Правовая политика и законотворчество субъектов Российской Федерации теоретико-правовой аспект

Актуальность темы

исследования. Продолжающееся в современных условиях расширение сфер правового регулирования, наделение новыми полномочиями субъектов Российской Федерации, рост числа законодательных актов требует дальнейшего научного осмысления роли правовой политики федерального и регионального уровней, в их единстве, различиях и взаимодействии в сфере регионального законотворчества. Как отмечается в Президентском послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 26 апреля 2007 года «сегодня децентрализация полномочий в сфере государственного управления достигла в России самого высокого за всю ее историю уровня» 1. В тоже время децентрализация государственных полномочий порождает увеличение объема регионального правотворчества. По данным Министерства Юстиции РФ федеральный регистр пополнялся: в 2006 году — 270 тысячами нормативных правовых актов субъектов Федерациив.

2007 году — 325 тыс.- в 2008 году — 460 тыс.- в 2009 году количество таких У актов превысило 460 тысяч&ldquo-.

В этом свете актуальность настоящего исследования видится в том, что российская правовая политика, ее федеральный и региональный уровни, обладающие властноимперативным содержанием, выступают эффективным средством поиска путей и средств формирования наиболее удачных юридических конструкций и их внедрения в юридическую практику. Правовая политика таких уровней ориентирует органы законодательной власти субъектов Российской Федерации на мониторинг принимаемых и действующих в регионах законов, достижение ими поставленных целей, выявление их сильных и слабых сторон, устранение препятствий при осуществлении прав и обязанностей, обеспечение законных интересов субъектов права на.

1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. // Российская газета. 2007. 27 апреля.

2 См.: Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Министерства юстиции Российской Федерации на 2009;2011 гг. URL: http: www. activity, ru региональном уровне. При этом правовая политика, руководствуясь конституционным положением о верховенстве закона, опираясь на его силу, способна не допустить неправомерного вмешательства в законотворческий процесс лиц, выражающих узковедомственные интересы в ущерб общеполезным интересам субъектов Российской Федерации.

Проводимые ранее исследования федеральной и региональной правовой политики, в том числе в сфере регионального правотворчества, не дают оснований считать данную тему исчерпанной. Такие неотъемлемые критерии, свойства и признаки правовой политики как системность, динамизм, научная обоснованность и неразрывная связь с практикой свидетельствуют о необходимости дальнейшего комплексного научного исследования этого феномена для получения целостной картины правовой политики регионального уровня в сфере законотворчества и выработки рекомендаций по его оптимизации.

Степень научной разработанности темы исследования.

В отечественной юридической науке проблемы правовой политики, в том числе по оптимизации регионального законотворчества, до конца 90-годов XX века специально не исследовались. Уделялось внимание рассмотрению лишь отдельных их аспектов. Наиболее активно эти вопросы рассматривались на отраслевом уровне и, в частности, в сфере развития уголовно-правового законодательства.

С конца 90-х годов истекшего столетия определенный интерес к правовой политике и ее региональному уровню стали проявлять представители общей теории права. Изучались ее отдельные аспекты и направления. Специальному исследованию этот феномен стал подвергаться на уровне кандидатских и докторских диссертаций, в том числе в сфере регионального правотворчества. Среди современных авторов наибольший вклад в разработку проблем правовой (правотворческой) политики, развития законотворчества внесли такие из них как A.C. Автономов, С. С. Алексеев, B.C. Афанасьев, С. Ф. Афанасьев, М. И. Байтин, В. М. Баранов, В. П. Беляев, В. Н. Бутылин, Е. В. Вавилин,.

H.A. Власенко, H.H. Вопленко, A.B. Дунаев, А. И. Зайцева, И. А. Иванников,.

В.Ф. Иванов, Н. В. Исаков, В. В. Лазарев, М. В. Карасева, А. П. Коробова, Ю. А. Крохина, В. Н. Кудрявцев, Е. В. Куманин, H.A. Лопашенко, A.B. Малько,.

Н.И. Матузов, В. В. Мамонов, A.A. Павлушина, М. Н. Петров, С. В. Поленина, Т. М. Пряхина, Н. В. Путило, В. А. Рудковский, О. Ю. Рыбаков, Т. А. Савельева,.

В.Н. Синюков, O.A. Степанов, Н. В. Федоров, В. М. Сырых, В. Д. Холоденко, Д. Ю. Шапсугов, А. И. Экимов, Б. С. Эбзеев и др.

Высоко оценивая труды российских ученых, следует признать, что в большинстве из них вопросы федеральной и региональной правовой политики рассматриваются изолированно и под различным углом зрения, как элемент других научных проблем, в некоторых — дается лишь общая их характеристика.

В целом, как показывает анализ, проблемы федеральной и региональной правовой политики в их единстве, различиях и взаимодействии по вопросам развития законотворчества в субъектах РоссийскойФедерации, несмотря на всю их значимость, в достаточной мере не разработаны. Дефиниции «правовая политика», «федеральная правовая политика», «правовая политика субъектов Российской Федерации» и разрабатываемые на их основах концепции законопроектов, нормативного закрепления в федеральном и региональном законодательстве не получили.

Объектом исследования являются общественные отношения в сфере правовой политики и законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации.

Предмет исследования составляют закономерности, связанные с правовой политикой и законотворчеством субъектов Российской Федерации, нормами права их регулирующими.

Цель и задачи исследования

Целью настоящего исследования является комплексное научное осмысление правовой политики федерального и регионального уровней в качестве важного инструмента оптимизации законотворчества субъектов Российской Федерации, выявление возможностей и необходимости построения законопроектов на концептуальных основах, выработка научно-практических рекомендаций развития регионального законотворчества на перспективу.

Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи:

— рассмотреть закономерности становления и развития правовой политики Российского государства;

— исследовать проблемы теории и практики формирования правовой политики в современной России: изучить понятия «правовая политика современной России», «правовая политика субъектов Российской Федерации» их сущность, предмет и сформулировать авторское определение исследуемых феноменов;

— определить в какой степени законотворчество является основной формой реализации правовой политики федерального и регионального уровней;

— исследовать региональный уровень правовой политики, выступающий научно-практической (концептуальной) основой развития законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации;

— выявить особенности реализации правовой политики регионального уровня в законотворческой деятельности органов законодательной власти субъектов Российской Федерации;

— рассмотреть участие органов внутренних дел в реализации правовой политики регионального уровня по совершенствованию законодательства субъектов Российской Федерации;

— показать результативность регулирующего воздействия законодательства субъектов Российской Федерации;

— сформулировать предложения и рекомендации по дальнейшему развитию регионального законотворчества.

Методологическую основу работы, наряду с основополагающим диалектико-материалистическим и общенаучными методами познания правовой действительности, составили разнообразные методы специальноюридического характера, а именно: системный, логический, функциональный, прогнозирование, моделирование, сравнительно-правовой, формальноюридический, социологический и др. Применение указанных методов дало возможность проанализировать и сделать научные выводы по достаточно сложной проблеме, посвященной взаимодействию федерального и регионального уровней правовой политики в сфере развития законотворчества субъектов Российской Федерации и обоснованию путей оптимизации современного регионального законодательства на перспективу.

Теоретической основой работы послужили научные разработки по общей теории права, специальная юридическая литература, научные труды по истории, философии, социологии, политологии.

Автор опирался на работы ученых, исследующих вопросы правовой политики, ее целей, средств, форм и методов совершенствования механизмов правового регулирования, коллизий правовых норм, общей теории систем, концепции правовой деятельности и др.

Эмпирической и нормативной основой исследования послужило изучение обширного нормативно-правового материала: международных правовых актов и документов, Конституции Российской Федерации, федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, указов, ежегодных посланий и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов СССР, дореволюционной России, некоторых зарубежных стран.

С учетом предмета исследования, наиболее пристальное внимание уделялось изучению регионального законотворчества. Исследовались архивные фонды ГУ «Государственный архив Кабардино-Балкарской Республики" — ГУ «Государственный архив Ставропольского края», архив ГУВД по Московской области, архив МВД по Кабардино-Балкарской республике. В исследовании автор опирался на личный опыт работы в правоохранительных органах.

Научная новизна исследования обусловлена постановкой проблемы, а также намеченными целями и задачами и заключается в том, что в рамках общей теории права фактически впервые предпринята попытка комплексного, монографического исследования взаимодействия федерального и регионального уровней правовой политики в их единстве и различиях в сфере законотворчества субъектов Российской Федерации.

Научная новизна получила отражение в ряде положений и выводов диссертации. В частности, показана роль правовой политики (как федерального, так и регионального уровня) в совершенствовании законодательства субъектов Российской Федерации.

В диссертации получили дальнейшее развитие:

— теоретические положения правовой политики, в частности, авторское видение понятий «правовая политика», «правовая политика субъекта Российской Федерации»;

— теоретико-правовая характеристика регионального законотворчества и пути повышения его эффективности;

— роль федеральной, в том числе президентской правовой политики как позитивного фактора развития законотворчества субъектов Российской Федерации;

— обоснование системы объективной оценки эффективности работы законодательных органов субъектов Российской Федерации;

— формы участия органов внутренних дел в законотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Научная новизна диссертационного исследования отражена и в основных положениях выносимых на защиту.

1. Правовая политика — это позитивная, социально активная и упорядоченная деятельность государственных и негосударственных легальных структур, закрепленная и урегулированная нормами права и направленная на определение и гарантированное достижение стратегических целей и тактических задач современного общества на основе усовершенствования механизма правового регулирования.

Правовая политика субъекта Российской Федерации — это целенаправленная, научно обоснованная и последовательная деятельность управомоченных субъектов, ориентированная на повышение эффективности действия правовых норм и иных правовых средств, совершенствование действующей системы права и создание надлежащих условий для реального осуществления прав и свобод человека и гражданина на соответствующей территории.

2. Современная правовая политика федерального и регионального уровней в сфере законотворчества сводится к тому, чтобы обеспечивать закрепление прав и обязанностей граждан в законах, создавать гарантии этих прав, механизмы охраны и защиты нарушенных правв сфере правоприменения — к реализации закрепленных в законодательстве прав граждан и юридических лиц в деятельности судов, учреждений юстиции, административно-территориальных органов власти, милиции и других правоохранительных структур.

3. Особенностями и отличительными чертами реализации современной правовой политики федерального и регионального уровней в сфере законотворчества субъектов Российской Федерации является:

— формирование законодательства регионов на основе предоставленных им Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации полномочий, сочетающихся с укреплением «вертикали власти», разграничением полномочий между центром и регионами, увеличением объема полномочий региональных и местных органов власти, воздействием на радикальное обновление и изменение региональных законов, усиление их легитимности;

— конструктивное взаимодействие субъектов правовой политики федерального уровня с законодательными и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, участие в формировании и реализации федерального и регионального уровней правовой политики органов прокуратуры, Министерства внутренних дел Российской Федерации и других правоохранительных органов, предоставление прокурору республики, края, области права законодательной инициативы и ее реализация в форме внесения поправок в законопроекты;

— установление законотворческой политики в качестве ядра региональной правовой политики, законодательное закрепление ее базовых основ, повышение научно-практической обоснованности проектов законодательных актов;

— упорядочение законотворческой деятельности, определение ее приоритетов на основе стратегического планирования, разработки планов реализации положений федеральных законов.

4. Субъектам правовой политики регионального уровня при оценке эффективности законотворческой деятельности рекомендуется: во-первых, комплексно оценивать результаты действия каждого закона с качеством законодательства субъекта Российской Федерации в, целом как системным образованиемво-вторых, нормативно закрепить следующие концептуально обоснованные требования к оценке эффективности законотворческой деятельности:

— регулировать только те общественные отношения, которые в этом нуждаются, соответствовать форме и содержанию нормативного акта, который законодательный орган субъекта Российской Федерации вправе издавать;

— иметь системные связи с федеральным законодательством, обеспечить необходимую степень полноты правового регулирования;

— соответствовать требованиям разумности, справедливости, нравственности и другим общеправовым принципам;

— предусматривать во всех законах механизм их реализации, организационные, финансовые, правовые и иные средства, обеспечивающие выполнение принятых законов;

— соответствовать современным требованиям законодательной техники.

5. Основными направлениями дальнейшего развития законотворчества в субъектах Российской Федерации являются:

— выявление закономерностей, тенденций и специфики правового развития регионов, закрепление основных приоритетов правовой политики в сфере законотворчества на законодательном уровне субъектов Российской Федерации;

— обеспечение соответствия регионального законодательства международным обязательствам РФ;

— соблюдение общеобязательной иерархии региональных нормативных правовых актов, строгое следование принципам жесткой зависимости и очередности их издания;

— формирование законодательства без правовых пробелов и коллизий, устранение их путем дополнительного законотворчества;

— внедрение новых технологий и механизмов в законотворческий процесс;

— системный и глубокий анализ полезности, нужности принимаемых законов, эффективности их действия в социальной практике.

6. Правовая природа и статус органов внутренних дел предполагает не только возможность, но и обязанность их системного участия в реализации правовой политики федерального и регионального уровней по совершенствованию законотворчества, отражающего собственную деятельность органов внутренних дел и охватывающего сферы общественной жизни, которые они обеспечивают. Правовые основы форм участия органов внутренних дел в законотворческом процессе органов государственной власти субъектов Российской Федерации нуждаются в научно-практическом обосновании на концептуальном уровне и законодательном закреплении.

7. Динамика позитивных изменений в законодательстве субъектов Российской Федерации, улучшение его качества, повышение законотворческой активности в регионах неотделимо от дальнейшего совершенствования федерального законодательства в рамках исследуемых уровней правовой политики. В этой связи предлагаются следующие меры: 1) использовать положительный опыт законотворческой работы законодательного органа Тамбовской области и рекомендовать субъектам Российской Федерации рассмотреть вопрос Об оптимизации законотворческой деятельности в регионе и принять в каждом субъекте Российской Федерации базовый закон «О правовых актах" — 2) на основах правовой политики регионального уровня разработать и нормативно закрепить Концепцию совершенствования законотворчества в субъектах Российской Федерации- 3) в целях упорядочения форм участия органов внутренних дел в региональном законотворчестве, повышения ответственности и профессиональной подготовленности лиц непосредственно участвующих в разработке законопроектов субъектов Российской Федерации в сфере деятельности органов внутренних дел, целесообразно разработать рекомендации, включающие новые методики и технологии организации и осуществления законотворческой работы в законотворческих органах субъектов Российской Федерации.

Научная и практическая значимость. Диссертационное исследование направлено на изучение целей и механизмов действия правовой политики федерального и регионального уровней в их единстве и различиях под углом зрения регионального законотворчества. Тем самым затрагиваются общетеоретические проблемы права и правовой политики, углубляется представление об этом сложном политико-правовом феномене. При этом подвергаются исследованию предложенные соискателем такие критерии научной обоснованности правовой политики федерального и регионального уровней в сфере законотворчества субъектов Российской Федерации как: 1) согласованность федеральных и региональных законных интересов- 2) прогноз эффективности действия их методов, принципов и механизмов- 3) общеобязательность нормативно закрепленных целей, средств и приоритетов правовой политики исследуемых уровней. Разработаны и предложены критерии научной обоснованности концепции законотворческого процесса и оценки эффективности действия принятых законов.

Комплексное теоретическое исследование правовой политики федерального и регионального уровней по их собственной концептуализации, анализ действия их механизмов по оптимизации законотворчества субъектов Российской Федерации позволяет: а) систематизировать полученные выводы об особых видах государственной политики и формах их реализации в региональном законотворчествеб) определить возможности и необходимость построения и реализации законотворческой политики субъектов Российской Федерации, формирования в ее структуре особого механизма, отражающего концептуальные основы в процессе подготовки и принятия региональных законовв) разработать основные понятия, предложить передовые технологии и механизмы, касающиеся законотворческой деятельностиг) определить систему взаимосвязи федерального и регионального уровней правовой политики в сфере регионального законотворчества, а также выявить причины, негативно влияющие на развитие законотворчества субъектов* Российской Федерации и найти оптимальные пути и способы их устранения.

Практическая значимость работы состоит в том, что диссертант вносит и аргументирует конкретные предложения по реализации правовой политики федерального и регионального уровней, выражаемой, в частности, в построении и реализации региональной законотворческой политики, направленной на развитие законотворчества субъектов Российской Федерации. Предложены пути совершенствования законотворческого процесса с использованием новых подходов, обоснованных на концептуальном уровне. Содержащиеся в работе рекомендации по совершенствованию законотворчества субъектов Российской Федерации на основе: определения средств, находящихся в арсенале правовой политики федерального и регионального уровнейкомплексной оценки эффективности законотворчествадействия законов в социальной практике — могут найти практическое применение в нормотворческой деятельности государственных органов федерального и регионального уровней, позитивно повлиять на правоприменительную деятельность, в том числе в органах внутренних дел.

Результаты исследования могут быть применены в учебном процессе при изучении теории государства и права, а также специально-отраслевых и других юридических дисциплинах. Они позволяют обосновать возможность разработки специального курса «Органы внутренних дел в региональном законотворчестве» для обучающихся по специальностям «юриспруденция» и «правоохранительная деятельность».

Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России, где проводилось обсуждение ее основных положений.

Проблемы, выявленные в ходе исследования, а также пути их возможного решения докладывались автором на:

— научно-практической конференции Академии управления МВД России посвященной 15-летию принятия Конституции Российской Федерации. Декабрь.

2008 г.;

— научно-практической конференции Академии управления МВД России «Гражданское общество и органы внутренних дел». Апрель 2009 г.;

— Всероссийском круглом столе «Правотворческая политика в современной России». Саратовский филиал Института государства и права РАН. Октябрь.

2009 г.;

— Всероссийской научно-теоретической, конференции «Правовые и политические институты» Саратов. СГАП. Март 2009 г.;

— круглых столах: Московского гуманитарно-экономического института (2009 г.), Кабардино-Балкарского государственного университета (2008 г.),.

Окружного суда международной комиссии по урегулированию неправительственных споров (2009 г.). Диссертантом представлено 4 акта внедрения результатов исследования в учебный процесс и практическую деятельность, в том числе органов внутренних дел.

Отдельные материалы проведенного исследования использовались при проведении занятий по курсам «Теория государства и права»,.

Правоохранительные органы", «История отечественного государства и права» в Северо-Кавказском и Новороссийском филиалах Московского гуманитарноэкономического института, что подтверждается актами внедрения в учебный процесс.

Структура и объем диссертации

Цели и задачи исследования определили структуру диссертации и логическую последовательность изложения материала. Она состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, библиографии.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Проведенное исследование по своему предмету направлено на дальнейшее изучение и осмысление целей и механизмов действия современной российской правовой политики. В рамках общей теории права предпринята фактически первая попытка комплексного исследования взаимодействия федерального и регионального уровней правовой политики в их единстве и различиях в сфере законотворчества субъектов Российской Федерации. Тем самым затрагиваются общетеоретические проблемы права и правовой политики, углубляется представление об этом сложном политико-правовом феномене, позволяющее получить целостную картину итогов ее реализации, выработать научно-практические рекомендации по оптимизации законотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации на перспективу.

Исследование показало, что в условиях повышения степени самостоятельности субъектов Федерации, децентрализации полномочий в сфере государственного управления и правового регулирования, увеличения объема регионального правотворчества, роль всех видов и уровней правовой политики неизменно возрастает. Так, в новых российских реалиях ее региональный уровень выступает эффективным средством оптимизации законотворчества в субъектах Федерации. Руководствуясь конституционным положением о верховенстве закона, опираясь на его силу и другие ценностные характеристики, обладая свойствами системности, динамизма, научной обоснованности и неразрывной связью с практикой, правовая политика, как целостное политико-правовое явление, способна достичь стратегических целей с помощью решения приоритетных тактических задач в сфере законотворчества. В частности, она не только определяет, но и реализует возможности подготовки законопроектов на концептуальных основах.

Рассмотрению закономерностей становления и развития правовой политики в истории России и в современных условиях способствовало использование диалектико-материалистического и исторического методов исследования, а также методов специально-юридического характера. Диалектическая взаимосвязь правовой политики и законотворчества позволила определить в какой степени законотворчество является формой реализации правовой политики федерального и регионального уровней.

В диссертации получили дальнейшее развитие некоторые теоретические положения правовой политики, касающиеся ее федерального и регионального уровней, дано, в частности, авторское видение понятий «правовая политика», «правовая политика субъекта Федерации», предложена, теоретическая характеристика регионального законотворчества.

Принципиально важными с точки зрения автора является то, что выделены такие признаки правовой политики как социальная активность и упорядоченность деятельности управомоченных субъектов исследуемого уровня правовой политики, гарантированное достижение стратегических целей на основе усовершенствованного механизма законотворчества, участия в формировании правовой политики негосударственных легальных структур и граждан.

При этом полагается, что подобного рода деятельность принесет позитивные результаты лишь в том случае, если она будет носить комплексный целенаправленный характер, ориентировать ее субъекты на повышение эффективности правовых норм и иных правовых средств, совершенствование действующей системы права, создание надлежащих условий для реального осуществления прав и свобод человека и гражданина в регионах России. На этом основании высказывается суждение о том, что роль правовой политики в сфере законотворчества сводится к тому, чтобы обеспечить закрепление прав и обязанностей граждан в федеральных и региональных законах, создать гарантии этих прав и механизм защиты нарушенных прав.

Кроме того, ценность такой политики заключается в том, что она тесно связана с практикой, правоприменительной деятельностью. Она обеспечивает реализацию закрепленных в законодательстве прав граждан и юридических лиц в деятельности судов, учреждений юстиции, административно-территориальных органов власти, правоохранительных структур.

Важное значение для исследования правовой политики и законотворчества субъектов Российской Федерации является то, что исследуемые уровни такой политики обеспечивают формирование законодательства на основе предоставленных им Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов РФ полномочий, сочетание его с укреплением вертикали власти. Своими средствами и механизмами они воздействуют на радикальное обновление региональных законов с целью усиления их легитимности, повышения позитивной ответственности федеральных и региональных органов власти за качество принимаемых законов.

Особо выделяется положение о том, что в рамках исследуемой политики осуществляется конструктивное взаимодействие законодательных и исполнительных органов государственной власти федерального и регионального уровней с органами прокуратуры, Минюста, МВД России, другими правоохранительными структурами, хозяйствующими субъектами. Его следствием является то, что указанные субъекты стремятся к тому, чтобы законотворчество находилось в центре внимания региональной правовой политики. В частности, чтобы его базовые основы были закреплены законодательно, а проекты законодательных актов — научно и практически обоснованы. При этом, чтобы вся законотворческая деятельность была упорядочена на основе стратегического планирования, разработки планов реализации положений федеральных и региональных законов, определения его приоритетов. В этих целях в работе предложено сформировать механизм взаимодействия правовой политики федерального и регионального уровней, обеспечивающей эффективность законотворческой политики как целостного феномена.