Исторический опыт разработки и реализации российской судебно-исполнительной политики: 1992-2005 гг

Актуальность темы

исследования обусловлена ее теоретической и практической значимостью, политической, социально-экономической и правовой злободневностью. Необходимость обращения к ней в первую очередь вызвана спецификой изучаемого периода. Процессы реформирования российского общества, призванные обеспечить переход к рыночным механизмам, сопровождавшиеся радикальными преобразованиями в хозяйственно-экономической сфере, политической структуре власти, правоохранительных аппаратах, повлекли за собой глубокие перемены в сфере правовой жизнедеятельности российского общества и государства.

При этом исторический опыт реформирования социально-экономической и политической систем российского общества убедительно подтвердил неоднозначность процессов создания рыночной экономики, не только стимулировавшей развитие предприимчивости и хозяйственной самодеятельности граждан, но и породившей многочисленные негативные моменты.

Особо обращают на себя внимание следующие обстоятельства. С одной стороны, революционный процесс смены социально-экономической формации в России, осуществляемый фактически при отсутствии правовой основы или при значительном запаздывании принятия законодательства, регулирующего переход к рыночным отношениям, вызвал активизацию криминального элемента, направленную, прежде всего, на изыскание надежных возможностей беспрепятственного обогащения. Растущая активность субъектов экономической деятельности, особенно на этапе первоначального накопления, в значительной степени носила откровенно деструктивный характер, наносила серьезный ущерб интересам государства, общества, личности, порождая общественное недовольство государственной политикой. С другой стороны, общий кризис власти в постсоветской России обусловил серьезные сбои в работе исполнительных структур, в том числе, в судебно-исполнительной сфере, что привело к правовому беспределу, по существу, дискредитировало судебную систему страны.

Поэтому в 1990;е годы проблема реформирования всей правоохранительной системы, включая судебно-исполнительную, вышла на первый план. Вопросы, связанные с исполнительным производством, явились одними из наиболее широко обсуждаемых в научной литературе, в кругах широкой общественности поскольку затрагивали проблему эффективности защиты государством прав, свобод и законных интересов граждан и организаций. Напомним, что эта защита выступает важной гарантией прав и свобод человека и гражданина, провозглашенной в ст. 45 Конституции Российской Федерации.1.

В контексте отмеченного, укажем, что выигранный судебный процесс может потерять всякий смысл, если реальная возможность претворить решение суда в жизнь будет отсутствовать. Соблюдение закона, уважение к нему отдельной личности и всего общества зависят как от справедливости положений, установленных законом, так и от устранения последствий в случае их нарушения. Важная задача правового государства — это восстановление справедливости, законности в обществе, и большое значение в достижении этого результата имеет правильное и скорое исполнение судебных решений.

Данная взаимосвязь была подчеркнута в решениях состоявшейся в Москве в 2001 году 24-й Конференции европейских министров юстиции, посвященной проблемам исполнения судебных решений в.

1 Конституция Российской Федерации. М., 2002. С. 8. соответствии с международными стандартами: «Экономическая жизнь, в особенности торговля и промышленность, в равной степени зависят от степени эффективности системы исполнения судебных решений».2.

Таким образом, в контексте модернизации и становления гражданского общества в России формирование адекватной природе правового государства судебно-исполнительной системы закономерно явилось одной из главных задач развернувшейся судебной реформы.

Поэтому исключительно важным представляется изучение процесса организационного становления и деятельности федерального органа исполнительной власти — Федеральной службы судебных приставов Минюста России и его влияния на состояние социально-экономических процессов в стране.

Историография проблемы. Оценивая степень изученности проблемы, следует признать, что, несмотря на довольно большой объем имеющейся научной литературы, состояние ее научной разработанности вряд ли можно признать удовлетворительным.

Прежде всего, главная причина этого заключается в том, что в российской исторической науке вопросы становления и развития судебной системы, в том числе и судебно-исполнительной службы традиционно рассматриваются крайне фрагментарно и, как правило, в общем контексте изучения политико-правовой проблематики.3 На наш взгляд, упрочение данной тенденции в первую очередь было связано со.

2 См.: Калганова Л. А. Федеральная служба судебных приставов как правовой элемент модернизации и развития российской экономики // Информационный бюллетень Управления Федеральной Службы судебных приставов по Республике Карелия. 2004. № 3. С. 81.

3 Теребилов В. И. Законность и правосудие в СССР. М., 1987; Завадская Л. Н. Реализация судебных решений. М., 1982; Чхиквадзе В. М. Государство, демократия, законность. М., 1967; Самощенко И. С. Охрана режима законности Советским государством. М., 1960; Сазонов Б. И. Герасимов А.П. Правопорядок как сфера управления. М., 1984; Лиховая С. Я. Конституционные принципы правосудия в СССР. Киев, 1984; и др. спецификой становления и развития советской историографии, когда в условиях отсутствия правового государства вопросы судопроизводства, обеспечения независимости суда и пр. оказались на периферии научных интересов. При этом нужно признать, что в исторической ретроспективе они рассматривались особенно ограниченно.4.

В контексте историографического обзора следует также учитывать, что сам объект исследования имеет краткую историю, в силу чего историография поставленного вопроса не успела сложиться в самостоятельное направление исторической науки. Кроме того, очевидная злободневность вопросов реформирования и становления судебно-исполнительной системы в условиях радикальных рыночных реформ, сопровождавшихся серьезными кризисными явлениями в сфере организации государственного управления, обусловила преобладание специальных работ смежных научных дисциплин, подготовленных специалистами в области юриспруденции, а также в сфере экономики. Острая злободневность отмеченной проблематики обусловила и зачастую чрезмерную полемическую заостренность многих публикаций современных общественных и политических деятелей, правоведов, представителей бизнеса, журналистов.

Тем не менее, в силу общественной значимости и актуальности судебно-исполнительной политики государства в условиях развертывания рыночных реформ и формирования основ правового государства внимание исследователей к данной научной проблеме устойчиво возрастало. Несмотря на относительную непродолжительность существования самого предмета исследования, к настоящему времени сложилась определенная историография. Причем.

4 Кожевников М. В. История советского суда. 1917;1956 гг. М., 1957; Верховный суд СССР. М., 1974; Суд в СССР. Сб. статей. М., 1977; и др. в целом литература по вопросам судебно-исполнительной политики достаточно объемна и своеобразна. В основном, проблемы эволюции государственной судебно-исполнительной политики исследовались специалистами смежных отраслей социального знания — юристами, экономистами и пр. Что касается строго исторических исследований, то здесь указанная проблематика в настоящее время лишь начинает изучаться. При этом в основной массе работ она рассматривается в общем контексте анализа опыта российских реформ.

Общая нехватка работ конкретно-исторического плана по вопросам эволюции судебно-исполнительной политики обусловила для автора необходимость широкого привлечения исследований по смежной проблематике.

При этом первое направление исследований здесь образуют работы обобщающего плана, освещающие процесс перестройки российской хозяйственно-экономической системы, содержащие главным образом материалы общетеоретического характера, ставящие своей задачей выяснение наиболее фундаментальных вопросов российской действительности. В основном они достаточно критично оценивают экономические реформы 1990;х годов — начала XXI столетия, доказывают недостаточную продуманность реформирования, отсутствие благоприятной правохозяйственной среды, показывают неэффективное использование правоохранительных органов.5.

5 Власьевич Ю. Е. Бартенев С.А. Экономика России: эффекты и парадоксы. М, 1995; Государственное регулирование рыночной экономики. М., 1998; Игнатовский П. А. Экономика, человек и государство. М., 1998; Кому принадлежит Россия: 10 лет капитализма в России. М., 2003; От аграрного общества к государству всеобщего благосостояния. М., 1998; Соколинский В. М. Государство и экономика. М., 1996; 250 недель развития капитализма в России. М., 2000; Шансы российской экономики /под ред. Осипова Ю. М., Зотовой Е. С. М., 1997; May В. А. Экономика и власть. Политическая история экономической реформы в России, 1985 — 1994 гг. М., 1995; Улюкаев A.B. Либерализм и политика переходного периода в современной.

Дополнительный материал содержат работы по хозяйственно-правовым проблемам.6 В целом, их авторами установлено, что развернувшееся в 1990;е годы в России формирование полноценной рыночной системы существенно изменило процессы, протекающие в сфере социально-экономической жизни страны, которые в главном были связаны с кардинальной трансформацией отношений собственности и развитием предпринимательства. При этом появление новых субъектов экономической деятельности шло достаточно сложно, как в силу определенной инерции общественного сознания, так и в силу заметного отставания в формировании новой правовой системы в России (в том числе и судебно-исполнительной службы), призванной обеспечить условия для формирования в стране правового государства, стоящего на страже интересов, как бизнеса, так и отдельных граждан.

Второе направление составляют работы, освещающие процессы реформирования системы исполнительной властии правоохранительных органов в постсоветский период, 7 в т. ч. общие вопросы реформы судебной системы.8 К ним примыкают исследования,.

России. М., 1995; Путь в XXI век: стратегические проблемы и перспективы российской экономики /рук. авт. колл. Д. С. Львов. М., 1999; Ясин Е. Г. Как поднять экономику России. М., 1996; и др.

6 См.: Защита прав инвесторов // Под ред. В. В. Яркова. М., 1998; и др.

7 Воронцов С. А. Правоохранительные органы и спецслужбы Российской Федерации. Ростов-н/Д, 1999; Исполнительная власть в Российской федерации. Проблемы развития. М., 1998; Советская прокуратура. Очерки истории. М., 1993; Соломон П. Г. Проблемы развития правового строя в постсоветской России. М., 1997; Ярков В. В., Устьянцев С. Е. Концепция развития системы исполнительного законодательства и Службы судебных приставов Российской Федерации: Краткие тезисы // Арбитражный и гражданский процесс. 2001. № 8. С.29−40- и др.

8 Бернэм У., Решетникова И. В., Ярков В. В. Судебная реформа: проблемы гражданской юрисдикции. Екатеринбург, 1996; Клеандров М. И. Очерки российского судоустройства: Проблемы настоящего и будущее. Новосибирск, 1998; Социокультурные проблемы судебной и тюремной реформы. М., 1998;и др. выясняющие природу советского судопроизводства, 9 позволяющие выявить исторические корни многих текущих проблем функционирования российской судебно-исполнительной системы. В силу того, что практическое решение многих проблем формирования новой правовой (в том числе и правохозяйственной) среды существенно, осложнялось отсутствием своевременного обновления норм российского законодательства, низкой эффективностью работы судебной системы и еще более несовершенной практикой исполнения судебных решений, в условиях реформ государству в целом не удалось обеспечить поддержание законности, в том числе, безопасность развития предпринимательства.

В целом, авторы данных работ признают, что деятельность традиционных правоохранительных структур, в том числе судебно-исполнительной службы не отвечала требованиям современного этапа развития российского общества. Соответственно, на протяжении длительного времени российские граждане испытывали и продолжают испытывать определенные сложности, связанные с защитой их прав.

Характеризуя публикации, посвященные непосредственно анализу процесса эволюции государственной судебно-исполнительной политики в постсоветский период, выясняющие наиболее существенные проблемы развития данного государственного института, следует признать, что интерес к данной проблематике также устойчиво растет. Характеризуя общую тематическую основу указанного блока работ, следует отметить, что вне зависимости от научной специализации их авторов, отличительная особенность таких.

9 Пыжиков В. А. Скоробогатова В.И. Государственное строительство и правоохранительная система СССР в 1953;1964 гг. М., 1999; Кудрявцев В. Н. Политическая юстиция в СССР. М., 2000; и др. работ — нацеленность на изучение наиболее острых вопросов современности.

В рамках данного направления выделим, прежде всего, официальные публикации в изданиях, подведомственных различного рода государственным структурам. Закономерно, что выходящие в них исследования практически полностью отражали правительственную позицию по вопросам разработки и реализации судебно-исполнительной политики. Особенно интересны и информативны работы руководителей ФССП, имеющих важное источниковое значение. В частности, большое внимание данной проблеме уделяли специалисты-практики, такие как, например, Главные судебные приставы РФ А. Мельников и Н. Винниченко, председатель Арбитражного суда Республики Хакасия Н. Сенаторова и др.10.

Наиболее ценный, для предпринятого исследования блок научных публикаций, в которых были заложены основы системного научного изучения процессов развития судебно-исполнительной системы России с элементами исторического анализа, относительно невелик. Подобные попытки предпринимались, в частности, В. Галковым, В. Диденко, В. Кнайкиным, А. Пиджаковым, Е. Ламоновым, И. Климовым, Ю. Савельевым, В. Тимоховым, JI. Плевако, Е. Бархатовой, В. Ярковым, С. Устьянцевым, Е. Смирновым, Е. Антиповой, Б. Кондрашовым11 и.

10 Виниченко H.A. Об актуальных вопросах деятельности судебных приставов на этапе реформирования федеральных органов исполнительной власти // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2005. № 3- Мельников А. Т. Служба судебных приставов Министерства юстиции России: история, современность и перспективы развития // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2002. № 9- Сенаторова Н. О некоторых вопросах практики применения Федерального закона «Об исполнительном производстве» // Правосудие в Восточной Сибири. 2001. № 1−2- и др.

11 Антипова Е. В. Организационные основы исполнительного производства: Прошлое и настоящее // Правовая политика и правовая жизнь. 2002. № 3. С. 191−194- Бархатова Е. В. История развития системы принудительного исполнения в России // Правовая другими. При этом особое значение после 1992 года получило изучение процессов совершенствования организационной структуры судебно-исполнительной службы, которые, по мнению большинства авторов, свелись в основном к последовательному повышению ее самостоятельности и расширению круга выполняемых полномочий.

Параллельно с этим началась подготовка работ, повествующих о процессе становления службы судебных приставов непосредственно на региональном уровне.12.

Тем не менее, следует признать, что в основном отмеченная проблематика разрабатывалась в рамках отдельных статей. Вплоть до настоящего времени комплексного законченного исследования по истории российской судебно-исполнительной системы пока не подготовлено.

Нехватку конкретно-исторических исследований отчасти компенсируют работы, адресно исследующие текущие проблемы судебно.

1 «5 исполнительной системы. При этом абсолютно доминирующие здесь политика и правовая жизнь. 2002. № 3. С.188−191- Галков В. А., Диденко В. И., Кнайкин.

В.Н. Судебные приставы России: история и современность. Белгород, 2001; Пиджаков.

А.Ю., Шевчук В. Б. Реформирование судебной системы в России: история и современность: историко-правовой аспект. Спб., 2003; Климов И. А., Савельев Ю. В.

Институт судебных приставов в России: Этапы становления и развития // Вестник.

Московского университета МВД России. 2005. № 1. С. 155−160- Кондратов Б.П.

Служба судебных приставов: Стадия становления // Журнал российского права. 1999.

¾- Кишпан Т. Прошлое и настоящее службы судебных приставов // Бюллетень.

Министерства юстиции Российской Федерации. 2002. № 11- Ламонов Е. В. Служба судебных приставов: становление и проблемы развития // История становления и современное состояние исполнительной власти в России. М., 2003. С.323−331;

Смирнов Е.Р. О службе судебных приставов в России // Вестник Нижегородского государственного университета им. Н. И. Лобачевского. 2000. Выпуск 1. С.85−89;

Тимохов В. П., Плевако Л. В. Исполнение судебных решений в России: История и современность // Актуальные проблемы теории и истории государства и права. Вып.1.

СПб., 2000; и др. 1 ^ Служба судебных приставов Республики Саха (Якутия), 1997;2004 / Под ред. Б. П. Трескова. Якутск, 2004; и др.

13 Актуальные вопросы управления делами службы судебных приставов // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2003. № 11- Андреева Т. К., Шерстюк работы правоведов имеют для нашего исследования скорее источниковое значение.

Дополнительно характеризуя данный блок работ, отметим, что новый импульс исследование проблем исполнительного производства в России получило в 1997 г. после принятия федеральных законов «Об исполнительном производстве» и «О судебных приставах». В данной связи особо отметим труды Д. Х. Валеева, JI.B. Белоусова, В. В. Мартыновой, И. В. Морозовой, A.M. Треушникова, М. А. Клепиковой и других авторов.14 К важнейшим итогам этого периода можно, в частности, отнести выводы, имеющие корни в советской литературе, о том, что исполнительное производство является самостоятельной.

В.М. Исполнительное производство в Российской Федерации. М., 2000; Бурмаков И. Ю. Проблемы организации исполнительного производства в Российской Федерации. Дис.. канд. юрид. наук. М., 2001; Викут М. А., Исаенкова О. В. Исполнительное производство. М., 2001; Изосимов C.B., Кузнецов А. П. Преступления против правосудия, дознание по которым осуществляет служба судебных приставов. Н. Новгород, 2003; Кузнецов В. Ф. Система исполнительного производства: Вопросы теории и практики. Дис. д-ра юрид. наук. Челябинск, 2004; Никитин С. Ю. Судебные приставы в Российской Федерации. Челябинск, 1999; Анохин В., Щербатых И. Проблемы исполнения решений арбитражных судов // Хозяйство и право. 1999; Белоусов J1.B. Судебный пристав: статус и организация деятельности. М., 2000; Валеев Д. Х. Дела судебные // Адвокат. 2001. № 9- Селезнев В. А. Организационные проблемы управления службой судебных приставов. М., 2004; Сергун П. П., Магомедов Б. М. Государственная служба судебных приставов: отдельные аспекты теории и практики. Саратов, 2002;

14 Валеев ДХ. Процессуальное положение лиц, участвующих в исполнительном производстве. Дисс.. канд. юрид. наук. Казань, 1999; Лица, участвующие в исполнительном производстве. Казань, 2000; Процессуальные гарантии прав граждан и организаций в исполнительном производстве. Казань, 2001; Белоусов В. В., Мартынова В. В. Постатейный комментарий к Федеральному закону «О судебных приставах» М., 1999; Морозова И. Б., Треушников A.M. Исполнительное производство. М., 1999; Комментарий к Федеральному закону «Об исполнительном производстве» // Под ред. М. К. Юкова и В. М. Шерстюка. М., 1998; Ярков В. В. Комментарий к Федеральному закону «Об исполнительном производстве» и к Федеральному закону «О судебных приставах». М., 1999; Настольная книга судебного пристава-исполнителя // Под ред. В. Яркова. М., 2000; Клепикова М. А. Проблемы правового положения органов принудительного исполнения в исполнительном производстве. Дисс.. канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2001; Проблемы исполнения судебных решений. Сборник статей // Под ред. С. П. Гришина. Нижний Новгород, 2000; Проблемы защиты прав и законных интересов граждан и организаций (Материалы международной научно-практической конференции, Краснодар-Сочи, 23−26 мая 2002 г.). Краснодар, 2002 и др. процессуальной отраслью права и занимает особое место в системе права РФ.15.

Интересные исследования в области исполнительного права проводились Н. Кураковой и Е. Натахиной.16 По их мнению, наиболее важной проблемой развития судебно-исполнительной системы России является обеспечение эффективного исполнения судебных решений, без чего вся судебная система теряет смысл.

В непосредственной связи с данной проблематикой находится изучение отдельных частных проблем судебно-исполнительного производства. Так, особо следует отметить оживленную дискуссию об актуальных задачах законодательного обеспечения процесса реорганизации.

1 7 судебно-исполнительной системы. Значительный интерес представляли.

1 о исследования по вопросам подготовки кадров, взаимодействия судебно.

См.: Юков М. К. Самостоятельность норм, регулирующих исполнительное производство // Проблемы совершенствования Гражданского процессуального кодекса РСФСР. Научные труды. Выпуск 40. Свердловск, 1975. С.91−97- Валеев Д. Х. Исполнительное производство в системе права Российской Федерации // Правоведение. 2001. № 5. С. 169−178.

16 Куракова Н. В. Принудительное взыскание безналичных денежных средств должника-организации // Арбитражный и гражданский процесс. 2003. № 7- Куракова Н. В. Некоторые проблемы самостоятельного получения взыскателем присужденных денежных средств // Юрист. 2003. № 8-'Куракова Н. В. Исполнительное производство: Обращение взыскания на имущество должника-организации. Дисс.. канд. юрид. наук. М., 2004; Натахина Е. Г. Исполнение решений арбитражных судов об имущественных взысканиях. Дис. канд. юрид. наук. М., 1999.

17 Бабиев В. Г. Отвечают ли Федеральные законы «О судебных приставах» и «Об исполнительном производстве» духу времени и правовым реформам? // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2001. № 1- Валеев Д. Х. Исполнительное производство в системе права Российской Федерации // Правоведение. 2001; Ельцов Н. С. Проблемы совершенствования законодательства об исполнительном производстве // Бюллетень службы судебных приставов. 2001. № 2- Гривков О. Д. Проблема неисполнения должником судебных решений заложена в самой системе исполнительного производства // Адвокат. 1999. № 9- Размыслович М. В. Правовое обеспечение деятельности судебных приставов-исполнителей в интересах национальной безопасности. М., 2004;

18 Демин A.M. Система подготовки судебных приставов: Опыт и проблемы в условиях построения правового государства // Гуманитарные исследования. 2003. № 7- Лытов Б. Полезен ли нам зарубежный опыт? // Служба кадров. 2003. № 2- исполнительной службы с другими правоохранительными органами.19 Н. Гагаринская и М. Горлачева рассмотрели роль коммерческих банков как особого участника исполнительного производства, который не только имел права выступать в роли взыскателя, но, в определенных случаях, мог сам исполнять требования судебных актов и актов других органов.20.

В целом, современным исследователям в основном присуще стремление к осмыслению наиболее острых проблем деятельности судебно-исполнительных органов, которая, по преобладающему мнению, во многом направлена на исправление ситуации, сложившейся к середине 90-х годов.

Определенный интерес для понимания характера государственной судебно-исполнительной политики в рыночно ориентированном обществе имеет зарубежная литература.

Среди иностранных авторов, работавших по проблематике национальных судебно-исполнительных систем, хорошо известны Д. Е. Ионсен (США), Дж. Карпизо, Б. С. Мойяно, М. Лаго, М. Муньос, М. Родригес (Мексика), 22 С. Чименти, П. Сааведра (Испания), 23 Е.

19 Гринько Ю. Н. Деятельность органов прокуратуры Российской Федерации по защите прав человека и гражданина при осуществлении надзора за исполнением законов судебными приставами-исполнителями. М., 2004;

Гагаринская Н.Ю., Горлачева М. И. Особый участник исполнительного производства: Проблемы юридической теории в свете юридической практики // Юридическая практика. 2001. № 4. С. 139−155.

21 Johnsen D.E. Ronald Reagan and the Rehnquist court on congressional power: presidential influences on constitutional change // Indiana law journal. Vol.78, № 1. P.363−412. Bloomington, 2003.

22 Carpizo J. Reformas constitucionales al Poder Judicial Federal y a la jurisdiccion constitucional, del 31 de diciembre de 1994 // Bol. mexicano de derecho comparado. A.28. N.S., № 83. P.807−842. Mexico, 1995; Lago Montero J.M. El control judical de la actividad administrativa, financiera y tributaria. Una nota condificadora // Bol. mexicano de derecho comparado. A.35: N.S., № 103. P. l 15−166. Mexico, 2002; Moyano Bonilla C. Las relaciones del derecho y los tribunales internos colombianos con el derecho y los tribunales internacionales // Bol. mexicano de derecho comparado. A.30. N.S., № 88. P.259−319. Mexico, 1997; Munoz de Alba Medrano M. Las aportaciones del Instituto de investigaciones.

Бускалья, X. Шенбом (Аргентина), 24 Р. Лузатто (Италия), 25 А. Рее (Германия), 26 Л. Трокеаньи (Венгрия), 27 Дж. Выклицки (Чехия), 28 М. Палангурски и Д. Попов (Болгария).29.

Суть международных проблем, связанных с арбитражем и исполнительным производством, и пути их решения хорошо раскрыты в работах французского правоведа Н. Диаба.30 Большое внимание данной проблематике уделяется и в Соединенных Штатах Америки, где данные проблемы являются постоянным предметом внимания как ученых, так и Конгресса США.

В завершение историографического обзора отметим, что проблемы радикального изменения судебно-исполнительной политики, juridicas en informatica juridica en Mexico // Bol. mexicano de derecho comparado. A.28. N.S., № 80. P.365−372. Mexico, 1994; Rodriguez Mejia G. Los recursos administrativos en materia fiscal // Bol. mexicano de derecho comparado. A.29. N.S., № 86. P.663−684. Mexico, 1996.

23 Chimenti C. Algunos rasgos fundamentales del parlamentarismo italiano // Rev. de estudios polit. Nueva epoca. N75. P.7−46. Madrid, 1992; Saavedra P. La administracion senorial en la Galicia moderna // Hispania. Vol.58/1, № 198. P. 185−212. Madrid, 1998.

24 Buscaglia E. Desarrollo economico y reformas judiciales en America Latina // Contribuciones. A.14, № 3. P.75−93. Buenos Aires, 1997; Schonbohm H. Poder judicial aleman // Contribuciones. A.14. № 2. P.221−222. Buenos Aires, 1997.

25 Luzzatto R. Giurisdizione e competenza nel sistema della Convenzione di Bruxelles del 27 setiembre 1968 // Jus. A.37, № 1. P.9−22. Milano, 1990.

26 Reus A. Zur Garantenstellung des Wohnungsinhabers — mit systematisierter Ubersicht in der Literatur und Rechtsprechung// Monatsschr. fur dt. Recht. Jg.44, H.10. S.869−875. Koln, Hamburg, 1990.

27 Trocsanyi L. Kozjogi valtozasok es a rendszervaltas // Magy. kozig. 48. evf. 7, sz.391−398. Budapest, 1993.

Oft • •.

Vyklicky J. Stav ceskeho soudnictvi dnes a uvaha о jeho zakotvem v ustavnim systemu (samostatne) Ceske republiky // Pravnik. Roc.132, c.1−8. Pr., 1993.

29 Палангурски M. Първият държавен съд // Епохи. Г. 1, кн.¾. С. 38−50. Велико Търново, 1993; Попов Д. Разделението на властите // Нар. съвети. Г. 40, № 6. С.8−9. С., 1990.

30 См., например: Diab N.A. L’arbitrage international en droit libanais // Droit et pratique du commerce intern. T.20, № 1. P. 163−192. Paris, 1994.

31 См.: Abuses within the Mexican political regulatory and judicial systems and implications for the North American free trade agreement (NAFTA): Hearing before the Comm. on banking, finance a. urban affairs, House of representatives, 103d Congress, 1st sess., Nov. 8, 1993. Washington, 1994; Separation of powers in the American political system / Ed. by Knight B.B. Fairfax, Virginia, 1989. в силу их политической актуальности, все больше привлекают к себе внимание исследователей. При этом, несмотря на свою привязку к определенной научной дисциплине, они все более приобретают междисциплинарный характер.

Тем не менее, в целом, анализ историографии позволил сделать вывод, что в историческом аспекте тема практически не изучена. К сожалению, в современной отечественной и зарубежной научной литературе практически отсутствуют серьезные монографические исследования, посвященные вопросам российской судебно-исполнительной политики, которые рассматривали бы их, прежде всего, в историческом аспекте развития судебно-исполнительной политики в постсоветскую эпоху. В своей работе мы стремились восполнить данный пробел.

Учитывая результаты историографического обзора, автор определил в качестве объекта исследования российскую судебно-исполнительную политику.

Целью данной работы является изучение исторического опыта разработки и реализации российской судебно-исполнительной политики в 1992;2005 годы.

Исходя из поставленной цели, для более полного раскрытия темы нами определены следующие задачи: исследовать эволюцию концептуальных основ судебно-исполнительной политики в контексте процессов радикального реформирования российского общества;

— рассмотреть процесс законодательного обеспечения организации и деятельности российской судебно-исполнительной системы на этапе перехода к правовому государствуосветить практическую деятельность российской судебно-исполнительной службы в 1992;2005 годах.

Хронологические рамки исследования охватывают период с 1992 по 2005 год. Выбор этого периода объясняется его несомненной цельностью в плане последовательной реализации задачи реформирования государственной судебно-исполнительной политики, призванной содействовать формированию в России правового государства. В это время шел трудный и противоречивый процесс адаптации судебно-исполнительной службы к новым социально-экономическим и политико-правовым условиям, потребовавший радикальных перемен в политических, нормативно-правовых и организационных основах деятельности судебно-исполнительного аппарата.

И хотя, на первый взгляд, рано подводить итоги переменам, происходившим в это время, осмысление прошлого, несомненно, показывает, что их результатом стало формирование новой системы обеспечения реализации судебных решений.

Территориальные рамки исследования не ограничены конкретно взятым регионом. Прежде всего, автор использовал материалы южного региона страны, однако это не было самоцелью. Анализируя широкий круг источников, он попытался выделить наиболее существенные черты судебно-исполнительной политики в масштабах Российской Федерации.

Источниковая база диссертации формировалась на основе использования как опубликованных, так и архивных документов и материалов.

Среди открытых публикаций следует, в первую очередь, указать на разнообразные нормативно-правовые акты. Важными источниками явились Конституция и Законы Российской Федерации, Указы Президента РФ, постановления Правительства.32 В контексте развернувшейся судебной реформы автором широко привлекались правовые акты, определяющие область компетенции и характер работы правоохранительных, судебных, надзорных и контрольных органов. Особое внимание уделялось базовым решениям судебных инстанций.34 Наряду с этим важное значение имели ведомственные документыприказы Министерства юстиции РФ, справки о результатах проводившихся им проверок, 35 приказы по ФССП.36.

Конституция (Основной Закон) Российской Федерации — России. М., 1993; Собрание актов Президента РФ и Правительства РФ (САПП) — Федеральный закон от 21.7.1997 г. № 118-ФЗ «О судебных приставах» // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3590- Федеральный закон от 21.7.1997 г. № 119-ФЗ «Об исполнительном производстве» // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3591и др.

33 Примерная концепция основных направлений по изменению законодательства об исполнении судебных решений, представленная Министерством юстиции СССР // Советская юстиция. 1991. № 6- Концепция судебной реформы в Российской Федерации. М., 1992; и др.

34 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30.07.2001 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности положений подпункта 7 пункта 1 статьи 7, пункта 1 статьи 77 и пункта 1 статьи 81 Федерального закона «Об исполнительном производстве» в связи с запросами Арбитражного суда Воронежской области, Арбитражного суда Саратовской области и жалобой открытого акционерного общества «Разрез «Изыхский» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 32. Ст. 3412- Постановление Пленума ВАС РФ от 19.04.1999 г. № 5 «О некоторых вопросах практики рассмотрения споров, связанных с заключением, исполнением и расторжением договоров банковского счета // Вестник ВАС РФ. 1999. № 7- Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27 мая 1998 г. № 10 «О применении судами законодательства при разрешении споров, связанных с воспитанием детей» // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1998. № 7- Постановление Совета судей РФ от 16.11.2001 г. № 68 «О работе судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов общей юрисдикции» // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2001. № 12;

35 Приказ Минюста России от 22.9.2000 г. № 276 «Об утверждении Положения о департаменте судебных приставов» // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2000. № 11- Приказ Минюста России от 24.7.1998 г. № 84 «О мерах по обеспечению органов юстиции субъектов Российской Федерации сведениями о судимости на лиц, назначаемых на должности судебных приставов» // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 1998. № 8- и др.

36 Распоряжение Главного судебного пристава РФ от 4.01.2001 г. № 2 «Об организации деятельности подразделений (отделов, групп) розыска должников, имущества и взаимодействия с правоохранительными органами в службах судебных приставов.

Большой интерес для понимания особенностей разработки и реализации правоохранительной политики в сфере экономики и ее восприятия в общественном сознании представляют аналитические документы правоохранительных органов, сборники документов и материалов по вопросам борьбы с экономической преступностью.37.

Обширный материал автору дали периодические издания, прежде всего, ведомственные — Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации, «Адвокат», «Закон», «Вестник ВАС РФ», «Финансовая газета» и др.

Особый блок источников составили архивные материалы. Автором изучались документы текущих архивов Правительства Российской Федерации, Министерства юстиции Российской Федерации, Федеральной службы судебных приставов.

Наряду с этим автором также привлекались документы текущих архивов Управлений Министерства юстиции Российской Федерации по Краснодарскому краю, Владимирской области, Федерального Управления Минюста РФ по Центральному федеральному округу.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в нем впервые в отечественной историографии на основе конкретно-исторического анализа обширного массива архивных и опубликованных документов комплексно исследована проблема территориальных органов Министерства юстиции Российской Федерации // Бюллетень службы судебных приставов. 2001. № 1- и др.

37 Аналитический отчет МВД РФ «О состоянии и мерах усиления борьбы с экономической преступностью и коррупцией в Российской Федерации// Щит и меч. 1996. № 11−12- Прогноз развития экономической преступности и коррупции на 19 972 000 годы. Версия Министерства внутренних дел России// РФ. 1997. 8 февраля- «Грязные» деньги и закон. Правовые основы борьбы с легализацией преступных доходов. Сборник материалов. М., 1994; Итоги оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел и служебно-боевой деятельности внутренних войск МВД Российской Федерации в 1996 году (Отчёт перед гражданами Российской Федерации). М., 1997 и др. эволюции российской судебно-исполнительной политики в 1992;2005 годах. В научный оборот введены ранее не публиковавшиеся архивные документы и материалы.

Установлено, что кризис всех ветвей власти Российской Федерации в начале 1990;х годов резко обнажил низкую эффективность деятельности судебных исполнителей, состоявших вплоть до 1997 г. при судах. При этом устаревшая нормативно-правовая база, закреплявшая неэффективную организационную структуру судебно-исполнительной службы и несовершенство ее кадрового состава, принципиально не соответствовала конституционному принципу разделения властей, объективно ограничивала реализацию права личности на судебную защиту.

Исследование показало, что с первых шагов правовой реформы большинство проектов законов из-за их недостаточной проработанности и несогласованности с заинтересованными федеральными органами власти неоднократно возвращались на доработку. Это обстоятельство, а также медленное реагирование законодателей на вызовы времени затрудняло нормативно-правовое обеспечение судебно-исполнительной политики.

Доказано, что выработка адекватной правовому государству судебно-исполнительной политики была также осложнена общей инерцией развития правоохранительных органов России в условиях неразвитости рыночных форм. Это обстоятельство обусловило наиболее существенную особенность возрожденной службы судебных приставов, состоящую в выполнении ею целого ряда дополнительных функций.

На основе изученных материалов автор установил, что реформа судебно-исполнительной системы явившись одной из важнейших составляющих судебной реформы, не только способствовала созданию легитимной среды для ведения бизнеса, но и внесла большой вклад в разрешение кризиса неплатежей, в дело наполняемости бюджетов различных уровней и пр.

Проведенный анализ показал, что, несмотря на общие позитивные результаты реформы, в работе службы судебных исполнителей в рассматриваемый период имелось немало недостатков и упущений, в основном связанных со слабой профессиональной подготовкой судебных приставов, с довольно низким уровнем исполнительской дисциплины, а также с несогласованностью действий службы судебных приставов и специально уполномоченных органов.

Методологической основой диссертации явились как общенаучные, так и специальные исторические методы исследования. Опираясь на диалектико-материалистический метод исследования, автор, прежде всего, руководствовался принципом историзма, использовал общие методы исторического исследования: конкретно-исторический, сравнительно-исторический, исторического описания, системно-структурный.

Научная и практическая значимость диссертации состоит в том, что собранные материалы, полученные результаты и научные выводы могут быть использованы в деятельности государственных органов, прежде всего, в работе Федеральной службы судебных приставов РФ. Материалы диссертации могут использоваться для подготовки научных и учебно-методических трудов, привлекаться в процессе преподавания в учебных заведениях, занятых подготовкой административно-управленческих работников, юристов, специалистов историков, социологов и т. д.

Апробация исследования. Результаты диссертации изложены в 3 публикациях автора, а также в сообщениях и докладах на научных конференциях.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех разделов, заключения, списка использованных источников и литературы.

Заключение

.

Подводя итоги проделанной работе, следует отметить, что по мере перехода к рыночной экономике несовершенство советской судебно-исполнительной модели становилось все более очевидным. Выяснилась ее неспособность к обеспечению реальной защиты прав собственника и инвестора. В данной связи в условиях создания основ правового государства для обеспечения эффективности реализации судебных решений потребовалось радикальное обновление судебно-исполнительной службы. В столь критической ситуации магистральным направлением преобразований явилось неуклонное повышение ее статуса в системе органов исполнительной власти.

К сожалению, судебная реформа, концептуально одобренная в 1991 году, практически сразу остановилась. В итоге, задачи формирования нормальной правохозяйственной среды решить не удалось. Напротив, в стране накопилась масса проблем. Практически правовое регулирование и правосудие оказались парализованными. Только к середине 90-х годов судебная реформа наконец-то набрала обороты (ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» от 21.07.1994 г., ФКЗ «Об арбитражных судах в РФ» от 28.04.1995 г., Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 5.05.1995 г., ФКЗ «О судебной системе РФ» от 21.12.1996 г.).343.

На данной основе началась подготовка законопроектов, реформирующих собственно принудительное исполнение. В разделе показано, что они были разработаны Министерством юстиции РФ совместно с Верховным Судом РФ и Высшим Арбитражным Судом РФ. На объединенном Пленуме этих высших судов 28 февраля 1995 г. было принято постановление о внесении законопроектов «О судебных приставах» и «Об исполнительном производстве» в Государственную.

343 СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447- 1995. № 18. Ст.1589- 1995. № 19. Ст.1709- 1997. № 1. Ст. 1.

Думу РФ. Это представляло собой особую важность для всего хода правовой реформы, поскольку в законодательстве оставалось много непроясненного, в частности, вопрос о компетенции федерального центра и субъектов РФ.

Однако процесс прохождения законов затянулся. Лишь в 1997 году они были приняты и вступили в силу. В разделе показан прогрессивный характер законов, решивших основные вопросы исполнительного производства, в частности, определивших условия и порядок принудительного исполнения судебных актов, усиливших ответственность за их неисполнение, определивших порядок организации деятельности службы судебных приставов (включая судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов и судебных приставов-исполнителей), обеспечивших действенный контроль за ее работой и др. Автор подчеркивает позитивное значение регулирования организационного построения службы судебных исполнителей нормами закона в отличие от ряда других стран, где оно регламентировано подзаконными актами (приказами Минюста и пр.).

В целом, принятие законов 1997 года положило начало реальной реформы системы принудительного исполнения. В то же время, уже само принятие указанных законов сопровождалось активной научной и общественной дискуссией, которая продолжилась и после его принятия. Она привела к тому, что практически сразу после принятия закона начался процесс внесения изменений.

Обращает на себя внимание решающее значение подзаконных актов и решений судебных инстанций для последующего нормативно-правового регулирования деятельности службы судебных приставов. В частности, к числу таких документов, оказавших прямое влияние на развитие законодательной базы исполнительного производства, относятся ряд Указов Президента, постановлений Правительства, Конституционного суда РФ, а также приказов, писем и распоряжений Министерства юстиции, МВД, указаний Генеральной прокуратуры, постановлений Совета судей РФ и др.

Правомерность принятия ведомственных актов подобного рода была подтверждена также позицией высших органов законодательной власти Российской Федерации и законотворческой практикой, в частности, законом от 5 марта 2004 года № 11 -ФЗ «О внесении изменения.

Л н в Федеральный закон «Об исполнительном производстве».

Таким образом, вне всякого сомнения, переломным моментом в активизации реформы стало создание службы судебных приставов. Исследованием установлено, что после 1997 г. возрастание ее роли в формировании правового базиса рыночной экономики явилось базовым элементом совершенствования механизмов исполнения судебных и административных решений. В то же время в российских условиях в деятельности службы особое значение приобрели функции, которые в целом не свойственны судебно-исполнительным системам развитых стран, либо занимают в их работе весьма скромное место. К таким функциям автор отнес обеспечение наполняемости бюджетов всех уровней, активное участие в решении проблемы неплатежей, в регулировании обмена правами собственности на рынке, в формировании ответственности бизнеса.

Исследованием установлено, что, прежде всего, острейшей проблемой в рассматриваемый период стал кризис неплатежей. В отдельные годы, например, в 1998 г., объем задолженностей по налоговым платежам даже превышал объемы налоговых доходов бюджета. В 1998;1999 гг. ситуация стала критической. К октябрю 1999 г. задолженность налогоплательщиков перед федеральным бюджетом превысила 241 млрд руб., что было в 1,5 раза больше чем в начале года.

344 Российская газета. 2004. 10 марта.

Вместе с тем, спектр неплатежей (неплатежей бюджета юридическим лицам, неплатежей населению и др.) оказался весьма широким. Объем просроченной задолженности за все годы рассматриваемого периода превысил объем денежной массы.

Данные задолженности расширили потенциальное поле деятельности для судебно-исполнительной системы. В 2000 г. взыскание задолженностей по налоговым платежам было передано в Службу судебных приставов, и в 2000;2001 г. г. Минюстом России и Департаментом судебных приставов основное внимание в сфере принудительного взыскания акцентировалось на усилении именно этой работы. В итоге, через решение кризиса неплатежей ФССП внесла особый вклад в развитие цивилизованного рынка в России. В начале 2003 г. служба вышла на третье место по вкладу в наполняемость бюджетов различных уровней.

Другой проблемой, в решении которой ФССП сыграла значимую роль, стала проблема обмена правами собственности в условиях развивающегося рынка. Отход от государственной собственности в пользу частной собственности в ходе процессов приватизации, актуализация проблемы привлечения и защиты внутренних и иностранных инвестиций привели к тому, что судебный пристав-исполнитель стал весьма значимой фигурой в разрешении спорных хозяйственных вопросов. Несмотря на известную незавершенность данного процесса, в рамках рассматриваемого периода был сделан шаг к превращению ФССП в основной инструмент возврата украденных или неэффективно использованных объектов собственности, акций предприятий или инвестиций. Это создавало условия для улучшения имиджа и инвестиционного климата России. При этом особое значение приобрела и задача осмысления опыта развитых стран в сфере судебно-исполнительного производства, в частности, в вопросах противодействия проведению финансовых махинаций, выводу денежных средств и активов компаний за рубеж и пр.

Изученные материалы позволили обосновать вывод о том, что важнейшим фактором развития судебно-исполнительной системы с 2001 года стала активизация руководством страны судебной реформы. В частности, 4 октября 2001 г., приветствуя в Кремле участников 24-й конференции европейских министров юстиции, Президент В. В. Путин подчеркнул: «выполнение судебных решений — проблема для России достаточно болезненная».345 Особенно активно данная проблематика прорабатывалась в Администрации Президента в 2003;2004 годах. В частности, она неоднократно обсуждалась на встречах Президента с Министром юстиции РФ Ю. Чайкой (26.12.2003 г., 1.04.2004 г. и др.).

Итогом напряженной работы стала серия президентских указов, превративших ФССП в полноценную федеральную службу, включенную непосредственно в «президентский блок» наряду с такими важнейшими ведомствами, как Министерство обороны, ФСБ и МИД.

В целом, к 2005 г. становление службы состоялось. Был создан и в целом успешно функционировал механизм защиты прав и законных интересов граждан, юридических лиц и государства. Он включал в себя службы судебных приставов территориальных органов Минюста России, 2503 городских и районных подразделения судебных приставов во всех субъектах РФ. При этом также обращает на себя внимание усиление силовой составляющей в деятельности судебных приставов. В частности, это проявилось в предоставлении им права использовать средства индивидуальной бронезащиты и электрошоковые устройства всех типов, устройства экстренного вскрытия дверей: гидравлические кусачки и ножницы всех типов, и др., 9 мм пистолет П-96М и 9 мм пистолет.

345 Официальный сайт Президента Российской Федерации http://president.kremiin.ru. пулемет АЕК-919К. Это значительно повысило возможности службы по выполнению своих задач.

Проведенное исследование позволило также установить, что основными задачами ФССП России являлось обеспечение установленного порядка деятельности судов различного уровня, организация принудительного исполнения судебных актов, а также актов других органов, предусмотренных законодательством об исполнительном производстве. Важнейшим направлением деятельности территориальных служб судебных приставов на этапе становления являлось также их организационное оформление и техническое оснащение.

Одним из главных новых направлений деятельности службы судебных приставов с 2000 г. стало исполнение постановлений налоговых органов о взыскании недоимок. Первоначально оно было затруднено как недостаточной штатной численностью службы (увеличена на 6,5 тыс. лишь в конце 2000 г.), так и отсутствием у нее функций оперативно-розыскной деятельности. Соответственно, активно развивалось взаимодействие ФССП с налоговыми службами, прежде всего, с Министерством по налогам и сборам, а затем с ФНС Минфина РФ, а также с прокуратурой. В то же время не сложились взаимоотношения ФССП с Российским фондом федерального имущества. Так, в 1999 г. от РФФИ поступило лишь 20% от сумм имущества, переданного ему на реализацию.

Изученные материалы показали неуклонное расширение направлений деятельности судебных приставов. В частности, среди них выделяются дознание и административная практика. Следует отметить, что за 200 лет истории Минюста России, данные функции ему не предоставлялись ни разу, и для органов министерства они явились принципиально новыми.

Конечно, на начальном этапе организации территориальных органов ФССГТ в их работе были отмечены и серьезные недостатки. Проводимыми проверками, в частности, было установлено наличие просчетов при подборе кадров и контроле за деятельностью подразделений, низкий уровень дисциплины, нарушение установленных законом сроков завершения исполнительного производства и пр. Серьезные недостатки отмечались в организации деятельности судебных приставов по ОУПДС, загруженных несвойственными им функциями. В то же время, в 2003 г. охрана зданий судов приставами обеспечивалась только на 60%. Тем не менее, в целом, усилия по организации эффективного исполнительного производства дали положительный эффект. Так, например, в 2001 году общая сумма взысканий по оконченным производствам выросла более чем в два раза по сравнению 2000 годом, было окончено 11, 6 млн. (70%) исполнительных производств. На 1 января 2003 г. заметно сократились остатки неоконченных исполнительных производств (по количеству — на 10,5%, по сумме взысканий — на 43,4%).

Изученный материал позволяет также утверждать, что знаковым в развитии службы судебных приставов стал 2004 г., когда она стала федеральным органом. При этом, несмотря на объективные трудности реформирования, основные показатели деятельности ФССП в 2004 г. свидетельствуют об общей положительной динамике. В целом по стране на 27,7% возросло количество оконченных исполнительных производств (17 млн.), а также более чем в 2 раза (2,86 млрд руб.) выросла фактически взысканная сумма.