Методологические и методические подходы к решению проблемы управления экономикой предприятия: на примере реформирования системы государственного финансового контроля

Актуальность темы

исследования обусловлена необходимостью реформирования действующей системы органов государственного финансового контроля с целью повышения качества, эффективности и результативности их деятельности.

В начале 90-х годов прошлого века Россия вступила на путь радикальных экономических, социальных и политических преобразований. В стране формируется социально ориентированная экономика, основу которой составляют рыночные отношения.

Новая экономическая система предопределяет необходимость качественного изменения всех рычагов управления. При этом особое место принадлежит государственному финансовому контролю как одному из важнейших условий эффективного управления экономикой.

В первые годы экономических преобразований существовавшие в России ведущие структуры государственного финансового контроля, присущие директивно-распределительной экономике, были упразднены. В результате строгая и всеобъемлющая система контроля была нарушена, что явилось одним из факторов ослабления государственной власти.

Существующая в настоящее время система органов государственного финансового контроля несовершенна и нуждается в дальнейшем развитии и совершенствовании.

Отсутствие общей научной теории государственного финансового контроля, в том числе бюджетного, отражающей закономерности современного развития России и международный опыт, является одной из главных причин, тормозящих не только формирование действенной правовой базы государственного финансового контроля, но и практическое создание четкого механизма взаимодействия всех элементов единой государственной контрольной системы. Особенно остро данная проблема представлена на региональном уровне.

На сегодняшний день теоретическая и практическая проработанность вопросов государственного финансового контроля на региональном уровне остается также недостаточной, что оказывает отрицательное воздействие на эффективность использования государственных финансовых ресурсов в субъектах федерации.

В связи с этим, возникает необходимость развития и совершенствования современных теоретических подходов к формированию системы региональных контрольных органов, их структуры, взаимодействия с органами государственного контроля других уровней, нормативно-правового и методического обеспечения их деятельности в соответствии с международными принципами государственного финансового контроля. Этим обусловливается актуальность темы и ее практическая значимость.

Степень научной разработанности проблемы. В ходе формирования авторской позиции по вопросам организации и совершенствования государственного финансового контроля были исследованы труды таких авторов, как: И. А. Белобжецкий, Н. Т. Белуха, Э. А. Вознесенский, Ю. М. Воронин, В. Г. Видяпин, Н. Г. Гаджиев, Ю. А. Данилевский, Ю. М. Иткин, А. Н. Козырин, JI.H. Овсянников, Н. Д. Погосян, Г. А. Соловьев, С. В. Степашин, М. С. Студеникина, И. В. Фирулин, С. И. Фленов, П. В. Черноморд, С. О. Шохин, А. А. Шпиг. Однако до сих пор многие теоретические и организационные вопросы контрольной деятельности органов власти в бюджетной сфере остаются дискуссионными или мало исследованными в силу изменившихся условий хозяйствования.

Отраслевой аспект проблемы финансового обеспечения социальной сферы достаточно подробно исследуется в работах Н. В. Герасименко, Ю. П. Лисицина, Е. Н. Шустяк. Большое внимание уделяется ими исследованию институционального развития социальной сферы, рассматриваются вопросы эффективности функционирования организаций, оказывающих социальную помощь населению.

Развитие государственного финансового контроля базируется на историческом опыте государства, и в этой связи автор обращался к трудам И.

А. Вышнеградского, М. М. Сперанского, В. А. Татаринова, А. З. Хитрово, нормативно-правовым документам различных периодов исторического развития государства по исследуемому вопросу.

В ходе диссертационного исследования были использованы труды ученых, работающих в области теории и практики финансов, бухгалтерского учета — О. В. Врублевской, JI.A. Дробозиной, A.M. Ковалевой, В. Д. Новодворского, П. С. Никольского, В. М. Родионовой, А. Н. Романова, М. В. Романовского, Л. П. Павловой.

Однако, несмотря на наличие большого количества публикаций и монографий, касающихся вопросов совершенствования государственного финансового контроля, остаются нерешенными проблемы методологической основы контроля, отсутствует общепризнанная структура элементов системы государственного финансового контроля, не утверждена на законодательном уровне концепция развития государственного финансового контроля с учетом долгосрочной стратегии финансовой политики Российской Федерации, отсутствуют правила и методики оценки эффективности и результативности государственного финансового контроля.

Цель исследования является разработка системы приоритетных мер по оптимизации государственного финансового контроля, которая позволит раскрыть роль и значимость контроля для социально-экономического развития России в условиях становления рыночной экономики.

Достижение поставленной цели предусматривает решение следующих задач:

— уточнить и проанализировать сущность понятия «государственный финансовый контроль»;

— на основе изучения и анализа исторического опыта становления государственного финансового контроля выявить основные этапы эволюции отечественной системы государственного финансового контроля;

— провести анализ динамики и структуры расходов федерального бюджета и бюджета субъекта РФ, в частности города Москвы, на социальную сферу с целью повышения эффективности осуществляемых расходов и выявления общих тенденций и закономерностей в распределении бюджетных средств на социальную сферу на федеральном и региональном уровнях;

— разработать систему оценки результативности и эффективности расходов государственного бюджета на социальную сферу;

— обосновать и дать предложения по реализации концептуальных основ единой системы государственного финансового контроля;

— определить перечень мероприятий по повышению эффективности государственного финансового контроля на федеральном и региональном уровнях.

Объектом исследования является государственный финансовый контроль за расходованием бюджетных средств на социальную сферу и деятельность субъектов финансового контроля.

Предметом исследования выступает множественность финансово-экономических отношений, возникающих в процессе реализации государством контрольной функции на федеральном и региональном уровнях.

Теоретическая и методологическая основа исследования базируется на экономических концепциях и теориях отечественных авторов, методических материалах по проблемам государственного финансового контроля на федеральном и региональном уровнях.

В работе использованы такие общенаучные методологические подходы и специальные методы, как финансовый анализ, исторический и диалектический подходы для взаимосвязи явлений и процессов с этапами развития общества, метод экспертных оценок, структурно-функциональные методы и др.

Информационной базой исследования послужили статистические и аналитические материалы Правительства РФ, ЦБ РФ, Госкомстата РФ, Минэкономразвития РФ, Министерства финансов РФ, Счетной палаты РФ, информационные материалы о деятельности региональных контрольно-счетных органов, методологические материалы Ассоциации контрольно-счетных органов РФ, опубликованные работы финансово-экономических институтов, материалы конференций и семинаров по проблемам государственного финансового контроля, а также собственные расчеты.

Научная новизна исследования, полученная лично автором, заключается в следующем:

— конкретизировано понятие константного (постоянно действующего) государственного финансового контроля как регулируемое правовыми нормами непрерывная деятельность системы органов государственной власти и местного самоуправления по контролю за формированием, распределением, целевым, эффективным и законным использованием финансовых ресурсов, государственной и муниципальной собственности;

— обозначены основные этапы возникновения, становления и развития государственного финансового контроля в России:

1 этап 1654 — 1811 гг. — характеризуется первыми попытками создания самостоятельного, пока еще о независимости речи быть не может, контрольно-ревизионного органа.

2 этап 1811 — 1917 гг. — осуществление деятельности единственным контрольным финансовым органом.

3 этап 1917 — 1990 гг. — развитие мощной финансово-контрольной функции государства, государственный контроль охватывает все сферы жизни общества, однако не находит дальнейшего развития ввиду отсутствия независимости у контрольно-ревизионных органов.

4 этап 1990 — настоящее время — характеризуется созданием контрольно-ревизионных органов с нуля для соответствия целям и задачам рыночного государства;

— обоснована необходимость дальнейшего совершенствования системы бюджетного планирования расходов как федерального, так и региональных бюджетов. На федеральном уровне расходы на социальную сферу в большей своей массе недофинансируются. В Москве наибольшую часть потребностей социальной сферы удовлетворяют внебюджетные поступления, тем самым частично снимая бремя расходов с бюджета города Москвы;

— разработан алгоритм проведения контроля результативности за государственными расходами в социальной сфере, который, может являться как самостоятельным элементом системы контроля, так и частью аудита эффективности расходов на социальную сферу. Алгоритм проведения контроля результативности позволяет также получить сведения о причинах ее изменения, что необходимо для принятия дальнейших управленческих решений;

— предложены основные положения единой концепции развития государственного финансового контроля на основе аналитических, исторических, логических и статистических аргументов;

— определен перечень мероприятий по развитию и совершенствованию государственного финансового контроля на федеральном и региональном уровнях с учетом необходимости разработки нормативной, методической, кадровой и информационной составляющей.

Основные положения диссертации, выносимые на защиту:

— основные теоретические положения, идентифицирующие постоянно действующий государственный финансовый контроль: обоснование системности государственного финансового контроляособенности постоянно действующего государственного финансового контроляхарактеристика составных элементов константного государственного финансового контроля;

— эволюция отечественного государственного финансового контроля происходила в несколько этапов, каждый из которых существенно менял структурную составляющую системы государственного финансового контроля;

— результаты проведенного исследования статистики распределения бюджетных средств на финансирование социальной сфере на федеральном уровне и на уровне бюджета города Москвы показывают отсутствие четкой концепции финансирования социальной сферы на всех уровнях бюджетной системы. Данные результаты обосновывают необходимость совершенствовать принципы планирования расходов на всех уровнях бюджетной системы;

— алгоритм проведения контроля результативности расходов на социальную сферу как государственного, так и регионального или муниципального бюджетов, который включает мероприятия по анализу расходов органов государственной власти, расчет критериев результативности на основе действующих социальных стандартов, получение и анализ информации от финансируемого объекта, сравнение данных и выявление отклонений, выводы по проделанной работе;

— методические положения по развитию и совершенствованию государственного финансового контроля, учитывающие мероприятия по улучшению нормативного, методического, информационного обеспечения, а также различные формы взаимодействий внешних и внутренних контрольно-ревизионных органов государственной власти.

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что концептуальные положения и выводы диссертационного исследования позволяют обновить и расширить существующие научные представления о системе и деятельности органов регионального финансового контроля и могут служить для дальнейшего теоретического анализа и развития системы государственного финансового контроля.

Практическая значимость исследования состоит в том, что положения и выводы, изложенные в диссертации, могут быть использованы при разработке Концепции единой системы государственного финансового контроля в Российской Федерации как базы для ее законодательного оформления. Прикладное значение имеет разработанный автором комплекс мер по повышению эффективности действующей системы государственного финансового контроля в социальной сфере, применение которого повысит действенность и качество финансово-бюджетной дисциплины. Отдельные выводы, рекомендации и разработки, содержащиеся в работе, могут быть использованы в нормотворческой деятельности. Выводы автора имеют как научно-теоретическое, так и практическое значение и могут быть использованы в работе государственных контрольных органов, учебном процессе в высших учебных заведениях по курсу «Государственный финансовый контроль», «Ревизия», «Государственные и муниципальные финансы».

Апробация диссертационного исследования.

Отдельные положения диссертационного исследования нашли отражения в докладе автора «О совершенствовании государственного финансового контроля в Российской Федерации» на 10-ти летие Контрольно-счетной палаты города Москвы, а также были использованы автором при проведении ревизий и проверок Контрольно-счетной палатой города Москвы.

Основные положения исследования отражены в публикациях автора общим объемом 3,2 п.л.

Заключение

.

Цивилизованный государственный финансовый контроль — одно из условий формирования современных экономических отношений, а создание адекватной системы финансового контроля является одним из непременных условий успеха экономических реформ в стране.

На основе проведенного исследования можно сделать следующие основные выводы.

1. Единая система государственного финансового контроля — это не строгая иерархия органов финансового контроля и их соподчиненность, а единство целей, принципов и согласованности действий в области финансового контроля за государственными и муниципальными средствами в Российской Федерации. Только в этом смысле можно говорить о единой системе финансового контроля в Российской Федерации.

В качестве целостной системы единых методологических принципов и методики осуществления контроля автором рассматривается константный государственный финансовый контроль, основанный на четком разграничении сфер деятельности, полномочий и ответственности органов контроля.

Константный государственный финансовый контроль — система постоянно действующего финансового контроля в стране, внутреннего и внешнего, осуществляемая уполномоченными органами по отраслевому и территориальному принципам среди главных распорядителей, распорядителей и получателей средств бюджета, целевых бюджетных и государственных внебюджетных фондов, бюджетных и налоговых кредитов, льгот, в том числе — управляющих государственной и муниципальной собственностью.

2. В последнее время в области правового регулирования методов и форм контрольной деятельности появилась новая правовая форма регламентации контроля — стандарты контрольной деятельности.

Каждый орган государственного финансового контроля имеет свои специфические цели и задачи. При этом проверки, ревизии, обследования целесообразно проводить, руководствуясь единым порядком, методами и приемами. Такие стандарты разрабатываются и применяются контрольными органами во многих странах мира. В России в настоящее время наиболее динамично развивается стандартизация аудиторской деятельности. По мнению автора, стандартизация государственного финансового контроля позволит:

— координировать контрольно-ревизионную и экспертно-аналитическую деятельность и более тесно взаимодействовать в плане организации, проведения и реализации материалов контроля различным органам государственного финансового контроля, согласовывать цели, задачи контроля, средства и методы их достижения и т. д.;

— сопоставлять и в более широком плане использовать результаты работы разных органов государственного финансового контроля;

— устанавливать критерии для оценки деятельности органов государственного финансового контроля;

— регламентировать выполнение функций государственного финансового контроля по содержанию и времени, что, в свою очередь, должно уменьшить дублирование, непроизводительные затраты и потери времени в процедурах контроля;

— унифицировать методики выявления серьезных проблем (нарушений, злоупотреблений и иных отклонений) в рамках объектов государственного финансового контроля;

— создать единую унифицированную информационную базу государственного финансового контроля (в числе прочих условий для этого);

— использовать независимых аудиторов для контроля в государственном секторе.

— обеспечить высокое качество, экономичность, эффективность и объективность контрольной деятельности.

— создать организационно-методологическую основу специализации и кооперирования органов государственного финансового контроля.

По мнению автора система нормативно-правовых актов государственного финансового контроля должна содержать несколько уровней:

1) Федеральные законы, положения, указы, постановления в сфере государственного финансового контроля, согласованные исходя из принятой в стране единой концепции системы государственного финансового контроля;

2) региональные нормативно-правовые актырешения органов местного самоуправления;

3) стандарты государственного финансового контроля, этический кодекс и методические указания, рекомендации по их практическому применению в конкретных отраслях или видах организаций;

4) внутренние документы, регламенты органов государственного финансового контроля.

В последние годы значительно возросла роль Счётной палаты Российской Федерации как конституционного органа финансового контроля в обеспечении единой системы контроля. Все более возрастает необходимость законодательно закрепить функции Счётной палаты Российской Федерации как основного методологического центра по организации государственного финансового контроля и основного органа, осуществляющего внешний контроль, финансовую экспертизу проектов федеральных законов, полномасштабную проверку эффективности расходования бюджетных средств, который в последнее время принято называть «аудитом эффективности».

В этой связи следует отметить подход, отстаиваемый законодательной властью, суть которого заключатся в идее целесообразности возложения функции главного контрольного органа на Счетную палату Российской Федерации. В этих целях необходимо уточнить и дополнить ее полномочия, в частности, относительно применяемых ею мер в случае выявления нарушений законодательства.

5. Основные разногласия разработанных концепций реформирования органов государственного финансового контроля (правительственный вариант и вариант Счетной палаты), могли бы быть разрешены на основе перехода от проблем главенствования в новой системе государственного финансового контроля к вопросам поиска путей качественного роста, повышения эффективности финансового контроля как метода государственного управления общественными финансами.

6. На место контроля за соблюдением утвержденной сметы расходов приходит контроль за результатами. Поэтому ключевое в бюджетной сфере понятие «целевое расходование средств», по мнению автора, также претерпевает принципиальное изменение. Если раньше под целевым расходованием средств понимали соответствие фактических расходов плановым постатейным назначениям (соответствие кодов бюджетной классификации, указанных в платежных документах, кодам экономической классификации, утвержденным в смете), то в настоящее время под целевым расходованием средств следует понимать достижение за счет бюджетного финансирования определенных целей (результатов). Таким образом, предметом финансового контроля в настоящее время становится контроль за результатами и эффективностью государственных расходов. В работе проведен пофакторный анализ контроля государственных социальных расходов в зависимости от объекта оценки результативности и эффективности — финансовой политики в социальной сфере, целевой программы и бюджетного учреждениявыявлены специфические черты каждого вида контрольной деятельности. На основе проведенного исследования разработан и предложен унифицированный алгоритм-методика проведения контроля результативности за государственными расходами в социальной сфере.

Принципиально значимым представляется достижения в деятельности органов государственного финансового контроля такой степени согласованности, которая исключала бы обособленность, замкнутость государственного финансового контроля. Лишь после решения этой проблемы можно говорить о формировании целостной системы государственного финансового контроля в России. Причем достижение этой целостности невозможно без регулирования осуществления государственного финансового контроля в субъектах России федеральным органом государственного финансового контроля, а именно территориальными управлениями Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в субъектах России.

При совершенствовании системы государственного финансового контроля принципиально важно использование зарубежного опыта. Как нам кажется, в России не должно быть четкого копирования международных стандартов и систем организации финансового контроля. Необходимо регулярно обобщать и трансформировать те новые веяния и тенденции, которые возникают в разных странах вокруг организации контроля за расходованием государственного бюджета.

Оптимизация организации государственного финансового контроля послужит повышению эффективности осуществления государственного финансового контроля, так как от фундамента зависит функционирование системы.

Решение поднятых в данной работе задач дальнейшего развития системы государственного финансового контроля в России при соблюдении приоритетов построения демократического правового государства обеспечит целевое и эффективное использование государственных средств, снизит количество злоупотреблений и правонарушений, связанных с использованием государственных средств и имущества в целях дальнейшей стабилизации ситуации в стране.