Теоретико-правовые проблемы становления и развития земского самоуправления в пореформенный период: По материалам Тамбовской губернии

Актуальность темы

исследования.

В условиях формирования демократического правового государства в РФ теоретическое осмысление исторического опыта земского самоуправления имеет особое значение для развития современной системы местного самоуправления.

Актуальность темы

обусловлена идентичностью многих современных проблем и проблем местного самоуправления, обсуждавшихся в XIX веке, хотя они и имеют свою специфику. Вопросы организации управления территориями на местном уровне, совершенствование взаимодействия структур государственной власти и органов местного самоуправления, поиски наиболее эффективных способов функционирования систем народного образования, здравоохранения, помощи малоимущим, осуществление экономических мероприятий, способствующих росту благосостояния населения, являлись актуальными как в пореформенной России, так и в современной.

Местное самоуправление позволяет с большей эффективностью по сравнению с централизованной системой управления решать местные вопросы, поскольку оно способно сочетать в себе интересы малых сообществ, интересы и права человека с проводимой государственной политикой, с государственными интересами. Через укрепление института местного самоуправления возможно формирование реального механизма взаимодействия общества и государства.

Теоретические разработки проблем местного самоуправления и исследование опыта самоуправленческой деятельности на различных этапах развития России, несомненно, может иметь неоценимое значение в юридической практике и позволит избежать многих ошибок. При этом необходимо помнить о невозможности в современной России механического копирования опыта земского самоуправления, точно так же, как и слепого перенесения на российскую почву зарубежных моделей организации муниципальной власти.

Степень научной разработки проблемы. В дореволюционной юридической науке вопросам теории и практики местного, и в частности, земского самоуправления уделялось значительное внимание.

Для работ исследователей, вышедших сразу после опубликования «Положения о губернских и уездных земских учреждениях» в 1864 году, характерна нечеткость понятия «местное самоуправление», которое не получило своего определения в законодательстве. Местное самоуправление отождествлялось с децентрализацией, выборным началом.

Принимая во внимание комплексный характер данного исследования, все множество дореволюционных работ, имеющих отношение к данной тематике, условно можно подразделить на несколько групп.

Одну из них представляют общеисторические труды, затрагивающие вопросы местного самоуправления. Из дореволюционных авторов необходимо выделить С. М. Соловьева, В. О. Ключевского, А. А. Кизеветтера, А. А. Корнилова.

Следующую группу составляют работы, в которых проблемы местного самоуправления представляют основной предмет изучения. В эту группу входят исследования историков Б. Б. Веселовского, Г. А. Джаншиева, К. А. Пажитнова, а также исследования, принадлежащие перу правоведов и государственных деятелей (Н.Н. Авинов, В. П. Безобразов, А. И. Васильчиков, А. Д. Градовский, Н. М. Коркунов, М. И. Свешников, Б. Н. Чичерин, П. П. Гронский, Б.Э. Нольде), в которых велась разработка вопросов государства и права, теории самоуправления. Развитие науки о местном самоуправлении осуществлялось на основе данных, заимствованных из практики местного самоуправления.

Теоретические изыскания, в свою очередь, влияли на формирование земского законодательства.

В конце XIX начале XX вв. появилась группа исследований, посвященных отдельным аспектам земской деятельности: медицина, народное образование, статистика и другие1. Особый интерес представляет Работа Н. А. Карышева, посвященная земским ходатайствам. Подробно останавливаясь на мотивах отклонения земских ходатайств, Н. А. Карышев говорит о сложности взаимоотношений этих учреждений с центральной и местной бюрократией.

Обзорные исследования деятельности земств появились к их полувековому юбилею3.

Сразу после октября 1917 года проблемы местного самоуправления не обсуждались в общественных науках, за исключением некоторых работ, освещавших лишь отдельные аспекты хозяйственной деятельности земств4, и работ, отрицавших прогрессивную роль земств5. Главной причиной этого являлось негативное видение новой властью самой концепции местного самоуправления как неприемлемой для нового строящегося социалистического общества.

Работы В.И. Ленина6, давшего известную оценку земству как «пятого колеса в телеге русского государственного.

1 Звягинцев Е. А. Полвека земской деятельности по народному образованию. М., 1917; Велецкий С. Земская статистика. М., 1900 — Маслов С. А. Земство и его экономическая деятельность за 50 лет существования 1864 — 1914 гг. М., 1914; Капустин М. Я. Основные вопросы местной медицины СПб., 1889- Максимов Е. Д. Очерк закон, деятельности в области общественного призрения. СПб., 1895.

2 Карышев Н. А. Земские ходатайства 1 865 — 1884. М., 1900.

3 Львов Т. И. Наше земство и 50 лет его работы. М., 1914; Юбилейный земский сборник. СПб., 1914. и др.

4 Волков Е. З. Аграрно-экономическая статистика России (1865 — 1922гг.). М., 1923.

5Покровский М. Н. Русская история с древнейших времен. T-4. М., 1934. С. 116.

6 Ленин В. И. Гонители земства и Аннибалы либерализма. // Полное собр. соч. Т. 5. С. 25−72- Он же. Земский съезд. // Полн. собр. соч. Т.5. С. 93−94- Он же. Письмо к земцам. // Полное собр. соч. Т.6. С. 349−358. Он же. Земская кампания и план «Искры». // Полное собр. соч. Т.9. С. 77−98.Он же. Земский съезд. // Полное собр. соч. Т.П. С. 247−280 и др. управления"1, послужили методологическим фундаментом исторических исследований советского периода.

Начиная с 50-х годов XX века, земская тематика начинает все более интенсивно разрабатываться, как правило, историками. Появилось большое количество научных статей и монографий, посвященных различным сторонам земской деятельности. Были проведены исследования земских учреждений отдельных губерний России. Самарскому, Московскому, Тульскому, Воронежскому, Саратовскому, Нижегородскому, Казанскому, Калужскому, Тверскому, Пензенскому, Вятскому и другим земствам посвящены кандидатские диссертации.

Большой вклад в разработку современной концепции эпохи «великих», буржуазных реформ России второй половины XIX века внесли В. В. Гармиза, J1. Г. Захарова. В диссертации В. В. Гармизы (1948г.), позднее вышедшей отдельной монографией, подробно изложены основные причины проведения земской реформы 1864 года, ее различные проекты и разработка в правительственных кругах.

Обосновывая неизбежность земской реформы после отмены крепостного права, Гармиза В. В. в своей диссертации показал большое значение земских учреждений в пореформенной России. Это вызвало обвинение в идеализации земств, поэтому монография была подвергнута «редакции», а оценки сглажены.

Преобразованиям в сфере местного управления в пореформенной России посвятила целый ряд работ Л.Г. Захарова3. На основе архивных материалов она показала политику правительства в период разработки земской контрреформы. Л.Г.

1 Ленин В. И. Гонители земства и Аннибалы либерализма. // Поли. собр. соч. Т. 5. С. 35.

2 Гармиза В. В. Подготовка земской реформы 1864 года. М., 1957.

3 Захарова Л. Г. Земская контрреформа 1890 года. М., 1968; Она же. Самодержавие, бюрократия и реформы 60-х годов XIX века в России.// Вопросы истории. 1989. № 10. С. 3 — 24- Она же. Самодержавие и отмена крепостного права в России. 1 856 — 1861. М., 1984; Она же. Самодержавие и реформы в России. 1861 — 1874гг. (К вопросу о выборе пути развития) — Великие реформы в России. 1856 — 1874гг. М., 1992. С. 24 — 43.

Захарова приводит ряд новых суждений, позволяющих объяснить причину и характер земской реформы 1864 года.

Особый интерес представляют монографии Н.М. Пирумовой1. В своих работах она показала эволюцию земского либерализма в России XIX века — начала XX века, его социальные корни, затронула вопросы взаимоотношения самодержавия и земств.

Историю земств с начала их возникновения до 1918 года обзорно прослеживает в своей работе Г. А. Герасименко. Автор подробно рассматривает лишь последний период существования земств после февральской революции 1917 года. Для его работы характерен традиционный для советской историографии «классовый подход», в соответствии с которым оправдывается целесообразность ликвидации земских учреждений после октября 1917 года. В своих более поздних работах Г. А. Герасименко признает, что земское самоуправление могло бы послужить «наиболее подходящей моделью для конструирования современной системы местного самоуправления. Территориальные, финансовые, организационные и правовые принципы, закрепленные в «Законе об общих принципах организации местного самоуправления» от 28 августа 1995 года имеют исторические корни и идут от земских учреждений"3.

Работы, в которых организация местного управления рассматривается как предмет правового регулирования, стали появляться лишь в начале 90-х годов XX века. Разнообразным историко-правовым, политико-правовым, экономико-правовым и философско-методологическим проблемам посвящены работы.

1 Пирумова Н. М. Земское либеральное движение: Социальные корни и эволюция до начала XIX века. М., 1977. Она же. Земская интеллигенция и ее роль в общественной борьбе до начала XX века. М., 1986.

2 Герасименко Г. А. Земское самоуправление в России. М., 1990.

3 Герасименко Г. А. Два закона: историко-сравнительный анализ земств и современного местного самоуправления. // Земский вестник. 1996. № 1−2. С. 51- 53. известных ученых юристов С. А. Авакьяна, Г. В. Атаманчука, И. А. Азовкина, Г. В. Барабашева, В. И. Васильева, JI.A. Васильева, В. Г. Вишнякова, Б. Н. Габричидзе, И. А. Исаева, Н. М. Кейзерова, Д. А. Керимова, Н. Т. Кобеца, В. А. Краснова, О. Е. Кутафина, О. Э. Лейста, Г. С. Лиманского, Г. В. Мальцева, B.C. Нерсесянца, И. И. Овчинникова, Р. В. Панова, А. Я. Сливы, В. В. Таболина, Ю. А. Тихомирова, Т. М. Шамбы, В. И. Фадеева, В. Н. Черноголовкина, К. Ф. Шеремета и др.

Глубокий историко-правовой анализ земской реформы, ее предпосылок осуществила в своей диссертации Л.Е. Лаптева1. Ее монография «Земские учреждения в России», изданная в 1993 году2, затрагивает проблемы организации земских учреждений, основные направления их деятельности.

Особое значение имеют историко-правовые исследования, охватывающие длительные периоды истории местного самоуправления3.

Историографический обзор литературы будет не полным, если не обратиться к анализу краеведческой литературы по истории Тамбовского земства. Предназначение первых местных исследований состояло в ознакомлении населения с деятельностью земских учреждений. Этот вид литературы носит, в основном, ознакомительный характер и в большей степени имеет источниковедческое значение.

В советский период местные исследователи не касались земской темы. В краеведческих работах по истории Тамбовского края истории земских учреждений не уделяется внимания4.

1 Лаптева Л. Е. Земская реформа в России: Дисс. .канд. юр. наук. М., 1986.

2 Она же. Земские учреждения в России. М., 1993.

3 Институты самоуправления: историко-правовое исследованием / Отв. ред. Л. С. Мамут. М., 1995. Айвазян М. С., Ковлер А. И., Смирнов В. В. и др. Самоуправление: от теории к практике. / Отв. ред. Ю. А. Тихомиров, Г. Х. Шахназаров, М., 1988. Постовой Н. П. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1995. Еремян В. В., Федоров М. В. Местное самоуправление в России (XII — начала XX века). М., 1998.

4 История Тамбовской области. Воронеж, 1971; Страницы истории Тамбовского края. Воронеж, 1986.

Интерес к различным аспектам организации и деятельности земских учреждений Тамбовской губернии появился в конце 90-х годов XX века. Деятельность Тамбовского земства по развитию народного образования рассмотрела С. В. Фурсова в своей книге «История народной школы в Тамбовской губернии в пореформенный период (1861 — 1904гг.)"1. Автор подчеркивает, что важнейшую роль в развитии системы «народного просвещения сыграли местные органы самоуправления — земства». Отдельные аспекты функционирования Тамбовского земства рассматривались Деревягиной Т. Г., Щербаковой Е. Н. в ходе работ краеведческих конференций3. К земской теме обращались также такие местные исследователи, как Кирсанов И. Н., Ралдугин Д. В4, осветившие более поздний период истории Тамбовского земства, в связи с чем их исследования не имеют прямого отношения к нашей теме.

Социальный состав и практическую деятельность Тамбовского земства в своей работе исследовала И.В. Двухжилова5. К рассмотрению правовых аспектов организации, развития и функционирования земских учреждений Тамбовской губернии исследователи не обращались.

Таким образом, учитывая научно-теоретическую и практическую значимость проблемы, представленное нами исследование призвано восполнить исследовательский вакуум.

1 Фурсова С. В. История народной школы в Тамбовской губернии в пореформенный период (1864−1904гг.). Тамбов, 2000. С. 34−61.

2 Там же. С. 34.

3 Деревягина Т. Г. Опыт работы Тамбовского губернского земства в социальной сфере. Город Тамбов в прошлом, настоящем и будущем. Тезисы докладов краеведческой конференции 26 апреля 1996 г. Тамбов,.

1996. С. 34−37- Щербакова Е. Н. Вклад Тамбовского земства в развитие библиотечного дела губернии. 60 лет Тамбовской области. 200 лет Тамбовской губернии: Тезисы к научно-практической конференции. Тамбов,.

1997. С.42−43- Двухжилова И. В. Итоги выборов в земские органы на первое трехлетие (1865−1868гг.) в Тамбовской губернии. 60 лет Тамбовской области. Тамбов, с. 19 — 20.

4 Кирсанов И. Н. Либерализм в Тамбовском губернском земстве перед первой русской революцией. Общественно-политическая жизнь российской провинции XX века. Тамбов, 1996. С. 9−12- Ралдугин Д. В., Деятельность Козловского уездного земства в 1990;1917гг. 60 лет Тамбовской области. Тамбов, С. 24−26.

5 Двухжилова И. В. Земство Тамбовской губернии: социальный состав и практическая деятельность (18 651 890 гг.): Дисс.. канд. ист. наук. Пенза, 2002.

Объектом диссертационного исследования являются теоретико-правовые проблемы становления и развития земского самоуправления в пореформенный период.

Предметом диссертационного исследования выступают вопросы, связанные с определением правовой природы местного самоуправления, организация и развитие системы земских учреждений, их взаимоотношения с центральными и местными государственными органами, полномочия и предметы ведения, исследованные на основе материалов Тамбовской губернии.

Цель исследования состоит в рассмотрении на теоретико-методологической основе правового положения земских учреждений, определении места и роли земств в системе местного управления России второй половины XIX века, выяснении правовых особенностей функционирования земских учреждений Тамбовской губернии.

Постановка такой цели определила задачи диссертационной работы:

• рассмотреть правовую природу местного самоуправления;

• проанализировав законодательство о земских учреждениях, определить основные черты правового положения земских учреждений;

• выявить действие правовых норм в конкретных условиях;

• проследить процесс становления земских учреждений на основе материалов Тамбовской губернии;

• выяснить влияние особенностей земской избирательной системы на формирование земских органов Тамбовской губернии;

• проанализировать полномочия и предметы ведения земских учреждений;

• выявить особенности взаимоотношений губернских и уездных земских учреждений Тамбовской губернии;

• подвергнуть историко-правовому анализу хозяйственную деятельность земских учреждений Тамбовской губернии, выявить их роль в экономическом и культурном развитии Тамбовского края;

• исследовать взаимоотношения земских учреждений Тамбовской губернии с центральными и местными органами государственной власти;

• определить факторы, затруднявшие функционирование земских учреждений.

Методологическую основу диссертации составляет комплекс методов познания на основе принципов научности, объективности и историзма.

Историко-правовой характер работы диктует обращение к методологическим принципам сравнительно-правового, историко-сравнительного, конкретно-исторического и философского познания проблемы. Широкое использование в диссертации получили метод восхождения от абстрактного к конкретному и системно-структурный метод, а также частнонаучные методы: формально-логический, метод моделирования и другие.

Источниковую базу исследования представляют следующие основные группы:

• законные и подзаконные акты,.

• материалы делопроизводства земских учреждений и правительственных учреждений,.

• материалы земской и официальной статистики,.

• материалы периодической печати,.

• мемуары, дневники современников и участников событий.

К источникам нормативного характера относятся «Полное собрание законов Российской Империи», «Свод законов Российской Империи», а также сборники узаконений и распоряжений правительства, решений Сената1. Эти документы помогают определить место и роль земских учреждений, уяснить процесс формирования и функционирования земских органов, проследить эволюцию земского законодательства. Однако работа с этой группой источников требует критического анализа. Зачастую издаваемые правовые нормы противоречили друг другу, являлись декларативными. В результате земское законодательство и практика земств расходились.

К наиболее обширной группе источников относятся материалы делопроизводства земских учреждений, которые подразделяются на опубликованные и неопубликованные (архивные). Последние содержатся в фондах Российского государственного исторического архива в Санкт-Петербурге (РГИА) и Государственного архива Тамбовской области (ГАТО). Часть материалов делопроизводства земских учреждений опубликована. Это журналы заседаний земских собраний, отчеты и доклады земских управ, списки земских избирателей и членов земских учреждений.

В 1902 году губернским земством был издан «Сборник постановлений Тамбовского губернского земского собрания за 1865−1894гг.» в двух томах. В 1909 году был издан третий том сборника, содержащий постановления Тамбовского губернского земского собрания за 1895−1 806гг.3.

Материалы делопроизводства правительственных учреждений также представлены опубликованными и неопубликованными документами. Большая их часть хранится в Российском государственном историческом архиве в Санкт.

Сборник правительственных распоряжений по делам до земских учреждений относящимся. СПб., 1868 -1891. т. 1 — 13- Кузнецов Н. И. Систематический свод указов правительствующего Сената, последовавших по земским делам 1866 — 1900. СПб., 1902гМыш М. И. Положение о земских учреждениях со всеми относящимися к нему узаконениями, судебными и правительственными разъяснениями, СПб., 1890. «Сборник постановлений Тамбовского Губернского Земского Собрания за 1865−1894.Т. 1, 2. Тамбов, 1902.

3 Сборник постановлений Тамбовского Губернского Земского Собрания за 1895−1906.T, 3. Тамбов, 1909.

Петербурге. Часть таких материалов опубликована1. Документы делопроизводства местной администрации содержатся в фондах Государственного архива Тамбовской области. Эти материалы позволяют определить политику правительства по отношению к земствам, осветить аспекты взаимоотношений земских учреждений с правительственными органами.

Группа опубликованных источников статистического характера представлена сборниками сведений, адрес-календарями, памятными книжками, ежегодными обзорами Тамбовской губернии. Большое значение имеют земские статистические исследования, которые в Тамбовской губернии были начаты в 1880 году, когда по предложению местной губернской земской управы руководство статистическими работами принял на себя заведующий статистическим отделением Московского земства В. И. Орлов. Уже в 1880 году был издан первый том сборника, содержащий в себе подробные сведения о хозяйственном положении Борисоглебского уезда. С 1881 года руководство статистическими работами Тамбовского земства принял на себя Н. И. Романов, занимавшийся статистическим исследованием Вятской губернии и продолживший дело по изданию сборника. 12 томов сборника содержат в себе сведения по каждому уезду Тамбовской губернии.

Значительную группу источников составляет периодическая печать. Проблемам земских учреждений уделяли внимание «Вестник Европы», «Отечественные записки», «Русское богатство», «Весть», «Голос», «Русская мысль», «День» и другие. Проправительственными изданиями являлись «Северная почта», позднее — «Правительственный вестник». Местная периодическая печать представлена такими изданиями как «Тамбовские губернские ведомости», «Тамбовский край», «Тамбовские отклики». Три выпуска «Сборника земских известий по Тамбовской губернии» были изданы в 1868—1870 гг.

Труды комиссии о губернских и уездных земских учреждениях. СПб., 1863- Материалы по земскому общественному устройству. СПб., 1883 — 1886. Т. 1−2- Журналы Высочайше утвержденные особой комиссии для составления проектов местного управления. СПб., 1882 — 1885.

В качестве самостоятельной группы источников следует выделить мемуары, дневники1. Использование таких источников, несомненно, обогащает исследование важными деталями, касающихся организации и деятельности земских учреждений, их взаимодействия с государственными органами.

Использование разнотипных источников позволило выработать авторское решение поставленных в исследовании теоретико-правовых проблем становления и развития земского самоуправления с опорой на практические аспекты реализации земского законодательства на основе материалов Тамбовской губернии.

Научная новизна настоящей диссертации.

В работе впервые рассматриваются в единстве теоретико-правовые и историко-краеведческие аспекты становления и функционирования земских учреждений с использованием материалов Тамбовской губернии, что позволяет усовершенствовать осмысление данной проблематики, определить пути использования исторического опыта в практике становления и развития местного самоуправления. В научный оборот впервые введены архивные материалы, отражающие особенности правового положения земских учреждений Тамбовской губернии, основные направления их деятельности и взаимоотношения с центральными и местными органами государственной власти. Особенностью исследования является то, что оно выполнено на стыке ряда дисциплин: теории государства и права, истории государства и права, муниципального права, конституционного права.

На защиту выносятся следующие основные положения:

1 Валуев П. А. Дневник П.А. Валуева (1861 — 1876). т. 1−2. М., 1961; Милютин Д. А. Дневник. Т. 1−4. М., 1950; Витте С. Ю. Воспоминания, М., 1960; Чичерин Б. Н. Воспоминания Б.Н. Чичерина. Земство и Московская Дума. М., 1934.

1. Проведение четкой демаркационной линии между местным самоуправлением и государственным управлением и тем более их противопоставление представляется некорректным. Самоуправленческие и государственнические элементы, участвуя в реализации публично-властных полномочий, объединены общим институционально-нормативным комплексом публичной власти.

2. Природа местного самоуправления иная, нежели осуществление управленческих функций со стороны государственных органов. Она представляет собой симбиоз общественного и государственного начал, порождающий множество моделей местного самоуправления, для которых характерно различное соотношение общественного и государственного элементов. Самобытной моделью местного самоуправления являлось земское самоуправление, введенное Положением о губернских и уездных земских учреждениях 1864 года, с явным преобладанием общественного начала. Однако земскому самоуправлению был присущ ряд признаков, характеризующих земские учреждения как административные структуры.

3. Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1864 года, вырабатываясь под значительным влиянием общественной теории самоуправления, не включило земские учреждения в систему местных государственных органов. Однако в законодательстве содержались нормы, не соответствующие основным постулатам общественной теории самоуправления. Решение земством государственно-значимых вопросов, отсутствие четкого разграничения сферы компетенции коронных органов и земских учреждений, право издавать обязательные для населения постановления, право налогообложения, жесткий контроль над земскими учреждениями со стороны администрации, позволяют рассматривать земские учреждения как вспомогательные административные структуры.

4. Административная децентрализация, проводившаяся в ходе реформ XIX века в России, не приняла форму законченного общественного самоуправления, которое предполагает более широкие полномочия и большую независимость от коронной власти. Местное самоуправление с преобладанием общественного начала было несовместимо с самодержавным строем России. Законодательство, направленное на ограничение самостоятельности и компетенции земских учреждений явилось следствием несоответствия земской реформы 1864 г. форме государственного устройства. Самодержавие могло допустить лишь ограниченное в правах земство.

5. Взаимоотношения земств Тамбовской губернии и администрации строились не только на основе конфронтации, но и сотрудничества и выражались в форме контроля местных и центральных органов государственной власти над земскими учреждениями, реализации земскими учреждениями права ходатайствовать перед высшим правительством, передаче правительством на обсуждение земств ряда вопросов, создании совместных консультативных групп.

6. Сложности взаимоотношений губернских и уездных земских учреждений обусловливались наряду с экономическими факторами (усложнение земского хозяйства), еще и правовыми (неясность закона о компетенции).

7. Ряд факторов, затруднявших развитие земской деятельности, был обусловлен недостатками земского законодательства. К ним относились: узость компетенции земств, жесткий контроль над ними со стороны администрации, отсутствие принудительной власти у земских учреждений, более мелкой земской единицы, сотрудничества с земствами других губерний. Кроме несовершенства законодательной базы причинами, тормозившими развитие деятельности земских учреждений Тамбовской губернии, являлись низкий уровень образования и культуры большинства населения и отсутствие активной действенной поддержки со стороны жителей Тамбовского края.

Теоретическое и практическое значение исследования определяются его актуальностью, новизной, научно обоснованными и аргументированными выводами и предложениями.

В теоретическом плане диссертационное исследование представляет собой комплексное, логически завершенное исследование теоретико-методологических и историко-правовых аспектов становления и развития земского самоуправления в Российской империи пореформенного периода в одном из ее типичных провинциальных регионов — Тамбовской губернии. Материалы диссертации развивают и дополняют многие разделы теории права и государства, истории права и государства, муниципального права, конституционного права России.

Практическая значимость диссертации заключается в том, что сформулированные в ней выводы и рекомендации могут быть полезны для дальнейшего совершенствования правового регулирования организации местного самоуправления в РФ, взаимоотношений государства и местного самоуправления. Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в системе подготовки и переподготовки муниципальных служащих.

Дидактическое значение данного исследования заключается в том, что выводы и фактический материал могут быть использованы в дальнейшем изучении проблемы при создании обобщающих исследований по истории земского самоуправления, учебных пособий, разработке лекционных курсов.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации обсуждались на заседаниях кафедры теории и истории государства и права Тамбовского государственного университета им. Г. Р. Державина и отражены в восьми публикациях по теме. Апробация исследования осуществлялась в выступлениях на конференциях «Державинские чтения», на лекциях и семинарах по курсам «Теория государства и права», «История государства и права» и «Муниципальное право».

Структура диссертации определяется целями и задачами данного исследования. Работа состоит из введения, трех глав, шести параграфов, заключения, списка использованной литературы и источников.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

В течение столетий закладывался фундамент, на основе которого основывалось земское самоуправление. Такие элементы сознания, как соборность и общинность, прошедшие через века, нашли свое отражение в «великих» реформах XIX века. Не случайно старообрядцы во всеподданнейшем адресе Александру II пор поводу земской реформы 1864 года писали: «В твоих новизнах слышится старина"1. Эпоха буржуазных реформ не была бездумным слепком с западного образца, как отмечал С. Старр в своей книге. Истоки местного самоуправления в России исходят из древнейших времен формирования общинного строя. Земская реформа 1864 года осуществлялась с учетом как западного опыта, так и российского менталитета.

Проблемы правового положения земства в общей системе органов управления требует глубокого теоретического анализа и осмысления.

Необходимость теоретической разработки вопросов местного самоуправления наиболее очевидна была в России в связи с введением земских учреждений во второй половине XIX века, так как «ни вопрос компетенции, ни вопрос организации, ни вопрос контроля не являлся в достаточной мере общепризнанным в науке и печати"3.

Никаких разъяснений по поводу понятия местного самоуправления и, в частности, земского, отличий земских учреждений от правительственных не содержалось и в законодательстве.

Потребность в теоретическом поиске обусловливалась необходимостью нормотворческой деятельности.

Научно-теоретические разработки вопросов местного самоуправления российскими исследователями в конце XIX-начале XX вв. оказались См.: Одарченко К. Организация и задачи земского самоуправления. М., 1900. С. 75.

2 Starr S.F. Decentralization and self-government in Russia, 1830−1870. Princeton (N.Y.), 1972.

3 Свешников М. И. Основы и пределы самоуправления. Опыт практического разбора основных вопросов местного самоуправления в законодательстве важнейших европейских государств. СПб., 1892. С. 161. востребованными законодателем того времени, они сохраняют свое значение для науки и практики в современной России.

Уже в XIX в. определилось несколько научных подходов к определению сущности местного самоуправления, особенностей его соотношения с государством, оформившихся в виде ряда концепций местного самоуправления. Их анализ показал, что проведение четкой демаркационной линии между местным самоуправлением и государственным управлением и тем более их противопоставление представляется некорректным.

Самоуправленческие и государственнические элементы, участвуя в реализации публично-властных полномочий, объединены общим институционально-нормативным комплексом публичной власти.

При этом природа местного самоуправления иная, нежели осуществление управленческих функций со стороны государственных органов, она представляет собой симбиоз общественного и государственного начал, порождающий множество моделей местного самоуправления, различающихся соотношением общественного и государственного элементов. Самобытной моделью местного самоуправления являлось земское самоуправление, учрежденное Положением 1864 года, с явным преобладанием общественного начала.

Подтверждением тому явилось исследование на основе материалов Тамбовской губернии правового положения земств, учрежденных Положением о губернских и уездных земских учреждений 1864 года.

Земская реформа являлась логическим звеном в цепи буржуазных преобразований. В России были учреждены самобытные органы земского самоуправления, не имевшие аналогов в других странах. В основе земской реформы имело место противопоставление местного общества государству. Созданные органы, направленные исключительно на удовлетворение хозяйственных нужд губернии и уезда, носили скорее частный, чем государственный характер. Основное назначение земских учреждений, по мысли законодателя, состояло в удовлетворении местных потребностей. При этом оставалось без внимания, что земские органы выполняли и административные функции, и в этом отношении они действовали как простые государственные органы.

Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1864 года принято рассматривать как «продукт общественной теории». Это подтверждалось формально всесословными выборами, относительной самостоятельностью в пределах хозяйственной сферы деятельности, отсутствием властных полномочий у земских учреждений. С другой стороны, в Земском положении и других законодательных актах содержались нормы, не соответствующие основным постулатам общественной теории самоуправления. Жесткий контроль над земскими учреждениями со стороны администрации, отсутствие разграничения сферы компетенции коронных органов и земских органов, право налогообложения, необходимость обращения земств к органам местной полиции с целью проведения в жизнь постановлений земских собраний позволяют рассматривать земские учреждения как вспомогательные административные структуры.

Таким образом, земские учреждения не были в полном и точном значении этого слова общественными органами самоуправления, но они не были включены и в систему местного государственного управления. Данное обстоятельство, как показало проведенное исследование на основе материалов Тамбовской губернии, существенно затрудняло деятельность земских учреждений.

Правовую основу организации и функционирования земских учреждений определяли «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» 1864 года, «Временные правила для земских учреждений по делам о земских повинностях, народном продовольствии и общественном призрении" — законы, регламентировавшие деятельность земств в системе народного образования: «Положение о начальных народных училищах» 1864 и 1874 гг., медицинского и социального обслуживания: «Медицинский Устав», «Устав общественного призрения», народного продовольствия: «Устав о народном продовольствии», страхования от огня: «Положение о взаимном земском страховании от огня», почтового дела: «Правила об открытии земских почт», нотариата: «Положение о нотариальной части», формирования низшего звена системы российских судов: «Положение об учреждении судебных установлений" — а также указы и циркуляры, развивающие и дополняющие вышеуказанные законодательные актыправила и уставы, разработанные земствами.

В основе земской избирательной системы лежало имущественное и сословное начало. Формально земские учреждения являлись всесословными. Однако в каждом из избирательных съездов преобладало одно из исторически сложившихся сословий. Куриальная система позволяла правительству обеспечивать преобладание в земских учреждениях дворянства. Как показало исследование земств Тамбовской губернии, доминирование дворянства в земских собраниях и управах объяснялось не только особенностями земского избирательного закона, но и другими факторами. В силу своего социально-экономического положения, крестьяне рассматривали участие в органах земского самоуправления как очередную повинность. Малочисленное купечество также не проявляло интереса к «общественной службе».

Система земских учреждений состояла из избирательных съездов, распорядительных органов — земских собраний и исполнительных — земских управ. В связи с усложнением земского хозяйства эта система дополнилась различными комиссиями.

Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1864 года, другие законодательные акты, а также ряд исследователей подчеркивали негосударственный характер земских учреждений, их самостоятельность и независимость от администрации. Статья 6 Положения 1864 года провозглашала право земских учреждений действовать в кругу вверенных им дел самостоятельно. Однако самостоятельность и независимость земских учреждений являлись декларированными.

На земские учреждения возлагалось «обсуждение, определение и приведение всех законных мер, необходимых для хода дел, ведению означенных учреждений вверенных». Дела, относящиеся к ведомству земских органов, строго регламентировались, выход за установленные рамки не допускался. Так, статья 7 земского Положения указывала, что «земские учреждения в постановлениях и распоряжениях своих не могут выходить из круга указанных им дел». Вмешательство земских органов «в дела, принадлежащие кругу действий правительственных, сословных и общественных властей» в соответствии с законом признавалось недействительным. Но поскольку на практике не всегда удавалось достаточно четко разграничить сферы деятельности земских учреждений и вышеуказанных властей, губернаторы прибегали к широкому толкованию статьи 7 Положения 1864 года и часто пользовались своим правом опротестовывать постановления земских собраний.

Законодательство содержало целый ряд норм, позволявших администрации направлять и контролировать деятельность земских учреждений. Наиболее важные постановления губернских и уездных земских собраний могли быть приведены в действие только после утверждения их губернатором. В одобрении министра внутренних дел нуждались некоторые постановления губернских земских учреждений. Губернатор и министр внутренних дел имели право остановить исполнение всякого постановления земских собраний «противного законам или общим государственным пользам».

Неопределенный статус земств предопределил особенности взаимоотношений земских учреждений и администрации. Взаимоотношения земств Тамбовской губернии и местных и центральных органов государственной власти строились не только на основе сотрудничества, но и конфликтов, выражавшихся в несогласии земских учреждений с протестами губернатора. Конфликты земских учреждений с губернской администрацией, высшими органами государственного управления, другими правительственными учреждениями рассматривал правительствующий сенат.

Организованных оппозиционных выступлений действовавшему режиму в Тамбовском земстве пореформенного периода не было.

Взаимоотношения земства и центральной и местной администрации выражались не только в надзоре коронной власти над земскими учреждениями.

Особой формой взаимоотношений земств с органами государственной власти являлись земские ходатайства в адрес высшего правительства, которые направлялись «чрез губернское начальство» и не должны были выходить за рамки земской компетенции. Наибольшее количество ходатайств Тамбовского земства последовало по вопросам, относившимся к тем отраслям, которыми они заведовали.

Взаимоотношения земских учреждений с государственными органами выражались в передаче правительством некоторых вопросов на обсуждение земским собраниям.

Введя в 1864 году новые органы всесословного самоуправления в России, законодатель ограничил сферу их деятельности, прежде всего, лишь хозяйственно-культурным делами, находящимися до реформы в пределах власти ряда государственных и сословных учреждений.

Несмотря на то, что закон определил для земств обязательным выполнение лишь государственных повинностей, приоритетными направлениями деятельности земских учреждений Тамбовской губернии в рассматриваемый период являлись народное здравоохранение и народное образование. Помимо этого они проявляли заботу о повышении благосостояния Тамбовского края, развитии сельского хозяйства и промышленности.

При вступлении в гражданско-правовые отношения земские учреждения пользовались правами юридического лица. Полноправными представителями земства являлись земские управы.

Сложным в правовом отношении являлся вопрос о распределении полномочий между губернским и уездными земствами, основными принципами которого являлись территориальная принадлежность и обязательность решений губернского земства для уездных. Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1864 года приводило перечень дел, относящихся к исключительной компетенции губернских или уездных собраний, который не являлся исчерпывающим. Более подробное разграничение полномочий между губернскими и уездными земскими учреждениями предоставлялось губернскому земскому собранию.

В первое 25-летие существования Тамбовского земства сотрудничество губернского и уездных земств не носило широкого характера. Б. Н. Чичерин, пользовавшийся авторитетом в Тамбовском земстве, защищал самостоятельность уездного земства, полагая, что именно на нем строится вся система земского самоуправления. Он предлагал предоставить уездному земству самостоятельную сферу деятельности, строго распределяя дела на уездные и губернские.

Причинами сложных взаимоотношений губернского и уездных земств являлись неясность закона о компетенции, усложнение земского хозяйства, предопределившее необходимость оперативного управления им, концентрация в губернском земстве служилой интеллигенции.

Доходная часть земского бюджета формировалась из окладных и неокладных земских сборов. В 60−80-е годы XIX века в Тамбовской губернии самую большую долю окладных земских сборов составлял сбор с земель и лесов — более 80%.

Сравнивая в ходе исследования практическую деятельность Тамбовского земства с другими земствами России, можно сделать вывод о том, что оно не относилось к числу передовых. Одной из основных причин этого являлось слабое экономическое развитие Тамбовской губернии, не позволявшее создать соответствующую финансовую базу.

Негосударственный характер земских учреждений предопределил отсутствие у них принудительной власти, позволяющей контролировать осуществление принятых решений, что явилось одним из факторов, существенно затруднявших деятельность земских органов как в Тамбовской, так и в других губерниях России, где были введены земские учреждения. В ряде случаев организация земских повинностей, взыскание налогов с населения представляли для земства значительные трудности.

Земская реформа не сформировала стройной системы органов местного самоуправления. Земские учреждения создавались на двух территориальных уровнях: губернском и уездном. Опыт деятельности земских учреждений Тамбовской губернии показал, что данная система должна была бы дополнена введением в общий строй земских учреждений более мелкой самоуправляющейся единицы. По этой причине земским учреждениям приходилось по вопросам земского хозяйства обращаться к волостным и сельским правлениям, во-первых, как ближайшим органам сельского населения и, во-вторых, как органам, в обязанности которых входили заботы об общих пользах и нуждах. Неудовлетворительность организации сельского управления и отсутствие слаженной работы между земскими учреждениями и волостными и сельскими правлениями явились обстоятельствами, осложнявшими развитие деятельности земских учреждений.

Итак, ряд факторов, затруднявших развитие земской деятельности, был обусловлен недостатками земского законодательства. К ним относились: узость компетенции земствжесткий контроль над ними со стороны администрацииотсутствие принудительной власти у земских учреждений, более мелкой земской единицы, сотрудничества с земствами других губерний.

Кроме несовершенства законодательной базы причинами, тормозившими развитие деятельности земских учреждений Тамбовской губернии, являлись низкий уровень образования и культуры большинства населения и отсутствие активной действенной поддержки со стороны жителей Тамбовского края.

Таким образом, административная децентрализация, проводившаяся в ходе реформ XIX века в России, не приняла форму законченного общественного самоуправления, которое предполагает более широкие полномочия и большую независимость от коронной власти. Местное самоуправление с преобладанием общественного начала было несовместимо с самодержавным строем России. Именно по этой причине рядом узаконений полномочия земств еще более ограничивались и выдвигались предложения признать земское дело государственным. После долгого обсуждения в свет вышло новое Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 12 июня 1890 года. В соответствии с данным законодательным актом в земстве было увеличено значение сословного начала, еще больше ужесточался контроль правительственных чиновников над земскими учреждениями.

Идеологической основой для введения Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1890 года явилась государственная теория самоуправления, получившая распространение в литературе, научных и общественных кругах России в последней трети XIX века. Развитие теоретических основ учения о местном самоуправлении, в свою очередь, неразрывно связано с возникновением и эволюцией институтов местного самоуправления, формированием законодательства, регулирующего организационные основы и деятельность органов местного самоуправления. Господство государственной теории самоуправления в конце XIX века обуславливалось недостатками Земского положения 1864 года, выявившимися в ходе земской практики.

В условиях самодержавного государства модель местного самоуправления, порожденная Положением о губернских и уездных земских учреждениях 1864 года, не могла получить соответствующего содержания. Для этого необходимо было политическое решение, направленное на создание конституционного государства и изменение всей системы публичного права, так как проблемы перехода от традиционно аграрного общества к гражданскому обществу нового времени не могли быть разрешены исключительно правовыми формами.

Несмотря на все недостатки земской реформы, земствам Тамбовской губернии удалось преодолеть то неудобное положение, которое они занимали в системе местного управления и добиться заметных успехов в развитии, прежде всего, системы здравоохранения и народного просвещения, а так же расширить возможности местного населения участвовать в управлении местными делами.

Анализ функционирования земских учреждений позволяет предложить следующие практические рекомендации. Необходимо детальное разграничение полномочий между государственными органами и органами местного самоуправлениясоздать действенный механизм пообъектного распределения собственностине просто законодательно закрепить, но и гарантировать за органами местного самоуправления источники поступления налогов. Недопустимо финансирование народного образования, здравоохранения только из местных бюджетов. Эффективное функционирование органов местного самоуправления возможно на основе принципов гласности и самофинансирования.