Развитие системы межбюджетных отношений в условиях бюджетного федерализма: Теория, методология, практика

Актуальность темы

исследования. Одним из важнейших институтов государства является бюджетная система. На протяжении тысячелетий существования государств финансовые ресурсы, мобилизуемые в бюджетную систему, обеспечивают государственным и территориальным органам власти выполнение возложенных на них функций. Бюджетная система позволяет осуществлять регулирование экономических и социальных процессов в интересах членов общества.

Формирование основ рыночной экономики в Российской Федерации потребовало проведения адекватной финансово-бюджетной политики. Это обусловило необходимость разработки эффективной системы бюджетного федерализма и решения многих проблем, таких как реализация принципов разделения полномочий в финансовой сфере между федеральными и региональными органами государственной власти, создание дееспособного меха низма бюджетных взаимоотношений между ними, а также между субъектами федерации и органами местного самоуправления. Любое федеративное государство сталкивается с проблемой разграничения полномочий (прав) и ответственности самой федерации и ее субъектов. Если эта проблема не получает своего решения, экономические преимущества федерации не только не реализуются, но и чаще всего выступают в итоге с «обратным знаком».

Федерализм как форма и способ организации государства получил широкое распространение в мире. С развитием федеративных отношений, появлением обосновывающих их теорий, изменялись модели организации федеративных государств. Сравнительный анализ этих моделей, их эволюции позволяет рассматривать современное федеративное государство сквозь призму происходящих в нем перемен. Это приобретает особую актуальность для России, где происходят в настоящее время процессы реформирования принципов государственно-территориального устройства страны. Их суть состоит в развитии нового типа федеративных отношений, и соответствующих им межбюджетных отношений.

Качественные изменения в межбюджетных отношениях начали происходить с июля 1994 года, когда часть дотаций была заменена трансфертами, исчисляемыми по определенной методике. Они явились следствием процесса становления российской государственности на принципах федерализма. Вместе с тем, бюджетный федерализм в России в полной мере еще не реализован. Продолжается поиск путей совершенствования бюджетных взаимоотношений между органами власти разных уровней. Несмотря на предпринимаемые исследования по внесению соответствующих изменений в механизм межбюджетных отношений, острота противоречий между федеральным центром и субъектами Федерации, как и последних с органами местного самоуправления, по бюджетным вопросам не снижается. Так, не в полной мере закреплены и обоснованы полномочия, связанные с расходами для каждого уровня бюджетной системы. Кроме того, не уделяется должного внимания вопросу совершенствования различных форм финансовой поддержки из федерального бюджета, кроме трансфертов из ФФПР. Отсутствует комплексный подход к выравниванию социально-экономического развития регионов с учетом целевых федеральных программ, нет заинтересованности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в увеличении налогового потенциала и росте собственных бюджетных доходов. Не сформирована нормативная база для обоснования потребностей в бюджетных расходах. Все это не способствует сокращению дотационное&tradeбюджетов субъектов, снижению встречных финансовых потоков.

Отдельные усовершенствования принятой модели бюджетного федерализма были связаны исключительно с финансовыми технологиями, без учета общего процесса становления федерализма и местного самоуправления. Неудовлетворительно оценивается уровень правовой проработки принятой модели. Неопределенность многих исходных экономико-правовых положений российского федерализма стала одной из причин того, что в России так и не удалось пока сформировать и приступить к реализации целостной программы развития депрессивных территорий, преодоления финансово-бюджетной асимметрии и достижения выравнивания социально-экономического развития регионов. Все это свидетельствует о необходимости коренной и системной модернизации бюджетного федерализма.

Характеризуя бюджетный федерализм и межбюджетные отношения не просто как объективно существующую реальность, а как актуальную проблему, следует отметить, что Россия — не единственная страна, которая встречается с трудностями в этой области и ищет собственные пути их преодоления. За тысячелетия функционирования экономики в не унитарных государствах универсальных решений по этому поводу ни в одном федеративном государстве мира не найдено. В каждой стране пути разрешения проблемы формируются в процессе длительных эволюционных преобразований, на основе собственного исторического опыта и традиций, с учетом складывающихся политических, социальных и экономических реальностей.

Бюджетный федерализм активно воздействует на весь блок экономических и социальных отношений, выступает важным фактором экономического роста. От состояния межбюджетных отношений во многом зависит социально-экономическая ситуация в регионах и возможность решения назревших проблем стабилизации хозяйственной жизни. Таким образом, на федерализм, являющийся одним из базовых принципов государственного строительства в современной России, возлагаются функции сохранения единства страны, целостности ее территории при одновременном расширении прав и полномочий субъектов РФмасштабной экономической децентрализации, которая является непременным условием развития рыночных отношений, без нанесения ущерба для управляемости странойстановления местного самоуправления и т. д.

Для решения поставленных проблем прежде всего необходимо разработать и реализовать новую концепцию дальнейшего совершенствования российского бюджетного федерализма. В связи с этим возникает необходимость проведения анализа действующей системы межбюджетных отношений с целью выработки рекомендаций по их совершенствованию исходя из требований бюджетного федерализма.

Исследование проблем формирования межбюджетных отношений находится в центре внимания экономической науки. Чтобы правильно определить направления реформирования межбюджетных отношений, требуется прежде всего четко конкретизировать сущность такого понятия как «бюджетный федерализм», который в федеративном государстве предопределяет основные требования к механизму межбюджетных отношенийраскрыть принципы построения указанных отношенийсделать анализ их состояния, дать им оценку и определить перспективы развития.

В связи с этим необходимо как в научном, так и в практическом отношении разработать теоретические и методологические вопросы, обеспечивающие единый подход к решению совокупности проблем формирования бюджетного федерализма. Актуальность указанных проблем определила направление диссертационного исследования.

Состояние изученности проблемы. Изучение проблемы формирования межбюджетных отношений в Российской Федерации и за рубежом проводится по многим направлениям, представленным различными отечественными и зарубежными научными школами.

В дореволюционный период большой вклад в разработку теоретических основ федеративной формы государственного устройства внесли русские ученые С. А. Корф, А. С. Ященко, А. П. Погребинский, Д. Л. Злато-польский и др. В настоящее время в области исследований проблем межбюджетных отношений сложилась определенная специализация. В частности, можно выделить разработки правовых проблем российского федерализма, в которых находят отражение и отдельные аспекты межбюджетных отношений. Здесь особо выделяются работы таких ведущих в данной области специалистов, как Р. Г. Абдулатипов, С. А. Авакьян, JI. Ф. Болтенкова, С. Е. Заславский, Л. М. Карапетян, Е. И. Козлова, Б. С. Крылов, О. Е. Кутафин, Н. А. Михалева, И. А. Побережная, Б. А. Страшун, Ю. А. Тихомиров, И. А. Умнова, В. Е. Чиркин, С. М. Шахрай и многие другие.

К отдельной категории можно отнести работы, посвященные изучению зарубежного опыта федеративных государств. Внимания заслуживают исследования Б. А. Богомолова, В. И. Васильева, И. В. Данилевича, Г. В. Казанской, Н. Ю. Козловой, С. А. Ливанского, Е. И. Павличука, Ю. А. Юдина и других. Вопросы экономических аспектов федеративных отношений и бюджетного федерализма нашли свое отражение в работах Е. М. Бухвальда, С. Д. Валентея, В. Н. Горегляда, А. М. Лаврова, Ю. М. Любимцева, И. В. Подпориной и некоторых других. Преимущественно политологическим аспектам федеративных отношений посвящены труды А. Н. Аринина, В. Ф. Грызлова, А. П. Кочеткова, В. Н. Лысенко, С. А. Маркова, В. Н. Рыжкова, А. П. Сычева, Р. С. Хакимова и других.

Указанные проблемы имеют не российский, а общемировой характер, поэтому они разрабатываются также и зарубежными авторами. Исследованию сущности федерализма посвящены работы таких авторов, как Ф. Эрма-кора, Е. Дойерляйн, Ф. Кински, К. Рейтер, П. Пернталер, У. Рефьюз, П. Самуэльсон и др.

Однако, несмотря на множество исследований бюджетного федерализма и межбюджетных отношений, до сих пор отсутствуют комплексные научные разработки по этой тематике. Большинство исследований в данной области в настоящее время связано преимущественно с изучением юридической природы федеративных отношений, их конституционных основ. При этом значительно меньшее внимание уделяется финансовой составляющей федерализма: остается немало нерешенных задач как теоретического, так и прикладного характера, продолжает сохраняться неоднозначная трактовка категориально-понятийного аппарата межбюджетных отношений, отсутствуют их системное изучение, нет единого определения сущности экономических основ бюджетного федерализма и принципов его построения. На законодательном уровне в 1998 г. правительством была принята Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 — 2001 гг., но она не смогла разрешить существующие противоречия. В настоящее время реализуется Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. Однако в ней также не нашли полного отражения пути решения поставленных проблем. Слабо проработаны вопросы бюджетных взаимоотношений органов власти субъектов федерации и местного самоуправления, не в полной мере закреплены и обоснованы полномочия, связанные с расходами для каждого уровня бюджетной системы. Кроме того, не изучены должным образом вопросы совершенствования различных форм финансовой поддержки из федерального бюджета, кроме трансфертов из Фонда финансовой помощи регионам (ФФПР). Отсутствует комплексный подход к сглаживанию различий социально-экономического развития регионов с учетом целевых федеральных программ, нет заинтересованности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в увеличении налогового потенциала и росте собственных бюджетных доходов, не сформирована нормативная база для обоснования потребностей в бюджетных расходах.

В связи с этим необходимо как на научном, так и на практическом уровнях разработать теоретические и методологические вопросы формирования межбюджетных отношений, обеспечивающие единый подход к решению совокупности проблем их развития. Этим обосновывается актуальность настоящего исследования.

Объектом исследования является процесс развития межбюджетных отношений на всех уровнях управления экономикой.

Предмет исследования — совокупность теоретических и методологических проблем формирования и развития системы межбюджетных отношений в условиях бюджетного федерализма.

Цель и задачи исследования

Цель диссертационной работы заключается в разработке концептуальных, методологических и практических подходов к развитию современной системы межбюджетных отношений в Российской Федерации.

Для достижения поставленной цели в процессе исследования решались следующие задачи:

— изучить эволюцию научных взглядов на развитие бюджетного федерализма, межбюджетных отношений и категориально-понятийный аппарат;

— исследовать модели межуровневых бюджетных отношений в условиях бюджетного федерализма;

— обосновать концепцию и выработать принципиальные положения развития системы межбюджетных отношений в условиях российского бюджетного федерализма;

— изучить методологические подходы к формированию и развитию межбюджетных отношений на основе оценки опыта их организации в России и зарубежных странах;

— разработать методологию бюджетного выравнивания регионов и муниципальных образований в Российской Федерации;

— исследовать процессы формирования, современного состояния и особенности развития межбюджетных отношений в РФ и Республике Мордовия, оценить механизм их функционирования;

— определить стратегические ориентиры развития системы межбюджетных отношений в России и ее регионах;

— усовершенствовать механизм выравнивания уровней бюджетной обеспеченности субъектов федерации и муниципальных образований в системе межбюджетных отношений.

Теоретической и методологической основой исследования послужили научные труды отечественных и зарубежных ученых-экономистов, посвященные актуальным проблемам бюджетного федерализма, концепции, программные документы в области межбюджетных отношений, материалы международных, всероссийских, региональных симпозиумов, конференций и семинаров. В работе использованы законодательные и другие нормативно-правовые документы Российской Федерации и Республики Мордовия.

При проведении исследования применялись методы сопоставления, монографический, группировок, сравнения, обобщения, конкретно-исторического, абстрактно-логического, экономико-статистического анализа и синтеза, функциональной классификации, ретроспективного анализа и др.

В качестве информационной базы в работе использованы материалы Госкомстата Российской Федерации, Госкомстата Республики Мордовия, Министерства экономики РМ, Министерства финансов РФ и Министерства финансов РМ, а также результаты специальных социально-экономических исследований, полученные автором при разработке программ, финансируемых правительством РФ и РМ, за период с 1995 по 2001 г.

Научная новизна исследования заключается в разработке концептуальных и методологических подходов к формированию и развитию системы межбюджетных отношений, комплекса практических рекомендаций по совершенствованию бюджетного федерализма. Конкретные результаты, обладающие научной новизной, заключаются в следующем:

— предложена авторская трактовка определения «бюджетный федерализм», отличающаяся от существующих принципиальным положением о сочетании интересов органов власти на всех уровнях бюджетной системыобоснована классификация этапов эволюции бюджетного федерализма в России, дающая возможность на основе учета специфики межбюджетных отношений определить стадии его развитияпредложен авторский подход к построению современной системы межбюджетных отношений, позволяющий определить ее структуру в условиях бюджетного федерализмавыработана концепция развития межбюджетных отношений, основанная на программно-целевом подходе к предоставлению финансовой помощи регионам и обеспечивающая достижение компромисса интересов федеральных, региональных и местных органов власти в вопросах финансового обеспечения условий саморазвитияаргументирована необходимость включения в существующую систему принципов построения межбюджетных отношений принципа «стимулирование органов власти субъектов и муниципальных образований за увеличение производственного и налогового потенциала территории», практическая реализация которого позволит укрепить их бюджетную самостоятельностьвыработан методологический подход к формированию и развитию системы межбюджетных отношений, предусматривающий меры по рационализации налоговой системы: четкое разграничение налоговых доходов по вертикали бюджетной системы, сокращение предметов совместного ведения федерации и ее субъектов, расширение перечня местных налогов и сборов, что будет способствовать повышению бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований;

— разработана методика организации межбюджетных отношений в регионе и распределения бюджетных дотаций муниципальным образованиям, в основу которой положен принцип стимулирования органов местного самоуправления за выполнение установленных экономических показателей;

— разработан механизм выравнивания асимметрии бюджетной обеспеченности регионов, предполагающий разграничение ФФПР на дотационную и субвенционную части и использование показателя налоговых усилий с целью корректировки предоставляемой из субвенционной части суммы финансовой поддержки, что позволит увеличить налоговый потенциал субъектов федерациивпервые разработана форма бюджетно-налогового паспорта региона, содержащая информацию о его бюджетной обеспеченности и позволяющая определять стратегические ориентиры развития системы межбюджетных отношенийпредложен механизм распределения бюджетных средств на основе использования социальных стандартов, предполагающий выделение в их структуре федеральной, региональной и муниципальной составляющей и ориентирующий на решение задачи сглаживания бюджетной асимметрии регионов.

Практическая значимость выполненного исследования состоит в том, что разработанные и аргументированные в нем теоретические положения, методологические подходы и практические выводы позволяют определить перспективы развития системы межбюджетных отношений как на федеральном, так и на региональном уровнях управления, обосновать направления реализации поставленных в связи с этим задач, способствуют позитивным социально-экономическим преобразованиям, происходящим в регионах России.

Обоснованные в диссертации предложения и рекомендации по разработке современной концепции взаимоотношений федеральных, региональных и местных органов власти в бюджетном процессе, стратегических ориентиров их развития на всех уровнях бюджетной системы представляют практический интерес для органов законодательной и исполнительной власти РФ и ее субъектов и могут быть использованы при формировании долгосрочных социально-экономических программ и принятии нормативных документов. Предложенный в диссертации подход к образованию и использованию существующего Фонда финансовой поддержки регионов может быть применен при реформировании системы межбюджетных отношений как на федеральном, так и на региональном уровне в ц злях стимулирования органов власти субъектов федерации и местного самоуправления в повышении их бюджетной самостоятельности. Результаты исследования были использованы при формировании и разработке Федеральной программы развития РМ на 1996;2000 и 2001;2005 гг.

Практическую значимость имеют разработанные в диссертационном исследовании Бюджетно-налоговые паспорта регионов, позволяющие улучшить информационную базу с целью принятия эффективных управленческих решений.

В рамках хозяйственного договора с Министерством финансов РМ в 1998 году автором, как ответственным исполнителем, были разработаны рекомендации по совершенствованию системы межбюджетных отношений в Республике Мордовия, которые используются в бюджетном процессе. Разработанные в диссертации методические рекомендации по формированию системы межбюджетных отношений на региональном уровне внедряются в действующую практику взаимоотношений органов власти субъекта и муниципальных образований Республики Мордовия и могут иметь широкое применение в других регионах РФ.

Апробация и внедрение результатов исследования. Представленные в диссертации теоретические, методологические и практические результаты были получены автором на основе анализа, прогнозирования и программирования социально-экономических процессов, проводимых в рамках выполненных исследований:

1. Схема экономического и социального развития и финансового обеспечения Республики Мордовия до 2005 года (По заказу Правительства Республики Мордовия. 1997 г.).

2. Разработка Федеральной Программы развития Республики Мордовия на 2001;2005 гг. (По заказу Министерства экономики РМ. 1998;2000 гг.).

3. Разработка системы межбюджетных отношений в Республике Мордовия. (По заказу Министерства финансов Республики Мордовия. 1998 г.).

Основные положения и результаты диссертационного исследования докладывались автором и обсуждались на международных, всероссийских и республиканских научных конференциях, в том числе на: Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы формирования социально-ориентированной рыночной экономики» (г. Саранск, 1994 г.), Международной научно-практической конференции «Антикризисное управление» (г. Саранск, 1997 г.), Всероссийской научной конференции «Проблемы современного социально-экономического развития общества» (г. Саранск, 1998 г.), Ill, IV, V и VI Конференциях молодых ученых Мордовского государственного университета (г. Саранск, 1998 г., 1999 г., 2001 г.), Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы социально-экономического развития региона» (г. Саранск, 1999 г.), научно-практической конференции «Повышение социально-экономической эффективности агропромышленного производства» (г. Саранск^ 1999 г.), Всероссийской научно-практической конференции «Экономический федерализм: государственно-правовое регулирование экономики» (г. Саранск, 2000 г.), Межрегиональной научной конференции «Молодежь и экономика» (г. Ярославль, 2000 г.), научно-практических конференциях «Бюджетный федерализм: тенденции развития» (г. Москва, 2000 г.), «Деньги и регулирование денежного обращения: теория и практика» (г. Москва, 2001 г.), Международной научно-практической конференции «Качество — стратегия XXI века» (г. Саранск, 2001 г.), а также ежегодных научных конференциях — Огаревских чтениях (г. Саранск, 1993 -2001 гг.).

Результаты исследования используются также в учебном процессе при проведении занятий по курсам «Бюджетная система РФ», «Целевые бюджетные и внебюджетные фонды РФ» со студентами Мордовского государственного университета, слушателями курсов повышения квалификации в филиале Волго-Вятской академии государственной службы в г. Саранске, использованы в процессе подготовки учебника «Финансы и кредит» (2000 г.), учебного пособия «Бюджетная система РФ» (2001 г.), в научной и педагогической деятельности на кафедре финансов и кредита МГУ им. Н. П. Огарева.

Публикация результатов исследования. По теме диссертации опубликовано 48 работ общим объемом 51,0 п.л., из них лично автором 36,5 п.л., в том числе монографии, учебные пособия, разделы в учебнике, а также статьи, доклады, тезисы научных докладов.

Структура и объем диссертации

Работа состоит из введения, 5 глав, заключения, библиографического списка, включающего 373 источника. Она изложена на 427 страницах, содержит 50 таблиц, 15 рисунков и схем, 32 приложения.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

В федеративных государствах бюджетное устройство базируется на общих принципах и механизмах, которые принято обозначать понятием «бюджетный федерализм». Концепция бюджетного федерализма является проявлением основополагающих идей федерализма как территориальной формы демократии. Современная система межбюджетных отношений преследовала своей целью создание механизма выравнивания социально-экономического развития субъектов Российской Федерации.

Однако, как было доказано в работе, процесс реформирования не был завершен. Остались не только прежние проблемы, но и возникли новые. В этих условиях постановка вопроса о разработке новой концепции межбюджетных отношений представляется вполне оправданной. Поэтому вполне очевидной является необходимость корректировки государственной, бюджетной и налоговой политики. Диссертационное исследование позволило достичь поставленной цели и сформулировать выводы и предложения, направленные на совершенствование межбюджетных отношений как в целом в Российской Федерации, так и на уровне субъектов федерации.

Наиболее полная реализация принципов бюджетного федерализмаэто основное условие совершенствования бюджетных отношений в федеративном государстве. Вот почему важно одинаковое понимание его сущности на федеральном и региональном уровнях. Понимание федерализма как структурно-организационного принципа и способа политико-территориальной организации государства, предусматривает выделение и конкретизацию взаимосвязей центрального и региональных уровней власти. Как было показано в работе, важнейшую сторону механизма межу-ровневых отношений в федеративном государстве составляет взаимодействие центра и субъектов федерации в финансово-экономической сфере. В первую очередь следует определиться с категориально-понятийным аппаратом исследования. В связи с тем, что бюджетный федерализм — понятие сложное и многомерное, в науке не представлено единого подхода к пониманию этого явления и единого определения его как категории.

На наш взгляд, можно дать следующее определение бюджетного федерализма: Бюджетный федерализм РФ — экономические отношения между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ и органами местного самоуправления, возникающие в ходе бюджетного процесса, основанные на разграничении бюджетных прав и полномочий в области формирования и расходования бюджетных средств и направленные на обеспечение единства бюджетной системы и сочетание интересов всех ее уровней. Предлагаемое определение достаточно четко, ясно и адекватно отражает сущность бюджетного федерализма, охватывает все стадии бюджетного процесса и ориентировано на достижение цели бюджетного федерализма.

В экономической литературе многие авторы отождествляют понятия «бюджетный федерализм» и «межбюджетные отношения», некоторые просто обходят имеющиеся здесь противоречия и разногласия. В работе доказано, что межбюджетные отношения могут быть присущи любому государству — федеративному или унитарному. Бюджетный же федерализм представляет собой совокупность межбюджетных отношений именно в федеративном государстве. То есть, межбюджетные отношенияэто отношения между различными уровнями власти по поводу распределения мобилизуемых доходов и использования их в целях социально-экономического развития страны и каждой территории. Это составная часть любой бюджетной системы. Таким образом, межбюджетные отношения предполагают только финансовые потоки между бюджетами, а бюджетный федерализм — взаимоотношения властей разных уровней по вопросам разграничения расходных и доходных полномочий и ответственности. В диссертации доказывается, что межбюджетные взаимоотношения в России строятся на основе бюджетного федерализма. С другой стороны, бюджетный федерализм и его основные принципы реализуются именно в системе межбюджетных отношений.

На основе исследования эволюции развития федерализма в России в диссертации сделан вывод о том, что федерализация происходила либо фактически, де-факто, не будучи закрепленной законодательно, либо теоретически, в договорах и законах. С учетом этих исторических тенденций можно утверждать, что России больше присуща такая форма, как классический федерализм с элементами централизма. Анализ показал, что происходит процесс не формирования новой российской федеративной государственности, а новый этап развития. В работе исследован процесс развития системы межбюджетных отношений в России с учетом ее исторических особенностей, национальной культуры и т. п., выявлены факторы внешнего и внутреннего порядка, влияющие на данный процесс. Изучив стадии эволюции федерализма, приводимые различными авторами, можно заметить, что они базируются прежде всего на политико-правовой основе, фактах принятия нормативно-правовых документов. Что касается бюджетно-налоговых отношений, то исследования периодизации их становления в России не проводились. Представленный в работе анализ позволил объективно оценить содержание и особенности функционирования межбюджетных отношений в России на различных исторических этапах развития экономики, выявить общие закономерности и специфические черты и предложить классификацию этапов процесса их становления и развития.

В настоящее время в научной среде нет единого мнения о существовании моделей федерализма. На наш взгляд разные модели федерализма могут существовать, если не с формально-юридической точки зрения, то с фактической, реальной. Мы считаем, что есть все основания для различия моделей федерализма в соответствии с определенными признаками.

В настоящее время общепризнанными являются дуалистическая и кооперативная модели федерализма. Дуалистическая модель — это модель двух равноправных партнеров (федеративного центра и субъектов федерации), действующих независимо в рамках своих полномочий, в которой полномочия местного самоуправления в значительной мере определяются субъектом федерации. В кооперативной модели местное самоуправление является третьим равноправным партнером, а функции разных бюджетных уровней очень тесно переплетены. Идеология действующего в России законодательства дает основание полагать, что выбор делается в пользу дуалистической модели межбюджетных отношений. В соответствии со структурой выделяют также симметричную и асимметричную федерации.

Для раскрытия сущности бюджетного федерализма необходимо представить его как систему. Система бюджетного федерализма представляет собой взаимодействие экономических и политических интересов властных уровней и структур (органов) государства, направленных на формирование и использование денежных ресурсов общества посредством системы налогов, платежей, сборов, кредитов и системы бюджетных ассигнований и расходов.

В диссертации разработана система межбюджетных отношений в Российской Федерации, включающая в себя следующие блоки: расходы, собственные доходы бюджетов (с учетом разграничения доходов на постоянной основе между уровнями бюджетной системы), средства межбюджетного регулирования, федеральные программы и целевые бюджетные фонды. Таким образом, элементами системы российского бюджетного федерализма являются: собственные доходы и расходы, регулирующие доходы, целевые бюджетные фонды, федеральные программы, бюджетные ссуды (кредиты), бюджетные займы, дотации (в том числе в виде трансфертов), субвенции Фонда компенсаций, Фонда развития региональных финансов, бюджетные субсидии (в том числе Фонда регионального развития и Фонда софинансирования социальных расходов) и бюджетные компенсации (в том числе и взаиморасчеты). В работе представлены перспективы развития данной системы.

Следует отметить, что в настоящее время требуется выработка новой концепции бюджетного федерализма, основанной на приоритетном финансировании социального развития регионов и повышении жизненного уровня населения. Концепция построения системы межбюджетных отношений в современных условиях должна охватывать мероприятия не только общефедерального плана, но и регионального уровня. В работе с позиции комплексного и системного подходов представлено авторское видение концепции построения системы межбюджетных отношений, отвечающей современным условиям. Одно из направлений состоит в реализации программно-целевого принципа финансирования из Фонда финансовой поддержки регионов. Для этого он должен иметь две составляющие. Одна часть должна гарантировать региону только минимальный нормативный бюджет. Вторая часть должна предоставляться в виде субвенций.

Реформирование бюджетной системы следует проводить в направлении возрастания финансовой самодостаточности регионов, совершенствования доходной базы региональных бюджетов, разработки бюджетных технологий, стимулирующих развитие налогооблагаемой базы регионов, использования программных схем выравнивания уровней социально-экономического развития субъектов РФ. Для повышения результативности региональной политики федерального правительства необходимо четко обозначить цели и механизмы реформы, конкретизировать задачи. Необходима смена политики бюджетного выравнивания на бюджетную самодостаточность, посредством переориентации финансовой помощи из федерального бюджета на стимулирование экономического развития регионов. Формирование бюджетной системы, отвечающей федеративному устройству России, является одним из важнейших условий экономической и финансовой стабилизации в стране. В основе этой системы должны лежать адаптированные к российским условиям, общие для государств с федеративным устройством принципы и механизмы бюджетно-налоговых взаимоотношений между различными уровнями власти и управления.

Наиболее полную реализацию бюджетного федерализма может обеспечить только реализация его основных принципов. Их игнорирование или невыполнение порождает множество проблем. Без серьезного обновления базовых принципов российского федерализма недоступна реальная управляемость экономическими и социальными процессами, недостижима политическая стабилизация, невозможно обеспечение государственной целостности. Следует отметить, что существует серьезное отставание теоретических и практических разработок в области государственных финансов применительно к условиям современной России. Следовательно, имеется необходимость уточнения принципов организации межбюджетных отношений, которым они должны соответствовать исходя из требований бюджетного федерализма. Среди экономистов нет единого мнения об основных принципах как федерализма в целом, так и бюджетного федерализма, в частности. Многие из них не отвечают современным условиям развития, другие же мало способствуют совершенствованию межбюджетных отношений. С учетом всех положительных и отрицательных моментов вышеприведенных классификаций нами были уточнены основополагающие принципы межбюджетных отношений и сформулирован новый принцип, позволяющий усилить заинтересованность органов власти различных уровней в повышении бюджетной самостоятельности территорий.

Исследование методологии формирования расходной части бюджетов позволило сделать вывод, что именно расходы должны определять действительные налоги в государстве. Государство в первую очередь должно определить, что и в каких размерах оно намеревается сделать, а затем уже определять, кто и в какой мере должен оплатить эту деятельность. Не налоги сами по себе должны быть первичны по отношению к расходам бюджета, а наоборот. При этом уменьшение налогового бремени связано не столько со снижением налогов как таковых, сколько с сокращением расходов государства. Чтобы осуществлять закрепленные расходы своевременно и в полном объеме следует сформировать соответствующую доходную базу. Основой ее формирования является такой способ образования бюджетных ресурсов, как законодательное разграничение доходов между уровнями бюджетной системы. Вывод состоит в том, что реформирование бюджетных отношений в 1990;е гг. сопровождалось более быстрой децентрализацией расходов по сравнению с децентрализацией доходов, и это стало одной из причин усиления вертикальной несбалансированности бюджетной системы.

В условиях реформирования налоговой системы в целях смягчения ее последствий для всех бюджетов необходимо распределение основных, наиболее значимых налогов по всем трем уровням. На наш взгляд, «веерное» закрепление налогов за всеми уровнями бюджетов защитит региональные и местные бюджеты от вертикальной несбалансированности бюджетной системы, что выражается в повышении объема закрепленных расходных полномочий консолидированных бюджетов субъектов РФ по сравнению с их обеспеченностью доходными источниками. Реформирование межбюджетных налоговых отношений является одной из актуальнейших проблем налоговой политики. Создание гибкой системы фискальных отношений центра и мест предполагает разграничение полномочий между ними согласно их социально-экономическим задачам. На наш взгляд, целесообразно использовать как регулирующие налоги, так и закрепление собственных налогов за каждым бюджетным уровнем, ориентируясь на принципы бюджетного федерализма. Региональные и местные органы власти должны иметь такие источники бюджетных поступлений, на которые они могли бы влиять и которые обеспечивали бы достаточность бюджетных средств. На наш взгляд, было бы целесообразным предоставить право субъектам федерации на установление территориальной надбавки к некоторым действующим налогам. Это позволит, во-первых, получить дополнительные бюджетные средства для решения возложенных на них полномочий. Во-вторых, регионы будут заинтересованы в полном выявлении и своевременном поступлении платежей.

Поэтому для достижения цели формирования доходов бюджетов каждого уровня в основном за счет собственных налогов необходимо расширить налоговые полномочия органов власти субъектов и местного самоуправления и законодательно закрепить основные доходные источники (собственные налоги, отчисления от налоговых поступлений) за ними на постоянной (долгосрочной) основе в соответствии с установленным разграничением расходных полномочий и обязательств.

В последние годы положение местных бюджетов быстро ухудшалось из-за массовой передачи в их ведение объектов жилья и социальной инфраструктуры, которые прежде находились на содержании предприятий, а также в связи с расширением других обязанностей по социальным выплатам населению, не подкрепленных передачей достаточных для этого финансовых ресурсов. С другой стороны, в условиях экономического кризиса особенно проявился такой негативный фактор, как опора местных бюджетов на циклически уязвимые виды налогов и недостаток стабильных собственных доходов. Описанное несоответствие между расходными полномочиями и доходными источниками предопределяет актуальность оптимизации распределения налоговых и неналоговых поступлений между звеньями бюджетной системы. Проведенное исследование показало, что собственные доходы составляют меньшую часть доходов территориальных бюджетов. Для финансового обеспечения выполнения возложенных на региональные и местные органы власти функций, экономического и социального развития территорий, сбалансированности территориальных бюджетов им из вышестоящего уровня в порядке бюджетного регулирования передаются регулирующие доходы. Анализ показал, что если с началом преобразований межбюджетных отношений происходила резкая передача налоговых доходов на нижестоящие уровни, то в дальнейшем ситуация стала возвращаться к прежнему состоянию, характерному для начала 1990;х гг. Одновременно наблюдалось устойчивое падение поступлений из федерального бюджета в территориальные бюджеты по всем направлениям межбюджетных расчетов.

Как бы ни критиковали сложившуюся ситуацию с несколькими основными налогами и бездействующими другими, преодолена она может быть лишь с развитием производства и становлением экономики в целом. С учетом условий существующей реальности одним из наиболее приемлемых методов является варьирование пропорциями распределения налоговых доходов. В диссертационном исследовании обосновываются предложения о повышении доли налогов и сборов, связанных с природными ресурсами, а также имущественных налогов, которые должны стать основой формирования региональных и местных бюджетов. Кроме того, следует установить более высокие ставки налога на имущество физических лиц по престижной и дорогой недвижимости (включая и незавершенное строительство), применяя для расчета рыночную стоимость объекта недвижимости.

В работе сделан вывод о том, что принятый Бюджетный кодекс не гарантирует самостоятельности местного самоуправления. Законодательно не утверждено формирование доходов муниципальных образований. В диссертации аргументируется предложение о регламентации в Бюджетном кодексе перечня платежей, закрепленных на постоянной основе за местными бюджетами, так как в компетенцию налогового законодательства не входит разграничение доходных источников между уровнями бюджетной системы. Отсутствие указанного разграничения приводит к частым изменениям в налоговом законодательстве. Проведенный анализ показал, что налоговые поступления составляют в доходах местных бюджетов около 90% без учета финансовой помощи из вышестоящих бюджетов. Поэтому финансовая самостоятельность местных органов власти рассматривается прежде всего с позиции их налоговой самостоятельности. Однако, по расчетам Департамента межбюджетных отношений Министерства финансов РФ, налоговая самостоятельность муниципальных образований не достигает и 20 процентов. Необходимо расширить перечень местных налогов и сборов, возможно за счет уменьшения количества налогов, утвержденных в первой части Налогового кодекса как региональные. Принципиальное значение имеет продолжение закрепления за местными бюджетами таких доходных источников, которые обеспечили бы стабилизацию их финансовых основ. За каждым уровнем власти должны прежде всего закрепляться те источники доходов, которые этим уровнем наиболее контролируемы и на которые данный уровень власти может оказать наибольшее влияние, прежде всего в интересах территориального развития.

Уровень собственных, т. е. закрепленных, доходов не позволяет реализовать принцип самостоятельности бюджетов. Бюджетным кодексом РФ установлено, что при распределении налоговых доходов по уровням бюджетной системы налоговые доходы бюджетов субъектов должны составлять не менее 50% от суммы доходов консолидированного бюджета РФ. Но, как показало исследование, это положение не выполняется. При оценке места того или иного субъекта в бюджетной системе страны необходимо учитывать масштаб его налогового потенциала. Так, с территории 10 крупнейших регионов, где проживает всего 28% населения, поступает более 60% налоговых доходов федерального бюджета. Территориальные различия в сборе налогов в расчете на 1 человека определяются уровнем экономического развития регионов, особенностями структуры их хозяйственного комплекса, различиями в политике регулирования доходов населения (например, районные коэффициенты к заработной плате), структурой населения, налоговой политикой региональных властей.

Проведенный анализ показал, что повышенный объем налоговых поступлений на душу населения характерен для нефтегазодобывающих регионов, финансово-банковских центров, отдельных индустриально развитых территорий, ряда северных регионов. Низкий налоговый потенциал имеют небольшие по размерам регионы с сельскохозяйственной специализацией и слабой производственной базой, среди которых преобладают республики и автономные округа. Для некоторых регионов, не имеющих ресурсов для самодостаточного развития, трансферты и дотации становятся практически единственной возможностью исполнять свои бюджетные обязанности. Результаты проведенного исследования послужили дополнительным аргументом в пользу реформирования существующей системы межбюджетных отношений на всех уровнях бюджетной системы страны. Поэтому в диссертационной работе обосновывается целесообразность исследования методики взаимоотношений бюджетов, используемой в практике Республики Мордовия, где найдено сочетание между административными экономическими рычагами и развитием современного рыночного механизма.

Проведенное исследование позволило сделать во1вод о том, что в регионе активно решаются проблемы формирования системы межбюджетных отношений. Основой получения высоких результатов послужила разработанная методика расчета и начисления дотаций бюджетам муниципальных образований. Анализ региональной практики показывает, что наравне с федеральным бюджетом, бюджетом субъекта Федерации (Мордовии) и местными бюджетами (бюджеты 23 районов и городов республики), выделяют четвертый уровень — это бюджеты городов, сельских и поселковых администраций. В рамках хозяйственного договора с Министерством финансов Республики Мордовии в 1998 году нами были разработаны рекомендации по совершенствованию системы межбюджетных отношений в республике, которые используются в бюджетном процессе. В настоящее время реальный размер полученных районами средств определяется исходя из степени выполнения ими определенного комплекса показателей. Кроме того, начисленная сумма дотации корректируется на процент выполнения собственных доходов и процент снижения поголовья скота. Исходя из системы бюджетных отношений в РМ, целесообразно, на взгляд автора, сохранить местное самоуправление на уровне городов, поселков и сельсоветов, а на уровне районов должны функционировать органы государственной власти.

В диссертационной работе уделяется значительное внимание проблеме асимметрии бюджетного устройства страны, являющейся в настоящее время одной из наиболее сложных. Любая федерация имеет элементы и симметрии, и асимметрии одновременно. Существуют естественная и правовая симметрия и асимметрия. В налогово-бюджетных отношениях между федеральным центром и регионами проявляется также «неформальная» асимметрия. Однако асимметрия Российской Федерации существует прежде всего как экономическая проблема. В результате исследования сделан вывод, что различия по концентрации производства и доходам по российским регионам не имеют аналогов в мировой практике. Десять крупнейших регионов страны (из 89) вместе производят 44% ВВП страны, а семнадцать крупнейших — уже 58%. Всем регионам установлены одинаковые проценты отчислений от налогов, в результате 3 из них.

Москва, Санкт-Петербург и Самарская область) с численностью населения 16,6 млн.чел. за 1998 г. внесли в консолидированный бюджет 30% всех налоговых платежей, а 12 депрессивных (Ульяновская, Псковская, Воронежская, Пензенская, Кировская, Курганская области, Карелия, Удмуртия, Марий Эл, Мордовия, Бурятия и Алтайский край) почти с такой же численностью населения (16,8 млн.чел.) внесли лишь 5,6% налоговых платежей.

Как отмечается в работе, в настоящее время абсолютные разрывы между отдельными субъектами РФ по численности населения, по стоимости основных фондов и по величине промышленной продукции составляют 100 раз и более. Крайне велики аналогичные показатели, рассчитанные в душевом измерении. Максимальный разрыв в среднедушевых показателях ВВП по крупным экономическим районам составляет примерно 6:1, а между отдельными субъектами (без учета Тюменской области (максимум) и Ингушетии (минимум)) — примерно 15:1. Таким образом, автором делается вывод, что регионы, не способные к самостоятельному воспроизводству нормальных социально-экономических условий жизнедеятельности населения и зависящие от федеральной помощи, не могут функционировать в системе федеративных отношений на равной экономико-правовой базе с другими, экономически самодостаточными субъектами федерации. В диссертации обосновывается предложение, что реальная, качественная экономическая разностатусность субъектов федерации должна получить определенное нормативно-правовое закрепление через систему гибкого распределения полномочий и ответственности различных типов регионов России. На взгляд автора, необходимо подходить к статусу субъекта с позиции принципа «экономической достаточности», т. е. соответствия экономической базы экономической ответственности данного субъекта.

В работе аргументировано доказывается, что финансовое выравнивание обусловлено асимметричностью регионального развития. Бюджетное выравнивание (сбалансированность) называют одной из центральных проблем бюджетного федерализма. Основным критерием для определения степени нуждаемости региона должна стать, по мнению автора, доля нормативных расходов в налоговом потенциале с учетом разделения между федерацией и субъектом. Чем она выше, тем ниже бюджетная обеспеченность и выше потребность в федеральной помощи. В целях модернизации методов расчета трансфертов необходимо рассчитывать плановый и фактический налоговый потенциал территории. В формулу расчета дотации следует ввести показатели, отражающие его недовыполнение или перевыполнение с целью корректировки причитающейся суммы финансовой поддержки. Кроме того, предлагается учитывать в расчетах суммарный объем всех видов финансовой помощи территориям (трансферты, дотации, субвенции, бюджетные ссуды, федеральные программы) из федерального бюджета, влияющие на параметры налогового потенциала, бюджетную обеспеченность и доходы населения.

Исследование доказывает, что основной недостаток трансфертов в настоящее время состоит в том, что они выделяются общей суммой региону без определения цели и ответственности за эффективное использование. В диссертационной работе аргументируется предложение об осуществлении государственной поддержки в виде субвенций, доводимых до регионов с использованием технологий программного финансирования, т. е. конкретизации приоритетных направлений бюджетной политики на основе разработки и реализации целевых программ. Предметом финансовой поддержки должно быть не просто социально-экономическое развитие региона, а конкретные задачи с предполагаемыми результатами и установленными сроками. В этом случае надо устанавливать ответственность субъектов, т. е. получателей, которые будут финансироваться совместно за счет федеральных и региональных средств. Законодательно нужно зафиксировать критерии и порядок отбора нуждающихся территорий, порядок определения необходимых им средств, условия предоставления и меры ответственности за целевое использование, а также законодательно закрепить методику расчета трансфертов из ФФПР.

Предлагаемая в работе структура ФФПР предопределяет методологический подход к его формированию и распределению. Он позволит не только обеспечивать минимальные государственные гарантии, но и создаст условия для развития социальной инфраструктуры, повышения производственного и налогового потенциала в результате реализации экономически эффективных проектов и программ. Кроме того, такой подход обеспечивает условия для лучшего контроля за бюджетными средствами, направления их на решение наиболее значимых задач, повышения эффективность их использования, а также позволит решить многие проблемы в области межбюджетных отношений.

Рассмотрение зарубежного опыта налогообложения показало, что при всей множественности налогообложения правительства развитых государств стремятся к минимизации налогов или, точнее, к оптимизации их. В большинстве стран налоговая система сориентирована на то, чтобы доходы региональных бюджетов за счет собственных средств составляли не менее 50%. Помощь из вышестоящего бюджета выдается только после определения фактической потребности в ней. При этом определяется оптимальный уровень такой помощи, чтобы не порождать иждивенческие настроения регионов. Мировой опыт показывает, что принципиально общие для всех государств исходные положения и условия бюджетного федерализма реализуются в совершенно непохожих, существующих в «единственном экземпляре» моделях. Опыт западноевропейских государств вполне применим в современных условиях России, если перенимать лучшее, применяя к конкретным специфическим особенностям экономики Российской Федерации. Проведенное исследование позволило выделить основные направления построения межбюджетных отношений в зарубежных странах, возможные для использования в отечественной практике.

В исследовании приведены рекомендации по совершенствованию системы межбюджетных отношений, обосновывается целесообразность внесения изменений в Налоговый кодекс РФ. Процесс создания бюджетного федерализма в России не закончился. Предстоит решение ряда первоочередных проблем: полномочия всех уровней власти по расходам должны полностью соответствовать имеющимся у них полномочиям по доходампередача расходов с бюджетов верхнего уровня на бюджеты нижнего уровня должна быть полностью компенсирована одновременно передаваемыми доходамидолжны быть устранены встречные финансовые потоки, когда доходы, создаваемые на территории, изымаются в бюджет вышестоящего уровня, а затем в виде финансовой помощи передаются внизследует максимально сократить использование такой формы межбюджетных отношений, как средства, передаваемые по взаимным расчетам. Перечисленные мероприятия должны способствовать развитию такой модели бюджетного федерализма, которая была бы основана на принципе финансовой самостоятельности регионов. Поэтому в рамках стратегии развития на среднесрочную перспективу необходимо реализовать качественно новый этап реформирования системы межбюджетных отношений.

Предложенные в диссертации мероприятия должны способствовать развитию системы межбюджетных отношений, основанной на принципе финансовой самостоятельности регионов. В работе обосновывается целесообразность внедрения в практику Бюджетно-налоговых паспортов регионов. В диссертации приводится структура такого паспорта и раскрывается его содержание. Наличие таких паспортов будет полезно для расчетов валовых региональных продуктов. Содержащаяся в них информационная база будет отражать возможности экономического роста регионов и соответствующего роста доходов, что имеет немаловажное значение для своевременного и обоснованного составления бюджетов, а также для определения путей перераспределения средств между бюджетами разных уровней в целях выравнивания бюджетной обеспеченности. Внедрение таких Паспортов в практику исходит из задачи полноты исполнения доходной части федерального бюджета, усиления научно-методологического обоснования налогово-бюджетного планирования, основывающегося на результатах исполнения текущих налоговых и бюджетных обязательств, а также мониторинга и прогноза макроэкономической ситуации в регионах.

Реформирование межбюджетных налоговых отношений является одной из актуальнейших проблем налоговой политики. Создание гибкой системы фискальных отношений центра и мест предполагает разграничение полномочий между ними согласно их социально-экономическим задачам. На наш взгляд, целесообразно использовать как регулирующие налоги, так и закрепление собственных налогов за каждым бюджетным уровнем, ориентируясь на принципы бюджетного федерализма. Региональные и местные органы власти должны иметь такие источники бюджетных поступлений, на которые они могли бы влиять и которые обеспечивали бы достаточность бюджетных средств. На наш взгляд, было бы целесообразным предоставить право субъектам федерации на установление территориальной надбавки к некоторым действующим налогам.

Необходима специальная система стимулов для региональных властей, способствующая расширению налоговой базы. Можно из зарубежного опыта предложить следующий вариант: установить минимальный уровень ставок региональных налогов и соответственно, расчет финансовой помощи регионам вести по ним. То есть исключается ситуация, когда регионы, вводя низкие ставки и получая федеральную помощь, косвенно заставляют финансировать свои налоговые льготы налогоплательщиков всей страны.

На взгляд автора, необходимо передать на утверждение местным органам власти право установления ставок на вмененный доход. Кроме того, следует расширить перечень местных налогов и сборов, возможно за счет уменьшения количества налогов, утвержденных в первой части Налогового кодекса как региональных. В диссертации даются рекомендации закрепить за местными бюджетами такие доходные источники, которые обеспечили бы стабилизацию их финансовых основ, причем основной упор делается на имущественные и подоходные налоги. В работе также аргументируется предложение о принятии специальных Основ законодательства по предметам совместного ведения. На базе таких основ субъекты федерации будут принимать собственные законы. Именно в Основах законодательства должны быть разграничены полномочия и компетенция федеральных и региональных органов власти в реализации совместных предметов ведения.

В диссертации аргументируется необходимость перехода к распределению расходов по уровням бюджетной системы на основе социальных стандартов. По мнению автора, нормативной основой должны стать выделение в структуре стандарта его федеральной, региональной и местной составляющих и законодательно установленный пересмотр структуры стандартов в зависимости от состояния государственных и местных финансов. Понятия государственных минимальных социальных стандартов и минимальной бюджетной обеспеченности являются ключевыми элементами действующего законодательства, регулирующего межбюджетные отношения в РФ. До тех пор пока эти стандарты не утверждены, никаких цивилизованных межбюджетных отношений быть не может.

С учетом того, что в настоящее время уровень собственных доходов не позволяет реализовать принцип самостоятельности бюджетов, в рамках диссертационного исследования были разработаны предложения по формированию Фонда финансовой поддержки муниципальных образований (ФФПМО) на примере Республике Мордовия. Компенсации из него предназначены для выравнивания доходов по районам республики на основе минимальных социальных и финансовых норм. Кроме того, необходимо создание Фонда бюджетных компенсаций (ФБК) для стимулирования органов местного самоуправления к выполнению планируемых производственных показателей.

Таким образом, в данном научном исследовании выработана концепция развития межбюджетных отношений, как целостная система существующей практики этих отношений и мер по их совершенствованию, а разработанные автором методики и полученные результаты реализуют ее принципиальные положения и методологию.