Правовое регулирование федеративных отношений в России и Германии: Сравнительно-правовой анализ

Актуальность темы

исследования обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов, связанных со становлением и перспективами развития федерализма в современной России.

Проблематика федерализма, оставаясь одной из наиболее актуальных и дискуссионных в научной теории и общественно-политической практике, в то же время является чрезвычайно плодотворной в современных условиях, поскольку воплощает в себе возможность добиться труднодостижимой, но возможной гармонии между внутренним, часто имеющим этническую природу, многообразием сложноорганизованных государств и необходимостью сохранения их государственного единства в практике государственно-правового строительства.

Десять лет, прошедшие со дня принятия новой российской Конституции, закрепившей концептуальные основы и принципы нового федеративного устройства нашего государства, — слишком малый по историческим меркам срок для становления подлинно федеративных отношений, особенно в стране с вековыми традициями унитаризма. С одной стороны, этого времени оказалось недостаточно для создания полноценной законодательной базы федеративных отношений и внедрения в политическую и административную практику методов и традиций, проникнутых идеологией федерализма. С другой стороны, его вполне хватило для того, чтобы накопился значительный объем противоречий, практических ошибок и, как следствие, — разочарований в процессе перехода от псевдофедерализма советских времен к новым принципам организации государства и деятельности публичной власти, нарастание алармистских настроений по поводу текущих, очевидных, но вполне устранимых недочетов в функционировании федерации, появление социального и политического пессимизма, призывов к отказу от идеологии федерализма и возврату к жестко централизованной модели государственного устройства.

Федеративная идея, сформировавшись в процессе эволюции человеческой цивилизации, содержит в себе необходимый набор эффективных юридико-правовых инструментов, обеспечивающих баланс разнообразных интересов сложноорганизованных государств, однако чрезвычайная многоликость и изменчивость федеративных систем мира, противоречивость их опыта и неоднозначность понятийного аппарата приводят к тому, что каждое государство, вступающее на путь федеративного строительства, в той или иной мере вынуждено создавать свою модель федерализма, заимствуя и адаптируя к своим специфическим условиям и традициям мировой опыт решения проблем федеративного выбора. Исследование этого опыта помогает найти путь исправления уже допущенных ошибок федеративного строительства и избежать совершения новых. Обращение в этой связи к опыту федеративного строительства Германии не случайно. Дело не только в очевидной генетической связи российской и германской правовых систем, но и в сходных «стартовых условиях» строительства федеральных отношений этих государств, базирующихся на посттоталитарном пространстве.

Несмотря на очевидную актуальность обозначенных «проблемных зон» формирования и поддержания федеративных отношений, степень их теоретического освещения нельзя признать исчерпывающей. Обширный массив отечественных исследований по проблемам федерализма не снимает высокую степень дискуссионности практически всех сформулированных идей и положений, связанных с выявлением особенностей становления и перспектив развития федерализма в России. Явно недостаточно исследован вопрос о роли конституционного правосудия как реального правового инструмента обеспечения необратимости перехода постсоветской России к подлинно федеративной модели политико-территориального устройства государства. Фрагментарно, как правило, лишь с общетеоретических позиций исследованы возможности использования в отечественной практике немецкого опыта формирования федеративных отношений, включая опыт использования в этих целях конституционного правосудия в Германии.

Отмеченные обстоятельства обусловили выбор темы диссертационного исследования, его объект и предмет, цели, задачи, логику осмысления и интерпретации теоретического и эмпирического материала.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются федерализм как философско-мировоззренческий и правовой принцип государственного устройства и функционирования ряда современных государств и федеративные отношения как конституционно-правовая категория организации территориального устройства современных России и Германии. Предметом исследования являются субъекты, институты и механизмы, используемые в процессе правового регулирования федеративных отношений в Российской Федерации и ФРГ, а также государственно-правовые доктрины, научные разработки и правая практика в этой области.

Цель и задачи исследования

Целью диссертационного исследования является сравнительно-правовой анализ конституционно-правовых механизмов формирования и развития федеративных отношений в России и Германии, необходимый для обоснования путей совершенствования правового регулирования этих отношений в России, повышения социально-регулятивной роли конституционного правосудия как гаранта обеспечения и закрепления юридических основ федерализма.

Для достижения указанной цели диссертант ставил перед собой следующие задачи, подлежащие решению в ходе исследования:

— обобщить основные концептуальные подходы к исследованию федерализма и федеративных отношений и на этой основе уточнить категориальный аппарат, используемый для анализа сущности и содержания этих явлений;

— проанализировать правовую природу и институциональные особенности российского и германского федерализма;

— выявить специфику практической реализации конституционных принципов федеративного устройства России и Германии;

— раскрыть особенности договорного регулирования федеративных отношений в Федеративной Республике Германия и в Российской Федерации;

— проанализировать систему органов конституционного правосудия, сложившуюся в ходе формирования новых моделей государственно-территориального устройства России и Германии;

— проанализировать систему юридико-правовых механизмов обеспечения федеративных отношений в России и Германии;

— обосновать с учетом опыта Федеративной Республики Германия предложения по дальнейшему совершенствованию правового регулирования федеративных отношений в России.

Методологическую основу исследования составили общенаучный диалектический метод познания и частнонаучные методы изучения государственно-правовых явлений: формально-логические (анализ и синтез, индукция и дедукция и пр.), конкретно-исторический, системно-функциональный, историко-правовой, сравнительно-правовой, технико-юридический и др.

Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых, принадлежащих к различным научным направлениям и школам и являющихся выразителями как классических, так и новаторских, нетрадиционных взглядов на обозначенную темой исследования проблематику.

Для формулирования научных положений и выводов диссертант опирался на фундаментальные работы Р. Г. Абдулатипова, С. А. Авакьяна, С. С. Алексеева, М. В. Баглая, A.M. Барнашова, Н. И. Барцица, Ю. Я. Баскина, Л. Ф. Болтенковой, В. В. Бородина, А. Б. Венгерова, Н. В. Витрука, Г. А. Гаджиева, В. Г Графского,.

A.B. Зиновьева, Д. Л. Златопольского, В. Д. Зорькина, В. И. Кайнова, JI.M. Карапетяна, А. И. Кима, В. А. Кряжкова, O.E. Кутафина,.

B.А. Лазарева, В. В. Лазарева, О. Э. Лейста, A.B. Малько, Г. В. Мальцева, Л. С. Мамута, М. А. Митюкова, Л. А. Морозовой, Т. А. Морщаковой, И. Ш. Муксинова, B.C. Нерсесянца, P.A. Ромашова, П. И. Савицкого, Б. А. Страшуна, Ю. А. Тихомирова, Л. Б. Тиуновой, Б. Н. Топорнина,.

B.А.Туманова, И. А. Умновой, М. Х. Фарукшина, Т. Я. Хабриевой,.

C.М. Шахрая, Ю. Л. Шульженко, В. Е. Чиркина, Б. С. Эбзеева.

В диссертации использованы работы зарубежных ученых, внесших вклад в изучение проблем федерализма: Р. Бернхардта, М. Вебера, А. Гамильтона, М. Гравитца, Г. Дюрига, К. Дегенхарта, X. Драйера, М. Закса, К. Зонтхаймера, Д. Елазара, Е. Изензе, Э. Kappa, Т. Маунца, X. Маурера, Е. Мачкува, М. Моммзена, Д. Мэдисона, И. Мюнха, Н. Нэновски, В. Острома, Р. Пэнто, Д. Раушнинга, Р. Саватье, М. Сербана, А. Страуса, Г. Таллока, В. Фогелья, Л. Фридмэна, К. Хессе, А. Шайо, Е. Штайна и др.

На формирование взглядов диссертанта оказали влияние труды российских ученых и государственных деятелей XIX — начала XX столетия: H.H. Алексеева, М. А. Бакунина, H.A. Бердяева, A.B. Васильева, Б. П. Вышеславцева, А. Д. Градовского, В. М. Гессена, Н. Л. Данилевского, H.A. Зверева, И. А. Ильина, Л. П. Карсавина, Б. А. Кистяковского, Н. М. Коркунова, П. А. Кропоткина,.

С.А. Котляровского, К. Н. Леонтьева, С. А. Муромцев,.

П.И. Новгородцева, В. В. Соловьева, М. М. Сперанского, Е. Н. Трубецкого, С. Л. Франка, Б. Н. Чичерина, Г. Ф. Шершеневича, A.C. Ященко и др.

Нормативную основу исследования составили Конституция Российской Федерации, Федеративный договор, федеральные законы, решения Конституционного Суда России, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства России, договоры и соглашения между федеральными органами власти и органами государственной власти субъектов федерации, законодательство субъектов Российской Федерации. Диссертантом были проанализированы конституции и иные правовые акты ряда зарубежных государств, в первую очередь Федеративной республики Германия, а также Австрии, Бельгии, США, Канады, Швейцарии и др. в контексте исследуемой проблемы.

Научная новизна исследования определяется как выбором темы, так и подходом к её исследованию с учётом разработанности соответствующих проблемных вопросов.

Новизной отличается: предложенная и реализованная концепция и методология исследования, в которой рассмотрение общетеоретических вопросов содержания и признаков федерализма и федеративных отношений согласованы с комплексным анализом практики их реализации в России и Германииавторский подход к анализу влияния объективных и субъективных факторов формирования федеративных моделей государственного устройства России и Германии и осуществленный на этой основе сравнительный анализ содержательной эволюции этих фактороввведенная и обоснованная система материальных и процессуальных индикаторов, позволяющих в своей совокупности оценивать степень и полноту реализации принципов федерализма в государственно-правовом строительстве Российской Федерации и Федеративной Республики Германия. Новизной отличаются и сформулированные диссертантом предложения по обеспечению дальнейшего совершенствования правового регулирования федеративных отношений в России.

На защиту выносятся следующие основные положения:

1. Нередко допускаемое в правовой теории и практике использование терминов «федерализм» и «федерация» в качестве синонимов стирает содержательную разницу этих понятий.

Федерализм является многомерной категорией, отражающей не только формально-юридические, но и социально-исторические, философско-мировоззренческие аспекты государственного устройства и системы распределения властеотношений, и выступающей в силу этого в качестве универсального демократического принципа государственного устройства, альтернативы избыточной централизации управления путем преимущественной концентрации властных полномочий на нижних уровнях власти при сохранении за федеральным центром предметов ведения и полномочий, обеспечивающих поддержание государственного суверенитета, мира между членами федерации, гарантию прав и свобод граждан на всей территории государства.

Федерация — это легитимация принципов федерализма и их выборочное, обусловленное историческими традициями формально-юридическое закрепление в Основном законе в виде основ конституционного строя и организации территориального устройства конкретного государства, определяющее существующее в мировой практике разнообразие моделей федеративных отношений.

2. Для практики государственно-правового строительства и формирования федеративных отношений в современных России и Германии характерно наличие своеобразного парадокса: разграничение предметов ведения и властных полномочий между федеральным центром и регионами продиктовано объективной необходимостью восстановления целостности германской государственности, сохранения целостности и стабильности российской государственности.

3. Ассимитричность федеральных отношений в России противоречит основополагающему принципу федерализма, предусматривающего не только формально-юридическое, но и фактическое равноправие субъектов федерации. В основе формирования этой модели лежали трудно преодолимые политические факторы, в силу чего ассимитричность федерации явилась политическим компромиссом между региональными, нередко конфедеративными, устремлениями, и имперско-унитарными устремлениями центра.

4. К настоящему времени в России сложились необходимые политические, экономические и правовые предпосылки для создания симметричной федерации, однако для их реализации необходимо осуществление конкретных практических мер, в частности: во-первых, необходим пересмотр ряда содержательных позиций договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти входящих в нее субъектов. В частности, эти договоры не могут разграничивать предметы ведения федерального центра и регионов, поскольку это разграничение уже предусмотрено нормами Конституции России и не подлежит дерогированию актами меньшей юридической силыво-вторых, такие договоры должны проходить обязательную процедуру согласования во всех субъектах федерации и последующего утверждения федеральным закономв-третьих, необходима выработка правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации о содержании государственно-правового статуса всех субъектов федерации, а также по толкованию ч. 2 ст. 4 Конституции о верховенстве на всей территории России федеральных законов, поскольку эта формулировка оставляет открытым вопрос о степени приоритета нормативных Указов Президента Российской Федерации и нормативных правовых актов федерального правительства по вопросам, находящимся в исключительной или конкурирующей компетенции федерального центра.

5. Федерализм как теоретико-методологическая основа организации федеративного государственного устройства, воплощаясь в структуре и функционировании государственной власти, связывая воедино как цели, так и средства их достижения, является динамической категорией, определяя юридико-правовую «технологию» обеспечения федеративных отношений.

В качестве правовых инструментов реализации федерализма в России и Германии выступают соответственно Конституция Российской Федерации и Основной закон ФРГ, текущее законодательство, а также решения конституционных судов обеих государств.

6. Формирование и поддержание федеративных отношений в России во многом определяется практической реализацией принципов субсидиарности, а также использованием, в случаях необходимости, возможностей федерального вмешательства и принуждения. Наряду с этим необходимо формирование идеологии федерализма, основанной на правовой и социальной обоснованности выделения сфер совместного ведения (сотрудничества) федерации и ее субъектов, ориентации субъектов федерации на сотрудничество между собой и федеральным центром в решении социально-экономических и политических проблем.

Теоретическая значимость исследования определяется комплексной разработкой теоретико-прикладных проблем содержания и перспектив совершенствования правового регулирования федеративных отношений в современной России. Предложенные и обоснованные диссертантом дефиниции категорий «федерализм» и «федерация" — введение и обоснование системы материальных и процессуальных индикаторов оценки реализации принципов федерализма в практике государственно-правового строительства и эффективности юридического инструментария обеспечения федеративных отношенийсодержательная характеристика юридико-правовой «технологии» обеспечения федеративных отношенийвыводы о содержании и влиянии объективных и субъективных факторов общественно-исторического развития России и Германии на формирование федеративных моделей их государственного устройства дополняют и развивают соответствующие разделы конституционного права, общей теории государства и права, истории государства и права.

Практическая значимость исследования состоит в том, что материалы диссертации могут быть использованы в дальнейшей научно-исследовательской работе по анализу современного состояния и перспектив развития федерализма и федеративных отношенийпри подготовке лекционных курсов, проведении семинарских и практических занятий по конституционному праву Российской Федерации, конституционному праву зарубежных государств, общей теории государства и права, истории государства и правав законотворческой и правореализационной деятельности органов государственной власти Российской Федерации и её субъектов при регулировании федеративных отношений на современном этапе.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации обсуждены и одобрены на заседании кафедры государственного права Северо-Западной академии государственной службы.

Результаты исследования получили апробацию в публикациях автора по теме исследования, а также в выступлениях диссертанта на российских и международных конференциях, семинарах, «круглых столах», проведенных в 2001;2003 гг. в Северо-Западной академии государственной службы, в Санкт-Петербургском Государственном университете и Городской избирательной комиссии Санкт-Петербурга. Выводы и предложения диссертанта прошли научную апробацию в ходе его участия в конкурсе среди аспирантов высших юридических учебных заведений Санкт-Петербурга на лучшую научную работу по вопросам избирательного процесса, избирательного права и законодательства о референдуме в 2002/2003 учебном году, где работа на тему.

Избирательные цензы: понятие, виды и перспективы развития цензового права в России" заняла третье место.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Согласно Конституции Российской Федерации «Россия есть демократическое федеративное правовое социальное государство», так как ФРГ тоже является федеративным государством, то это позволяет проводить сравнительно-правовой анализ этих двух государств. Ещё одной точкой соприкосновения является общность правовой семьи. И нельзя не упомянуть о некоторых сходных чертах исторического развития России и Германии. Построение современных федеративных отношений в Германии осуществлялось после падения гитлеровской диктатуры, характеризовавшейся жёсткой централизацией власти. Таким образом, особенностью развития федерализма в Германии являлась прерваность исторической преемственности федеративных традиций. Современный российский федерализм так же строился на посттоталитарном пространстве.

Однако российская традиция серьёзно отличается от той традиции, которая складывалась в Германии, особенно в послевоенной ФРГ. Огромная степень централизации российской государственности в целом. Внутри Российской Федерации сосредоточение всех вертикальных линий замыкается на Москве. Один факт, что более 70% всех финансовых средств концентрируется в Москве, говорит о преобладании отношений субъект федерации — федеральный центр, а не субъект — субъект федерации. В отличие от России в Германии есть очень мощные, сильные компетентные децентрализованные пункты расположения (Гамбург, Мюнхен, Франкфурт, Северный Рейн-Вестфалия). В этом заключается эффективность децентрализованной федеральной структуры. По высказыванию Фолькер Хессемер «нейтралистская система всегда склонна к тому, чтобы считать, что другие регионы менее важны. Федеральная система делает иную ставку: что полезно землям, то полезно столице».

Таким образом, федерализм для Германии — это главная гарантия демократичности государственного строя. Усиление правового государства и демократии — вот, что с точки зрения граждан является важнейшими элементами. Усиление правового государства заключается в том, что в результате государственного деления классический принцип горизонтального деления власти дополняется вертикальным распределением власти сверху вниз.

Впервые предметом специального юридического диссертационного исследования является правовое регулирование федеративных отношений в России и Германии. Данное исследование показало различие точек зрения российских и германских учёных на теорию федерализма, что обусловлено различием исторических, социально-экономических предпосылок и особенностями государственного строя.

В работе отмечено, что российские и германские правоведы с различных позиций подходят к вопросу о суверенитете и, следовательно, о правовом статусе субъектов федерации. В российской теории государства и права суверенитет рассматривается как неотъемлемый признак государства, а в соответствии с постановлением Конституционного Суда РФ субъекты не обладают суверенитетом, а, следовательно, не являются государствами, а лишь государствоподобными образованиями. В германской правовой науке в силу исторических причин земли признаются государствами.

С учётом теоретических представлений российских и германских учёных в работе было предложено общее определение федеративного государства (федерации), понимаемого как сложносоставное единое государство, состоящее из субъектов, обладающих государственностью.

Центр и регионы: российский и немецкий опыт федерализма / Стенограмма дискуссии от 4.10.99 г. М., 2000. С. 13.

Такие понятия, как федерализм и федерация некоторыми учёными рассматриваются как синонимы. В данной диссертационной работе делается попытка развести их, понимая под федерацией форму государственно-территориального устройства, а федерализм как систему основных принципов положенных в основу государственно-территориального устройства и функционирования ряда современных государств.

В диссертации исследуются вопросы правовой системы, федерального права и права субъектов федерации. Существование развитой правовой системы — одно из важнейших условий бытия любого цивилизованного государства. Многообразный опыт других государств в сфере правотворчества вызывает повышенный интерес в нашей стране. Германский законодатель в Основном законе использует понятия федерального права и права земель в отличие от российского законодателя. В России используется термин законодательство, санкционированное на разных уровнях государственной власти. Разделение данных понятий необходимо для решения вопроса о верховенстве федерального права и источниках права в федеративном государстве.

В германской федерации, начиная с 1949 г. наблюдается тенденция к централизации власти и передачи законодательных полномочий федеральному центру, в то время как земли преимущественно осуществляют исполнение федерального законодательства. Таким образом, федерация обладает явным перевесом над субъектами федерации. Схожая ситуация наблюдается и в Российской Федерации. В последнее время явно снизилась роль договорного регулирования федеративных отношений, которое заменяется централизованным регулированием федеральным законодательством. Однако вопросы разграничения компетенции по предметам совместного ведения по-прежнему нуждаются в качественном механизме разграничения. Этим механизмом отчасти могут стать соглашения о передаче осуществления части полномочий, 269 т.к. особенно остро в настоящее время стоит вопрос о разграничении полномочий, закрепленных в ст. 72 Конституции РФ.

Нельзя не говорить и о роли органов конституционного правосудия в формировании федеративных отношений, как в Федеративной Республике Германии, так и в Российской Федерации. Данная сфера правового воздействия очень ярко выражена в частности в германском федерализме.

Одним из самых сложных аспектов судебного регулирования федеративных отношений являются «предметы совместного ведения» (РФ) или «конкурирующее законодательство» (ФРГ). Именно в этой сфере возникают многочисленные и трудно разрешимые конфликты. В отличие от Конституции РФ в Основном Законе ФРГ содержаться правила об использовании федерацией и её субъектами своих полномочий в сфере конкурирующего законодательства, однако и они не носят исчерпывающий характер.

В деятельности Федерального Конституционного Суда ФРГ, как по вопросам строительства федеративного государства, так и создания системы федеративного разграничения компетенции, равно как и при применении принципа «верности федеративному государству» преобладают федералистские тенденции. В связи с всеобъемлющей компетенцией в деле регулирования федеральных споров можно говорить о Федеральном Конституционном Суде ФРГ как о хранителе федеративной системы. С другой стороны, нельзя не видеть, что.

269 Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» от 24.06.99 г. № 119-ФЗ // Собрание законодательства РФ. № 26. Ст. 3176. значительные коллизии остались достаточно далеко позади и что число споров, задевающих самую сердцевину федеративной структуры ФРГ, в соотношении с тем значением, которое имеет принцип федеративного государства, в целом осталось довольно небольшим.

Правовую позицию Конституционного суда РФ и Федерального Конституционного Суда ФРГ в решении вопросов в области предметов совместного ведения отчасти можно охарактеризовать как доктрину «оккупированного законодательного поля» или «преимущественного права».

Использование опыта правового регулирования федеративных отношений Федеративной Республики Германия очень ценно для России. Если в Германии уже сформировались достаточно устойчивые федеративные отношения, так как германский федерализм насчитывает не один десяток лет, то российский опыт федерализма насчитывает всего несколько лет. При этом не следует слепо копировать германскую модель федерализма, в связи с уникальностью каждой формы государственно-территориального устройства. Федерализм в Российской Федерации достаточно быстро развивается, а ведь только постоянное совершенствование системы федеративных отношений является непременным условием достижения стабильности внутри государства.