования, были использованы работы таких ученых, как С. А. Авакьян, А. С. Автономов, Г. В. Атаманчук, М. В. Баглай, И. Л. Бачило, К. С. Бельский, С. В. Васильева, Б. Н. Габричидзе, И. В. Гранкин, В. Е. Гулиев, М.В.Глигич-Золоторева, Н. М. Добрынин, Б. П. Елисеев, Б. Л. Железнов, Ю. М. Козлов, В. А. Козбаненко, А. Н. Кокотов, В. В. Комарова, И. А. Конюхова (Умнова), В. А. Кочев, М. А. Краснов, В. А. Кряжков, А. Н. Лебедев, В. А. Лебедев, В. Н. Лысенко, С. И. Некрасов, А. Ф. Ноздрачев, А. Г. Пархоменко, И. А. Полонский, В. И. Савин, Б. А. Страшун, Г. Н. Чеботарев, С. В. Чердаков, В. Е. Чиркин, А. Н. Чертков, Ю. А. Тихомиров, Т. Я. Хабриева, В. Ф. Халипов, Н. Ю. Хаманева, Е. С. Шугрина, Ю. Л. Шульженко и др. Избранную проблему исследовали такие казахстанские ученые, как Л. Жанузакова, Г. Сапаргалиев, А. Ж. Шоманов и некоторые другие. Многоаспектный и межотраслевой характер такого социально-правового феномена, как власть, предопределяет необходимость использовать труды не только ученых-юристов (в области общей теории государства и права, конституционного права, административного права, муниципального права и др.), но и работы представителей других отраслей научного знания (политологии, социологии, истории и др.).

В основу работы положен обширный нормативно-правовой материал — законодательные акты Республики Казахстан и Российской Федерации, акты Конституционного Совета Республики Казахстан и Конституционного Суда Российской Федерации, акты Президента РФ и Президента РК. Конституционно-правовой анализ проведен на основе Конституций Российской Федерации 1993 г. и Республики Казахстан 1995 г., Конституционного закона Республики Казахстан от 18 декабря 1995 года «О.

Правительстве Республики Казахстан", Федерального Конституционного закона от 17 декабря 1997 года «О Правительстве Российской Федерации», закона Республики Казахстан от 23 января 2001 года «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» и Федерального закона от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и других нормативных правовых актов. Вместе с тем, применительно к теме исследования не подвергалась анализу законодательная база субъектов Российской Федерации, проведено лишь комплексное теоретическое исследование, посвященное теме диссертации с позиций федерального законодательства Российской Федерации и национального законодательства Республики Казахстан.

Целью исследования является анализ теории и практики правового регулирования организации системы органов исполнительной власти на региональном (местном) уровне в Республике Казахстан и Российской Федерации, взаимодействия указанных органов с федеральными (центральными) органами исполнительной власти. Данная цель определяет постановку следующих задач:

1) соотношение, разграничение и конкретизация понятий «государственное управление» и «исполнительная власть», выявление их правовой природы и конституционно-правовых принципов функционирования;

2) построение системы конституционных принципов организации и функционирования системы государственного управления, исполнительной власти Республики Казахстан и Российской Федерации и правовых основ обеспечения их единства;

3) сравнительно-правовой анализ конституционного статуса Правительства в Российской Федерации и Республике Казахстан;

4) комплексная правовая характеристика региональных (местных) органов исполнительной власти в Российской Федерации и Республике.

Казахстан через призму их включенности в единую систему государственного управления и исполнительной ветви государственной власти.

В рамках указанных общих задач решается следующая частная задачаисследование в сравнительно-правовом аспекте конституционно-правового статуса: а) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и главы административно-территориальной единицы (акима) в Республике Казахстанб) Статс-секретаря федерального органа исполнительной власти в Российской Федерации и Ответственного секретаря центрального исполнительного органа в Республике Казахстан;

5) выявление имеющихся пробелов и дефектов в правовом регулировании статуса органов исполнительной власти в России и в Казахстане и формирование предложений по их устранению.

Объект, предмет и пределы исследования.

Объектом исследования являются общественные отношения в сфере организации и функционирования исполнительной власти в Российской Федерации и Республике Казахстан в вертикальном аспекте.

Предмет исследования составляют нормы российского и казахстанского законодательства, закрепляющие и регламентирующие статус общенациональных и региональных органов исполнительной власти, их взаимодействие с местными органами государственной власти и органами местного самоуправления, разноплановая и противоречивая практика реализации указанных норм.

Исходя из подхода, в соответствии с которым государственное управление рассматривается как более широкое понятие, чем исполнительная власть, как социально-правовое явление, в диссертации исследуется и статус представительных органов через призму их включенности в систему регионального управления.

С учетом того, что различные аспекты организации и функционирования органов исполнительной власти в Российской Федерации (как на федеральном, так и на региональном уровнях) в науке конституционного права России исследованы достаточно полно, значительный объем содержательной части диссертации посвящен анализу соответствующих аспектов в Республике Казахстан, а также их сопоставлению с российской моделью.

Методологической основой исследования является системный подход к анализу различных сторон правового статуса органов исполнительной власти в России и Казахстане как на федеральном (центральном), так и на региональном (местном) уровнях. В ходе исследования различных аспектов указанных вопросов используются историко-правовой, сравнительно-правовой, диалектический, логический, формально-юридический, нормативный, теоретико-прогностический и другие методы познания, методы системного анализа.

Использование указанных методов в научном исследовании позволило выявить правовую природу исполнительной власти, провести сопоставительный анализ конституционно-правового статуса высшего исполнительного органа России и Казахстана, системы регионального (местного) государственного управления, а также определить перспективы повышения эффективности деятельности указанных государственных органов исполнительной власти.

Новизна исследования обусловлена выявлением на основе комплексного анализа конституционно-правового статуса федеральных (центральных) и региональных (местных) органов исполнительной власти России и Казахстана, несовершенства законодательного урегулирования в процессе их реформирования (именно этим и актуализируются результаты проведенного анализа). Сопоставление законодательства обеих стран позволяет вывести новые подходы к решению проблем, связанных с формированием и деятельностью системы органов исполнительной власти.

Диссертационное исследование обогащает науку конституционного права сравнительно-правоведческим анализом моделей исполнительной власти в отличающихся по форме территориального устройства государствах через призму вертикализации и укрепления единства государственной власти.

Избранная тема в сравнительно-правовом ключе пока в науке конституционного права не исследовалась.

Результаты реализации научного замысла диссертационного исследования нашли выражение в положениях, выносимых на защиту.

В диссертационном исследовании сформулированы и обоснованы следующие теоретические положения и практические выводы:

1. Авторская формулировка категории «исполнительная власть», вбирающая в себя как институционально-организационные, функционально-компетенционные, так и территориальные аспекты правовой природы данного института и политико-государственного явления. Посредством функционирования исполнительной власти непосредственно реализуется механизм государственного управления. При этом понятие «исполнительная власть» уже понятия «государственное управление». Если исполнительная власть раскрывается автором как самостоятельная и независимая ветвь государственной власти, действующая во исполнение законов в целях практической организации и руководства жизнедеятельностью общества и государства в целом, обладающая особыми звеньями государственного аппарата, определяющая самостоятельно собственную структуру и систему органов управления, включая территориальные (региональные, местные) органы, находящиеся в системе соподчиненности с вышестоящими (общенациональными) органами, то государственное управление — это непосредственная деятельность государственных органов по осуществлению властных полномочий в целях выполнения его организационно-регулирующих и служебных функций. Все органы государственной власти осуществляют управленческие функции. В этой связи, при определении понятия «исполнительная власть» устанавливаются пределы осуществления государственного управления органами исполнительной власти, пределы их включенности в процесс регламентации жизнедеятельности общества и государства.

2. Обоснование концепции институционально-функционального обособления (выделения) из системы исполнительной власти контрольнонадзорных органов, что призвано повысить действенность государственного контроля и надзора за нормотворческой, управленческой, распорядительной деятельностью органов исполнительной власти всех уровней. Автором предложен проект положения о контрольно-надзорном органе в Республике Казахстан. Проект положения содержит предложения по созданию одного государственного органа, консолидирующего все контрольно-надзорные функции государства. Создание данного органа предполагается на основе имеющихся государственных органов, осуществляющих контрольно-надзорные функции. При этом за центральными исполнительными органами сохраняются только стратегические, аналитические и регулятивные (разработка и утверждение нормативно-правовой базы) функции. Предполагается, что данный контролирующий орган осуществляет комплексный и отраслевой контроль, при этом осуществление государственного контроля должно быть строго регламентировано во избежание распространения коррупции со стороны как самого государственного органа, так и со стороны физических и юридических лиц. Кроме того, помимо выделения из полномочий центральных исполнительных органов контрольных функций, необходимо также отделить и функции по выдаче разрешительных документов, предусмотрев возможность упрощения разрешительной системы. Представляется, одним из способов упорядочения разрешительной системы должно стать совершенствование системы оказания исполнительными органами государственных услуг.

3. Аргументация целесообразности нормативного закрепления и введения в государственно-правовую практику Республики Казахстан договорной формы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти различных уровней.

Проблема эффективного разграничения полномочий по вертикали одинаково актуальна как для федеративной России, так и для унитарного Казахстана. В зарубежных государствах с унитарной формой территориального устройства (Испания, Италия и др.) договорные формы подобного разграничения полномочий имеют место быть.

Заключение

договоров о разграничении полномочий, безусловно, имеет положительные стороны, к которым можно отнести и возможность экспериментального государственного управления на отдельной территории, а не в масштабе всего государства.

Заключение

договоров между уровнями местного государственного управления позволит решать проблемы населения именно на том уровне, на котором это наиболее эффективно, не внося поправки в законодательство Республики, поскольку законодательный процесс, как правило, является длительным.

4. Система аргументов обоснования необходимости сохранения централизованной модели местного управления в Республике Казахстан и нецелесообразности быстрого и сплошного внедрения местного самоуправления. Конституция Республики Казахстан 1995 года заложила основы для местного самоуправления, однако долгое время нормы Конституции не были реализованы. В результате поиска оптимальной модели для сочетания местного государственного управления и самоуправления аким (руководитель местного исполнительного органа) был наделен функциями местного самоуправления. Автором приведены аргументы о нецелесообразности именно такой формулы организации местного самоуправления в Казахстане. К ним можно отнести: несоответствие утвержденной формы организации правовой природе института местного самоуправлениянеобходимость использования всего потенциала властных полномочий местными органами государственного управленияинститут местного самоуправления не есть основной (и тем более единственный) признак демократического государства.

5. Система мер по совершенствованию законодательства Российской Федерации и Республики Казахстан в сфере государственного управления, организации и функционирования исполнительной власти на региональном (местном) уровне. Автором предложено внести поправки, а законодательство России и Казахстана по вопросам государственного управления, в частности, предлагается изменить направленность основной деятельности (перенять опыт Российской Федерации, где Статс-секретарь осуществляет взаимодействие с законодательным органом) и характер — правовых актов, издаваемых Ответственным секретарем центрального исполнительного органа Республики.

Казахстанопределить состав и структуру Правительства Республики Казахстан императивным перечнем, предусмотреть более жесткие ограничения для членов Правительства РК, основания прекращения полномочий для Премьер-Министра РК, акимов, детализировать статус Акимакроме того, предложенные поправки в российское законодательство обоснованы необходимостью постановки Правительством РФ вопроса о доверии перед вновь избранной Государственной Думой, а также высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Федерации перед вновь избранным законодательным (представительным) органом субъекта Федерации. Предлагаются и иные меры по совершенствованию законодательства.

Теоретическое значение исследования определяется тем, что его результаты позволяют проследить процессы реформирования органов исполнительной власти по вертикали в обоих государствах в контексте укрепления федеративных отношений (в России) и развития демократических процессов, ведущих к децентрализации государственной власти (в Казахстане). Также в процессе реформирования системы исполнительной власти большой интерес представляют механизмы правового регулирования данных процессов.

В науке (как совокупности знаний) нет непреодолимых границ, с другой стороны, в теории конституционализма выделяется и страноведческий аспект, в связи с чем сопоставительный анализ конституционно-правовых основ организации и деятельности государственных органов исполнительной власти представляется полезным для государствоведческой науки как России, так и Казахстана.

В настоящее время значительно возрос интерес к теоретическим разработкам и практической реализации конституционных норм об образовании единой системы исполнительной власти в Российской Федерации. Но в многочисленных научных статьях, монографиях, диссертационных работах, посвященных конституционно-правовому статусу органов исполнительной власти, часто рассматриваются только отдельные аспекты образования единой системы исполнительной власти в Российской Федерации в условиях разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и её субъектами. В Казахстане, в научной литературе, лишь констатируются факты наличия проблем в вопросе эффективного разграничения полномочий, но возможные пути разрешения этих проблем так и не предложены. Выполненное исследование частично восполняет указанные пробелы.

Практическое значение исследования. По результатам проведенного сравнительного анализа сформулированы предложения и рекомендации по совершенствованию деятельности органов исполнительной и, отчасти, представительной власти, действующего законодательства России и Казахстана.

Содержащиеся в исследовании научно-практические предложения и рекомендации могут быть использованы в целях совершенствования исследуемых институтов государственной власти в России и в Казахстане. Материалы исследования могут быть использованы в учебном процессе в системе высшего профессионального образования (при преподавании таких дисциплин, как Конституционное право, Конституционное право зарубежных стран, Административное право).

Положения диссертационного исследования получили необходимую апробацию в публикациях по теме исследования, в том числе изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией. Отдельные предложения диссертанта учтены и реализованы в ходе практической деятельности в системе центральных органов исполнительной власти Республики Казахстан.

Структура исследования обусловлена кругом рассматриваемых проблем. Диссертация состоит из введения, двух глав, пяти параграфов, заключения, библиографического списка использованных источников и приложений.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

По результатам проведенного диссертационного исследования можно сделать следующие выводы.

1. Обеспечение эффективности государственного управления в условиях реформирования невозможно без изменения и совершенствования существующей вертикали исполнительной власти.

Несмотря на то, что государственное управление свойственно всем трем ветвям власти, наиболее выраженное проявление оно получает именно посредством осуществления исполнительной власти. Правовая природа государственного управления тесно взаимосвязана с правовой природой исполнительной власти. Именно органам исполнительной ветви власти свойственны отношения по воздействию одного органа на другой, находящихся в соподчинении, исходя из таких признаков исполнительной власти, как иерархичность и вертикальность.

Определение исполнительной власти позволяет раскрыть её правовую природу и систему. Так, исполнительная власть определена как самостоятельная и независимая ветвь государственной власти, действующая во исполнение законов в целях практической организации и руководства жизнедеятельностью общества и государства в целом, обладающая особыми звеньями государственного аппарата, определяющая самостоятельно собственную структуру и систему органов управления, включая территориальные (региональные, местные) органы, находящиеся в системе соподчиненности с вышестоящими (общенациональными) органами. Посредством функционирования исполнительной власти непосредственно реализуется механизм государственного управления. Хотя понятие «государственное управление», несомненно, шире. Несмотря на множество определений государственного управления, суть их сводится к одному, с чем автор согласна: государственное управление — это воздействие органов государственной власти на общество, общественные отношения, с целью упорядочения, координации, регламентации.

2. Решение одной из главных задач для России, способствующей созданию эффективной системы государственного управления и построению единой системы исполнительной власти, — это, безусловно, рациональное разграничение властных полномочий между уровнями государственного управления. Вместе с тем, рациональное разграничение полномочий актуально не только для России, но и для Казахстана.

Представляется, разграничение полномочий в одной системе полезно обратимостью процесса.

Следует особо подчеркнуть, что единство исполнительной власти в Российской Федерации не является абсолютным. Оно обеспечивается в рамках, очерченных пределами ведения Российской Федерации и полномочиями Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Это означает, что, обеспечивая единство системы исполнительной власти, федеральные органы не могут выходить за пределы своих полномочий, не могут нарушать предусмотренные Конституцией Российской Федерации права ее субъектов.

Единство системы органов исполнительной власти также выражается в возможности создавать территориальные подразделения федеральных (центральных) исполнительных органов либо в возможности наделения этих органов соответствующими полномочиями. Второе, по мнению автора, более рационально. Поскольку таким образом исключается необходимость постоянного разграничения полномочий между уровнями государственного управления, а также преследуемая цель создания компактного аппарата государственного управления видится более достижимой. На местах не создается многоуровневая система управления, поскольку сокращается число государственных органов управления.

Образование единой системы исполнительной власти в условиях российского федерализма является сложной задачей, связанной с ее недостаточной правовой урегулированностью, противоречивостью административных механизмов, столкновением интересов федеральных и региональных органов государственной власти, что усложняет решение проблем путем формального правового регулирования их статуса и полномочий.

В содержании единой системы исполнительной власти в России и Казахстане отмечаются противоположные тенденции: в России налицо тенденция к централизации государственного управления,. тогда как в Казахстане наблюдается некоторая либерализация в прошлом чрезмерно централизованной модели.

Следует отметить, что достижение единства системы органов исполнительной власти способствует развитию жесткой централизованной системы, подотчетной главе правительства и, как следствие, главе государства.

Однако в этом можно увидеть и положительный момент в период становления государственности или же, наоборот, в периоды экономического или политического кризиса. Государственный аппарат в данном случае действует как строго субординированный, построенный на иерархии механизм регулирования общественных отношений.

Вместе с тем, одним из результативных способов построения единой системы исполнительной власти в России и Казахстане может стать разработка — и внедрение в повседневную жизнь системы оказания государственных услуг. В этом случае граждане — потребители государственных услуг — будут точно знать, кто предоставляет государственные услуги, в какие сроки и каким ' образом. Вместе с тем, должна быть внедрена и рейтинговая оценка должностных лиц, предоставляющих эти услуги.

Кроме того, при распределении полномочий между уровнями государственного управления необходимо исходить из принципа субсидиарности, согласно которому полномочия распределяются, учитывая степень эффективности их исполнения и решения. Нами предполагается, что при достижении условия рационального и эффективного распределения компетенции между уровнями ¦ государственного управления, учитывая принцип субсидиарности, становится возможной такая система, при которой каждый уровень государственного управления осуществляет свои полномочия самостоятельно, не вмешиваясь в деятельность друг друга.

Одной из причин проводимых стратегических преобразований является наведение порядка в отношениях между федеральным (центральным) и региональным (местным) уровнем власти, так как отсутствие разграничения полномочий, а также работоспособного механизма взаимодействия между уровнями4власти приводит к большим социально-экономическим потерям.

Необходимость вертикальной системы вытекает из самой природы государства, государственной власти и её исполнительной ветви. Именно в исполнительной ветви власти более всего востребован институт соподчинения, пронизывающий всю вертикаль исполнительных органов и являющийся основным каналом осуществления исполнительной власти.

Ещё одной проблемой является то, что при распределении компетенции между уровнями исполнительной власти каждая функция должна быть обеспечена материальными ресурсами. Необеспеченность адекватными ресурсами (материальными, прежде всего) создает ситуацию устойчивого дефицита «административных услуг» (как и предоставляемых государством социальных услуг) — объективную основу коррупции.

Вместе с тем, как такового единства системы органов исполнительной власти нет ни вКазахстане, ни в России. Можно отметить лишь несколько параллельных подсистем, подведомственных и подотчетных правительству, а именно: подсистема федеральных (центральных) органов исполнительной власти (в совокупности с их территориальными подразделениями) и подсистема региональных (местных) исполнительных органов.

3. В обеих странах в конституционной модели систему исполнительной власти возглавляет правительство, статус которого определяет и Конституция каждой страны по-своему, и более детальноконституционный (федеральный) закон о правительстве. Такой поход к определению роли и места правительства в системе исполнительной ветви государственной власти не только отвечает конституционно-правовым принципам, но и системно логичен.

Следует отметить, что Конституции и России, и Казахстана закрепили существенные элементы статуса высшего исполнительного органа, повысив его самостоятельность и ответственность при осуществлении исполнительной власти. Сравнительный конституционно-правовой анализ законодательных актов России и Казахстана позволяет сделать вывод о том, что правовой статус правительства в основе своей одинаков, то есть правительство определено в обеих странах как высший исполнительный орган, возглавляющий систему органов исполнительной ветви государственной власти и являющийся коллегиальным органом.

Вопрос о формировании правительства является одним из важных не только с точки зрения построения оптимальной системы организации исполнительной власти, но и с политической точки зрении, поскольку этот орган власти играет одну из ключевых ролей в системе государственного механизма управления жизнедеятельности общества и государства.

Состав правительства не является простым собранием высших должностных лиц исполнительной власти. Вместе с тем следует отметить, что состав правительства напрямую зависит от структуры федеральных органов исполнительной власти. Компактное правительство повышает эффективность и качество работы. Учитывая небольшое количество членов правительства, достигается такое качество работы, при которой выработка решений, согласование позиций происходит в сжатые сроки, что не затягивает процесс регуляции общественной жизни общества и государства.

Вопрос о формировании правительства является актуальным на протяжении многих лет. Меняющаяся политическая обстановка, требования времени ставят перед руководством страны вопрос о необходимости приводить систему и статус органов управления в соответствие с велениями времени и социально-экономической обстановкой в стране. Поэтому предложенные поправки в законодательство обеих стран направлены на совершенствование процедур и порядка формирования Правительства РФ и Правительства РК.

Суть этих поправок изложена в Приложении к диссертации и сводится к совершенствованию норм законодательства по вопросам государственного управления. Указанные поправки позволят усовершенствовать деятельность, как высших, так и региональных (местных) исполнительных органов.

4. Несомненно, в процессе поиска оптимальной модели государственного управления задействован весь государственный аппарат. Нельзя сказать, что, реформируя одну ветвь государственной власти, другая остается без изменений. В процессе централизации и децентрализации решаются многие вопросы, проводится мониторинг государственных функций, в результате которого «ненужное» отсеивается. Вместе с тем считаем, что наблюдаемая в Казахстане децентрализация носит больше формальный характер. Переход к выборам акимов самого низкого уровня, вовлеченность представительных органов в процесс назначения акимов среднего и высшего уровней лишь декларативно говорит о демократизации государственного аппарата. Для реальной демократизации необходимо вывести избираемых акимов из единой системы органов исполнительной власти. Кроме того, акимы наделяются функциями и местного самоуправления, что предполагает самостоятельность в решении вопросов местного значения (причем самостоятельность не только юридическую, но и финансово-экономическую). Вместе с тем отметим, если для Казахстана происходящая децентрализация является этапом демократизации государственного управления, то для России процесс централизации — средство построения сильного и эффективного государства.

5. Необходимо констатировать факт, что нельзя единовременно и навсегда разграничить полномочия между центром и регионом. Непродуктивно для всех без исключения органов исполнительной власти определять их принадлежность к тому или иному уровню государственного управления, поэтому важно не перетягивать «одеяло на себя», а правовыми средствами решать, где наиболее эффективно будет реализовываться государственная функция, при этом необходимо использовать все имеющиеся средствазаконы, договоры и соглашения. Кроме того, должны быть предусмотрены взаимные обязательства, в том числе в области ресурсного обеспечения и ответственности.

Нельзя отрицать достоинства договорных отношений. Законодательная допустимость договорных отношений позволит для Казахстана апробировать эффективность осуществления тех или иных государственных функций в масштабе отдельно взятого региона. Автором неоднократно в процессе осуществления трудовой, служебной деятельности предлагалось в качестве совершенствования законодательного процесса проводить апробацию того или иного законопроекта на территории нескольких областей с разным экономическим потенциалом и уровнем развития. Внедрение в правовую практику договорных отношений будет способствовать развитию вышеуказанных предложений. При этом не стоит ставить знак равенства между договором и законом, несомненно, что договор может лишь детализировать законодательство, также договор позволит подойти к решению вопросов государственного и местного значения с точки зрения их индивидуальности.

6. Общая стратегическая цель нового этапа реформированиясовершенствование механизмов исполнительности, результативности, ответственности, отчетности и открытости всех элементов государственного управления. Речь, прежде всего, идет об оптимизации функций органов исполнительной власти (пересмотре избыточных и дублирующих) и устранении неэффективного государственного вмешательства в экономику.

За четыре года с момента принятия поправок в российское законодательство можно наблюдать и констатировать положительные результаты от проведенной в 2004 году реформы. За этот период многие губернаторы ставили вопрос о «передоверии» досрочно и по окончании срока полномочий. Усовершенствовалась правовая база, регулирующая процедуру представления кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта Федерации.

Все вновь избранные главы получили и получают абсолютную поддержку со стороны депутатов законодательных органов, поскольку их кандидатуры до рассмотрения президентом были всесторонне обсуждены общественностью, представителями политических партий и депутатским корпусом субъектов Федерации.

В целом результаты наделения глав субъектов РФ по новой схеме и их (глав) деятельности оцениваются населением положительно.

Казахстанское законодательство требует доработки вопроса по наделению граждан Республики Казахстан полномочиями акимов аульных (сельских) округов, аулов (сел), поселков в части несения ответственности, необходимо вывести избираемых акимов из вертикальной системы местного государственного управления. Вместе с тем, постепенная либерализация государственного управления на местном уровне должна предусматривать соответствующее внесение изменений и дополнений в законодательство РК, регулирующее деятельность органов местного управления. Считаем необходимым внести изменения в законодательство Республики Казахстан, касающиеся ответственности акимов всех уровней административно-территориального устройства, предусмотрев основания прекращения полномочий не только избираемых акимов, предусмотренные Указом Президента Республики Казахстан, но и назначаемых главой государства. При этом предусмотреть процедуру прекращения полномочий именно на законодательном уровне. Необходимо предоставить право депутатам представительного органа воздействовать на деятельность акима, предоставив ему (представительному органу) право ставить вопрос перед Правительством или Президентом о досрочном прекращении полномочий акимов.

Законодательством не предусмотрена ответственность избираемого акима и механизмы прямого воздействия на него со стороны населения, то есть избирателей.

Стратегической задачей прошлых лет было укрепление государствагосударства в лице всех институтов и всех уровней власти. Было очевидно: без решения этой ключевой проблемы не достичь успехов ни в экономике, ни в социальной сфере. Необходимо было выстроить четко работающую исполнительную вертикаль, добиться правовой дисциплины и действенной судебной системы. И от этой цели государство не должно отступать. Именно здесь — сам механизм реализации государственных решений, эффективной защиты прав наших граждан.

На сегодняшний день можно констатировать, что Закон РК «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» в целом предоставляет местным представительным органам довольно широкий круг полномочий. Тем не менее, на практике они не являются действенным инструментом местного управления. Причина такого положения в том, что у маслихатов нет четких механизмов воздействия на деятельность акимов и акиматов. Для того чтобы повысить роль маслихатов — местных представительных органов в общественно-политической жизни Республики, необходимо расширить контрольные полномочия маслихатов.

Несмотря на то, что Республика Казахстан и Российская Федерация в настоящее время значительно различаются и по форме государственного устройства, и по степени разграничения полномочий между органами власти по вертикали и по горизонтали, функционируют разные избирательные системы, реализуются различные модели местного самоуправления, тем не менее Казахстану должен быть небезынтересен российский опыт (например, по законодательным основам организации федеральных и региональных исполнительных органов, местного самоуправления, по оказанию правовой помощи органам местного самоуправления и др.), который он может использовать для дальнейшей демократизации общества и осуществления реформ.

Проведенное исследование позволяет сформулировать конкретные предложения по совершенствованию действующего законодательства, изложенные в виде проекта Закона (см. приложение № 4).

7. Демократизация государственного управления в Казахстане должна достигаться не учреждением органов местного самоуправления в таком виде, в каком они представлены в настоящее время, а путем развития многопартийной системы, например, которая должна быть представлена на всех уровнях государственного управления. При этом партии должны разработать программу развития, которая содержит цели деятельности, задачи развития, предложения по совершенствованию государственного управления. Кроме того, для полноценного развития местного самоуправления необходимо такое состояние гражданского общества, когда каждый гражданин обладает высоким уровнем правосознания, что способствует ответственному осуществлению своих обязанностей и реализации прав.

Изменения в правовом поле, касающиеся полномочия Президента наделять полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ (главы высшего исполнительного органа субъекта РФ), позволяют также сделать вывод о реализации принципа равноправия субъектов РФ. Тем самым федеральное законодательство устанавливает общий порядок формирования органов исполнительной власти и выстраивает единую вертикаль органов исполнительной власти Федерации и её субъектов.

Следует согласиться с мнением ряда исследователей, что полномочные представители президента РФ в федеральных округах в стабильные периодыэто инструмент контроля, координации, кадровой селекции и сбора информациив кризисные периоды — это нерв административной машины, инструмент проведения директивы Президента России непосредственно в субъектах Федерации1.

Этому способствует некоторая неопределенность правового статуса полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, что позволяет Президенту наделить их в необходимый момент «скрытыми» полномочиями, проистекающих из «явных» и «подразумеваемых» полномочий Президента. Полпреды не наделены административной властью, функционально они дублируют функции Администрации Президента, Правительства РФ, отчасти исполнительные органы субъектов РФ. При этом они осуществляют функцию мониторинга ситуации на местах и готовят по данным вопросам доклады главе государства.

Существование института полпредов говорит о том, что органы государственной власти субъектов Федерации и территориальные органы федеральных исполнительных органов нуждаются в регулировании их деятельности.

1 Черкасов К. В. О сущности института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах// Закон и право, 2008. № 3. С. 43.

Координация деятельности органов исполнительной власти как функция управления на практике доказала свою неэффективность. Поэтому образование округов и переход от двухзвенной системы к трехзвенной (центр-округ-регион) имеет своей целью воссоздание реальной власти по вертикали. В этой связи, укрепление вертикальных связей должно развиваться с учетом общих полномочий Правительства РФ1.

Условием успеха реформы становится целенаправленное формирование новых правовых механизмов работы органов исполнительной власти, что возможно лишь в рамках крупных изменений в объеме и методах правового регулирования. Речь идет о комплексных правовых решениях. Поэтому представляется обоснованным общий вывод о необходимости принятия государственной программы развития законодательства в соответствии с основными направлениями социально-экономического развития страны2.

Реформы присущи каждому государству, и их проведение требует громадных усилий и последовательных действий. Цели, этапы и мероприятия реформ должны быть тщательно выверены и последовательно реализуемы. Им нужна прочная общественная поддержка. И тогда можно рассчитывать на успешные результаты. Их получение во многом зависит от использования достижений юридической науки. Поэтапное проведение реформ позволяет подготовить необходимую нормативно-правовую базу. Включенность научных ' кругов в процесс проведения административных реформ позволит найти оптимальные пути дальнейшего проведения реформы в интересах всего общества, разрешить возникающие в её ходе и ожидаемые проблемы.

Необходимо понимать, что эффективное функционирование местного самоуправления может быть достигнуто при условии наличия финансово-хозяйственной самостоятельности и правовом обеспечении института местного самоуправления.

Вишняков В. Г. Система и структура федеральных органов исполнительной власти: теория и практика//Журнал Россиского права. 2006. № 8. с. 83.

2 Тихомиров Ю. А. Правовые аспекты административной реформы// Законодательство и экономика. 2004. № 4. с. 32.